02 Bestuurlijk rapport Bouwen aan de complete stad

Deze ervaren financiële klem komt deels door de huidige moeilijke marktomstandigheden, en deels door gemeentelijke keuzes ten aanzien van ambities. In het laatste geval gaat het dan vooral om marktcontraire ambities: ambities die op zichzelf niet tot stand komen als het aan de markt wordt overgelaten. Als de gemeente meer van dergelijke marktcontraire ambities wil realiseren, ontstaat een financiële klem. Tenzij de gemeente geld beschikbaar maakt en deze extra ambities zelf financiert. Een bijzonder aspect in dit licht zijn de proceskosten (zoals de ambtelijke capaciteit). Deze kosten komen meer onder druk te staan als er van meer ambities sprake is. Tegelijkertijd ontbreekt het juist ook voor deze proceskosten aan financiële ruimte. Grondprijzen knelpunt bij gebiedsontwikkeling De financiële klem komt veelal tot uitdrukking in discussies over de grondprijzen die de gemeente vraagt aan ontwikkelaars. Deze discussies zullen er altijd zijn, omdat ontwikkelaars gebaat zijn bij zo laag mogelijke grondprijzen en de gemeente scherp moet blijven op de grondprijzen en een tegenwicht aan ontwikkelaars moet bieden. De grondprijzen bepalen welk deel van de kosten van een ontwikkeling voor rekening van de ontwikkelaars komt en welk deel voor de gemeente.

Als de gemeente hoge en marktcontraire eisen stelt aan de ontwikkeling, maar hier geen rekening mee kan houden bij de grondprijs, dan raakt dit de ‘businesscase’ van de ontwikkelaar. Als dan een omslagpunt wordt bereikt waarbij de ontwikkelaar geen mogelijkheden meer ziet om een positieve businesscase te realiseren, loopt de ontwikkeling vast. De gemeente zet volgens het grondprijsbeleid wel in op marktconforme prijzenxii, mede met het oog op het voorkomen van het bieden van ongeoorloofde staatssteun. Maar dat wil niet zeggen dat alles wat een ontwikkeling duurder maakt ook daadwerkelijk in de grondprijzen wordt verrekend. Een ander terugkerend probleem bij de grondprijzen is dat de gemeente weliswaar de

xii

Bij transformatie wordt niet gewerkt met een aanbesteding waaruit een marktconforme prijs komt, zoals bij

traditionele gebiedsontwikkeling, maar de gemeente probeert zelf zo goed mogelijk een marktconforme prijs vast te stellen.

22

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

marktconforme waarde zo actueel en objectief mogelijk probeert te schatten op basis van de meest actuele marktontwikkelingen, maar daarbij geen rekening houdt met verwachtingen. Voor ontwikkelaars is juist de verwachte ontwikkeling voor de komende jaren van belang bij het bepalen of een businesscase haalbaar is of niet. Met name bij verslechterende marktomstandigheden leidt dit tot een knelpunt. Het belang van de grondprijzen bij de ontwikkeling wordt, in positieve zin, geïllustreerd door het effect dat tijdelijke gemeentelijke grondprijsmaatregelen hebben gehad: deze hebben geholpen om bij de huidige economische tegenwind de ontwikkeling toch nog enigszins op gang te houden. Bij gebiedstransformaties klemt het meer De financiële klem bij gebiedsontwikkeling en het knelpunt van de grondprijzen doen zich nog sterker voelen bij gebiedstransformaties dan bij ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling. Allereerst doordat gebiedstransformaties complexer en risicovoller zijn. Een gebiedstransformatie kost simpelweg vaak meer tijd en er is meer onzekerheid over de opbrengsten. Vanwege de onzekerheid over opbrengsten voert de gemeente het beleid om deze opbrengsten van ontwikkelingen zoveel mogelijk zeker te willen stellen voordat zij in het gebied investeert. Maar dat maakt het moeilijk om een vliegwiel op gang te brengen.

Want het is hierdoor moeilijk een gebied op voorhand aantrekkelijk te maken zodat ontwikkelaars een kavel willen transformeren naar onder andere woningen. En als het gebied niet aantrekkelijk is voor ontwikkelaars, blijven de door de gemeente gewenste opbrengsten ook uit. Daarnaast is in de uitgangssituatie van gebiedstransformatie vaak sprake van reeds bestaand vastgoed. Dit levert een terugkerend struikelblok op bij transformaties. De waarde van dit bestaande vastgoed moet dan worden afgeschreven door de ontwikkelaar en dat drukt op de businesscase. De gemeente verrekent deze kosten namelijk niet in de grondprijs bij het bepalen van de zogenoemde stichtingskosten.5 De reden daarvoor is dat de gemeente het niet wenselijk vindt om een bijdrage te leveren aan kapitaalvernietiging en speculatie niet in de hand wil werken.

2.3 Tijdsdruk en vertraging

In gebiedstransformaties zorgt de grote tijdsdruk op de woningbouw ervoor dat er minder tijd en aandacht beschikbaar is om te besteden aan andere doelen die bijdragen aan het realiseren van een complete wijk. En ondanks dat de gemeente veel druk op woningbouw zet, betekent dit nog niet dat kavels altijd snel transformeren. Dat komt volgens ontwikkelaars bijvoorbeeld omdat de gemeente soms veel tijd nodig heeft om keuzes te maken en te bepalen of zij bepaalde ambities kan loslaten. Ook gemeentelijke projectteams ervaren problemen met gemeentelijke ambities en eisen.

Tijdsdruk door woningbouwambities De druk om de beoogde planning van een gebiedsontwikkeling te halen, komt vooral door de focus van de gemeente op de voortgang van de woningbouw. Zo gaf het projectteam van NDSM-werf West binnen de beperkte capaciteit prioriteit aan het goed en tijdig faciliteren van de bouw door marktpartijen. Dat betekende echter dat het projectteam minder tijd had voor andere belangrijke aspecten, zoals het reflecteren op de bredere ambities voor de complete wijk. Vertragingen die volgens ontwikkelaars door de gemeente worden veroorzaakt Ondanks de sterke focus van de gemeente op woningbouw in transformatiegebieden,

23

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

treden er toch vertragingen op in het bouwproces, bijvoorbeeld doordat kavels later dan gepland worden getransformeerd. Dat komt deels door externe factoren zoals de marktomstandigheden. Maar ontwikkelaars geven aan dat de vertraging ook wordt veroorzaakt door trage gemeentelijke processen. Zij vinden dat het te lang duurt voordat de gemeente knopen doorhakt. Aangezien ‘meer tijd’ hen over het algemeen ook ‘meer geld’ kost, kunnen ontwikkelaars nog minder ambities verwezenlijken bij bouwprojecten die vertraging oplopen. Een achterliggende oorzaak die ontwikkelaars zien voor de traagheid in de samenwerking met de gemeente, is dat het volgens hen moeilijk is om met de gemeente te komen tot een realistisch eisenpakket voor ambities. Ontwikkelaars ervaren een stapeling van eisen. Daarmee bedoelen zij onder andere dat er te weinig prioritering is in de gemeentelijke eisen en dat de eisen tegenstrijdig en te gedetailleerd zijn. Ontwikkelaars merken dat projectteams bij gebiedstransformaties beperkte ruimte hebben om flexibel te handelen, omdat zij gebonden zijn aan gemeentelijke (beleids)kaders. Daardoor kan een projectmanager niet zelf besluiten om af te wijken van een kader.

Daarnaast constateren ontwikkelaars dat de gemeente meer tijd nodig heeft wanneer de krappe financiële omstandigheden in de woningbouw ervoor zorgen dat beslissingen dicht bij de ondergrens liggen van wat de gemeente nog een voldoende eisenpakket vindt. Ook gemeentelijke projectteams zelf ervaren een knelpunt met de stapeling van gemeentelijke eisen. Het uitonderhandelen van bovenwettelijke eisen met ontwikkelaars is voor een projectteam vaak tijdrovend. Projectteams vinden eisen nodig die helpen om een leefbare en complete wijk te realiseren, maar de hoeveelheid eisen of veranderende eisen ervaren ze als knelpunt.

2.4 Organisatie en aanpak

Projectteams in transformatiegebieden kunnen een cruciaal verschil maken in het succesvol realiseren van complete wijken, maar moeten daar wel toe in staat worden gesteld door de gemeentelijke organisatie. Een projectteam maakt keuzes in de aanpak van de gebiedstransformatie, zoals het vormgeven van participatie, de inzet van instrumentarium en het detailniveau van sturing. Bij sturing is er een afweging tussen het geven van vrijheid en flexibiliteit aan ontwikkelaars en het stellen van eisen en regels. Naarmate de gebiedstransformatie vordert, ervaart de gemeente steeds meer de noodzaak om eisen en regels aan te scherpen. Samenwerken om knopen door te hakken Ontwikkelaars hebben behoefte aan een contactpersoon bij de gemeente om zaken mee te doen. Daarvoor is een projectmanager van een gebiedstransformatie de meest aangewezen ambtenaar, samen met de ambtelijk opdrachtgever. Zij hebben een integrale opgave voor een complete wijk, maar de verantwoordelijkheden voor aspecten van de complete wijk zijn verspreid over verschillende gemeentelijke directies en liggen soms ook op een hoger organisatorisch niveau dan de ambtelijk opdrachtgever. Projectmanagers en ambtelijke opdrachtgevers kunnen daarom niet alle knopen in de uitvoering van een gebiedstransformatie zelf doorhakken.

Ook voor de financiering van sommige aspecten van de complete wijk zijn zij afhankelijk van andere directies dan Grond en Ontwikkeling, omdat niet alles uit de grondexploitatie gefinancierd wordt. Dat geldt bijvoorbeeld voor de bouwkosten voor maatschappelijke voorzieningen, die worden gefinancierd via de begrotingscyclus van de algemene middelen. Er is dus afstemming nodig binnen de gemeentelijke organisatie. Ontwikkelaars hebben er last van als gemeentelijke directies en afdelingen niet optimaal samenwerken en als beleid uit verschillende kokers bij elkaar op kavelniveau niet haalbaar is. Daarnaast merken ontwikkelaars dat beslissingen bij de

24

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

gemeente meer tijd in beslag nemen wanneer deze op een hoger niveau dan de projectmanager moeten worden genomen, vooral wanneer het gaat om beslissingen die dicht bij de ondergrens liggen van wat de gemeente nog kwalitatief voldoende vindt. Om ambities zo goed en snel mogelijk te realiseren, is het nodig dat de gemeente als geheel goed samenwerkt én over voldoende capaciteit beschikt. Een gemeentelijk projectteam kan het verschil maken Het uitvoeren van gebiedsontwikkelingen is een vak. Het vraagt van een gemeentelijk projectteam onder andere kennis over de uitgangssituatie van het gebied, goede contacten met belanghebbenden, en inzicht in hoe de gemeentelijke organisatie werkt. Een gemeentelijk projectteam kan het verschil maken bij ontwikkelingen. Het bereidt bestuurlijke besluitvorming voor, bepaalt de aanpak om de bestuurlijke opdracht zo goed mogelijk uit te voeren, onderhandelt met ontwikkelaars, stemt af binnen de gemeentelijke organisatie, richt de openbare ruimte in, speelt in op veranderingen, et cetera. Onder meer bezuinigingen op proceskosten maken het voor projectteams moeilijk om adequaat in te spelen op de eisen en uitdagingen die gebiedstransformatie met zich meebrengt. Dat wringt des te meer, omdat gebiedstransformaties vanwege de complexe uitgangssituatie ingewikkelder zijn dan de traditionele gebiedsontwikkeling en daardoor vaak meer tijd en geld kosten.

Keuzes bij inzet van instrumentarium In een gebiedstransformatie heeft de gemeente minder grip op de uitvoering van bouwplannen, maar met het beschikbare instrumentarium heeft de gemeente wel voldoende mogelijkheden om te sturen op wat ontwikkelaars bouwen. Met instrumentarium bedoelen we bijvoorbeeld het maken van erfpachtafspraken en het maken van (uitzonderingen op) een bestemmingsplanxiii. We zagen in de twee casusgebieden verschillen in hoe het instrumentarium wordt gebruikt, zoals in het gebruik van het bestemmingsplan. Voor NDSM-werf West is een bestemmingsplan inclusief wonen gemaakt op gebiedsniveau, terwijl dat voor Amstel III niet mogelijk was. Bij Amstel III werkt de gemeente daarom met uitzonderingen op het bestemmingsplan om transformatie van een kavel naar onder andere woningen mogelijk te maken, en dat blijkt goed te werken volgens ambtenaren die wij spraken. Als er wel een bestemmingsplan voor de gebiedstransformatie wordt gemaakt, zoals bij NDSM-werf West, zijn er nog keuzes over de invulling daarvan. Bijvoorbeeld hoe specifiek en gedetailleerd bestemmingen worden vastgelegd. Bij NDSM-werf West speelde bij het bestemmingsplan het eerder toegelichte knelpunt van een mismatch door het vastleggen van specifieke economische activiteiten. Ook moest het bestemmingsplan voor NDSM-werf West gedurende de ontwikkeling worden herzien om meer woningen mogelijk te maken.

Keuzes bij schaalniveau van sturen op doelstellingen en extra verplichtingen Naast verschillend gebruik van het instrumentarium, zagen wij ook verschillen in het schaalniveau waarop doelen en eisen worden gesteld: op kavel- of gebiedsniveau. Wanneer doelstellingen op gebiedsniveau gelden, kan er als het ware gecompenseerd worden tussen kavels zolang uiteindelijk het doel voor het hele gebied gehaald wordt. Er kan dan worden gevarieerd in doelstellingen tussen kavels. Dat geeft de gemeente ook de onderhandelingsmogelijkheid om, als een ontwikkelaar bijvoorbeeld een marktcontraire voorziening op zijn kavel realiseert, bij een andere doelstelling minder veeleisend te zijn. Zoals ten aanzien van het vereiste aandeel betaalbare woningen. Wat betreft keuzes in sturing zagen we verder dat in het ene gebied andere verplichtingen voor erfpachters gelden dan in het andere gebied. Een voorbeeld is dat bij de NDSM-werf West op de transformatiekavels samenwerking tussen erfpachters binnen een bouwblok verplicht is. De

xiii

De opvolger van het bestemmingsplan onder de Omgevingswet is het omgevingsplan.

25

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

regel bij deze samenwerkingsvereiste is dat de gemeente in principe pas zal meewerken aan nieuwe erfpachtaanbiedingen en bouwplannen als er een totaalplan ligt voor het gehele blok. Dat is bij Amstel III niet het geval, omdat het gebied uit relatief grote kavels bestaat en samenwerking in een eerder stadium van het proces werd georganiseerd. Voor een ontwikkelaar op de NDSM-werf West is de samenwerkingsvereiste moeilijk en vertragend. Desondanks vindt het projectteam NDSM-werf West deze verplichting wel nodig en ziet dat de ontwikkeling van de meeste kavels wel op gang komt. Balans tussen flexibiliteit en regulering Verschillen in gebruik van het instrumentarium en het schaal- en detailniveau van sturing zijn deels verklaarbaar door de uitgangssituatie van een gebiedsontwikkeling. Het ene gebied is immers het andere niet. Wanneer het in een gebied mogelijk is om vooraf minder specifieke eisen vast te leggen en minder gedetailleerd te sturen, geeft dat meer flexibiliteit voor de gemeente en ontwikkelaars. Flexibiliteit sluit aan bij de behoefte van ontwikkelaars. Zij willen graag globale, flexibele sturing door een faciliterende gemeente, gebaseerd op vertrouwen, openheid, vrijheid en dialoog, maakten wij op uit de gevoerde gesprekken. De gemeente koos hier ook voor in het begin van de ontwikkeling in onze casusgebieden.

De globale sturing met veel vrijheid helpt bij het op gang brengen van de gebiedstransformatie. Het biedt mogelijkheden voor ontwikkelaars die bereid zijn risico te nemen om als een van de eersten een kavel te transformeren. Maar ontwikkelaars te veel vrijheid geven, kan leiden tot uitkomsten die niet in het maatschappelijk belang zijn. En naarmate de ontwikkeling vorderde, zag de gemeente zich genoodzaakt om gedetailleerder te sturen. Bijvoorbeeld om de wijk tijdens de bouw veilig te houden, om te zorgen dat alle kavelontwikkelingen goed aansluiten op elkaar en op de openbare ruimte, om langdurige discussies door onduidelijkheid te voorkomen, en om voldoende stedenbouwkundige kwaliteit te realiseren. Door deze intensievere sturing ervaren ontwikkelaars beperkingen. Voor hen knelt het dan vooral bij regels die het ruimtelijke resultaat beïnvloeden en die de bouwkosten verhogen; niet zozeer bij uitvoeringsregels tijdens de bouw over bijvoorbeeld veiligheid. Het is moeilijk om participatie betekenisvol invulling te geven Naast ontwikkelaars zijn er ook andere belanghebbenden bij een gebiedstransformatie, zoals bewoners en ondernemers in het gebied zelf en in de omliggende wijken. Zij zijn (toekomstige) gebruikers van het gebied.

Het is belangrijk om goed inzicht te hebben in de behoeften van bewoners, bedrijven en andere belanghebbenden, zodat deze kunnen worden meegewogen in het proces. De ambitie van de gemeente is dan ook om belanghebbenden actief te betrekken, zowel op gebiedsniveau als bij de invulling van specifieke onderdelen van de gebiedsontwikkeling. Vooral participatie op gebiedsniveau blijkt uitdagend, omdat dit in de beginfase van de ontwikkeling vaak moeilijk te organiseren is, terwijl juist dan de belangrijkste keuzes over het gebied worden gemaakt. Daarentegen verloopt participatie doorgaans beter bij de uitwerking van concrete projecten binnen de openbare ruimte van een gebiedsontwikkeling, zoals de inrichting van een park. We gaan in paragraaf 4.1 verder in op participatie.

2.5 Aanbevelingen voor de huidige praktijk

In de huidige praktijk van gebiedstransformaties loopt de gemeente tegen diverse uitdagingen en knelpunten aan. Een projectteam in een transformatiegebied kan hier deels zelf op inspelen, maar is daarbij ook afhankelijk van andere afdelingen en betrokken partijen binnen de gemeente, evenals van de kaders die worden vastgesteld door het college van B en W en de gemeenteraad. De aanbevelingen in dit hoofdstuk richten zich op de praktijk van gebiedstransformaties, die verder reikt dan alleen het werk van het projectteam. In hoofdstukken 3 en 4 volgen meer aanbevelingen, vanuit een langere tijdshorizon en voor de

26

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

hele stad, waarbij de meest belangrijke aanbevelingen voor de gemeenteraad als laatste worden gepresenteerd. We presenteren eerst de aanbevelingen van hoofdstuk 2, die voortvloeien uit de inzichten die in dit hoofdstuk zijn gepresenteerd. In transformatiegebieden staat het krachtenveld van ambities, tijd, geld en ruimte onder druk, wat vraagt om alertheid op bijkomende ongewenste effecten. Dit kunnen zaken zijn die buiten huidige definities vallen, zoals bijkomende kosten voor huurders die niet binnen de definitie van betaalbare woningen vallen. In onze eerste aanbeveling vragen we om rekening te houden met mechanismen die, naast de kale huur, van invloed zijn op woonlasten. In aanbevelingen 2, 3 en 4 staat de vraag centraal welke verbeteringen er nog mogelijk zijn in de praktijk van gebiedstransformaties zonder daarbij de randvoorwaarden voor ambities, geld en tijd aan te passen. Wij pleiten in deze aanbevelingen voor flexibiliteit door niet onnodig op kavelniveau te sturen en door zaken vooraf niet te gedetailleerd vast te leggen. Ook pleiten we ervoor dat de gemeentelijke organisatie als geheel goed samenwerkt om ontwikkelaars sneller duidelijkheid te geven over de gemeentelijke eisen en wensen. De vijfde aanbeveling richt zich op het uitgangspunt ‘de baat gaat voor de kost uit’, dat momenteel in Amstel III wordt gehanteerd en mogelijk ook in andere gebieden.

Dit uitgangspunt betekent dat er pas wordt geïnvesteerd wanneer er voldoende geld is verdiend. Wij adviseren om dit uitgangspunt meer los te laten, zodat er tijdens de transformatieperiode beter kan worden geïnvesteerd in de leefbaarheid van het gebied. Bij de zesde aanbeveling gaan we in op gemeentelijke kaders die in transformatiegebieden meer lijken te knellen dan in ‘traditionele’ gebiedsontwikkelingen. Aangezien de meeste woningbouw in transformatiegebieden is gepland, is het belangrijk dat kaders goed passen bij de aard van deze gebieden.

2.5.1

Aanbeveling 1: houd rekening met échte betaalbaarheid, nu en in de toekomst

Houd bij het sturen op betaalbaarheid rekening met mechanismen die naast de kale huur van invloed zijn op de woonlasten van huurders, zoals bijkomende kosten en grenzen binnen het particuliere sociale segment die relevant zijn voor huurtoeslag. Dit draagt bij aan kansengelijkheid. Houd daarnaast rekening met betaalbaarheid op lange termijn, bijvoorbeeld omdat sociale huurwoningen die níet bij een woningcorporatie zitten na de uitpondtermijn uit het sociale segment kunnen verdwijnen. In het bijzonder raden wij aan om aandacht te besteden aan de extra kosten voor huurders van kleine woningen, die ontstaan door gedeelde ruimtes en voorzieningen die bedoeld zijn om de woonkwaliteit te verbeteren. Deze bijkomende kosten verminderen de betaalbaarheid voor (beoogde) bewoners. Wat betreft de inzet van woningcorporaties stimuleert de gemeente dit al doordat in transformatiegebieden een segmentatie van 30% sociale huur, 40% middensegment en 30% vrije sector mogelijk is, mits een woningcorporatie de sociale woningen afneemt. Wij raden aan om de positieve ervaringen met woningcorporaties in Amstel III als les mee te nemen in andere transformatiegebieden.

2.5.2

Aanbeveling 2: stuur niet nodeloos op kavelniveau

Stuur niet onnodig op kavelniveau, maar stuur op gebiedsniveau voor de ambities waarbij dat past. Dit draagt bij aan het op gang houden van de ontwikkeling en biedt ruimte voor betere oplossingen voor het gebied als geheel. Het heeft wel als risico dat er een boeggolf ontstaat van nog niet gerealiseerde ambities, die na verloop van tijd steeds moeilijker te behalen zijn. Een projectteam van een transformatiegebied moet

27

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

daarom voldoende borgen dat de ambities voor het gebied uiteindelijk gehaald worden. Bij het borgen van het halen van ambities op gebiedsniveau is in het bijzonder aandacht nodig voor ambities die op zichzelf niet tot stand komen als het aan de markt wordt overgelaten. Een gemeentelijk projectteam in een transformatiegebied moet ervoor zorgen dat er in de afspraken met een ontwikkelaar over een kavel voldoende rekening wordt gehouden met marktcontraire ambities. Dit is essentieel om uiteindelijk de volledige set ambities voor het hele gebied te kunnen realiseren. Een voorbeeld waarbij deze flexibiliteit werkt, is het doel op gebiedsniveau voor de aandelen sociale en middensegmentwoningen in Amstel III.

2.5.3

Aanbeveling 3: wees terughoudend met vooraf gedetailleerd vastleggen

Wees terughoudend met het in een vroegtijdig stadium vastleggen van gedetailleerde eisen voor een gebiedsontwikkeling. Dit geldt bijvoorbeeld voor bestemmingsplannenxiv en investeringsbesluiten. Meer terughoudendheid zorgt voor meer flexibiliteit om in te spelen op nieuwe inzichten gedurende de lange looptijd van een gebiedstransformatie. Wij zagen bijvoorbeeld bij NDSM-werf West dat er vooraf specifieke ideeën over het soort winkels en bedrijven (‘bestemmingen’) in de plinten zijn vastgelegd. Later bleek er te weinig of juist meer vraag te zijn naar bepaalde bestemmingen. Ook moesten het bestemmingsplan en het investeringsbesluit van de NDSM-werf West worden herzien, omdat het vastgelegde maximum aantal vierkante meters vloeroppervlak voor de realisatie van woningen dreigde te worden overschreden. Dergelijke eisen zijn goed onderbouwd en verdedigbaar wanneer ze aan het begin van de ontwikkeling worden vastgesteld. Maar het is de vraag of het bij aanvang van een ontwikkeling mogelijk is om op een dergelijk detailniveau eisen te stellen die ook na (tientallen) jaren nog passend en effectief zullen zijn. Het goede van vandaag kan het knellende keurslijf van morgen worden.

2.5.4

Aanbeveling 4: werk aan een meer besluitvaardige gemeentelijke organisatie

Onderzoek wat er organisatorisch nodig is om ervoor te zorgen dat de gemeente sneller duidelijkheid kan geven over wat als "goed genoeg" wordt beschouwd voor de betreffende kavel. Dit moet gebeuren zonder afbreuk te doen aan een zorgvuldige afweging en een zorgvuldig proces. Op basis van de ervaringen die ontwikkelaars in dit onderzoek hebben gedeeld, zien wij nog ruimte voor verbetering in de efficiëntie van het gemeentelijke proces bij gebiedsontwikkeling. Het gaat er vooral om dat ambtenaren in gebiedsontwikkeling in staat worden gesteld om knopen door te hakken of dat zij ervoor kunnen zorgen dat knopen doorgehakt worden. Daarvoor is het nodig dat de gemeente als geheel goed samenwerkt en beter op elkaar is ingespeeld (zie ook aanbeveling 6: werk aan passende kaders voor transformatiegebieden). Daarnaast vraagt het een zorgvuldige afweging én zelfverzekerdheid om knopen door te hakken zodat duidelijke afspraken gemaakt kunnen worden met een ontwikkelaar over de transformatie van een kavel. Het vraagt ook zelfverzekerdheid om écht op de rem te gaan

xiv

De opvolger van het bestemmingsplan onder de Omgevingswet is het omgevingsplan.

28

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

staan als de gemeentelijke kwalitatieve ondergrens wordt doorbroken. Voor een zorgvuldige afweging is onder andere informatie nodig over of er, ook op een hoger schaalniveau, gewerkt wordt aan een goede stad voor de toekomst (zie aanbeveling 9: zorg voor geschikte informatie om effectief en preventief te sturen op een complete stad).

2.5.5

Aanbeveling 5: investeer eerder voor meer leefbaarheid

De gemeente zou het uitgangspunt ‘de baat gaat voor de kost uit’ meer los moeten laten, als dit uitgangspunt in een gebied een financiële belemmering vormt om tijdig in het transformatieproces te kunnen investeren in de openbare ruimte en ‘placemaking’ op plekken waar dat kan in de bouwfase. Daarnaast is goed gemeentelijk beheer belangrijk; juist in transformatiegebieden. Door investeringen en goed beheer verbeteren de leefbaarheid en veiligheid gedurende de transformatie. Dat is belangrijk voor de gebruikers van het gebied en het verhoogt de investeringsbereidheid van marktpartijen. Deels is het onvermijdelijk dat de langdurige en gefragmenteerde bouw in een transformatiegebied ten koste gaat van de leefbaarheid. Maar op plekken waar het al kan en bijdraagt aan de leefbaarheid, raden we aan om bijvoorbeeld een park, plein, sport- of speelplek aan te leggen, ook als dat een voorinvestering betekent. Daarnaast kunnen tijdelijke maatregelen de leefbaarheid en veiligheid verbeteren, zoals tijdelijke voet- en fietspaden of betere straatverlichting. In NDSM-werf West dient het tijdelijke park, dat ongeveer zes jaar zal blijven bestaan, als een goed voorbeeld. Op termijn zal dit worden vervangen door een groter, definitief park. ‘Tijdelijk’ is in het langdurige transformatieproces vaak lang, bijvoorbeeld tien jaar.

Dit feit rechtvaardigt ook meer investeringen in tijdelijke maatregelen, zodat deze voor de lange tijdelijke duur van voldoende niveau zijn. Met onze aanbeveling pleiten we ervoor om eerder te investeren in de openbare ruimte en ‘placemaking’ tijdens de bouwfase, goed gemeentelijk beheer te waarborgen, en meer middelen vrij te maken voor tijdelijke, kwalitatief hoogwaardige maatregelen die de leefbaarheid en veiligheid verbeteren.

2.5.6

Aanbeveling 6: werk aan beter passende kaders voor transformatiegebieden

Onderzoek de mogelijkheden om beleids- en financiële kaders meer aan te sluiten op de specifieke realiteit van transformatiegebieden. De planvoorraad aan nieuwbouwwoningen van Amsterdam bevindt zich voor meer dan de helft in deze gebieden. Het is daarom belangrijk dat de gemeente hier goed op is ingericht. Uit ons casusonderzoek kregen wij echter signalen dat gemeentelijke kaders nog te veel zijn gebaseerd op uitgangspunten van ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling, waarbij vaak sprake is van grootschalige nieuwbouw op lege kavels. In transformatiegebieden, waar in de uitgangssituatie bestaande bebouwing, infrastructuur en complexe eigendomsverhoudingen een rol spelen, knellen deze kaders en vormen ze een belemmering voor de voortgang en noodzakelijke flexibiliteit van de ontwikkeling. Wij hebben deze kaders niet onderzocht en hebben ook geen complete opsomming van kaders die te veel knellen in transformatiegebieden. In de gesprekken die we voerden over de praktijk van Amstel III en NDSM-werf West kwamen wel een aantal gemeentelijke kaders naar voren als knellend in de huidige transformatiepraktijk: grondprijsbeleid, maatschappelijke voorzieningen en proceskosten. Daarnaast vonden de ambtenaren die wij spraken, de invoering van het stedelijk uitgangspunt van 40% sociale huur, 40% middensegment en 20% vrije sector die in het verleden gold voor alle

29

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

gebiedsontwikkelingen, onvoldoende doordacht op gevolgen voor transformatiegebieden. Dit politieke besluit kwam in 2017 voor de gemeentelijke organisatie onverwacht en zette de financiële haalbaarheid van woningbouw onder druk. Inmiddels is in transformatiegebieden een aangepaste verdeling mogelijk, waardoor er meer speelruimte is gekomen. Om een beter beeld te geven van de knelpunten die in de praktijk zijn ervaren, lichten wij hieronder drie specifieke gemeentelijke kaders toe. Deze kaders kwamen in de transformatiegebieden Amstel III en NDSM-werf West naar voren als belemmerend. We geven daarbij tevens aan waar de belemmering precies in zit en waarom deze als knellend wordt ervaren.







Grondbeleid. Meer specifiek gaat het hierbij om het onderzoeken of het wenselijk en mogelijk is het grondprijsbeleid minder knellend te maken voor de praktijk van gebiedstransformaties. Aan de ene kant is het belangrijk om signalen uit de praktijk serieus te nemen, zoals over de waarde van het bestaande vastgoed. Aan de andere kant houdt het grondbeleid al op verschillende manieren rekening met de aard van transformatiegebieden. Zo verlaagt de gemeente in het huidige beleid bij transformatie de grondwaarde al met 10% (de zogenoemde depreciatie). Daarnaast geeft de gemeente tijdelijk een tegemoetkoming van 10% op de grondwaarde voor het betaalbare gereguleerde woonprogramma bij transformatieprojecten (de zogenoemde transformatie-impuls). Ook verrekent de gemeente sloopkosten en eventueel te veel vooruitbetaalde erfpachtkosten. Bovendien moet de gemeente scherp blijven op de grondprijzen, en een tegenwicht aan ontwikkelaars bieden. Het is bijvoorbeeld begrijpelijk dat de gemeente speculatie op bestaand vastgoed niet in de hand wil werken. Tegelijkertijd zijn ook positieve ervaringen opgedaan met het verlenen van kortingen op de grondprijzen, zoals de hiervoor genoemde transformatie-impuls. Beleid en werkwijze voor maatschappelijk vastgoed.

Ten eerste gaat het om de aansluiting van de gemeentelijke werkwijze voor maatschappelijke voorzieningen op de dynamiek van de transformatiepraktijk. In deze praktijk is de gemeente afhankelijk van erfpachters. Zij realiseren de voorzieningen vaak in combinatie met woningen en andere functies, wat extra uitdagingen met zich meebrengt. Dat geldt overigens in Amstel III en NDSM-werf West niet voor scholen, die mede door de Europese aanbestedingsrichtlijnen op zichzelf (stand-alone) worden gerealiseerd. Het gemeentelijke proces voor (het financieren van) maatschappelijke voorzieningen kent echter een andere dynamiek en volgt het gemeentelijke begrotingsproces. Dit sluit niet goed aan op de praktijk van transformaties, en lijkt meer gericht op voorzieningen die stand-alone worden gerealiseerd op gemeentelijke uitleglocaties. Ten tweede gaat het in het bijzonder om extra kosten die bij gebiedstransformatie gemaakt moeten worden, zoals voor verwerving van erfpachtrechten voor de bouw van een school als dat nodig is. Dit wordt ervaren als een uitkomst die vanwege de bijkomende kosten de grondexploitatie onder druk zet. Proceskosten. Er moet voldoende financiële ruimte zijn voor extra proceskosten bij gebiedstransformaties, omdat transformaties inherent complexer zijn en meer ambtelijke capaciteit vragen dan ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling.

Daarnaast is het wenselijk om ook extra proceskosten in te calculeren bij het doorvoeren van aanvullende ambities, aangezien dit de druk op de ambtelijke capaciteit verder kan vergroten.

Mocht, na onderzoek, blijken dat het niet of slechts beperkt mogelijk is om tot meer passende kaders te komen, dan is het nodig om hier realistisch rekening mee te houden bij het stellen van ambities en verwachtingen voor het tempo van de ontwikkeling (zie ook

30

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

aanbeveling 11: breng ambities voor groei van de stad in evenwicht met de (financiële) mogelijkheden).

3

Gebiedsontwikkeling in de veranderlijke wereld

Gebiedsontwikkelingen en daarmee ook gebiedstransformaties kennen een zeer lange looptijd. Het gaat al snel om tientallen jaren. De gebiedstransformaties die wij hebben onderzocht, zijn officieel gestart in 2012 (Amstel III) en 2013 (NDSM-werf West). Maar jaren daarvoor werd al gewerkt aan plannen voor deze gebieden. Beide transformaties zijn ook nog lang niet af. De huidige verwachting voor beide gebieden is dat ze ergens tussen 2030 en 2040 gereed zullen zijn. In zo’n lange periode is het een zekerheid dat de wereld verandert. Vaak meerdere keren. En dat betekent dat ook de omstandigheden en ambities voor de gebiedsontwikkeling regelmatig veranderen. Er ontstaan nieuwe inzichten in wat nodig is voor een goede stad en wat niet. Of er is sprake van nieuwe inzichten in wat (financieel) haalbaar of onhaalbaar is. Dit laatste is natuurlijk ook een samenspel van economische ontwikkelingen.

Figuur 3.1 – Inspelen op veranderingen in de lange looptijd van een gebiedsontwikkeling

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

In een gebiedsontwikkeling moet elke keer op deze veranderingen worden ingespeeld: er moeten nieuwe doelen worden gesteld en nieuw beleid worden doorgevoerd, en dat alles moet passen binnen veranderlijke financiële kaders. Tegelijkertijd maakt de gemeente voor de gebiedsontwikkelingen langlopende afspraken met marktpartijen. Daarbij is het voor het goede en voorspoedige verloop van een gebiedsontwikkeling, en in het bijzonder bij een gebiedstransformatie, van groot belang dat er sprake is van vertrouwen tussen gemeente en belanghebbenden en marktpartijen.

31

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Dit spanningsveld maakt het moeilijk om in een gebiedsontwikkeling in te spelen op de veranderlijke wereld. Het blijkt dat het lang duurt voordat bijsturing op doelen en beleid voor gebiedsontwikkelingen daadwerkelijk effect sorteert en ook nadelige neveneffecten heeft. Op het vraagstuk van bijsturing gaan we hierna verder in. Eerst op de praktisch onvermijdelijke traagheid van het bijsturen op doelen en beleid. En daarna op de neveneffecten van het bijsturen: verdere vertraging en hogere kosten. Vervolgens gaan we in op een specifieke bron van veranderingen en bijsturing: de economische omstandigheden. Tot slot volgen onze aanbevelingen gericht op meer stabiliteit in gebiedsontwikkelingen.

3.1 Onvermijdelijke traagheid van bijsturing

Bijsturing gericht op nieuw stuk stad dat aansluit op behoeften van de samenleving In gebiedsontwikkelingen wordt gewerkt aan een nieuw stuk stad (of, in het geval van gebiedstransformatie: een vernieuwd stuk stad). Hoe dat nieuwe stuk stad eruit moet komen te zien, wordt aan het begin van de ontwikkeling bepaald. En als het plan voor het nieuwe stuk stad er eenmaal ligt, is het niet zo dat dit ongewijzigd wordt uitgevoerd. Gaandeweg de ontwikkeling veranderen de ideeën over wat een goed stuk stad precies is. Dan wordt er bijvoorbeeld nieuw gemeentelijk beleid ingevoerd waardoor de gebiedsontwikkelingen in Amsterdam moeten worden bijgestuurd. Het idee is dat na bijsturing wordt gewerkt aan een nieuw stuk stad dat beter aansluit op de daadwerkelijke behoeften van de samenleving of dat realistischer haalbaar is. Het duurt jaren voordat effect bijsturing zichtbaar is Het duurt (heel) lang voordat bijsturing van gebiedsontwikkelingen effect heeft. Er is veelal geen sprake van een ‘knop’ die wordt omgezet waarmee vanaf dat moment direct koers wordt gezet naar een nieuw stuk stad op basis van de laatste wensen en inzichten. In plaats daarvan is bijsturing een kwestie van een lange adem: het duurt jaren voordat de eerste effecten zichtbaar zijn.

Aanscherping woningbouwdoelen 2017 pas sinds enkele jaren merkbaar Dat is bijvoorbeeld zichtbaar bij de aanscherping van de woningbouwdoelen in 2017. Toen werd ingezet op meer sociale en middeldure woningen: het 40-40-20-uitgangspunt voor woningsegmentatie. Maar woningen die sindsdien zijn gebouwd, zijn vaak gebouwd op basis van afspraken met ontwikkelaars die al jaren eerder zijn gemaakt. Deze afspraken kunnen niet zomaar worden opgezegd of veranderd. En dat betekent dat de opgeleverde woningen na bijsturing nog jarenlang een andere segmentering hebben dan de sinds 2017 gewenste 40-40-20-segmentering. Pas de laatste jaren worden de eerste woningen opgeleverd waar deze segmentering een feit is. Referentienormen voor groen, sport en spelen passen niet goed in lopende ontwikkelingen Een ander voorbeeld is de invoering van de stedelijke referentienormen voor groen, sport en spelen in 2018. Met deze referentienormen wil de gemeente inzichtelijker maken hoeveel ruimte er voor groen, sport en spelen nodig is in nieuwe stukken stad. Het achterliggende idee is dat dit leidt tot meer aandacht voor groen, sport en spelen, en dat de normen bijdragen aan het vinden van de benodigde ruimte voor deze noodzakelijk geachte voorzieningen. Maar in de praktijk blijkt dat de referentienormen in lopende ontwikkelingen en gebiedstransformaties moeilijk toepasbaar zijn.

Dat komt, omdat de ruimte in deze gebieden beperkt is en al was toegewezen aan andere bestemmingen (zoals woningbouw) voordat de referentienormen werden geïntroduceerd. Meer ruimte voor groen en sport is dan simpelweg niet in te passen zonder afbreuk te doen aan andere ambities en reeds gemaakte afspraken (met navenante effecten op het verwachte financiële resultaat).

32

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Traagheid bijsturing onvermijdelijk Het effect van bijsturen op gebiedsontwikkelingen laat dus lang op zich wachten. Het probleem is daarbij niet alleen dat het lang duurt, maar dat deze lange tijdsduur ook moeilijk of niet-beïnvloedbaar is door de gemeente. In gebiedsontwikkelingen worden namelijk plannen vertaald naar langlopende afspraken met allerlei partijen. Deze afspraken zijn moeilijk aan te passen. Aanpassing heeft ook vaak verstrekkende gevolgen voor het financieel resultaat van de ontwikkeling. Daarmee heeft de traagheid van bijsturing ook een sterk onvermijdelijk karakter.

3.2 Neveneffect bijsturing en onzekerheid: vertraging en hogere kosten

Bijsturing vraagt tijd en leidt tot vertraging Niet alleen duurt het lang voordat bijsturing effect sorteert. Maar bijsturing leidt ook tot vertraging van de ontwikkeling. Veranderingen van doelen (of spelregels) vragen tijd en aandacht om door te voeren. Dat kost allereerst de ambtelijke organisatie tijd en capaciteit. Maar deze veranderingen kunnen ook leiden tot onduidelijkheid en onrust en kunnen ook het vertrouwen aantasten van belanghebbenden en marktpartijen. In het laatste geval is tijd nodig om het vertrouwen te herstellen en om, samen met deze partijen, een goede oplossing te vinden. En meer tijd betekent ook vertraging. Totdat de veranderingen zijn doorgevoerd, plooien zijn gladgestreken en oplossingen zijn gevonden, vertraagt de ontwikkeling. De duur van de ontwikkeling wordt dan langer. Voorbeelden van vertraging: invoering 40-40-20 en mogelijkheid Westbrug over het IJ Hiervoor hebben we in paragraaf 3.1 al de aanscherping van de woningbouwdoelen in 2017 genoemd. Het doorvoeren van deze aangescherpte doelen heeft in beide door ons onderzochte casussen tot vertragingen geleid. Bij beide ontwikkelingen waren langdurige nieuwe onderhandelingen noodzakelijk voor nog te ontwikkelen kavels. Een ander aansprekend voorbeeld van opgelopen vertraging deed zich voor bij de ontwikkeling van de NDSM-werf West rondom de Westbrug over het IJ.

Vanaf 2020, net na de actualisatie van het investeringsbesluit, kwam de mogelijkheid in beeld om deze nieuwe brug in de NDSM-werf West te laten aanlanden. Dat was geen sinecure. Het was noodzakelijk om goed te onderzoeken wat de nieuwe brug zou betekenen voor de bestaande plannen en waar wijzigingen nodig waren. En zolang dit niet duidelijk was, was het ook niet mogelijk om nieuwe afspraken over woningbouw te maken met ontwikkelaars voor een deel van de kavels. Het onderzoeken van de mogelijkheid voor de Westbrug zorgde voor een vertraging van een half jaar in de ontwikkeling van die kavels. De brug zelf is desondanks nog niet in zicht. Vertraging kost geld en vermindert mogelijkheden om ambities waar te maken Een langere doorlooptijd van een ontwikkeling als gevolg van vertraging, leidt ertoe dat de gemeente ook meer kosten maakt. Zo moet de projectorganisatie langer in stand worden gehouden. Ook bij marktpartijen kan een langere doorlooptijd tot meer kosten leiden. Want ook zij maken kosten die blijven doorlopen, ook als het project feitelijk stilligt. Hogere kosten door vertraging hebben tot gevolg dat er minder financiële ruimte is voor de doelen van de ontwikkeling (tenzij het budget wordt opgehoogd). Dit effect wordt versterkt als de marktomstandigheden verslechteren tijdens de vertraging.

Bijsturing en onzekerheid kosten daarmee niet alleen tijd en geld, maar verminderen dus ook de financiële mogelijkheden om de ambities voor de ontwikkeling te verwezenlijken.

33

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

3.3 Bijsturen vanwege veranderende economische omstandigheden Veranderende economische omstandigheden zijn een zekerheid Veranderende economische omstandigheden zijn een veelvoorkomende reden om bij te sturen in gebiedsontwikkelingen. De economische verwachtingen van vandaag zijn anders dan die van een paar jaar geleden of aan het begin van een ontwikkeling. De verwachtingen in de toekomst zullen ook vrijwel zeker anders zijn dan de huidige. Economische vooruitzichten zijn echter van grote invloed op de financiële ruimte voor de gebiedsontwikkeling en de doelen die worden nagestreefd. Het effect daarvan zagen we op de ontwikkeling van de door ons onderzochte casussen van NDSM-werf West en Amstel III.

Economische tegenwind vertaalde zich naar beperkte plannen Zowel de transformatie van de NDSM-werf West als Amstel III zijn gestart in de nadagen van de financiële crisis van 2008. De financiële mogelijkheden en verwachtingen waren bij de start dan ook beperkt. De zorgen om het Vereveningsfonds leidden tot maatregelen, zoals kasstroomsturing, die van grote invloed waren bij het bepalen van wat haalbaar werd geacht. In beide gebieden werd dan ook rekening gehouden met lage aantallen woningen en een traag tempo van de ontwikkeling. Als economie aantrekt, blijkt versnellen lastig Al snel na de start van de gebiedstransformaties trok de economie aan. De vraag in de markt naar woningen bleek veel groter dan verwacht. Er werd daarom gewerkt aan nieuwe plannen om snellere en grotere groei mogelijk te maken. Maar dat kost tijd. Het is moeilijk om de voorwaarden te creëren en plannen te maken die dit mogelijk maken. De plannen voor NDSM-werf West en Amstel III die uitgaan van snellere en meer omvangrijke groei zijn in, respectievelijk, 2020 en 2017 afgerond. Pas toen kon er daadwerkelijk versneld worden. Intussen veranderden ook de vooruitzichten voor het Vereveningsfonds en werd besloten om een deel van dit fonds structureel af te romen en in te zetten voor andere doelen in de begroting. Nu economie weer tegenzit dreigt vertraging Nu zijn er weer donkere wolken.

Na de coronacrisis, door de oorlog in Oekraïne en grote prijsstijgingen zit de economie weer tegen. Het is voor ontwikkelaars moeilijk om businesscases rond te krijgen. Bij zowel NDSM-werf West als bij Amstel III moeten, net als bij andere gebiedsontwikkelingen, moeilijke keuzes worden gemaakt en de voortgang van de bouw dreigt te vertragen. Ook zijn er weer zorgen over de financiële houdbaarheid van het Vereveningsfonds en is er sprake van bezuinigingsopgaven voor lopende gebiedsontwikkelingen. Remmen gaat makkelijker dan versnellen Het is dus een gegeven dat gedurende de looptijd van een gebiedsontwikkeling de economische omstandigheden wijzigen. Tegelijkertijd zijn de economische omstandigheden van grote invloed op de plannen en wat haalbaar wordt geacht. Veranderingen in de economische omstandigheden zijn dan ook een belangrijke reden voor bijsturingen. Daarbij is zichtbaar dat het moeilijk is om te versnellen en plannen opwaarts bij te stellen. Per saldo hebben veranderingen in economische omstandigheden een vertragend effect op gebiedsontwikkeling: remmen gaat makkelijker dan versnellen.

3.4 Aanbevelingen voor meer stabiliteit in transformaties

De voortgang en het realiseren van de ambities van gebiedsontwikkelingen zijn gebaat bij stabiliteit. Veranderingen kosten tijd en geld en maken het juist moeilijker om ambities te realiseren. Tegelijkertijd is het ook niet voorstelbaar dat gebiedsontwikkelingen in de

34

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

tientallen jaren die dit soort projecten duren, nooit gewijzigd zouden mogen of kunnen worden. Tussentijdse bijsturing is noodzakelijk om ervoor te zorgen dat met de ontwikkelingen de juiste en relevante ambities worden nagestreefd. Zonder bijsturing wordt niet gewerkt aan de stad van de toekomst, maar aan de stad van het verleden. Ook is het zo dat niet alle veranderingen en vertragingen in gebiedsontwikkelingen het gevolg zijn van bijsturen door de gemeente. Er zijn tal van externe factoren die kunnen leiden tot vertraging. Zoals de onzekerheid die ontstond rondom de invoering van de Wet betaalbare huur (1 juli 2024) en de verlammende werking daarvan op marktpartijen. Of de huidige problemen met netcongestie op het elektriciteitsnetwerk. Het uitsluiten van vertragingen is dan ook niet realistisch. Maar het is wel zaak om onnodige vertragingen door te veel bijsturen te voorkomen. Daar gaat de volgende aanbeveling over. Ook denken wij dat het belangrijk is om ervoor te zorgen dat de veranderlijke economische omstandigheden minder snel doorwerken in gebiedsontwikkelingen. Daarmee wordt een veelvoorkomende oorzaak van bijsturing en vertraging gedempt. Hierover gaat onze tweede aanbeveling in dit hoofdstuk.

3.4.1

Aanbeveling 7: wees terughoudend met bijsturen

Bijsturen is noodzakelijk om een gebiedsontwikkeling of transformatie op de juiste koers te houden. Maar het is belangrijk dat er niet te veel wordt bijgestuurd. Daarvoor is het noodzakelijk dat als bijsturing wordt overwogen, vooraf inzichtelijk is wat de verwachte positieve effecten zullen zijn (en wanneer deze zich zullen voordoen) en wat de mogelijke negatieve effecten zijn (zoals verwachte vertraging of hogere kosten of andere ambities die in het gedrang komen). Zoveel mogelijk moet worden voorkomen dat bijsturing leidt tot onduidelijkheid en onrust. Bijsturen van een ontwikkeling kan ingrijpend zijn voor de ontwikkeling. Daar komt bij dat de verwachte positieve effecten van het bijsturen soms lang op zich kunnen laten wachten. Terwijl negatieve neveneffecten zich juist al snel kunnen doen voelen. Het is de vraag of de positieve effecten in dergelijke gevallen opwegen tegen de negatieve neveneffecten. Daarom is het belangrijk dat voordat besloten wordt tot bijsturing, bijvoorbeeld bij het overwegen van nieuw gemeentelijk beleid, eerst een realistisch beeld wordt geschetst van de verwachte positieve effecten. Het gaat dan niet alleen om welke effecten er worden verwacht, maar ook om wanneer deze zich, realistisch gezien, zullen voordoen. Denk daarbij bijvoorbeeld aan de uitvoerbaarheid van nieuw beleid dat wordt overwogen.

Daarbij is het belangrijk om helder te schetsen wat de nadelige neveneffecten naar verwachting zullen zijn. Dat gaat niet alleen om eventuele extra kosten. Minstens zo belangrijk is wat de bijsturing mogelijk voor vertragend effect heeft op de ontwikkeling of welk effect dit heeft op andere ambities. Een belangrijke stap om een realistisch beeld te krijgen van de verwachte effecten van bijsturing, is het actief ophalen en delen van inzichten vanuit de praktijk van gebiedsontwikkeling.

3.4.2

Aanbeveling 8: demp het effect van veranderlijke economische omstandigheden

Economische veranderingen raken gebiedsontwikkelingen en transformaties. Bij economische tegenwind worden ambities voor projecten verlaagd (of bij aanvang wordt gekozen voor beperkte ambities). Bij economische voorspoed is dit moeilijk in te lopen. Door een financiële buffer te vormen om de effecten van deze veranderende economische omstandigheden zoveel mogelijk op te vangen, kan meer stabiliteit in gebiedsontwikkeling en transformaties worden verkregen. Onderzoek of een dergelijke buffer kan worden gevormd binnen het Vereveningsfonds.

35

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

De beschikbare financiële ruimte in het Vereveningsfonds is van grote invloed op wat er mogelijk is in gebiedsontwikkelingen. Als de economie tegenzit, zijn de vooruitzichten voor dit fonds somber en is er minder mogelijk. Omgekeerd, als de economie meezit, zijn de vooruitzichten goed en is financieel gezien meer mogelijk. Gebiedsontwikkelingen moeten daardoor meebewegen met economische schommelingen. Door een financiële buffer aan te leggen, in aanvulling op de bestaande risicoreserveringen, kan de gemeente deze economische schommelingen beter dempen. In slechte tijden kan de gemeente dan een beroep doen op deze buffer om oplopende tekorten in gebiedsontwikkelingen te dekken. Dan hoeft er minder snel te worden bezuinigd en kan zoveel mogelijk de voortgang in de ontwikkeling worden gehouden. Bijvoorbeeld doordat het dan mogelijk blijft om te investeren in voorzieningen en openbare ruimte in het gebied. Uiteraard kan de gemeente niet alle effecten van economische tegenwind compenseren, maar met een dergelijke buffer neemt de kans af dat de projecten ambities moeten loslaten en door deze, in feite altijd tijdelijke, tegenwind nodeloos vertragen. In goede tijden moet de buffer vanzelfsprekend worden aangevuld. Deze buffer, in de vorm van een reserve, zou onderdeel kunnen worden van de huidige systematiek van het Vereveningsfonds.

Dit fonds krijgt dan niet alleen de taak verliezen en winsten tussen ontwikkelingen met elkaar te verrekenen en risico’s af te dekken, maar ook om grote schommelingen door de tijd heen op te vangen.

36

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

4

Werken aan een goede stad voor de toekomst

Dit jaar viert Amsterdam het 750-jarig bestaan en wordt er teruggekeken op alles wat in het verleden heeft bijgedragen aan de stad waarin nu wordt geleefd en gewerkt. Met gebiedsontwikkeling en transformaties wordt gewerkt aan de stad van de toekomst. De keuzes die nu worden gemaakt, werken lang (misschien wel eeuwen) door in de stad. Het zijn dan ook met recht monumentale besluiten. Gegeven het gewicht van besluiten over het bouwen van nieuwe wijken of het transformeren van bestaande wijken, zijn realisme en haalbaarheid belangrijk. Dat betekent dat niet alleen duidelijk moet zijn wat moet worden bereikt en dat dit goed wordt doordacht, maar ook dat de voorwaarden daarvoor aanwezig zijn.

Figuur 4.1 – Werken aan een complete stad, voorbij de grenzen van afzonderlijke gebiedsontwikkelingen

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

Hoewel er voortgang wordt geboekt in de ontwikkeling van de stad en het behalen van woningbouwdoelen, blijkt uit dit onderzoek dat het realiseren van ambities voor complete wijken een uitdaging blijft. In zowel Amstel III als NDSM-werf West staat de drang naar de bouw van woningen, onder druk van de woningnood, centraal. In beide gebiedsontwikkelingen lijkt het te lukken om de beoogde woningbouwaantallen en het aandeel betaalbare woningen te realiseren. Echter, andere complete-wijkambities, zoals de bouw van grotere woningen en de integratie van voldoende sport- en groenvoorzieningen, krijgen vaak noodgedwongen minder prioriteit. Dit roept de vraag op of deze wijken uiteindelijk wel zullen bijdragen aan een complete en toekomstbestendige stad. De ondergeschiktheid van bepaalde complete-wijkambities ten opzichte van de woningbouwdoelen vormt een risico voor Amsterdam: werken we nog wel aan een stad die niet alleen groeit in aantallen, maar ook in kwaliteit en leefbaarheid? Deze

37

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

situatie benadrukt het spanningsveld waarin de gemeente zich bevindt: enerzijds de urgentie om de woningbouwdoelstellingen te halen, anderzijds de noodzaak om aan een complete stad voor de toekomst te werken. Dit belangrijke vraagstuk vraagt allereerst om inzicht. Gaat Amsterdam de goede kant op? En om deze vraag te kunnen beantwoorden, is het nodig om voorbij de grenzen van afzonderlijke gebiedsontwikkelingen te kijken. Dan moet worden gekeken naar grotere delen van de stad of de stad als geheel. En dan is het ook nodig om oog te houden voor wat Amsterdammers en bedrijven nodig hebben om goed te kunnen leven en werken in de stad. Dat biedt kansen voor gebiedsontwikkeling, want het levert ook informatie op die het eerder mogelijk zal maken om knopen door te hakken bij moeilijke keuzes (zie ook aanbeveling 4: werk aan een meer besluitvaardige gemeentelijke organisatie). Verder is het belangrijk om voorbij de grenzen van afzonderlijke gebiedsontwikkelingen te kijken om te bewaken dat de groei van de stad goede tred houdt met ontwikkelingen in belangrijke randvoorwaarden die noodzakelijk zijn om de stad als geheel en de nieuwe wijken daarbinnen goed te laten functioneren. Het gaat dan bijvoorbeeld om het realiseren van noodzakelijke infrastructuur, en om zaken zoals het beheer van de openbare ruimte.

Uiteindelijk gaat het er ook om dat de ambities voor de groei van de stad realistisch zijn. Amsterdam wil groeien, maar kan dat op een manier die bijdraagt aan goede stad voor de toekomst? Het gaat dan vooral om de financiële mogelijkheden die uiteindelijk een belangrijke factor zijn voor het kunnen realiseren van alle ambities. In het vervolg van dit hoofdstuk gaan we eerst in op het belang van zicht op de stad als geheel, daarna op randvoorwaarden om nieuwe wijken goed in te passen in de stad en, vervolgens, op het evenwicht tussen ambities en financiën. Tot slot volgen onze aanbevelingen.

4.1 Het belang van zicht op de gehele stad

Gebiedsontwikkeling leidt al snel tot lastige keuzes Bij gebiedsontwikkeling doen zich vaak moeilijke dilemma’s voor. Dan dwingt gebrek aan ruimte, geld of tijd om keuzes te maken tussen ambities. Moet een kavel bijvoorbeeld worden ingericht als groenvoorziening of worden benut voor woningbouw? Soms kunnen oplossingen worden gevonden voor knelpunten door te kijken naar omliggende gebieden. Bijvoorbeeld door voor groen of sportvoorzieningen een beroep te doen op naastgelegen wijken en gebieden. Omgekeerd kan het strikt vasthouden aan gemeentelijke beleidsdoelstellingen ook leiden tot suboptimale uitkomsten. Dan worden er, op grond van gemeentelijke voorschriften, bijvoorbeeld voorzieningen gerealiseerd waarnaar eigenlijk niet veel vraag is of waarvoor in de omgeving al ruimschoots voorzieningen aanwezig zijn. Terwijl er wellicht gebrek is aan andere voorzieningen. Gemaakte keuzes bepalen karakteristieken van wijk en stad Hoe dit soort keuzes worden gemaakt, bepaalt dus niet alleen hoe de nieuwe wijk er uiteindelijk uit komt te zien, maar ook de omgeving van de nieuwe wijk en uiteindelijk de kwaliteit van de stad als geheel. Wij denken dat een goed zicht op wat de stad, op uiteenlopende schaalniveaus, nodig heeft, ook bijdraagt aan het realiseren van de veel gewenste sociale verbinding tussen nieuwe wijken en de bestaande (omliggende) stad.

Want goed rekening houden met dat wat er al is en dat wat er nog wordt gemist, maakt het mogelijk de nieuwe wijken daarin te voorzien. De nieuwe wijken en de voorzieningen daarin zijn dan zowel interessant voor de nieuwe bewoners als voor bewoners in het omliggende gebied.

38

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Inzicht in ontwikkeling aspecten complete wijk en stad helpt bij maken keuzes Om inzicht te krijgen in wat er al is en wat er nog ontbreekt, is het allereerst belangrijk om verder te kijken dan de grenzen van de gebiedsontwikkeling. Het is essentieel om te volgen hoe belangrijke aspecten van de stad, zoals voorzieningen, groen en sport, eruitzien en zich ontwikkelen. Daarnaast moet worden bekeken hoe mogelijke keuzes binnen de gebiedsontwikkeling zich hiertoe verhouden. Het gaat dan om zicht op verschillende schaalniveaus: variërend van de directe omgeving van ontwikkelingen, tot het niveau van stadsdelen of zelfs de gehele stad. Hiervoor is het nodig dat beschikbare rapportages en monitors niet alleen de benodigde informatie over alle belangrijk geachte aspecten bevatten, maar ook fijnmazig genoeg zijn om op verschillende schaalniveaus inzicht te kunnen verschaffen. Ook inzicht in behoeften van Amsterdammers en bedrijven belangrijk Maar het gaat niet alleen om inzicht in de aspecten die de complete stad maken en de verwachte ontwikkeling daarvan. Net zozeer gaat het om inzicht in de ontwikkeling van behoeften bij Amsterdammers en bedrijven. Want ook die informatie kan een nuttige rol vervullen bij het maken van moeilijke keuzes bij het inrichten van nieuwe stukken stad.

Een traditionele bron van informatie over de behoefte van Amsterdammers en bedrijven bij gebiedsontwikkeling is het participatietraject rondom (investerings)besluiten. Dit blijkt in de praktijk lastig te organiseren. In de beginfase van een ontwikkeling zijn er vaak nog geen bewoners, en omwonenden tonen weinig interesse. Naarmate de ontwikkeling vordert, groeit de betrokkenheid, maar zijn de plannen vaak al grotendeels vastgesteld, waardoor de invloed van belanghebbenden beperkt blijft en dit tot frustratie leidt. Het helpt, zo zagen wij ook in dit onderzoek, om meer periodiek met belanghebbenden in gesprek te gaan of met enquêtes te peilen wat er speelt en waar behoefte aan is. Net als bij het inzicht in ontwikkelingen in aspecten van de stad, is het belangrijk om ook behoeftes op verschillende schaalniveaus duidelijk in beeld te brengen. Zowel binnen de gebiedsontwikkelingen als daarbuiten in de directe omgeving, het stadsdeel of in de gehele stad.

4.2 Randvoorwaarden inpassen nieuwe wijken in de bestaande stad

Fysieke randvoorwaarden medebepalend voor kwaliteit nieuwe wijk Of een nieuwe wijk een goed stuk stad wordt, hangt niet alleen af van het resultaat van de gebiedsontwikkeling zelf. Het gaat ook om de wijze waarop de nieuwe wijk daadwerkelijk wordt ingepast in de stad. Denk aan randvoorwaardelijke zaken zoals fysieke verbindingen. Fysieke verbindingen zijn onder meer infrastructuur zoals toegankelijke wegen, voetpaden en fietspaden en goed werkende ov-verbindingen waarmee de nieuwe wijk met de rest van de stad wordt verbonden. Dit zijn vaak zogenaamde bovenplanse investeringen. Bovenplanse investeringen zijn investeringen die buiten de directe scope of grenzen van een gebiedsontwikkeling worden gedaan. Bij de ontwikkeling van de NDSM-werf West is zichtbaar dat als dergelijke infrastructuur niet in gelijke tred wordt gerealiseerd als het gebied zelf, dit problemen oplevert voor de bereikbaarheid. Vanwege de verdichting aan de westkant van stadsdeel Noord is volgens de gemeente een betere ontsluiting dringend nodig. Een oplossing is de aanleg van de Westbrug, een vaste verbinding over het IJ naar de NDSM-werf West. Maar het is nog niet duidelijk wanneer deze brug daadwerkelijk zal worden gebouwd. En tot die tijd zal de bereikbaarheid van NDSM-werf West onder druk staan terwijl de woningbouw wel verder gaat.

Goede overdracht van nieuw stuk stad naar gemeentelijke (lijn)organisatie belangrijk Maar het gaat ook om het raakvlak tussen wat in de gebiedsontwikkeling of transformatie wordt opgeleverd en de gemeentelijke (lijn)organisatie die de verantwoordelijkheid hierover uiteindelijk moet overnemen. Dan gaat het bijvoorbeeld om het beheer van de opgeleverde

39

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad