02 Bestuurlijk rapport Bouwen aan de complete stad

Bestuurlijk rapport

Bouwen aan de complete stad Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden Rekenkamer Amsterdam 1 april 2025

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Bestuurlijk rapport

Bouwen aan de complete stad Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden Rekenkamer Amsterdam 1 april 2025

DEFINITIEF Dit bestuurlijk rapport is een document van de Rekenkamer Amsterdam en bevat de bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek Bouwen aan de complete stad. Lessen uit woningbouw in transformatiegebieden (voorheen: Gebiedsontwikkeling en betaalbare woningen). Dit bestuurlijk rapport vormt samen met de onderzoeksrapporten van de twee deelonderzoeken de volledige rapportage van het onderzoek. De digitale documenten staan op de projectpagina.

2

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Inhoudsopgave Leeswijzer ____________________________ 4 Hoofdconclusie ________________________ 5 1

2

Gebiedsontwikkeling: inleiding en context ______ 7 Gebiedsontwikkeling en transformatie ________________ 7 1.1 1.2

Gebiedsontwikkeling in Amsterdam ________________________ 7 Krachtenveld gebiedsontwikkeling _________________________ 8

Analyse en aanbevelingen ________________ 13 Klem in de transformatiepraktijk ___________________ 13 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Veel ambities, niet allemaal haalbaar ______________________ 14 Financiële klem ____________________________________ 22 Tijdsdruk en vertraging _______________________________ 23 Organisatie en aanpak ________________________________ 24 Aanbevelingen voor de huidige praktijk _____________________ 26

3

Gebiedsontwikkeling in de veranderlijke wereld _________ 31

4

Werken aan een goede stad voor de toekomst __________ 37

3.1 3.2 3.3 3.4 4.1 4.2 4.3 4.4

Onvermijdelijke traagheid van bijsturing ____________________ 32 Neveneffect bijsturing en onzekerheid: vertraging en hogere kosten __ 33 Bijsturen vanwege veranderende economische omstandigheden ____ 34 Aanbevelingen voor meer stabiliteit in transformaties ___________ 34 Het belang van zicht op de gehele stad _____________________ 38 Randvoorwaarden inpassen nieuwe wijken in de bestaande stad ____ 39 Gebrek aan evenwicht tussen geld en ambities ________________ 40 Aanbevelingen voor bouwen aan een complete stad ____________ 41

Bestuurlijke reactie en nawoord ____________ 45

Onderzoeksverantwoording _______________ 54

Eindnoten ___________________________ 55

3

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Leeswijzer Dit is het bestuurlijk rapport van het onderzoek van de Rekenkamer Amsterdam naar gebiedsontwikkeling in Amsterdam. Voor dit onderzoek hebben wij twee casussen diepgaand onderzocht. Het gaat om de transformaties van de NDSM-werf West en Amstel III. Voor elke casus is een separaat onderzoeksrapport opgesteld. In dit bestuurlijk rapport putten we uit de inzichten uit deze casussen. De onderzoeksrapporten van deze twee casusonderzoeken vormen samen met dit bestuurlijk rapport de volledige rapportage van de rekenkamer. Het bestuurlijk rapport is een bondige samenvatting van de belangrijkste onderzoeksresultaten en bevat daarnaast aanbevelingen van de rekenkamer. Op de projectpagina zijn de onderzoeksrapporten en het bestuurlijk rapport terug te vinden. Dit bestuurlijk rapport is als volgt opgebouwd. Hierna volgt eerst de hoofdconclusie van het onderzoek. Daarna schetsen we, als inleiding, de belangrijkste kenmerken en context van gebiedsontwikkeling en gebiedstransformatie. Vervolgens presenteren we onze analyse en aanbevelingen. Dat doen we in drie hoofdstukken die elk eindigen met aanbevelingen. We beginnen daarvoor eerst met inzichten uit de praktijk van gebiedstransformatie. Daarna gaan we in op de uitdagingen van (langlopende) gebiedsontwikkeling in een veranderlijke wereld.

Het laatste deel van onze analyse en aanbevelingen adresseert wat er komt kijken bij het werken aan een goede stad voor de toekomst. Na onze analyse en aanbevelingen volgen in het definitieve rapport de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders en ons nawoord daarop. Het rapport eindigt met een korte uiteenzetting over onze onderzoeksaanpak.

4

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Hoofdconclusie De woningmarkt in Amsterdam staat onder druk. Om hierop in te spelen, streeft de gemeente ernaar om jaarlijks duizenden woningen te bouwen. Inmiddels wordt het grootste deel van de nieuwe woningen gebouwd in zogenoemde transformatiegebieden en -projecten. Daarom zijn wij in dit onderzoek nagegaan welke lessen kunnen worden getrokken uit de transformatie van gebieden met een uitgangssituatie van bedrijven of kantoren naar complete wijken met woon- en werkfuncties, inclusief bijbehorende voorzieningen en openbare ruimte. In de praktijk van gebiedstransformaties is zichtbaar dat de gemeentelijke ambities voor de groei van de stad niet in evenwicht zijn met de (financiële) mogelijkheden. Woningbouwdoelen voor aantallen woningen en het aandeel betaalbare woningen blijken, met moeite, nog wel haalbaar. Maar de gebouwde woningen worden steeds kleiner. Dat levert een risico op voor de werkelijke betaalbaarheid van deze woningen. Kleine woningen worden namelijk soms gecompenseerd met gedeelde ruimtes en voorzieningen die leiden tot bijkomende kosten voor bewoners. Ook kan het leiden tot een eenzijdige bewonerssamenstelling van deze nieuwe wijken. Het is verder niet vanzelfsprekend dat andere ambities, die ook van belang zijn voor een complete wijk, kunnen worden gerealiseerd. Zo blijkt het in de praktijk moeilijk om de benodigde ruimte voor groen en sport te vinden.

Ook zijn de randvoorwaarden voor nieuwe autoluwe wijken en de bereikbaarheid daarvan niet altijd goed op orde. Verder staan de leefbaarheid en veiligheid van de nieuwe wijken onder druk tijdens de jarenlange bouwperiode. En eisen voor klimaatadaptatie en duurzaamheid zijn soms strijdig met andere eisen omdat niet alles altijd binnen één kavel past. Ook blijkt het sturen op toegestane economische activiteiten in een gebied te leiden tot een mismatch in vraag en aanbod naar commerciële voorzieningen voor bewoners en tot een risico op leegstand. Daarnaast is het problematisch voor vooral kleine creatieve bedrijven en de maakindustrie om een plek te vinden in de nieuwe wijken. Tot slot is het de bedoeling dat de nieuwe wijken geen enclaves worden in de bestaande stad, maar daar echt in opgaan. Het blijkt echter dat de (sociale) verbinding met omliggende wijken in de praktijk erg weerbarstig is. De oorzaken voor deze knelpunten bij het bouwen van complete wijken zijn uiteenlopend. Maar de rode draad is dat deze oorzaken zijn te herleiden tot een gebrek aan realisme over de (on)mogelijkheden in gebiedsontwikkeling. Dit speelt in het bijzonder bij gebiedstransformaties; hierbij kan de gemeente minder invloed uitoefenen op de ontwikkeling en het tempo. Er is sprake van een financiële klem doordat de financiële ruimte te beperkt is om de realisatie van tal van ambities waar te maken.

Dat gaat dan niet alleen om de kosten van de ambities zelf, maar ook om de benodigde (ambtelijke) proceskosten. Daarnaast kregen we uit de praktijk signalen dat gemeentelijk beleid niet goed aansluit op de realiteit van gebiedstransformaties. Zoals het grondprijsbeleid of het financieren van maatschappelijke voorzieningen in deze gebieden. In combinatie met de nadruk die ligt op het maken van tempo voor woningbouw, leidt het hiervoor genoemde gebrek aan realisme ertoe dat de andere ambities minder prioriteit krijgen: de complete wijk raakt dan steeds meer uit beeld. Gebrek aan realisme speelt ook bij het bijsturen op ambities voor gebiedsontwikkelingen en gebiedstransformaties. Want daar lijkt nogal eens overschat te worden hoe snel bijsturen effect heeft, en onderschat te worden wat de nadelige gevolgen van bijsturing zijn, zoals hogere kosten en vertragingen.

5

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

We zien ook dat er in de praktijk naar oplossingen wordt gezocht. Dat lukt soms. Het helpt bijvoorbeeld om flexibiliteit in te bouwen, door niet onnodig op kavelniveau te sturen en door zaken vooraf niet te gedetailleerd vast te leggen. Ook zijn er successen behaald met regelingen zoals de Transformatie-impuls en de voorrangsregeling voor inwoners van stadsdeel Zuidoost. Verder wordt er gemeentelijk ingezet op het maken van slimmere keuzes bij het realiseren van ambities. Het is goed dat naar dit soort oplossingen wordt gezocht, want dit draagt uiteraard bij aan een steeds doelmatiger werkwijze. Ook onderstreept dit de belangrijke rol die gemeentelijke projectteams vervullen bij gebiedstransformaties: projectteams kunnen écht het verschil maken, vooral als de gemeente als geheel goed samenwerkt. Maar slimmer en meer doelmatiger werken kent zijn grenzen. Wij denken dat de kloof tussen de gemeentelijke ambities en de (financiële) mogelijkheden voor de groei van de stad dusdanig is dat er meer nodig is om een goede, complete stad voor de toekomst te bouwen. Daarvoor is meer realisme nodig, zodat evenwicht ontstaat tussen de ambities voor de groei van Amsterdam en de (financiële) mogelijkheden.

Bestuurlijke reactie en nawoord

In de bestuurlijke reactie onderschrijft het college het centrale vraagstuk in dit rapport: de spanning tussen ambities voor groei en de (financiële) mogelijkheden. Het college wil van de aanbevelingen in dit rapport leren, maar neemt verder geen expliciet standpunt in over de aanbevelingen. Het college benadrukt verder de inspanningen en stappen die in de afgelopen periode zijn geleverd en gezet. De rekenkamer herkent uit dit onderzoek de door het college genoemde voorbeelden en spreekt daar ook zijn waardering voor uit. De rekenkamer adviseert de raad om het college in het plan van aanpak te laten verduidelijken wat het college gaat doen om, in lijn met onze aanbevelingen, de mogelijkheden in beeld te brengen om bovenop dat wat reeds gebeurt extra stappen te kunnen zetten.

6

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

1

Gebiedsontwikkeling: inleiding en context Gebiedsontwikkeling en transformatie

In dit hoofdstuk bespreken we de kenmerken van gebiedsontwikkeling in Amsterdam. We gaan in op de belangrijkste verschillen tussen ‘traditionele’ gebiedsontwikkeling en de ontwikkeling van transformatiegebieden. Vervolgens introduceren we een model van het krachtenveld waarmee rekening moet worden gehouden bij gebiedsontwikkelingen. Dit krachtenveld bestaat uit ambities, geld en tijd. In dit model bestaat dit krachtenveld niet op zichzelf, maar werkt het vanuit de uitgangssituatie van het gebied dat wordt ontwikkeld. Het gaat dan om sociale en fysieke kenmerken van het gebied en de relatie met de omliggende stad. Tot slot is het laatste onderdeel van het model de (project)organisatie. De (project)organisatie is de ‘spin in het web’ en beïnvloedt het verloop van de ontwikkeling binnen het krachtenveld en houdt daarbij rekening met de uitgangssituatie.

1.1 Gebiedsontwikkeling in Amsterdam

Woningbouwopgave motor achter gebiedsontwikkeling De woningmarkt in Amsterdam staat onder druk. Om hierop in te spelen, heeft de gemeente doelen gesteld en streeft zij ernaar om jaarlijks duizenden nieuwe woningen te bouwen. In de Omgevingsvisie 2050, vastgesteld in 2021, is het doel opgenomen om tegen 2050 150.000 extra woningen te realiseren. Om deze woningbouwdoelen te behalen, is gebiedsontwikkeling cruciaal. Een voldoende grote ‘planvoorraad’ is essentieel om deze doelstellingen te ondersteunen. De planvoorraad is een schatting van het aantal nieuwe woningen dat kan worden gebouwd, gebaseerd op toekomstige bouwplannen. Veel meer gebiedsontwikkeling in transformatiegebieden Tegenwoordig bestaat het grootste deel van de planvoorraad in Amsterdam uit transformatiegebieden en -projecten (57%). Gebiedstransformatie houdt in dat bestaande kantoor- en bedrijfsgebieden worden omgevormd tot multifunctionele wijken waar wonen en werken worden gecombineerd. Andere typen gebiedsontwikkelingen zijn gemeentelijke uitleglocaties (21%), ontwikkelbuurten / stedelijke vernieuwing (20%) en overige gebieden (3%) (zie kaart 1.1). De gemeente heeft in 2024 met de Ontwikkelstrategie 2035 wel de keuze gemaakt om niet nog meer grote transformatiegebieden aan de planvoorraad toe te voegen, onder andere om ruimte voor bedrijven te behouden.

Minder sturingsmogelijkheden in transformatiegebieden In transformatiegebieden, waar de erfpachtrechten vaak in handen zijn van bedrijven en kantooreigenaren, heeft de gemeente minder mogelijkheden om te sturen op de ontwikkeling. Bij traditionele gemeentelijke uitleglocaties stuurt de gemeente via aanbesteding (tenders). Dat is in transformatiegebied alleen mogelijk op de eventuele kavels die niet in erfpacht zijn uitgegeven. De gemeente heeft daardoor in transformatiegebieden minder directe sturingsmogelijkheden en is afhankelijk van samenwerking met private eigenaren en ontwikkelaars.

7

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Kaart 1.1 - Planvoorraad woningbouw 2024 tot en met 2027 naar type locatie (grondgebied Amsterdam)

Bron: Gemeente Amsterdam (2024), Staat van de gebiedsontwikkeling - Werken aan een complete stad. Aan deze kaart kunnen geen rechten worden ontleend.

1.2 Krachtenveld gebiedsontwikkeling

In gebiedsontwikkeling speelt het krachtenveld tussen ambities, geld en tijd een cruciale rol (zie figuur 1.1). Dit zijn de ambities en randvoorwaarden die door de gemeente(raad) kunnen worden beïnvloed en die van invloed zijn op het verloop van de ontwikkeling. Onder ambities verstaan wij de doelen die met de gebiedsontwikkeling moeten worden bereikt. Zoals woningbouwdoelen, maar ook andere doelen die noodzakelijk zijn voor een ‘complete wijk’ - dat wat nodig wordt geacht om een goed stuk stad te bouwen. Onder geld verstaan wij het vastgestelde financiële kader voor de ontwikkeling. Het laatste element is tijd: het tempo dat moet worden gemaakt bij de ontwikkeling. Binnen dit krachtenveld staat de (project)organisatie. Die moet ervoor zorgen dat, binnen de gestelde ambities en randvoorwaarden, de ontwikkeling succesvol verloopt. Maar het verloop van gebiedsontwikkeling en wat daarin mogelijk is, hangt niet alleen af van dit krachtenveld en de projectorganisatie. Het hangt ook af van de uitgangssituatie van het te ontwikkelen gebied. Dan hebben we het allereerst over de fysieke ruimte waar de ontwikkeling moet plaatsvinden, maar het omvat meer dan dat. Het gaat in feite om een verzameling fysieke en sociale karakteristieken van het gebied en ook de relatie van het gebied met de omliggende wijken en de rest van de stad.

De uitgangssituatie brengt beperkingen met zich mee waarmee rekening moet worden gehouden, omdat het vaak gaat om factoren die niet of nauwelijks te beïnvloeden zijn, zoals geluidzonering, bestaande bebouwing of bodemgesteldheid. Tegelijkertijd kan de uitgangssituatie ook kansen bieden. Bijvoorbeeld wanneer het gebied door zijn ligging of aanwezige bijzondere gebouwen geschikt is voor een invulling die bijdraagt aan de kwaliteit en aantrekkelijkheid van de stad.

8

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Figuur 1.1 - Krachtenveld van ambities, geld en tijd in gebiedsontwikkeling

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

1.2.1

Invloed gemeenteraad op ambities, geld, tijd en ruimte

1.2.2

Ambities

De gemeenteraad speelt een belangrijke rol bij het vormgeven van gebiedsontwikkeling door de doelen en randvoorwaarden voor ambities, geld en tijd vast te stellen in een investeringsbesluit. Dit investeringsbesluit is een mijlpaal na eerdere fases in het gemeentelijke plan- en besluitvormingsproces. Bij een investeringsbesluit worden ook de plangrenzen van een gebiedsontwikkeling vastgelegd. De ambities moeten binnen deze grenzen gerealiseerd worden. In het investeringsbesluit geeft de raad dus een opdracht om specifieke doelen te realiseren binnen een vastgelegd financieel kader, binnen vastgelegde plangrenzen en binnen een bepaalde tijdsplanning, inclusief de gewenste scope en kwaliteit. Het investeringsbesluit vormt daarmee de basis voor de keuzes die een projectteam in een transformatiegebied maakt in het krachtenveld van ambities, geld en tijd. Het investeringsbesluit wordt ondersteund door overkoepelende kaders, zoals de jaarlijkse begroting en gemeentelijke beleidsdocumenten. Via de begroting heeft de gemeenteraad directe invloed op de financiële middelen die beschikbaar zijn voor gebiedsontwikkeling in de stad, bijvoorbeeld door een afdracht vanuit het Vereveningsfonds naar de algemene middelen vast te stellen. Beleidskaders, zoals het grondbeleid en het beleid voor woningbouwsegmentatie, sturen de manier waarop gebiedsontwikkelingen worden vormgegeven en uitgevoerd.

De gemeente streeft naar het realiseren van ‘complete wijken’ met een uitgebalanceerde mix van wonen, werken en voorzieningen, in een gezonde leefomgeving die mensen uitnodigt tot bewegen, ontmoeten en spelen. Gebiedsontwikkeling richt zich daarom niet alleen op het

9

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

bouwen van woningen, maar ook op het creëren van onder meer groen, maatschappelijke voorzieningen en commerciële ruimten (zie figuur 1.2).

Figuur 1.2 – Ambities voor een complete wijk

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

Bredere stedelijke ambities en doelen raken ook ambities voor afzonderlijke ontwikkelingen Bij gebiedsontwikkelingen moet niet alleen rekening worden gehouden met de specifieke ambities en doelen van het project, maar ook met bredere stedelijke ambities en beleidsdoelen die in gemeentelijk beleid zijn vastgelegd. Een voorbeeld van bredere stedelijke ambities en beleidsdoelen die invloed hebben op gebiedsontwikkeling, is het streven van de gemeente om in gebiedsontwikkeling een woningbouwsegmentatie van 4040-20 te hanteren: 40% sociale huur, 40% middeldure huur en koop, en 20% dure huur en koop. Voor transformatiegebieden geldt een aangepaste verdeling van 30-40-30, mits een woningcorporatie de sociale woningen afneemt. Een ander, meer recent, voorbeeld is het uitgangspunt ‘Gewoon Goed’ (zie kader Gewoon Goed). Dergelijke stedelijke ambities en beleidsdoelen moeten vervolgens ingevuld worden in de ambities van de afzonderlijke gebiedsontwikkelingen, waaronder gebiedstransformaties.

Gewoon Goed

In het Woningbouwplan 2022-2028 heeft de gemeente Gewoon Goed geïntroduceerd, ingegeven door de huidige economische uitdagingen. Via de impuls Gewoon Goed probeert de gemeente de haalbaarheid van woningbouwprojecten te vergroten, zonder onder de kwalitatieve ondergrens te zakken die nodig is voor een goede en complete stad. Het is de bedoeling dit te bereiken door eisen te verminderen, ruimte te scheppen voor optimalisatie en alternatieven in de bouwplanuitwerking en te standaardiseren.1 Ook dit is een voorbeeld van een bredere stedelijke ambitie die van invloed is op de ambities van afzonderlijke gebiedsontwikkelingen. Wat dit concreet betekent voor de uitwerking van de ambities, blijft echter onduidelijk. Dit is een

10

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

bewuste keuze: de Jaarrapportage 2023 van het Woningbouwplan benadrukt dat er geen vaste definitie bestaat voor Gewoon Goed en dat er ook geen minimale kwalitatieve ondergrens is bepaald.

1.2.3

Geld

Verwachte winst of verlies vormt financieel kader voor ontwikkeling Voor iedere gebiedsontwikkeling stelt de gemeente een financieel kader op dat wordt vastgesteld in het investeringsbesluit. Dit kader omvat in een transformatiegebied zowel de verwachte gemeentelijke investeringen in een gebied om de ontwikkeling mogelijk te maken, als de verwachte opbrengsten zoals meeropbrengsten uit erfpachtwijzigingen. Het saldo van de verwachte kosten en opbrengsten geeft aan of de gemeente verwacht winst of verlies te maken op de ontwikkeling. Dit verwachte saldo vormt het financiële kader voor de ontwikkeling. Het Vereveningsfonds vormt een gemeentebreed financieel kader voor gebiedsontwikkeling Het Vereveningsfonds vervult een essentiële rol in de financiering van gebiedsontwikkelingen in Amsterdam. Het dient als een financieel mechanisme waarmee de gemeente de kosten en opbrengsten van verschillende grondexploitaties kan verrekenen. Zo worden de inkomsten uit winstgevende projecten, zoals de Zuidas, geïnvesteerd in minder rendabele gebieden. Dit mechanisme maakt het mogelijk om ook op economisch uitdagende locaties gebiedsontwikkelingen te realiseren en draagt daarmee bij aan het verwezenlijken van stedelijke ambities. Onderdeel van het Vereveningsfonds is een reservering voor risico’s die te maken hebben met actieve grondexploitaties.

Deze risicoreservering moet het mogelijk maken om, indien nodig, de gebiedsontwikkeling in een periode van vier jaar verantwoord af te bouwen.i Daarnaast wordt een deel van de winsten op gebiedsontwikkelingen elk jaar afgeroomd en toegevoegd aan de gemeentelijke begroting om andere activiteiten mogelijk te maken. Om de financiële gezondheid van het Vereveningsfonds te waarborgen, streeft het college ernaar om het robuust en positief te houden. Dit betekent dat er actief wordt gewerkt aan het terugdringen van tekorten bij verliesgevende projecten, het vergroten van overschotten bij winstgevende projecten en het kritischer beoordelen van uitgaven uit het Vereveningsfonds. Haalbaarheid gebiedsontwikkeling ook afhankelijk van businesscase ontwikkelaars De haalbaarheid van gebiedsontwikkelingen wordt echter niet alleen bepaald door het Vereveningsfonds en gemeentelijke investeringen en opbrengsten, maar is ook afhankelijk van de haalbaarheid van de businesscase van ontwikkelaars.ii De financiële haalbaarheid van de businesscase van ontwikkelaars wordt onder meer beïnvloed door de grondprijzen die de gemeente hanteert en door de marktomstandigheden.iii Bij een gebiedstransformatie komt nog meer kijken.

Het gaat dan niet alleen om het behalen van een positief financieel resultaat in de nieuwe, getransformeerde situatie, maar ook om het creëren van een grotere meerwaarde ten opzichte van het huidige gebruik, zoals bij de verhuur van bestaand vastgoed. Ontwikkelaars moeten dus niet alleen de kosten van de transformatie kunnen dekken en een financieel aantrekkelijk resultaat kunnen behalen, maar ook een significante

i

Dit is beschreven in het Meerjarenperspectief Grondexploitaties 2024 (p. 25.): “Het weerstandsvermogen is het

vermogen dat, kort gezegd, dient als buffer voor risico’s in de actieve grondexploitatieportefeuille. De buffer moet zodanig groot zijn dat de gebiedsontwikkeling gedurende een periode van 4 jaar verantwoord kan worden afgebouwd en op een minimumniveau kan worden voortgezet […]”. ii

Met een ontwikkelaar doelen we op een partij die (mogelijk) een of meerdere kavels in een gebied wil

transformeren. Dit kan ook een belegger, een woningcorporatie of een andere partij met erfpachtrechten zijn. iii

Met grondprijs bedoelen we de prijs van de erfpachtrechten, en niet de prijs voor de eigendomsrechten.

11

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

meerwaarde creëren ten opzichte van de huidige situatie. Over het algemeen gaan marktpartijen voor een zo gunstig mogelijke businesscase, waardoor het voor hen aantrekkelijk is als zij van de gemeente veel mogen op hun kavel, weinig moeten en de grondprijs zo laag mogelijk is. De gemeente is erbij gebaat dat de businesscase van een ontwikkelaar sluitend is, want anders start de woningbouw niet. Maar de gemeente heeft ook andere maatschappelijke belangen te borgen, die niet vanzelf door marktpartijen gerealiseerd worden.

1.2.4

Tijd

1.2.5

Organisatie

1.2.6

Uitgangssituatie

Het derde element van het krachtenveld dat van invloed is op het verloop van de gebiedsontwikkeling, is tijd. Het gaat dan om het tempo dat moet worden gemaakt bij het realiseren van de ontwikkeling en de gestelde ambities. Het gestelde tijdsdoel bepaalt daarmee wanneer de nieuwe wijk daadwerkelijk af is en moet voldoen aan alle gestelde doelen.

Het gemeentelijke projectteam van een gebiedsontwikkeling speelt een cruciale rol als spin in het web van de betreffende gebiedsontwikkeling. Dit team is verantwoordelijk voor het uitvoeren van de ontwikkeling binnen de kaders van ambities, geld en tijd, waarbij het rekening houdt met de uitgangssituatie van de gebiedsontwikkeling. Het projectteam probeert daarvoor alle betrokken partijen, zowel binnen als buiten de gemeente, met elkaar te verbinden. Dit betekent dat het projectteam te maken heeft met verschillende gemeentelijke directies, het stadsdeel en externe belanghebbenden zoals ontwikkelaars, investeerders, woningcorporaties, bedrijven en bewoners. Deze samenwerking is essentieel om de gestelde ambities te realiseren. Het projectteam is ook verantwoordelijk voor het vormgeven van een participatieproces rondom de gebiedsontwikkeling. Dit proces biedt bewoners, omwonenden en andere belanghebbenden de mogelijkheid om inbreng te leveren, wat bijdraagt aan het draagvlak en de kwaliteit van het uiteindelijke plan voor het gebied. Een projectteam is verantwoordelijk voor de uitvoering, maar er is een ambtelijk opdrachtgever die het projectteam aanstuurt. Deze opdrachtgever bewaakt de opdracht, zorgt dat de gestelde kaders worden gevolgd, en stuurt bij waar nodig.

De uitgangssituatie van een gebiedsontwikkeling is een essentieel element dat direct invloed heeft op het krachtenveld tussen geld, ambities en tijd. De uitgangssituatie omvat zowel fysieke kenmerken, zoals de beschikbare ruimte, bodemgesteldheid, bestaande bebouwing, infrastructuur en groen, als sociale kenmerken, zoals het huidige gebruik van het gebied en het imago dat het gebied heeft bij bewoners, bedrijven en bezoekers. Daarnaast omvat de uitgangssituatie ook de rol die het gebied heeft in de bredere omgeving. Een gebied functioneert immers niet op zichzelf, maar is verbonden met omliggende wijken via fysieke verbindingen, zoals infrastructuur en openbare ruimte, en sociale verbindingen, zoals interactie tussen bewoners, bedrijven en gebruikers. Het zorgvuldig in kaart brengen van deze kenmerken is cruciaal omdat ze inzicht bieden in de kansen en beperkingen van een gebied en helpen bij het stellen van realistische ambities voor de gebiedsontwikkeling. Bij transformatiegebieden is het des te belangrijker om oog te hebben voor de uitgangssituatie. In transformatiegebieden is er namelijk vaak sprake van bestaande bebouwing, infrastructuur en bestaand gebruik van het gebied.

Dit maakt de uitgangssituatie vaak complexer en bepalender voor de haalbaarheid en het verloop van de ontwikkeling dan bij ‘traditionele’ gebiedsontwikkelingen op gemeentelijke uitleglocaties, waar nieuwbouw meestal op lege kavels plaatsvindt.

12

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

2

Analyse en aanbevelingen

Klem in de transformatiepraktijk

In het complexe krachtenveld spelen tijdsdruk op het woningbouwprogramma, beperkte financiële middelen en schaarse ruimte een dominante rol bij het verloop en resultaat van gebiedstransformaties. Daardoor knelt het in de uitvoering. Hoewel gemeentelijke projectteams in transformatiegebieden successen boeken op bepaalde ambities voor een complete wijk, slagen ze er niet in om álle ambities te realiseren.

Figuur 2.1 – Druk op ambities, tijd en geld in gebiedstransformatie

Bron: Rekenkamer Amsterdam.

In dit hoofdstuk laten we zien hoe de druk op ambities, tijd, geld en ruimte in de praktijk invloed heeft op de uitvoering van gebiedstransformaties. We baseren ons daarbij op de inzichten die we hebben opgedaan bij het casusonderzoek in de uitvoeringspraktijk van NDSM-werf West en Amstel III. Het casusonderzoek in NDSM-werf West deden wij in 2022 en 2023 en het onderzoek in Amstel III in 2023 en 2024. De inzichten zijn dus gebaseerd op een momentopname, maar laten wel zien welk soort problemen speelt in transformatiegebieden. Met inzichten bedoelen we bijvoorbeeld knelpunten, vraagstukken en dilemma’s, maar ook successen en positieve lessen die we uit de praktijk van de twee casussen hebben opgedaan. We volgen in de beschrijving de indeling van het krachtenveld zoals wij dat voor dit soort ontwikkelingen in hoofdstuk 1 hebben uitgewerkt: ambities, geld, tijd en organisatie. Tot slot volgen onze aanbevelingen, gericht op de praktijk van transformatie.

13

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

2.1 Veel ambities, niet allemaal haalbaar

Gemeentelijke projectteams in transformatiegebieden zetten fors in op het realiseren van een uitdagend, gevarieerd woningbouwprogramma. Naast woningbouw zijn er andere ambities voor een complete wijk, die vaak met elkaar samenhangen. De ambities blijken in de praktijk niet allemaal haalbaar. Daarbij speelt in de huidige omstandigheden de vraag of dat wat een ontwikkelaar financieel haalbaar vindt om te bouwen ook voldoende is voor de gemeente. Daarnaast speelt de vraag of de gemeente bereid is de prijs te betalen voor de ruimte die nodig is om de ambities waar te maken. Het antwoord op deze vragen verschilt per situatie. In deze paragraaf lopen we de ambities voor woningbouw en de complete wijk langs. Voor elke ambitie beschrijven we het belang, de knelpunten, de complexiteit, en eventuele successen en oplossingen.

2.1.1

Ambities voor woningbouw

Beoogde aandeel betaalbare woningen lijkt in cases uiteindelijk wel haalbaar De wooncrisis is groot, en projectteams ervaren veel druk om de woningbouw in gebiedsontwikkelingen op gang te houden. Daarnaast is er grote druk om het beoogde aandeel betaalbare woningen in een gebied te realiseren, wat essentieel is voor het bevorderen van kansengelijkheid in de stad. Door te zorgen voor sociale en middensegmentwoningen kunnen ook mensen met lagere en middeninkomens in een nieuwe wijk wonen. Ondanks lagere grondprijzen voor betaalbare huurwoningen dan voor vrijesectorhuurwoningen, en ondanks minder ambitieuze segmentatiedoelstellingen dan 4040-20 in de onderzochte casusgebiedeniv, is het een uitdaging om deze doelen te halen. Projectteams in de twee onderzochte gebieden zetten echter stevig in op het beoogde woningbouwprogramma, waardoor het beoogde aandeel betaalbare woningen uiteindelijk wel haalbaar lijkt op het moment van onderzoek. Er zijn ook voorbeelden van successen binnen de betaalbare woningbouw, zoals sociale huurwoningen op een toplocatie binnen het gebied en woningen voor gezinnen, statushouders en mensen met een beperking. Betaalbare koopwoningen blijken echter in Amstel III bijzonder moeilijk te realiseren.v De uitdagingen beperken zich niet alleen tot de betaalbare segmenten; ook vrijesectorwoningen zijn niet altijd eenvoudig te realiseren.

Het is nog eens extra complicerend als alle segmenten samen in hetzelfde gebouw moeten komen, in het bijzonder als de segmenten eigendom worden van verschillende partijen. Dat komt, doordat een probleem in één segment de bouw van het hele gebouw kan vertragen. Bovendien zijn juridische en bouwkundige scheidingen binnen een gebouw complicerend en kostenverhogend, omdat deze vaak extra ruimte en voorzieningen vereisen, zoals liften en trappenhuizen. Meer flexibiliteit ontstaat

iv

Het uitgangspunt in Amsterdam is 40-40-20: 40% sociale huur, 40% middeldure huur en koop, en 20% dure

huur en koop. In transformatiegebieden mag de segmentatie 30-40-30 zijn, mits het aandeel sociale huur bij een woningcorporatie komt. Dit is het doel in NDSM-werf West voor de transformatiekavels (de zogenoemde A-kavels) die in 2020 resteerden. Voor Amstel III werd in 2017 40-40-20 vastgesteld, maar dit werd later bijgesteld naar 35-35-30. v

De ambtelijke organisatie lichtte toe dat de maximale verkoopprijs bij eerste verkoop van een betaalbare

koopwoning in 2024 € 390.000 vrij op naam was (inclusief afkoop erfpacht). Dit is een landelijke grens. De eis om deze koopwoningen marktconform te ontwikkelen, heeft in een woningmarkt die onder druk staat zoals in Amsterdam, als gevolg dat de woningen relatief klein worden. Daarom wordt nog niet op grote schaal ingezet op de bouw van betaalbare koopwoningen in Amsterdam.

14

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

wanneer segmentatiedoelen niet op gebouw- of kavelniveau gelden, maar op gebiedsniveau. In Amstel III vindt het projectteam de segmentatiedoelstelling haalbaar doordat deze op gebiedsniveau geldt. De reeds gerealiseerde particuliere sociale huurwoningen in de pioniersfase van de gebiedsontwikkeling geven in de huidige situatie speelruimte ten opzichte van het segmentatiedoel. Volgens ambtenaren die wij spraken, is deze speelruimte de belangrijkste reden dat het ondanks de huidige ongunstige marktomstandigheden nog lukt om te bouwen in Amstel III. Concessies doen op woninggrootte kan leiden tot eenzijdige bewonerssamenstelling Het realiseren van gevarieerde woninggroottes is belangrijk voor de beoogde diversiteit aan bewoners in het gebied. Hiermee doelen we bijvoorbeeld op het bouwen van grotere betaalbare woningen voor gezinnen. Woninggrootte is ook van belang voor de sociale binding in een gebied. Dat komt omdat mensen langer blijven wonen in een woning die groot genoeg is, en daardoor meer binding ervaren met hun buurt en hun buren. In de oorspronkelijke investeringsbesluiten voor NDSM-werf West (2013) en Amstel III (2012) ging men nog uit van gemiddeld 100 m2 brutovloeroppervlak (bvo) per woning. Dit was geen harde doelstelling, en in Amstel III werd er tot 2017 nog niet op woninggrootte gestuurd.

In beide gebieden werden de uitgangspunten voor woninggrootte in de loop van de tijd lager. Zo ging men bij de actualisatie van het investeringsbesluit in 2020 voor NDSM-werf West uit van een gemiddelde woninggrootte van circa 85 m² bvo per woning voor de destijds nog te realiseren woningen. De stand van zaken in de uitvoering lag op het moment van onderzoek in beide gebieden rond de 70 m2 bvo. Dat is dus bruto; de daadwerkelijk bruikbare woonruimte is kleiner.vi In hun streven naar een gedifferentieerd woningaanbod is het voor projectteams complex om in onderhandelingen met ontwikkelaars grotere betaalbare woningen met voldoende kamers te realiseren. Dit blijft een uitdaging, ondanks dat de gemeente voor grotere middeldure huurwoningen een lagere grondprijs hanteert dan voor kleinere middeldure huurwoningen. Dat komt, doordat ontwikkelaars hun businesscase moeilijk sluitend krijgen door de marktomstandigheden, landelijk beleid en gemeentelijk beleid. Ontwikkelaars willen liever kleine betaalbare woningen bouwen, ook omdat zij in de markt vraag naar kleine woningen zien. In deze omstandigheden en met de druk om zowel woningbouw als het aandeel betaalbare woningen te realiseren, zien projectteams zich genoodzaakt om concessies te doen op het gebied van woninggrootte. Dat is nodig om de businesscase van de ontwikkelaar sluitend te krijgen, en daarmee de bouw te laten starten.

Dit betekent dat de woningen gemiddeld kleiner worden. Concessies doen op woninggrootte brengt echter wel het risico met zich mee van een eenzijdige bewonerssamenstelling en bewoners die snel weer verhuizen. Kleinere woningen vormen risico voor echte betaalbaarheid Een ander risico van het bouwen van kleine huurwoningen is dat dit soort woningen kunnen leiden tot hogere bijkomende kosten voor bewoners. Dat komt, doordat het realiseren van gedeelde ruimtes en voorzieningen in een appartementencomplex een van de manieren is om de kwaliteit van kleine woningen te verhogen, zo staat in het Woningbouwplan 2022-2028 van de gemeente. Ambtenaren in Amstel III zien bij ontwikkelaars veel interesse in het realiseren van complexen met kleine woningen in combinatie met serviceconcepten voor bijvoorbeeld gemeenschappelijke ruimtes. Dit soort complexen zijn ook opgeleverd in Amstel III. Huurders betalen hier echter wel extra voor; dit bedrag komt bovenop de kale huurprijs. Een kleine woning die tegen de maximale kale huurprijsgrens aanzit, valt binnen

vi

In het begrip brutovloeroppervlak (bvo) worden ook niet of nauwelijks te benutten meters verwerkt. Denk

aan de oppervlakte van muren, kolommen, trapgaten of bergruimten. Het bvo is dus hoger dan het gebruiksoppervlak (gbo) waarvan wordt ingeschat dat deze nuttig gebruikt kan worden.

15

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

de huidige definitie van betaalbaarvii, maar deze definitie is exclusief bijkomende kosten en zonder onderscheid in huurprijsgrenzen binnen het particuliere sociale segment die relevant zijn voor huurtoeslagviii. Mede door de bijkomende kosten ervaren niet alle (beoogde) bewoners een dergelijke woning als betaalbaar. Bewoners die wij spraken, hebben de indruk dat er in NDSM-werf West en Amstel III vooral dure woningen worden gebouwd, zeker vergeleken met de woningen in de bestaande wijken in omliggende gebieden. Positieve ervaringen met woningcorporaties Ambtenaren die wij spraken in Amstel III zien het als een belangrijke les om ervoor te zorgen dat woningcorporaties de betaalbare woningen afnemen van ontwikkelaars, of dat woningcorporaties deze zelf bouwen. Dit maakt het volgens de ambtenaren bijvoorbeeld eenvoudiger om afspraken te maken over het realiseren van grotere woningen en woningen voor specifieke doelgroepen. Voldoende grote woningen realiseren, blijft echter lastig. Daarnaast zijn ambtenaren positief over woningcorporaties, omdat zij de woningcorporaties zien als betrokken beheerders die erin slagen een goede binding te hebben met omliggende gebieden. De ambtenaren verwachten dat de woningcorporaties ook in transformatiegebieden zullen slagen bij het maken en in stand houden van deze binding.

Bovendien blijven sociale huurwoningen langer in het sociale segment als deze bij woningcorporaties zijn ondergebracht, want particuliere sociale huurwoningen mogen na een bepaalde periodeix verkocht worden. De ambtenaren die wij spraken, pleiten daarom voor meer woningen bij woningcorporaties, inclusief woningen in het middeldure huursegment. Maar zij begrijpen van woningcorporaties dat hiervoor gemeentelijke en andersoortige belemmeringen zijn. Oog voor kwaliteit bouw, maar financieel ingewikkeld De kwaliteit van woningen heeft vele facetten, variërend van de bouwtechnische kwaliteit en de indeling van een gebouw, tot de architectonische kwaliteit ervan. Elk aspect is van belang. In onze casusgebieden hoorden we positieve geluiden over de kwaliteit van appartementencomplexen, maar we hoorden ook negatieve voorbeelden. De projectteams gaven aan van de negatieve voorbeelden te hebben geleerd. Zo vond het projectteam NDSM-werf West een paar voltooide kavels te dicht bebouwd. Om herhaling te voorkomen, besloot de gemeente de stedenbouwkundige eisen voor toekomstig te ontwikkelen kavels op NDSM-werf West aan te scherpen. Er kwamen bijvoorbeeld regels om te zorgen dat bouwblokken bestaan uit een samenstelling van gebouwen met verschillende afmetingen, waardoor meer variatie ontstaat en massaliteit wordt doorbroken.

En in Amstel III vond het projectteam de kwaliteit niet hoog genoeg van een paar appartementencomplexen. Het ging om complexen met kleine woningen aan smalle gangen. Het projectteam hecht veel belang aan de kwaliteit van woningen in Amstel III en benadrukte dat er een ondergrens is aan de kwaliteit van de projecten die ze willen laten doorgaan. Deze voorbeelden laten zien dat bij sommige ontwikkelaars te veel vrijheid kan leiden tot uitkomsten die de gemeente als onwenselijk beschouwt. Het gaat dan niet vanzelf zoals de gemeente zou willen. Dit soort voorbeelden roept de vraag op waar de kwalitatieve ondergrens ligt. Zeker op het moment dat men voortgang in de ontwikkeling probeert te houden terwijl de financiële ruimte steeds verder onder druk komt te staan. Die kwalitatieve ondergrens heeft de gemeente niet

De gemeentelijke definities van betaalbaarheid sluiten aan op de landelijke definities, waarbij er voor

vii

nieuwbouw middeldure huurwoningen een overgangssituatie is om aan te sluiten bij de nieuwe wettelijke regels. Bron: Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief 16 juli 2024 over Tijdelijke overgangsmaatregel middeldure huur. viii

De zogenoemde kwaliteitskortingsgrens en aftoppingsgrens. Bron: Ministerie van Financiën, Dienst

Toeslagen, Berekening huurtoeslag 2024, p. 5. ix

De zogenoemde uitpondtermijn is momenteel 25 jaar.

16

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

gedefinieerd. Het is aan de projectteams om hier zelf invulling aan te geven. Dit is ook de achterliggende gedachte van het impulsprogramma Gewoon Goed, waarbij de redenering is dat een precieze definitie van de ondergrens niet werkbaar is, omdat eigenschappen van locaties en opgaven daarin van elkaar verschillen. Het inzicht van het impulsteam Gewoon Goed is dat er geen oplossingen bestaan die altijd werken, maar het team is wel van plan om een Handreiking Gewoon Goed op te stellen en een hulploket te organiseren om projectteams te ondersteunen in de uitvoering.2 Tegelijkertijd zorgen extra stedenbouwkundige eisen meestal wel voor hogere kosten. Het helpt als de gemeente daar iets tegenover zet. In Amstel III gebeurt dit bijvoorbeeld door bij bouwplannen met diverse bouwhoogtes en schaalgroottes meer verdichting toe te staan, omdat deze variatie stedenbouwkundig als wenselijker wordt beschouwd.

2.1.2

Ambities voor een complete wijk

Mix wonen en werken blijft het doel, wel steeds meer nadruk op wonen Bij gebiedstransformatie is het de bedoeling dat een gebied met een uitgangssituatie bestaande uit bedrijven of kantoren (uitsluitend ‘werken’) verandert in een gebied met woningen en bedrijven of kantoren (een mix van wonen en werken). Deze mix draagt volgens de gemeente bij aan de beoogde levendigheid van het gebied. In de casusgebieden van dit onderzoek zijn er specifieke economische doelen geformuleerd: zo is er in het zuidelijke deel van Amstel III de ambitie om een innovatief ‘life sciences district’ te ontwikkelen, terwijl NDSM-werf West zich richt op het versterken van een creatieve identiteit. De ideeën over de beoogde mix van wonen en werken en de bijbehorende uitdagingen kunnen veranderen naarmate de ontwikkeling van het gebied vordert. Zo veranderde in NDSM-werf West de doelstelling in 2020 naar meer wonen en minder werken. In Amstel III is het doel dat de totale oppervlakte aan kantoren ongeveer gelijk blijft aan de uitgangssituatie en dat het een belangrijk werkgebied blijft. De kantoorontwikkeling gaat momenteel echter moeilijker dan woningbouw. Dat gebeurt ondanks de positieve ervaring van ontwikkelaars met de profilering als life sciences district en de inzet van de gemeente om bedrijven door te verwijzen. Het streven blijft wel om in deze gebieden een mix van wonen en werken te realiseren.

Marktcontraire economische activiteiten lastig in de beoogde levendige woon-werkmix Het is moeilijk om economische activiteiten binnen een gebiedsontwikkeling te realiseren wanneer deze marktcontrair zijn. Het gaat dan om zaken die op zichzelf niet tot stand komen als het aan de markt wordt overgelaten. Bijvoorbeeld als de gemeente in een gebied buurtgerichte of creatieve ondernemers wil huisvesten die geen hoge huur kunnen betalen, en ze hiervoor van ontwikkelaars juist kostbare hoge ruimtes op straatniveau vraagt. Deze dure hoge ‘plinten’ maken het voor ontwikkelaars lastig om hun businesscase sluitend te krijgen als zij geen hogere huur kunnen vragen. Het gevolg kan zijn dat de ontwikkeling van de hele kavel, inclusief de woningen, stil komt te liggen. En als er wel een hogere huur wordt gevraagd, kan er leegstand ontstaan. De beoogde huurders kunnen de hogere huurprijs immers niet opbrengen. Sturing op specifieke economische activiteiten leidt tot mismatch met vraag Onderdeel van de ambitie in de onderzochte transformatiegebieden is het sturen op economische activiteiten. Dit betreft het stimuleren van specifieke economische activiteiten die de gemeente beoogt. In de praktijk blijkt dit echter lastig. Zo kan het voorkomen dat er geen vraag is naar een bepaalde beoogde economische activiteit, terwijl deze wel is opgenomen in het bestemmingsplan.

Een voorbeeld hiervan is de ‘nautische detailhandel’ op de NDSM-werf West. Daarnaast merkten wij op dat bewoners en ontwikkelaars in de NDSMwerf West behoefte hebben aan commerciële voorzieningen zoals horeca, supermarkten en andere winkels. Voor deze voorzieningen is echter beperkt ruimte in het bestemmingsplan,

17

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

waardoor bestaande buurtwinkelcentra in het omliggende stadsdeel wordt beschermd. Het specifieke sturen op economische activiteiten leidt in de praktijk dus soms tot een mismatch met de vraag. En soms ook tot leegstand. Problemen met het integreren van maakindustrie en voor bedrijven die weg moeten In een transformatiegebied kan ook de ambitie bestaan om ambachts- en maakbedrijven te integreren. De gemeente wil dan ruimte bieden voor dit soort bedrijven, en daarnaast is het idee dat deze bedrijven de wijk een creatief karakter geven. Maar deze mix kan zorgen voor problemen. Een uitdaging hierbij is de overlast die deze bedrijven kunnen veroorzaken en die moeilijk is te combineren met woningen. Daarnaast speelt de eerdergenoemde huurprijsproblematiek voor deze bedrijven, vooral voor de bedrijven die in de bestaande situatie in oude, goedkope panden zitten. Zij raken hun oude lage huur kwijt als de kavel transformeert naar nieuwbouw. Zittende maakbedrijven en andere zittende bedrijven vinden het dan vaak lastig om een passend en betaalbaar alternatief te vinden in de stad. De gemeente heeft aandacht voor dit probleem en heeft het op stedelijk niveau opgepakt. Alhoewel de gemeente weinig sturingsmogelijkheden heeft, gaf zij aan wel te willen leren van de ervaringen van ondernemers.

Realiseren van (grote) maatschappelijke voorzieningen ingewikkeld De aanwezigheid van maatschappelijke voorzieningen is noodzakelijk voor een ‘complete wijk’. Dit is een wijk met voorzieningen die variëren van buurtkamers en scholen, tot zorgvoorzieningen. Om te bepalen wat nodig is, worden referentienormen gehanteerd. De mate waarin het haalbaar is om maatschappelijke voorzieningen te realiseren, kan beperkend zijn voor het aantal woningen dat kan worden gebouwd in een gebied. Ook blijkt het in de praktijk ingewikkeld om maatschappelijke voorzieningen daadwerkelijk te realiseren. Gezien de problemen in de praktijk, is het in feite al een succes dat we zien dat maatschappelijke voorzieningen er desondanks wel komen. De ingewikkeldheid bij de realisatie van maatschappelijke voorzieningen heeft verschillende oorzaken. Eén daarvan is dat het gemeentelijk beleid voor het realiseren van maatschappelijke voorzieningen niet goed lijkt aan te sluiten op de praktijk van transformatiegebieden. Wij hoorden dat het gemeentelijk beleid nog te veel uitgaat van de traditionele gebiedsontwikkeling, voorzieningen die op zichzelf (‘stand-alone’) worden ontwikkeld, en een vast proces van de begrotingscyclus om maatschappelijke voorzieningen een plek te geven.

De normvergoeding voor het bouwen van maatschappelijk vastgoed wordt namelijk gefinancierd via de begrotingscyclus van de algemene middelen en niet uit de grondexploitatie.3 De praktijk van gebiedstransformaties is veel wispelturiger door de afhankelijkheid van erfpachters. Daardoor is het moeilijk om de ontwikkeling van maatschappelijke voorzieningen in transformaties aan te sluiten op dit vaste proces. Daarnaast is de bouw van scholen een extra uitdaging in transformatiegebieden vanwege hun grote benodigde oppervlakte en de specifieke regelgeving. Een werkwijze die succesvol is ingezet om scholen te realiseren, is het verwerven van specifieke kavels. Dit leidt tot extra kosten in de grondexploitatie van een transformatiegebied. De kosten voor grondverwerving vallen namelijk wel binnen de grondexploitatie. In Amstel III was de gemeente bereid deze prijs te betalen voor deze belangrijke voorziening. Ruimte voor groen, sport en spelen belangrijk bij kleine woningen en als aanjager ontwikkeling Bij een complete wijk horen ook groen-, sport- en speelvoorzieningen in de openbare ruimte.

18

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Voor deze ambities heeft de gemeente referentienormen.x Wanneer er in een transformatiegebied beperkte ruimte is voor groen, sport en spelen, en er tegelijkertijd veel kleine woningen worden gebouwd, is het des te belangrijker dat de beschikbare openbare ruimte van hoge kwaliteit is. In Amstel III zien ambtenaren het als een succes dat het lukt om investeringen in groen en andere openbare ruimte te doen. Investeringen in grotere eenheden groen en openbare ruimte zien zij in het bijzonder als aanjager van gebiedstransformatie. Voorbeelden hiervan zijn een plein en parken met daarin sport- en speelvoorzieningen, en fiets- en voetgangersverbindingen. Het gebied wordt daardoor aantrekkelijker voor marktpartijen die overwegen om een kavel te transformeren naar onder andere woningen. Ruimte vinden voor groen en sport conform referentienormen niet goed haalbaar De openbare ruimte is schaars, wat samen met financiële randvoorwaarden beperkend is om ambities te realiseren. Vooral de ambities voor groen en georganiseerde buitensport zijn niet goed haalbaar omdat deze veel ruimte vragen die moeilijk te vinden is. Het bleek bijvoorbeeld niet haalbaar om het tekort aan ruimte voor groen en sport op NDSM-werf West volgens de norm volledig te compenseren op NDSM-werf Oost.

In Amstel III lukt het niet om geheel aan de norm voor georganiseerde buitensport te voldoen, zo werd in 2021 bij de actualisering van het investeringsbesluit vermeld. Een deel van de buitensport moet in de directe omgeving van het plangebied worden opgelost. Om in een transformatiegebied meer openbare ruimte te verkrijgen voor bijvoorbeeld groen, zijn er verschillende opties. Theoretisch zou een kavel waarop woningbouw is gepland, ingeleverd kunnen worden voor groen. Dat is echter lastig haalbaar vanwege de druk op woningbouw en de financiële gevolgen, zagen wij op NDSM-werf West. De ‘prijs’ voor deze ruimte voor groen was te hoog voor de gemeente. Een tweede optie is dat een erfpachter ruimte van zijn kavel afstaat voor openbare ruimte, in ruil voor meer vloeroppervlak (verdichting). Op die manier kost het verkrijgen van openbare ruimte de gemeente geen geld. In Amstel III boekt het projectteam dit soort successen om meer openbare ruimte te realiseren. Een hele kavel wordt daar zelfs groene openbare ruimte, door verdichting toe te staan op andere kavels van dezelfde erfpachter. Een derde optie, ook toegepast in Amstel III, is om semiopenbare ruimte uit te onderhandelen. Dat betekent dat ook andere mensen dan de bewoners vrije toegang hebben tot de groene ruimte op een kavel van een erfpachter, en dat er geen hek of andere barrière is tussen de kavel en de openbare ruimte.

Klimaatadaptatie en duurzaamheidseisen soms strijdig met andere eisen Klimaatadaptatiexi ligt enigszins in het verlengde van groen. Zo is het realiseren van voldoende groen in een transformatiegebied belangrijk om hittestress door klimaatverandering tegen te gaan. Ook is groen belangrijk voor het verminderen van wateroverlast bij neerslagpieken. Ruimte vinden voor groen is lastig, maar dit is ook een (financiële) afweging van de gemeente met andere ambities in het gebied. Wat betreft duurzaamheidsambities voor nieuwbouw heeft de gemeente de eisen beperkt; momenteel geldt alleen de hemelwaterverordening als bovenwettelijke eis.4 Uit onze casusonderzoeken

x

De Referentienormen 2018 hangen af van het woonmilieu. Voor een woonmilieu met een hoge

bebouwingsdichtheid is de norm voor het totaal aantal vierkante meter groen per woning bijvoorbeeld lager dan voor een woonmilieu met een lagere dichtheid. De normen voor groen, georganiseerde buitensport, en spelen worden herzien. Bronnen: Gemeente Amsterdam, Notitie Amsterdamse referentienorm voor maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, 9 januari 2018, p. 11 & Gemeente Amsterdam, Raadsinformatiebrief Actualisatie Referentienormen maatschappelijke voorzieningen, groen en spelen, 25 juni 2024, p. 2 xi

We doen een apart onderzoek naar klimaatbestendige nieuwbouwprojecten. Zie voor meer informatie:

https://www.rekenkamer.amsterdam.nl/onderzoek/klimaatadaptatie/.

19

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

naar Amstel III en NDSM-werf West bleek dat ontwikkelaars nog niet altijd ervoeren dat de gemeente de duurzaamheidseisen heeft beperkt en bleken deze eisen soms strijdig met andere gemeentelijke ambities. Zo waren de architectonische wensen van de gemeente voor een ontwikkelaar bijvoorbeeld niet te combineren met zaken die de ontwikkelaar vanuit duurzaamheidseisen op het dak moest plaatsen. Daarnaast ervoeren ontwikkelaars strijdigheid tussen de ambitie van de gemeente om ondergronds parkeren te realiseren en het gemeentelijk beleid dat de aanleg van kelders reguleert, met het oog op grondwaterstroming. Los van bovenstaande voorbeelden over de strijdigheid tussen de wensen en eisen van de gemeente en de duurzaamheidseisen waaraan de ontwikkelaars zich moeten houden, kaartten ontwikkelaars een ander punt aan: volgens hen is het in sommige gevallen beter om te sturen op gebiedsniveau dan op kavelniveau. Hierbij noemden ontwikkelaars natuur-inclusieve maatregelen als voorbeeld, waarbij de ervaring op de NDSM-werf West was dat de gemeente te veel op kavelniveau stuurde. Volgens de ontwikkelaars is het doelmatiger als de gemeente hierbij op gebiedsniveau zou sturen en zou het bovendien leiden tot betere resultaten voor het gehele gebied.

Leefbaarheid en veiligheid tijdens gebiedstransformatie onder druk Het transformeren van een bestaand gebied moet onder meer leiden tot betere leefbaarheid en veiligheid op die plek. Zo worden er bijvoorbeeld woningen toegevoegd aan een gebied, waardoor daar meer ‘leven’ is. Dat draagt vervolgens bij aan meer veiligheid op die locatie. Ook de investeringen in de openbare ruimte die horen bij het transformeren van een bestaand gebied, dragen bij aan de leefbaarheid en veiligheid ervan. Maar gebiedstransformaties kenmerken zich door een lange doorlooptijd met onzekerheden over wanneer welk deel precies ontwikkeld zal worden. Het duurt daardoor in ieder geval lang voordat de gewenste eindsituatie is bereikt. In de tussentijd worden woningen opgeleverd in een omgeving die niet af is en waarin ook nog veel wordt gebouwd. Dat is een situatie waarin er niet vanzelfsprekend sprake is van een leefbare en veilige omgeving. Tijdelijke maatregelen, zoals de aanleg van het tijdelijke Hellingpark in NDSM-werf West, kunnen enigszins helpen om deze situatie te overbruggen. Echter, omdat het ingewikkeld is om de openbare ruimte van een transformatiegebied op voldoende niveau te beheren, neemt de druk op leefbaarheid en veiligheid van dit gebied verder toe.

Randvoorwaarden autoluw en bereikbaar niet vanzelfsprekend op orde Onderdeel van het bouwen aan nieuwe stukken stad is dat de gemeente wil dat mensen daar meer gaan lopen, fietsen en gebruikmaken van het openbaar vervoer. Het autogebruik wordt hier dan ook ontmoedigd en krijgt dus minder ruimte. Dat geldt ook voor transformaties van bestaande gebieden. De ambitie van een autoluw gebied is op zichzelf al een grote verandering in de stad. Bij gebiedstransformaties moet de inzet op minder ruimte voor auto’s en ander gemotoriseerd verkeer zorgvuldig worden afgestemd op de bestaande verkeersstromen in de uitgangssituatie van deze gebieden. Denk bijvoorbeeld aan het autoverkeer als gevolg van evenementen in het Arenagebied dat onder andere via Amstel III zijn weg vindt, terwijl een netwerk voor veilige fiets- en voetgangersverbindingen nog niet gereed is. Er moeten dus oplossingen worden gevonden om de stap naar autoluwe gebieden daadwerkelijk te kunnen zetten. Tegelijkertijd hebben bewoners en bedrijven zorgen over de bereikbaarheid van de nieuwe gebieden. Deze zorgen gaan vooral over de parkeerdruk in zowel de transformatiegebieden zelf als in omliggende gebieden en over het aanbod van openbaar vervoer in de nieuwe gebieden.

Wat dit laatste betreft, geldt dat grote infrastructurele werken, zoals een brug over het IJ in het geval van de NDSM-werf West, geen onderdeel uitmaken van de transformatiegebieden. Maar deze zijn wél noodzakelijk voor goed bereikbare en autoluwe wijken.

20

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

Verbinding met omliggende wijken gewenst, maar lastig Een terugkerende wens van gemeente en bewoners is dat de getransformeerde gebieden geen enclaves worden, maar écht onderdeel gaan uitmaken van de omliggende bestaande stad. Dit betekent bijvoorbeeld dat er niet alleen sociale verbindingen zijn tussen de bewoners in de nieuwe wijk, maar dat er ook verbindingen ontstaan met de bewoners van bestaande wijken. Dit is een terugkerende wens, en bij Amstel III vastgelegd in 2017 toen het investeringsbesluit werd herzien. De gemeenteraad nam toen de motie 1Zuidoost aan. Maar dit blijkt in de praktijk weerbarstig. Om te beginnen delen niet alle ontwikkelaars de manier waarop de gemeente deze verbinding wil realiseren. Zo waren ontwikkelaars die wij spraken sceptisch over het idee om de identiteit en cultuur van Zuidoost in Amstel III te integreren. Volgens ambtenaren hechtten ontwikkelaars aan de benaming Amstel III en is deze daarom niet veranderd in Bijlmer-West. Dit komt volgens de ambtenaren deels doordat ontwikkelaars de associatie met de Bijlmer willen vermijden of liever niet willen benadrukken. Verder ervaren veel omwonenden die wij spraken, nieuwe gebieden zoals NDSM-werf West en Amstel III als plekken die niet voor hen bedoeld zijn. Deels komt dit door fysieke belemmeringen, zoals drukke wegen of de metrolijn die de gebieden van elkaar scheiden.

Ook zorgt de grote overgang tussen de hoogbouw in de nieuwe wijken en de laagbouw in de bestaande wijken ervoor dat het onderscheid tussen deze gebieden voor bewoners nog sterker aanvoelt. En deels heeft dit te maken met sociale barrières. Die ontstaan bijvoorbeeld doordat de nieuw gebouwde woningen niet noodzakelijkerwijs toegankelijk of aantrekkelijk zijn voor bewoners van omliggende wijken. Zoals wanneer mensen de woningen te klein of te duur vinden. De nieuwe gebieden trekken daardoor een andere doelgroep aan dan de omliggende wijken. Sommige omwonenden van Amstel III spreken zelfs van dreigende segregatie tussen een nieuwe ‘witte’ wijk en de bestaande ‘zwarte’ wijk. Daarnaast dragen nieuwe appartementencomplexen met veel inpandige voorzieningen volgens hen niet bij aan het bevorderen van sociale contacten tussen de nieuwe bewoners en de bewoners in omliggende wijken. De nieuwe appartementencomplexen worden werelden op zich, waarbuiten het niet nodig lijkt om je te begeven. Projectteams in Amstel III en NDSM-werf West gaven ook aan dat het aan middelen ontbreekt om in de gebiedstransformaties echt het verschil te maken en de sociale verbinding met omliggende wijken te realiseren. Tegelijkertijd heeft de gemeente wel maatregelen genomen die positief bijdragen aan de sociale verbinding tussen de oude en nieuwe wijken.

Zo is in Amstel III een voorrangsregeling in het leven geroepen voor bewoners van stadsdeel Zuidoost. Met deze voorrangsregeling kunnen zij eerder in aanmerking komen voor nieuwgebouwde woningen. Een ander instrument is ‘placemaking’, waarbij het bijvoorbeeld gaat om het vestigen van (veelal tijdelijke) voorzieningen zoals horeca en het organiseren van evenementen die het nieuwe gebied ‘smoel’ geven, leefbaarder maken en Amsterdammers verleiden om het gebied te bezoeken. Ondanks dat placemaking als een nuttig instrument wordt gezien, ervaren ambtenaren in Amstel III dat hier in de praktijk in de gebiedstransformatie minder geld voor is dan gewenst.

21

Rekenkamer Amsterdam - Bestuurlijk rapport - Bouwen aan de complete stad

2.2 Financiële klem

Het financieel kader voor gebiedsontwikkeling is voor de raad een keuze en voor uitvoerende projectteams een gegeven. Ook de grondprijzen bepalen projectteams niet zelf. Deze prijzen komen namelijk residueel tot stand volgens de kaders van het gemeentelijke grondprijsbeleid en moeten marktconform zijn. In de praktijk ervaren projectteams dat de financiële randvoorwaarden in combinatie met de ambities en de huidige marktomstandigheden knellen. Met andere woorden: projectteams ervaren dat het binnen de huidige financiële randvoorwaarden en marktomstandigheden onmogelijk is om alle ambities te realiseren die nodig zijn voor een complete wijk. Door de hogere complexiteit en het bestaand vastgoed in de uitgangssituatie van transformatiegebieden, knelt het des te meer. Financieel kader leidt tot klem bij gebiedsontwikkeling Voor elke gebiedsontwikkeling (en daarmee ook voor elk transformatiegebied) geldt een verwachting over hoeveel geld de ontwikkeling de gemeente zal kosten of opbrengen. Dit is het zogenoemde saldo van een gebiedsontwikkeling. Bij een ontwikkeling stuurt de gemeente op het daadwerkelijk realiseren van het verwachte resultaat. Een projectteam zet alles op alles om te voorkomen dat het verwachte saldo verslechtert. Hierdoor wordt een financiële klem ervaren bij gebiedstransformaties.