005. Advies Dhr. Wolswinkel vergunningenplafond evenementen (2).pdf

VOLUMEBELEID VOOR EVENEMENTENVERGUNNINGEN IN AMSTERDAM: EEN JURIDISCHE ANALYSE

Prof. mr. dr. Johan Wolswinkel

Tilburg Law School 27 augustus 2025

Samenvatting

Locatieprofielen stellen op voorhand een beperking aan het aantal evenementdagen (en ‘geluidsdagen’) op een specifieke locatie binnen de gemeente Amsterdam voor het organiseren van evenementen. Ook wanneer voor een locatie geen locatieprofiel is vastgesteld, geldt (mede uit een oogpunt van geluidsbelasting) dat slechts een beperkt aantal evenementen kan plaatsvinden op de betreffende locatie. Daarmee leiden locatieprofielen (en vergelijkbare kwantitatieve grenzen) dus tot een beperking van het aantal voor verlening beschikbare evenementenvergunningen. Omdat een beperking van het aantal voor verlening beschikbare vergunningen een beperking van het vrije verkeer van diensten inhoudt, dient een dergelijk ‘volumebeleid’ op grond van de Dienstenrichtlijn te worden gerechtvaardigd. Deze rechtvaardiging geschiedt aan de hand van drie stappen. 1) Wordt het volumebeleid gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang? Het volumebeleid voor evenementen wordt gerechtvaardigd door het belang van een goede spreiding van evenementen over de stad teneinde overlast als gevolg van evenementen te beperken en daarmee de leefbaarheid van de stad te behouden.

2) Is het volumebeleid geschikt (en coherent) om deze reden te verwezenlijken? Het volumebeleid voor evenementen leidt ertoe dat het aantal evenementdagen per locatie beperkt is, zodat evenementen noodzakelijk over meerdere locaties worden verspreid. Bij deze spreiding wordt onderscheid gemaakt tussen soorten evenementen op basis van geluidsbelasting en bezoekersaantallen, waarmee de ervaren overlast – in elk geval deels – samenhangt. 3) Is het volumebeleid noodzakelijk om deze reden te verwezenlijken of kan die ook met minder ingrijpende maatregelen worden verwezenlijkt? Een ‘open’ vergunningstelsel zonder volumebeleid kan overlast niet op een vergelijkbare wijze te begrenzen, omdat dan van geval tot geval moet worden beoordeeld of een evenement kan worden vergund. Juist nu spreiding van evenementen meebrengt dat per locatie het aantal evenementen moet worden begrensd, zal deze begrenzing per locatie expliciet moeten worden gemaakt door middel van een locatieprofiel (of een vergelijkbare kwantitatieve grens). De beperking van het aantal beschikbare evenementenvergunningen die voortvloeit uit de locatieprofielen (of vergelijkbare kwantitatieve grenzen voor andere locaties) kan daarmee in beginsel voldoen aan de eisen die de Dienstenrichtlijn stelt aan een dergelijk volumebeleid.

Uiteraard zal per locatie adequaat moeten worden onderbouwd waarom voor die locatie een specifiek maximum is vastgesteld.

2

Inhoudsopgave

Samenvatting ........................................................................................................................ 2 1.

Inleiding ......................................................................................................................... 4

2.

Huidige praktijk .............................................................................................................. 5 2.1 Algemeen................................................................................................................. 5 2.2 Evenementenkalender ............................................................................................. 5 2.3 Locatieprofielen ........................................................................................................ 6 2.4 Schaarse vergunningen ........................................................................................... 7

3.

Juridisch kader ............................................................................................................... 9 3.1 Algemeen................................................................................................................. 9 3.2 Eerste stap: dwingende redenen van algemeen belang ......................................... 10 3.3 Tweede stap: geschiktheid ..................................................................................... 12 3.4 Derde stap: noodzakelijkheid ................................................................................. 14

4.

Volumebeleid binnen het herziene evenementenbeleid ............................................... 15 4.1 Inleiding ................................................................................................................. 15 4.2 Dwingende redenen van algemeen belang ............................................................ 16 4.3 Geschiktheid .......................................................................................................... 17 4.4 Noodzakelijkheid .................................................................................................... 19

5.

Conclusie ..................................................................................................................... 21 5.1 Beantwoording onderzoeksvraag ........................................................................... 21 5.2 Vervolgkeuzes ....................................................................................................... 22

3

1. Inleiding

Binnen het evenementenbeleid van de gemeente Amsterdam wordt gewerkt met zogeheten ‘locatieprofielen’, die beschrijven hoeveel evenementen jaarlijks ten hoogste kunnen plaatsvinden op een bepaalde locatie. Daarmee zorgen deze locatieprofielen voor een beperking van het aantal evenementen dat jaarlijks op deze locaties kan worden georganiseerd binnen de stad. In het kader van de voorgenomen herziening van dit evenementenbeleid is een belangrijke voorvraag of eigenlijk wel een maximum kan worden gesteld aan het aantal vergunningen dat voor evenementen kan worden verleend. Zodra het antwoord op deze voorvraag bevestigend is, kan zich de situatie voordoen dat de vraag naar deze evenementenvergunningen het beschikbare aanbod overtreft. In een dergelijke situatie is sprake van zogeheten ‘schaarse vergunningen’, aan de verdeling waarvan strenge eisen worden gesteld, waaronder (extra) transparantie in het proces van vergunningverlening en een beperkte looptijd van deze vergunningen. Wanneer daarentegen geen maximum geldt, worden organisatoren van evenementen niet geconfronteerd met aanvullende beperkingen om een evenement te organiseren (anders dan de noodzaak om een vergunning aan te vragen) en hoeft het gemeentebestuur de regels omtrent de verdeling van schaarse vergunningen niet in acht te nemen.

Omdat zonder maximum (‘vergunningenplafond’) geen sprake kan zijn van schaarse vergunningen, staat in dit advies beantwoording van deze ‘voorvraag’ centraal: In hoeverre is het toelaatbaar om het aantal vergunningen voor bepaalde evenementen te beperken (en voor andere niet)? De insteek van dit advies is niet om de toelaatbaarheid van de huidige praktijk van vergunningverlening te beoordelen, maar een juridisch kader te bieden voor de beoordeling van het nieuwe evenementenbeleid. Omdat de herziening van het evenementenbeleid echter deels voortbouwt op de huidige prakrijk, volgt eerst een korte bespreking van de huidige (gemeentelijke) regelgeving en praktijk inzake de verlening van evenementenvergunningen (§ 2). Hierna volgt een weergave van juridische uitgangspunten die relevant zijn voor de beoordeling van een beperking van het aantal voor verlening beschikbare vergunningen (§ 3). Vervolgens worden deze uitgangspunten toegepast op de voornemens tot herziening van het evenementenbeleid per 2027 (§ 4). Afgesloten wordt met een conclusie waarin ook kort de implicaties van de bevindingen uit dit advies worden weergegeven (§ 5). Bij het opstellen van dit advies is gebruik gemaakt van de tekst van de Algemene Plaatselijke Verordening, zoals geldend op 1 augustus 2025.

Verder is gebruik gemaakt van het ‘Concept Evenementenbeleid 2026’ (versie 1 mei 2025) dat ter consultatie is gepubliceerd, tezamen met het document ‘Locatieprofielen Amsterdam (versie 2.0 - 20 mei 2025).

4

2. Huidige praktijk

2.1 Algemeen

Op grond van art. 2.40 APV Amsterdam is het verboden zonder vergunning van de burgemeester een evenement te houden. Een evenement wordt in dit verband gedefinieerd als een ‘voor publiek toegankelijk geheel van activiteiten dat plaatsvindt op een openbare plaats, met een openbaar of besloten karakter’.1 Naast deze vergunningplicht voor evenementen ‘in de openbare ruimte’ bevat art. 2.47 APV een afzonderlijke vergunningplicht voor ‘evenementen in gebouwen’ die in dit rapport verder buiten beschouwing blijft. De APV bevat voor bepaalde, nader omschreven eendaagse evenementen een uitzondering op de vergunningplicht van art. 2.40 APV.2 Wel is de organisator van een dergelijk evenement verplicht om de burgemeester tenminste twee weken voorafgaand aan het evenement van het houden daarvan in kennis te stellen.3 Voor evenementen die wel zijn onderworpen aan een vergunningplicht, geldt in beginsel dat de aanvraag voor een vergunning uiterlijk tien weken voor de datum van aanvang van het evenement moet worden ingediend.

4 De burgemeester kan echter in verband met de voorbereidingstijd van het evenement van deze termijn afwijken of voor bijzondere, periodiek terugkerende evenementen afzonderlijk bepalen op welk tijdstip de aanvraag moet worden ingediend.5 Het vergunningstelsel voor evenementen maakt deel uit van hoofdstuk 2 ‘Orde en veiligheid’ van de APV Amsterdam en geeft daarmee invulling aan de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de openbare orde en veiligheid zoals die in de Gemeentewet is verwoord.6 In het bijzonder geldt op grond van artikel 174 van de Gemeentewet dat de burgemeester is belast met de uitvoering van verordeningen voor zover deze betrekking hebben op het toezicht op “de openbare samenkomsten en vermakelijkheden” (waaronder het beoordelen van vergunningaanvragen voor evenementen).

2.2 Evenementenkalender

Sinds 2024 bevat de APV Amsterdam een aanvullende voorziening voor zogeheten ‘grote (muziek)evenementen’. 7 Inmiddels worden ‘grote evenementen’ in de APV gedefinieerd als ‘evenementen met meer dan 2000 bezoekers of een geluidsproductie van meer dan 75 dB(C)’.8 Artikel 2.41 lid 4 APV bepaalt in dit verband dat de burgemeester de vergunningaanvraag voor ‘een groot (muziek)evenement’ 9 buiten behandeling stelt indien dat evenement niet is opgenomen 1 Art. 2.1 APV Amsterdam.

2 Art. 2.41 lid 1 APV. Zo mag het aantal bezoekers op geen enkel moment meer dan 100 personen

bedragen en mag het evenement geen commercieel karakter hebben. 3 Art. 2.41 lid 2 APV Amsterdam. 4 Art. 2.40 lid 2 APV Amsterdam. 5 Art. 2.40 lid 3 APV Amsterdam. 6 Vgl. ABRvS 24 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4391, r.o. 5.1. 7 Verordening van de raad van de gemeente Amsterdam tot wijziging van de Algemene Plaatselijke Verordening 2008 in verband met het creëren van een bevoegdheid voor de burgemeester tot het buiten behandeling stellen van aanvragen voor grote muziekevenementen die niet op de Evenementenkalender staan (Gemeenteblad 2024, 52759). 8 Art. 2.1 APV Amsterdam, zoals luidend na een redactionele verbetering van enkele definitiebepalingen (Gemeenteblad 2025, 250814). 9 De verwijzing naar ‘grote (muziek)evenementen’ in art. 2.41 APV komt niet overeen met de definities van ‘grote evenementen’ en ‘evenementenkalender’ in art. 2.1 APV. In dit rapport wordt verondersteld dat de toevoeging ‘muziek’ tussen haakjes geen toegevoegde waarde heeft, zodat de bepaling ziet op

5

op de evenementenkalender zoals door de burgemeester is vastgesteld voor het jaar waarin het evenement waarvoor de vergunning wordt aangevraagd, zal plaatsvinden. Deze ‘evenementenkalender’ wordt in dit verband gedefinieerd als ‘het door de burgemeester vastgestelde overzicht van grote evenementen die in een kalenderjaar mogen plaatsvinden’. 10 In de toelichting op de APV wordt de evenementenkalender specifieker getypeerd als een instrument waarmee de burgemeester de verdeling van grote (muziek)evenementen vaststelt die per kalenderjaar in Amsterdam plaats kunnen vinden op de daartoe aangewezen locaties. Deze evenementenkalender wordt ingevuld op basis van verzoeken die door organisatoren worden ingediend voor plaatsing van een evenement op de kalender. De evenementenkalender is mede bedoeld om tijdig inzicht te kunnen krijgen in de benodigde capaciteit van hulpdiensten (politie, brandweer, etcetera) rond evenementen. Om die reden is aan de APV een zelfstandige grond voor weigering van de evenementenvergunning toegevoegd indien door een gebrek aan capaciteit bij gemeentelijke diensten, relevante hulp- of vervoersdiensten of politie ‘onvoldoende waarborgen’ bestaan voor een goed verloop van het evenement in het licht van de overige belangen op grond waarvan de vergunning kan worden geweigerd. 11

2.3 Locatieprofielen

In aanvulling op de evenementenkalender wordt bij vergunningverlening voor evenementen sinds 2018 ook gebruik gemaakt van zogeheten ‘locatieprofielen’, die het Stedelijk Evenementenbureau voor diverse locaties binnen de gemeente Amsterdam heeft opgesteld. 12 De locatieprofielen worden zelf weliswaar niet in de APV genoemd, maar gelden als ‘kaderstellend’ voor de vergunningverlening voor evenementen op de betreffende locaties, 13 hetgeen ook blijkt uit het feit dat de burgemeester deze profielen als onderdeel van beleid heeft vastgesteld ter uitwerking van de weigeringsgronden en vergunningvoorschriften in de artikelen 2.43 en 2.44 APV.14 Zij bevatten onder meer kaders ten aanzien van het aantal evenementen, het aantal evenementdagen en de maximaal toegestane geluidsbelasting. Wat betreft het aantal evenementen maken de locatieprofielen onderscheid tussen kleine evenementen (< 500 bezoekers), middelgrote evenementen (> 500 en < 2000 bezoekers) en grote evenementen (> 2000 bezoekers). Anders dan de evenementenkalender is de betekenis van locatieprofielen dus niet beperkt tot ‘grote evenementen’.

Wat betreft het aantal evenementdagen wordt als regel gehanteerd dat een meerdaags evenement in beginsel twee dagen duurt, tenzij anders is aangegeven in het betreffende locatieprofiel.15 Naast een beperking van het aantal evenementen en evenementdagen bevat elk locatieprofiel ook een specificatie van het aantal ‘geluidsdagen’ ofwel het maximumaantal evenementdagen waarbij de standaard geluidsbelasting van 75 dB(C) mag worden overschreden tot 85 dB(C). 16 Overigens zijn deze geluidsdagen enkel bedoeld voor ‘muziekevenementen’, d.w.z. evenementen die als primair doel hebben om muziek ten gehore te brengen. Voor evenementen waarbij dit niet het alle ‘grote evenementen’, ongeacht of deze primair als doel hebben om muziek ten gehore te brengen. 10 Art. 2.1 APV Amsterdam. 11 Art. 2.43 aanhef en sub h APV Amsterdam. 12 Stedelijk Evenementenbureau, Locatieprofielen (december 2020). 13 Locatieprofielen, p. 4. 14 Zie Gmb. 2018, 100530 (locatieprofielen), en Gmb. 2020, 137953 (actualisatie locatieprofielen). 15 Locatieprofielen, p. 4 16 Alleen in geval van Koningsdag en Pride Amsterdam is binnen het centrum een maximale geluidsbelasting van 95 dB(C) toegestaan.

6

geval is, zoals sportevenementen, geldt sowieso een maximale geluidsbelasting van 75 dB(C). 17

2.4 Schaarse vergunningen

De verplichting om bepaalde (grote) evenementen tijdig aan te melden voor een evenementenkalender, brengt nog niet mee dat het aantal vergunningen dat kan worden verleend, is beperkt in aantal. Zogeheten ‘concurrerende aanvragen’ zouden zich enkel voordoen indien meerdere aanvragen niet alleen op dezelfde locatie betrekking hebben, maar ook op dezelfde datum. Een beperking van het aantal beschikbare vergunningen vloeit daarentegen wel rechtstreeks voort uit de locatieprofielen die ten aanzien van bepaalde locaties zijn vastgesteld. Wanneer de wens bestaat om op een bepaalde locatie meerdere evenementen (op verschillende data) te organiseren, dan stellen de locatieprofielen hieraan een grens wat betreft het aantal beschikbare dagen. Hetzelfde geldt overigens voor locaties waarvoor geen locatieprofiel is vastgesteld. Op die locaties is namelijk de standaardregel van toepassing die in 2018 in de – tezamen met de locatieprofielen vastgestelde 18 – Beleidsregel geluid bij evenementen in Amsterdam is opgenomen, namelijk binnen de Centrumring (S100) maximaal 1 evenementendag met een maximaal vergunbare grenswaarde van 85 dB(C) en buiten deze ring maximaal 3 evenementendagen met een maximaal vergunbare grenswaarde van 85 dB(C) per locatie.

19 Anders dan bij de locatieprofielen is het aantal evenementendagen op deze ‘overige’ locaties niet anderszins (anders dan op basis van het geluidsniveau) op voorhand gemaximeerd. Dit betekent dat de vergunbaarheid van die locaties van geval tot geval moet worden beoordeeld op basis van de weigeringsgronden van artikel 2.43 APV. Niettemin zullen deze overige locaties veelal niet geschikt zijn voor grootschaliger evenementen, hetgeen ook verklaart waarom voor deze locaties (nog) geen locatieprofiel is vastgesteld. Omdat de beperking van het aantal vergunningen niet zozeer voortvloeit uit de evenementenkalender als wel uit de locatieprofielen, 20 is niet alleen het aantal vergunningen voor ‘grote evenementen’ beperkt tot een maximum, maar is deze beperking aan de orde bij alle evenementen die vergunningplichtig zijn. Wel is sprake van differentiatie in de maxima die meebrengen dat op een bepaalde locatie meer ruimte is voor een bepaald type evenement (bijvoorbeeld ‘middelgroot’) in vergelijking met een ander type evenement (bijvoorbeeld ‘klein’).

De beperking van het aantal beschikbare evenementdagen brengt mee dat zowel bij een locatie met een locatieprofiel als bij een andere locatie 21 sprake kan zijn van een zogeheten ‘schaarse vergunning’ in de zin dat de vraag naar een bepaalde locatie het beschikbare aanbod (het aantal dagen waarop een (bepaald) evenement op die locatie kan worden georganiseerd) overtreft. Voor het antwoord op de vraag of een beperking van het aantal beschikbare vergunningen geoorloofd is, is echter niet bepalend of de vraag groter is dan het aanbod. Die vergelijking tussen vraag en

17 Locatieprofielen, p. 5. Dit onderscheid tussen muziekevenementen en andere evenementen is ontleend aan de hierna te bespreken Beleidsregel geluid bij evenementen in Amsterdam uit 2018. 18 Zie Gmb. 2018, 100530 (locatieprofielen). 19 Zie paragraaf 2.3 van de beleidsregel, die is opgenomen als addendum bij het Concept Evenementenbeleid 2026. In Locatieprofielen, p. 5, wordt ook verwezen naar de ‘standaardregel’ van maximaal drie geluidbelastende evenementendagen (meer dan 75 dB(C) op de gevel) per jaar. 20 Met inbegrip van het maximum van één of drie geluidsdagen voor andere locaties waarvoor geen locatieprofiel is vastgesteld. 21 Vanwege de belasting van de openbare ruimte ligt echter niet voor de hand dat elk van die andere locaties volledig kan worden benut.

7

aanbod komt pas aan de orde nadat is vastgesteld dat het aantal beschikbare vergunningen aan een maximum is gebonden (zie hierna § 5).22

22 Overigens is de terminologie in de rechtspraak niet altijd eenduidig. Zie ABRvS 17 juli 2024, ECLI:NL:RVS:2024:2914 (speelautomatenhal Duiven), r.o. 8.2.

8

3. Juridisch kader

3.1 Algemeen

Het organiseren van een evenement betreft het verrichten van een ‘dienst’ in de zin van het Unierecht. 23 Beperkingen van het vrije verkeer van diensten zijn in beginsel verboden, maar kunnen onder bepaalde omstandigheden worden gerechtvaardigd (art. 56 VwEU). In dit verband is van belang dat een vergunningstelsel als zodanig reeds een beperking van het vrije verkeer vormt, enerzijds omdat een ondernemer administratieve en financiële lasten draagt die gepaard gaan met het verkrijgen van een vergunning en anderzijds omdat een ondernemer aan vooraf vastgestelde vereisten moet voldoen alvorens de betreffende activiteit te kunnen uitoefenen. 24 Een regeling die bovendien ertoe strekt om het aantal dienstverrichters te beperken, geldt als een aanvullende beperking ten opzichte van het vergunningstelsel als zodanig en moet daarom afzonderlijk worden gerechtvaardigd.25 De rechtvaardiging van een ‘zogeheten’ vergunningenplafond of maximum moet dus worden onderscheiden van de rechtvaardiging van het vergunningstelsel als zodanig. Specifiek voor de evenementenvergunning is de Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) van belang, die algemene bepalingen bevat ter vergemakkelijking van de uitoefening van de vrijheid van vestiging van dienstverrichters en het vrije verkeer van diensten.

In het bijzonder zijn voor de verlening van een evenementenvergunning de artikelen 9 tot en met 13 inzake vergunningstelsels relevant. 26 Artikel 9 heeft in dit verband betrekking op de rechtvaardiging van een vergunningstelsel als zodanig. Ogenschijnlijk bevat de Dienstenrichtlijn geen zelfstandige bepaling over de rechtvaardiging van een ‘vergunningenplafond’. Wel volgt uit artikel 15 dat ‘kwantitatieve beperkingen’ moeten worden gerechtvaardigd. Daarnaast maakt de Dienstenrichtlijn in het kader van de looptijd van vergunningen onderscheid tussen de situatie waarin het aantal vergunningen beperkt is om ‘beleidsmatige’ redenen (‘gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang’) 27 of om ‘natuurlijke’ redenen (als gevolg van ‘schaarste van de beschikbare natuurlijke hulpbronnen of de bruikbare technische mogelijkheden’).28 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) heeft het relevante toetsingskader voor de rechtvaardiging van vergunningenplafonds, althans voor beleidsmatig schaarse vergunningen, afgeleid uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn.

Hoewel deze bepaling strikt genomen enkel een norm bevat voor de duur van schaarse vergunningen, heeft de Afdeling hieruit ook een rechtsnorm afgeleid voor een beperking van het aantal beschikbare vergunningen: “Als het aantal vergunningen is beperkt door een dwingende reden van algemeen belang als bedoeld in artikel 11, eerste lid, aanhef en onder b, van de Dienstenrichtlijn, mag de geldigheidsduur van deze vergunningen niet onbeperkt zijn. De Afdeling zal daarom beoordelen of de beperking van het aantal beschikbare vergunningen wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Vervolgens zal de Afdeling beoordelen of deze beperking evenredig is met die dwingende reden van 23 Een dienst betreft een economische activiteit die gewoonlijk tegen vergoeding geschiedt. 24 HvJ EU 1 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:300 (Blanco Pérez en Chao Gómez), r.o. 54. 25 HvJ EU 1 juni 2010, ECLI:EU:C:2010:300 (Blanco Pérez en Chao Gómez), r.o. 55.

26 Voor de toepasselijkheid van deze bepalingen is irrelevant of de dienstverrichting wel of geen

grensoverschrijdend karakter heeft (vgl. HvJ EU 30 januari 2018, ECLI:EU:C:2018:44 (Visser Vastgoed), r.o. 110). 27 Vgl. art. 11 lid 1 aanhef en onder b Dienstenrichtlijn. 28 Art. 12 Dienstenrichtlijn.

9

algemeen belang. Dat betekent dat de beperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken en niet verder mag gaan dan nodig is om dat doel te bereiken.” 29 Het aantal vergunningen kan volgens de Afdeling dus enkel worden beperkt indien die beperking is gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang. Hieraan heeft de Afdeling toegevoegd, hoewel dat niet met zoveel woorden in de tekst van artikel 11 van de Dienstenrichtlijn staat, dat de beperking van het aantal vergunningen ook evenredig moet zijn. Dit betekent enerzijds dat de beperking geschikt moet zijn om het nagestreefde doel te bereiken en anderzijds dat de beperking niet verder gaat dan nodig is om dat doel te bereiken. 30 Aangezien de beperking van het aantal ‘evenementdagen’ op een specifieke locatie in elk geval mede verband houdt met de belasting van de openbare ruimte (in termen van geluid en andere vormen van hinder of overlast), is bij de evenementenvergunning sowieso sprake van een ‘beleidsmatige’ beperking van het aantal beschikbare vergunningen. 31 Om die reden ligt voor de hand om ook in geval van evenementenvergunningen bovengenoemd toetsingskader toe te passen dat de Afdeling uit artikel 11 van de Dienstenrichtlijn heeft afgeleid.

3.2 Eerste stap: dwingende redenen van algemeen belang

3.2.1 Wat zijn dwingende redenen van algemeen belang? Allereerst moet een beperking van het aantal beschikbare vergunningen worden gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang.32 In het Unierecht zijn meerdere redenen als zodanig erkend, zoals “openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het socialezekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van het nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van het sociaal beleid en het cultuurbeleid.” 33 Zuiver economische of administratieve redenen zijn echter uitgezonderd als dwingende redenen van algemeen belang. 34

29 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 10 en 11, en ABRvS 25 september 2024,

ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 10. 30 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 11 (slot). 31 Omdat slechts een beperkt aantal locaties geschikt is voor het houden van een groot evenement, zou kunnen worden betoogd dat (ook) sprake is van ‘natuurlijk schaarse vergunningen’ in de zin van art. 12 Dienstenrichtlijn. In de nationale jurisprudentie is een dergelijke mengvorm aanvaard (ABRvS 8 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1013 (ligplaatsvergunning Orange)), hoewel onduidelijk is welke consequenties daaraan moeten worden verbonden. Zelfs als ook sprake zou zijn van natuurlijke schaarste, lijkt het beleidsmatig schaarse karakter van de evenementenvergunning dominant te zijn, juist omdat binnen de beperkte beschikbaarheid van locaties die geschikt zijn voor (grote) evenementen de eigenlijke beperking van het aantal te verlenen vergunningen voortvloeit uit het beperkte aantal evenementdagen (als gevolg van de locatieprofielen en de ‘geluidsdagen’). 32 In beginsel zal een ‘vergunningenplafond’ niet-discriminerend zijn op grond van nationaliteit, tenzij het plafond alleen voor buitenlandse dienstverrichters geldt of een bestaand plafond volledig wordt benut door binnenlandse dienstverrichters en enkel (of met name) buitenlandse dienstverrichters hierdoor geen vergunning kunnen bemachtigen. 33 Art. 4 Dienstenrichtlijn.

34 Zie met verdere verwijzingen HvJ EU 6 maart 2018, ECLI:EU:C:2018:157 (SEGRO en Horváth), r.o. 123.

10

De (niet overvloedige) rechtspraak van de Afdeling over vergunningenplafonds laat zien dat dwingende redenen van algemeen belang zich ook (enkel) op lokaal niveau kunnen manifesteren, zoals ‘bescherming van het stedelijk milieu’. Deze rechtspraak laat verder zien dat een dwingende reden van algemeen belang in de gemeentelijke context tamelijk concreet kan worden geformuleerd (bijvoorbeeld ‘vlotte en veilige doorvaart’) en vervolgens kan worden vertaald naar een meer algemeen geformuleerde, dwingende reden van algemeen belang (‘verkeersveiligheid’). 35 Verder lijkt de Afdeling in 2017 deze eerste stap van de aanwezigheid van een dwingende reden van algemeen belang nog vrij eenvoudig te nemen, wanneer zij overweegt dat een beperking van het aantal vergunningen in het belang van de vlotte en veilige doorvaart ‘in beginsel’ wordt gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang (namelijk de verkeersveiligheid). Wel benadrukt de Afdeling dat de aanwezigheid van een dwingende reden van algemeen belang onverlet laat dat de beperking van het aantal vergunningen ook evenredig moet zijn in relatie tot dat (concrete) belang. 36

3.2.2 Aannemelijkheid van dwingende redenen van algemeen belang Inmiddels lijkt de Afdeling strenger te zijn geworden ten aanzien van deze eerste stap. 37 Niet langer is voldoende dat een dwingende reden van algemeen belang (in abstracto) aanwezig is. Daarnaast moet aannemelijk zijn dat deze redenen daadwerkelijk in het geding zijn. Zo heeft de Afdeling in het kader van een maximumstelsel voor de passagiersvaart overwogen dat ten aanzien van drie van de vier ingeroepen dwingende redenen van algemeen belang (namelijk leefbaarheid (in de zin van bescherming van het stedelijk milieu), voorkomen van overlast en kwaliteit van grachten als historisch erfgoed) niet aannemelijk is dat deze in het geding zijn. Daartoe acht de Afdeling van belang dat geen onderzoek is overgelegd waaruit die aannemelijkheid van dwingende redenen van algemeen belang zou blijken. Op de bevoegde instantie rust dus de verplichting om die relatie ‘aannemelijk’ te maken, in welk verband de Afdeling belang hecht aan de aanwezigheid van onderzoeksrapporten die deze relatie onderbouwen. 38 Voor zover de Afdeling wel een dwingende reden van algemeen belang ‘aannemelijk’ acht, namelijk het belang van een vlotte en veilige doorvaart, leunt de Afdeling inderdaad sterk op de aanwezigheid van onderzoeksrapporten die deze aannemelijkheid ondersteunen.

39 De strengere toets op de aannemelijkheid van dwingende redenen van algemeen belang houdt mogelijk verband met de evenredigheidstoets die hierop volgt. Deze toets verlangt namelijk dat de beperking ook evenredig moet zijn in het licht van de aangevoerde dwingende redenen van algemeen belang. Een veelheid aan dwingende redenen van algemeen belang compliceert deze evenredigheidstoets, zodat van de eerste stap van de aannemelijkheid van dwingende redenen van algemeen belang een zekere ‘zeefwerking’ uitgaat.

35 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 13.2. 36 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 13.2.

37 Overigens overwoog de Afdeling reeds in 2017 (in het kader van de evenredigheid) dat niet

‘aannemelijk’ is gemaakt dat de beperking van het aantal vergunningen was bedoeld om de andere doelen van het beleid (dan een vlotte en veilige doorvaart) te bereiken (ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 14.6). 38 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 13.2, 13.3 en 13.4. 39 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 13.5 en 13.5.1.

11

3.3 Tweede stap: geschiktheid

3.3.1 Analyse met specifieke gegevens Wanneer een vergunningenplafond (volumebeleid) in beginsel wordt gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang, verlangt de evenredigheidstoets allereerst dat deze beperking geschikt is om het beoogde doel te bereiken. Deze tweede stap van geschiktheid wordt in de recente jurisprudentie als volgt omschreven: “De beperking van het aantal exploitatievergunningen moet ook geschikt zijn om de gestelde belangen te dienen. Bij de beoordeling van de geschiktheid moet worden bekeken welke mate van causaliteit bestaat tussen een beperking van het aantal exploitatievergunningen voor de passagiersvaart enerzijds en dwingende redenen van algemeen belang anderzijds. De Afdeling heeft in de uitspraak van 29 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2856) onder verwijzing naar rechtspraak van het Hof […] overwogen dat een maatregel al voor de geschiktheidstoets slaagt als deze kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling. Een maatregel hoeft niet noodzakelijkerwijs zelfstandig de doelstelling te kunnen verwezenlijken.” 40 Geschiktheid ziet dus op de causaliteit tussen de beperking en de dwingende reden van algemeen belang ofwel op de effecten van die beperking in het licht van deze reden.

Die geschiktheid kan volgens de Afdeling niet slechts in abstracto worden vastgesteld: “Een lidstaat moet bij de door hem aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van een afwijking van het beginsel van de vrijheid van vestiging […] een analyse voegen van de geschiktheid en evenredigheid van de door hem genomen beperkende maatregel, en moet zijn betoog met nauwkeurige gegevens staven. Uit de uitspraken van de Afdeling van 7 juni 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1520 […]) en 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4101 […]) volgt dat de analyse met specifieke gegevens de rechter, die moet toetsen of de betrokken regeling rechtmatig is, in staat moet stellen objectief te beoordelen of het overgelegde bewijs redelijkerwijs tot het oordeel kan leiden dat de gekozen middelen geschikt zijn om de beoogde doelstellingen te bereiken. Daarbij staat ter beoordeling of de regeling de verwezenlijking van die doelstellingen daadwerkelijk coherent en systematisch nastreeft.” Deze overweging maakt allereerst duidelijk dat de geschiktheid van een beperkende maatregel moet worden onderbouwd met specifieke gegevens.

Dit wordt bevestigd in de toepassing van dit criterium in de uitspraak over de passagiersvaart, waarin de Afdeling overweegt dat een beperking van het aantal vergunningen ‘in zijn algemeenheid’ wellicht geschikt kan zijn om de belangen van een vlotte en veilige doorvaart en het eerlijk verdelen van de beschikbare ruimte te dienen, maar dat zij niet objectief kan beoordelen of het volumebeleid die doelstellingen coherent en systematisch nastreeft wanneer het bestuursorgaan geen analyse met specifieke gegevens heeft overgelegd. 41

3.3.2 Coherent en systematisch De eis dat een doelstelling (dwingende reden van algemeen belang) ‘coherent en systematisch’ wordt nagestreefd, is – hoewel niet geëxpliciteerd in de Dienstenrichtlijn – onderdeel van de eis 40 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 14.2. 41 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 14.4.

12

van geschiktheid. Deze ‘deeleis’ van geschiktheid is met name ontstaan in jurisprudentie over kansspelen 42 en vanaf 2009 breder tot ontwikkeling gekomen in de jurisprudentie van het Hof van Justitie. In het bijzonder lijkt deze deeleis erop gericht te voorkomen dat de geschiktheid van een maatregel enkel geïsoleerd wordt beschouwd. In plaats daarvan moet deze geschiktheid in samenhang met de aanpak van aanverwant categorieën diensten of dienstverrichters worden beschouwd.43 Specifiek in de context van kansspelen heeft deze eis van een coherente en systematische beperking verder vorm gekregen in de eis van ‘horizontale consistentie’. 44 Omdat vooralsnog de eis van horizontale consistentie enkel in de specifieke context van kansspelen is gehanteerd om te beoordelen in hoeverre verschillende soorten kansspelen op verschillende wijzen worden gereguleerd, volstaat hier om in te gaan op de (deel)eis van een ‘coherente en systematische’ beperking zonder deze nadere specificatie van ‘horizontale consistentie’.

Binnen de deeleis van een ‘coherente en systematische’ beperking lijkt geen wezenlijk onderscheid te bestaan tussen ‘coherent’ (samenhangend) en ‘systematisch’ (stelselmatig), 45 hoewel in de toepassing het accent doorgaans lijkt te worden gelegd op het ontbreken van coherentie in de betrokken regeling, dus op de aanwezigheid van contradicties in het nastreven van een bepaalde dwingende reden van algemeen belang. In dit verband is specifiek van belang dat een volumebeleid (vergunningenplafond) weliswaar kan bijdragen aan de verwezenlijking van een bepaalde dwingende reden van algemeen belang (zonder zelfstandig die doelstelling te kunnen bewerkstelligen), maar dat wanneer de aanwezigheid van die dwingende reden van algemeen belang aannemelijk is gemaakt, ook andere activiteiten die niet onder het volumebeleid vallen, relevant kunnen zijn voor het verwezenlijken van die doelstelling. De recente uitspraak van de Afdeling inzake de passagiersvaart illustreert duidelijk deze toepassing van de eis van een ‘coherente en systematische’ beperking. Zo geldt weliswaar voor de vergunde passagiersvaart een volumebeleid, maar wordt de pleziervaart niet aangepakt en wordt onvoldoende gehandhaafd op de illegale (niet-vergunde) passagiersvaart, terwijl die vaarbewegingen ook van invloed zijn op de vlotte en veilige doorvaart.

Ook is de Afdeling kritisch over het feit dat ‘de gehele passagiersvaart’ onder het volumebeleid wordt geschaard, terwijl bepaalde vaartuigen amper voor drukte op de grachten zorgen in vergelijking met andere vaartuigen die niet worden aangepakt. 46 In de eerdere uitspraak van de Afdeling over de passagiersvaart uit 2017, waarbij slechts een deel van de passagiersvaart onder een volumebeleid was gebracht, werd niet voldaan aan de eis van een ‘coherente’ beperking omdat het criterium dat 42 HvJ EG 6 maart 2007, ECLI:EU:C:2007:133 (Placanica e.a.), r.o. 53 (‘op samenhangende en

stelselmatige wijzen’). Zie ook ABRvS 2 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1466, r.o. 10.4: ‘Op zichzelf bezien is het éénvergunningstelsel derhalve geschikt om de doelen van algemeen belang na te streven. Dit kan slechts anders zijn als de verwezenlijking van de doelen niet op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd.’ 43 Zie bijvoorbeeld HvJ EG 10 maart 2009, ECLI:EU:C:2009:141 (Hartlauer), r.o. 55, over twee soorten (vergelijkbare) dienstverrichters. 44 Zie bijvoorbeeld ABRvS 10 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:468, r.o. 3.1: ‘Een nationale regeling is alleen geschikt om de verwezenlijking van de doelen te waarborgen, indien de verwezenlijking van dat doel op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd. Omdat horizontale consistentie van het kansspelstelsel een aspect is bij de beoordeling of het met het kansspelstelsel betrokken doel op coherente en systematische wijze wordt nagestreefd, heeft de Afdeling in haar uitspraak de regelingen van verschillende kansspelen met elkaar vergeleken.’ 45 In het verleden is wel betoogd dat dit onderscheid tot op zekere hoogte te maken valt, maar niet consequent wordt gehanteerd. Zie G. Mathisen (2010), ‘Consistency and Coherence as Conditions for Justification of Member State Measures Restricting Free Movement’, Common Market Law Review 47(4), p.

1023-1024, die ‘coherent’ duidt als de “afwezigheid van contradicties” en ‘systematisch’ als de “aanwezigheid van positieve connecties” in het nastreven van een bepaalde doelstelling. 46 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 14.4.1-14.4.3.

13

werd gehanteerd om een vaartuig onder het volumebeleid te brengen (lengte > 14 meter) te grofmazig (en daarmee ongeschikt) bleek om het belang van een vlotte en veilige doorvaart te verwezenlijken, aangezien geen enkele betekenis werd toegekend aan het belang van moderne stuurmiddelen ten behoeve van een vlotte en veilige doorvaart. 47 Samenvattend vergt de eis dat het volumebeleid ‘coherent en systematisch’ is dat ‘aanverwante’ activiteiten die impact hebben op dezelfde dwingende reden van algemeen belang, op vergelijkbare wijze worden aangepakt, althans niet zomaar ongemoeid worden gelaten.

3.4 Derde stap: noodzakelijkheid

3.4.1 Minder beperkende maatregelen Naast de eis van geschiktheid omvat de evenredigheidstoets ook de eis van noodzakelijkheid. Deze eis houdt in dat de beperkende maatregel niet verder gaat dan nodig is en dat geen andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn om hetzelfde doel te verwezenlijken. Deze beoordeling moet – evenals de beoordeling van de geschiktheid van een maatregel – plaatsvinden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. Op het bestuursorgaan rust dus een bewijsplicht, maar deze plicht is volgens het Hof van Justitie niet zo zwaar dat de bevoegde nationale autoriteiten positief moeten aantonen dat het doel dat wordt nagestreefd niet met andere denkbare maatregelen kan worden bereikt onder dezelfde omstandigheden.48 De eis van noodzakelijkheid richt zich doorgaans op de mogelijkheid van minder beperkende maatregelen. In het geval van een volumebeleid of vergunningenplafond is doorgaans de vraag of hetzelfde doel kan worden verwezenlijkt zonder vergunningenplafond, dus enkel met een ‘open’ vergunningstelsel, omdat een vergunningenplafond een aanvullende beperking vormt ten opzichte van een open vergunningstelsel.

3.4.2 Differentiatie In de recente uitspraak van de Afdeling over de passagiersvaart wordt deze eis van noodzakelijkheid verfijnd in de zin dat de toepassing van een volumebeleid niet wordt gereduceerd tot een ‘alles-of-niets’-toepassing. In plaats daarvan benadrukt de Afdeling dat onduidelijk blijft waarom voor de verschillende segmenten van vergunde passagiersvaart niet verschillende regels kunnen gelden, gerelateerd aan de druk die zij uitoefenen op de vlotte en veilige doorvaart en de beschikbare ruimte op de grachten.49 De aanwezigheid van minder beperkende maatregelen kan dus ook inhouden dat ten aanzien van bepaalde vaartuigen wel een volumebeleid wordt gehanteerd, maar ten aanzien van andere vaartuigen niet. Uiteraard geldt dan wel – zoals hiervoor is opgemerkt ten aanzien van de geschiktheid van de maatregel – dat de scheidslijn tussen activiteiten die wel en niet onder het volumebeleid vallen, moet aansluiten bij de dwingende reden van algemeen belang die met het volumebeleid wordt nagestreefd. In dit verband kan voor de onmogelijkheid van differentiatie van belang zijn dat zich mogelijk een ‘waterbedeffect’ zal voordoen tussen activiteiten die wel en niet onder het volumebeleid vallen, maar de Afdeling verlangt in dat geval wel dat een dergelijk effect ‘aannemelijk’ wordt gemaakt. 50

47 ABRvS 7 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1520, r.o. 14.6.

48 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 15.3. 49 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 15.4.

50 ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 15.4 (slot).

14

4. Volumebeleid binnen het herziene evenementenbeleid

4.1 Inleiding

Binnen het herziene evenementenbeleid wordt vastgehouden aan de in paragraaf 2 beschreven systematiek van locatieprofielen die vooraf worden vastgesteld voor bepaalde locaties die ‘meer geschikt’ zijn voor het organiseren van evenementen. Deze locatieprofielen geven aan wat aanvaardbaar is vanuit het perspectief van openbare orde en veiligheid (APV) en wat ruimtelijk aanvaardbaar is (Omgevingswet) en leveren waar nodig maatwerk ten opzichte van de stedelijke richtlijnen die in het Concept Evenementenbeleid 2026 zijn opgenomen. 51 De invulling van de locatieprofielen is enigszins gewijzigd ten opzichte van 2020, toen de laatste actualisering van locatieprofielen plaatsvond. Hoewel het aantal vastgestelde locatieprofielen redelijk constant is gebleven ten opzichte van 2020, zijn deze locatieprofielen blijkens het Concept Evenementenbeleid 2026 geactualiseerd naar aanleiding van een ‘uitgebreid participatietraject’, waarbij voor sommige locaties naast interviews ook participatiebijeenkomsten zijn georganiseerd. In het bijzonder wordt niet langer onderscheid gemaakt tussen drie categorieën van evenementen qua bezoekersaantallen (klein, middelgroot, groot). In plaats daarvan worden nu zes categorieën onderscheiden: 1. Buurtevenementen (0-1.500 bezoekers) 2. Buurt overstijgende evenementen (1.501-3.000 bezoekers) 3. Grootstedelijke evenementen (3.001-6.000 bezoekers) 4.

Nationale evenementen (6.001-10.000 bezoekers) 5. Internationale evenementen (10.001-20.000 bezoekers) 6. Internationale evenementen (20.000+ bezoekers) Per locatieprofiel wordt nog steeds aangegeven hoeveel dagen per jaar evenementen kunnen plaatsvinden binnen de betreffende bezoekerscategorie. Volgens het Concept Evenementenbeleid 2026 sluit deze meer gedifferentieerde indeling in zes bezoekerscategorieën beter aan bij de wens om meer maatwerk te leveren voor de verschillende soorten evenementen en bij de wens om meer te kunnen sturen op evenementen die beter aansluiten bij de buurt en wijk. Het maximumaantal bezoekers is per locatie in overleg met de brandweer vastgesteld op basis van de beschikbare ruimte en vluchtroutes.52 Naast de beperking van het aantal evenementen en evenementdagen per bezoekerscategorie, bevatten de locatieprofielen ook het maximumaantal geluidsdagen (per bezoekerscategorie). Dit betreft het aantal dagen waarbij een hogere geluidsbelasting (tot maximaal 85 dB(C)) dan de standaard geluidsbelasting van 75 dB(C) is toegestaan.

Voor andere locaties dan die waarvoor locatieprofielen zijn vastgesteld, blijft de standaard geluidsnorm gelden die reeds in 2018 in de Beleidsregel geluid bij evenementen in Amsterdam is opgenomen: per locatie maximaal één geluidsdag (tot 85 dB(C)) binnen de Centrumring (S100) en maximaal drie geluidsdagen (tot 85 dB(C)) buiten de Centrumring. Voor deze locaties geldt verder geen beperking vooraf in aantallen evenementen of evenementdagen, zodat per geval op

51 Zie § 5.2 ‘Stedelijke richtlijnen’ van het Concept Evenementenbeleid 2026. 52 Zie § 5.1.2 van het Concept Evenementenbeleid 2026.

15

basis van de weigeringsgronden van de APV moet worden afgewogen of een bepaald evenement op de betreffende locatie kan worden vergund. 53 In dit advies wordt niet per locatie waarvoor een locatieprofiel is vastgesteld, beoordeeld of de specifieke maxima binnen dit locatieprofiel voldoen aan de eisen die zijn besproken in paragraaf 3. In plaats daarvan richt dit advies zich op de rechtvaardiging van het volumebeleid als geheel, waarbij met name de scheidslijn tussen locaties met en zonder locatieprofiel en de scheidslijn tussen de verschillende bezoekerscategorieën van belang is.

4.2 Dwingende redenen van algemeen belang

4.2.1 Wat zijn dwingende redenen van algemeen belang? In aanvulling op het aan hoofdstuk 2 van de APV ten grondslag liggende belang van openbare orde en veiligheid, liggen specifiek aan het evenementenbeleid meerdere doelstellingen ten grondslag: (1) Gevarieerd aanbod (2) Binding met de stad en de inwoners (3) Goede spreiding over de stad (4) Ruimte voor vernieuwing en experiment (5) Maatwerk in het proces van vergunningverlening Deze – deels op de stedelijke context toegespitste – doelstellingen laten zich vertalen naar diverse dwingende redenen van algemeen belang die binnen het Unierecht worden erkend, waaronder leefbaarheid/bescherming van het stedelijk milieu (1,2,3), openbare orde (3) en cultuurbeleid (1,4). Specifiek heeft de Afdeling reeds eerder overwogen dat bescherming van de leefbaarheid ter behoud van voorzieningen gericht op bewoners van de stad noodzakelijk kan zijn ter bescherming van het stedelijk milieu. 54 De doelstelling van maatwerk (5) lijkt vooral erop gericht om onnodige belemmeringen in het proces van vergunningverlening weg te nemen voor organisatoren van (kleine) evenementen. Het ligt dus niet voor de hand dat deze doelstelling wordt ingeroepen als een dwingende reden van algemeen belang die juist een beperking van de vrijheid van dienstverlening, zoals een vergunningenplafond, zou rechtvaardigen.

4.2.2 Aannemelijkheid van dwingende redenen van algemeen belang Wanneer specifiek het volumebeleid wordt beoordeeld zoals dat voortvloeit uit de locatieprofielen, is de vraag welke dwingende reden van algemeen belang in het bijzonder hieraan ten grondslag ligt. In dit verband lijkt het meest aannemelijk dat dit volumebeleid, dat juist is gebaseerd op differentiatie per locatie, met name samenhangt met het belang van goede spreiding van evenementen over de stad. In het Conceptbeleid evenementen 2026 is bij de toelichting op deze doelstelling namelijk opgenomen dat grotere evenementen, die vaak meer impact hebben op de omgeving, op een beperkt aantal plekken kunnen plaatsvinden en dat vanwege die impact van grotere evenementen grenzen en normen zijn gesteld voor hoe vaak en hoe lang een evenement op die plekken mag plaatsvinden.55 Goede spreiding over de stad hangt dus samen met het

53 Zie specifiek § 5.3 ‘Evenementen op plekken zonder locatieprofiel’ van het Concept

Evenementenbeleid 2026. 54 Zie onder meer ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4173 (Amsterdam Cheese Company), r.o. 19-19.7, ABRvS 19 december 2018, ECLI:NL:RVS:2018:4195, r.o. 10.3, en ABRvS 25 september 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3732, r.o. 12.3. 55 Zie specifiek § 3.3 van het Concept Evenementenbeleid 2026.

16

voorkomen van (teveel) overlast door evenementen op de directe omgeving daarvan en (daarmee) met het waarborgen van de leefbaarheid van de stad. 56 Overigens maakt het beleidsdocument ‘Amsterdam bruisende stad. Visie festivals en evenementen 2025-2035’ duidelijk dat voor zover evenementen in verband worden gebracht met overlast in de omgeving, overlast door evenementen het minst wordt genoemd als bron van overlast (anders dan bijvoorbeeld verkeer, cafés/restaurants of vliegverkeer). Dat is op zich niet verwonderlijk, omdat grotere evenementen slechts op een beperkt aantal locaties kunnen plaatsvinden, zodat met name de direct omwonenden hiervan overlast door evenementen zullen kunnen ervaren. Voor zover overlast wordt ervaren door evenementen (genoemd door 30 % van de ondervraagden), wordt geluidsoverlast het meest genoemd, evenals afval en beschadigingen.

4.3 Geschiktheid

4.3.1 Analyse met specifieke gegevens Geschiktheid ziet op de mate van causaliteit tussen een beperking van het aantal evenementdagen (al dan niet aangevuld met geluidsdagen) op een bepaalde locatie en de doelstelling van een goede spreiding over de stad ter voorkoming van teveel overlast. Uit het Concept Evenementenbeleid 2026 blijkt dat voor elk locatieprofiel een participatieproces is doorlopen, hetgeen heeft geleid tot een maximumaantal evenementdagen (en geluidsdagen) per bezoekerscategorie. Verder zijn in samenspraak met de brandweer de maximale bezoekersaantallen bepaald. Voor elk geactualiseerd locatieprofiel afzonderlijk zouden dus gegevens beschikbaar moeten zijn die duidelijk maken waarom voor een specifieke locatie bepaalde maxima zijn vastgesteld. Bovendien is een onmiddellijk gevolg van deze maxima dat het aantal dagen waarop omwonenden overlast kunnen ervaren door evenementen, is beperkt, zodat deze maxima daadwerkelijk bijdragen aan het voorkomen (althans beperken) van overlast. Juist omdat geluidsoverlast een zelfstandige (en belangrijke) bron van overlast vormt, is de toevoeging van ‘geluidsdagen’ in aanvulling op ‘evenementdagen’ geschikt om die vorm van overlast specifiek te begrenzen.

4.3.2 Coherent en systematisch Bij de vraag of sprake is van een ‘coherente en systematische’ beperking moet met name worden beoordeeld of de ogenschijnlijke geschiktheid van een maatregel wordt ondergraven door de wijze waarop wordt omgegaan met andere activiteiten die eveneens bijdragen aan overlast in de omgeving. Wanneer bijvoorbeeld het aantal evenementen aan een maximum wordt gebonden, maar andere activiteiten die overlast veroorzaken niet, zou dat afbreuk kunnen doen aan het coherente karakter van het volumebeleid. In dit verband laat het eerder aangehaalde onderzoek over ervaren overlast in de stad zien dat andere bronnen van overlast vaker worden genoemd dan overlast door evenementen. Dit lijkt echter mede te worden veroorzaakt door het feit dat de overlast van evenementen slechts door een beperkte groep wordt ervaren (namelijk direct omwonenden van de evenementenlocatie), zodat evenementen niet direct op één lijn kunnen worden geplaatst met andere activiteiten die overlast veroorzaken. Bovendien kan de mate van overlast op evenementdagen aanzienlijker zijn 56 In dit verband ligt minder voor de hand om voldoende beschikbaarheid van hulpdiensten ten

grondslag te leggen aan het volumebeleid. Weliswaar wordt in de planning van evenementen rekening gehouden met de beschikbaarheid van hulpdiensten, maar die beschikbaarheid lijkt niet leidend te zijn bij het vaststellen van de locatieprofielen (die als zodanig nog niet duidelijk maken wanneer evenementen op de betreffende locaties zullen plaatsvinden).

17

(‘kort maar krachtig’) dan die van andere activiteiten (zoals verkeer of vliegverkeer) en beperkt de overlast van evenementen zich niet tot geluidsoverlast, maar strekt zij zich ook uit tot onbereikbaarheid van bepaalde (openbare) locaties, afval en schade aan de openbare ruimte. Ook in die zin kan een onderscheid in behandeling tussen evenementen en andere overlastveroorzakende activiteiten gerechtvaardigd zijn. Een andere vraag in het kader van de coherentie van de beperking is of de scheidslijnen tussen de verschillende bezoekerscategorieën geschikt zijn. Zo oordeelde de Afdeling in het verleden dat enkel de lengte van een vaartuig ongeschikt was als scheidslijn om bepaalde vaartuigen wel onder een vergunningenplafond te brengen met het oog op een vlotte en veilige doorvaart; aan de aanof afwezigheid van moderne stuurmiddelen was in dit verband ten onrechte geen betekenis toegekend (zie § 3.3.2). Ditmaal is de vraag waarom zes verschillende bezoekerscategorieën worden onderscheiden en waarom de grens tussen twee categorieën bij een bepaald bezoekersaantal wordt gelegd, in het bijzonder nu het aantal categorieën en de scheidslijnen tussen die categorieën afwijken van de categorieën en scheidslijnen die voorheen werden gehanteerd.

Uit het Concept Evenementenbeleid 2026 komt (slechts) naar voren dat deze nieuwe indeling beter aansluit bij de behoefte om meer maatwerk te leven (de indeling is verfijnder met zes in plaats van drie categorieën) en bij de wens om meer te kunnen sturen op evenementen die beter aansluiten bij de buurt en wijk. In de beschrijving van de verschillende categorieën komt inderdaad naar voren welke evenementen buurtgerelateerd zijn en welke niet. In het bijzonder zijn de grenzen tussen de categorieën specifiek vastgesteld met het oog op de evenementdagen; de in hoofdstuk 7 van het Concept Evenementenbeleid 2026 beschreven risicoscan (met een eigen risicoclassificatie) vervult geen rol bij de beperking van het aantal evenementdagen. De afzonderlijke locatieprofielen maken verder duidelijk dat bepaalde locaties inderdaad enkel geschikt zijn voor kleinere, buurtevenementen, terwijl andere (grotere) locaties juist enkel aangewezen zijn voor grotere evenementen. Op die manier wordt bijgedragen aan een goede spreiding van evenementen over de stad en over daarvoor geschikte locaties.

In het verlengde hiervan kan in het kader van de coherentie van de beperking ook nog de vraag worden gesteld waarom bepaalde locaties wel zijn onderworpen aan een locatieprofiel (met een bijbehorende maximering van het aantal evenementdagen), terwijl dit voor andere locaties niet het geval is (die dus enkel worden begrensd door het aantal beschikbare ‘geluidsdagen’). In dit verband is allereerst van belang dat locatieprofielen juist zijn vastgesteld voor locaties die te maken hebben met terugkerende evenementen en die ook daadwerkelijk hiervoor geschikt zijn. Andere locaties dan de locaties waarvoor locatieprofielen zijn vastgesteld, zullen daarom naar verwachting niet snel geschikt zijn voor grotere evenementen. In plaats daarvan zullen die andere locaties eerder geschikt zijn voor kleinschaliger buurtevenementen (waarvoor soms zelfs geen vergunning nodig is). Dit betekent dat grootschalige evenementen doorgaans alleen te maken hebben met locatieprofielen, terwijl kleinschalige evenementen – wanneer zij worden geconfronteerd met een beperking van het aantal evenementdagen op een bepaalde locatie met een locatieprofiel – (in theorie) kunnen uitwijken naar een andere locatie zonder locatieprofiel.

Het is echter niet zo dat een kleinschalig evenement binnen een locatie met een locatieprofiel moet concurreren met een grootschalig evenement, omdat hiervoor afzonderlijke maxima gelden, en dus wordt benadeeld ten opzichte van een kleinschalig evenement dat plaatsvindt op een locatie zonder locatieprofiel. Bovendien zal de verlening van een evenementenvergunning op laatstgenoemde locatie nog steeds van geval tot geval moeten worden beoordeeld aan de hand van de weigeringsgronden die in de APV zijn opgenomen, zodat het organiseren van een evenement op een locatie zonder locatieprofiel niet zonder meer wordt vergund of een grotere kans heeft te worden vergund. Juist 18

de – voor bepaalde evenementen minder gunstige - kenmerken van een locatie zonder locatieprofiel kunnen in dit verband meebrengen dat een evenement juist niet kan worden vergund op de betreffende locatie. Locaties zonder locatieprofiel worden dus niet bevoordeeld ten opzichte van locaties met een locatieprofiel.

4.4 Noodzakelijkheid

4.4.1 Minder beperkende maatregelen De beoordeling van de noodzakelijkheid van het volumebeleid betreft de vraag of het doel van een goede spreiding van evenementen over de stad ook met een minder ingrijpende maatregel dan met locatieprofielen kan worden bereikt. In dit verband is van belang dat het belang van een goede spreiding van evenementen over de stad verband houdt met het beperken van de overlast die evenementen met zich brengen. Wanneer voor geen enkele locatie zou worden gewerkt met locatieprofielen, dus met vooraf vastgestelde maxima, zou steeds van geval tot geval moeten worden beoordeeld in hoeverre een evenement op een bepaalde locatie zou kunnen worden vergund. Juist vanwege de ‘optelsom’ aan overlast die evenementen gezamenlijk kunnen veroorzaken, zou in dat verband een - niet vooraf vastgesteld – moment kunnen worden bereikt waarna geen vergunningen meer kunnen worden verleend. Met andere woorden: in verband met een goede spreiding van evenementen ter beperking van overlast zal sowieso op enig moment een grens moeten worden gesteld per locatie. Uit een oogpunt van transparantie en rechtszekerheid voor ondernemers verdient het dan de voorkeur dat die grens vooraf objectief wordt bepaald.

4.4.2 Differentiatie In het kader van de noodzakelijkheid van een beperkende maatregel rijst voorts de vraag of activiteiten die vanuit het perspectief van de dwingende reden van algemeen belang mogelijk ongelijksoortig zijn, al dan niet terecht ‘in hetzelfde keurslijf’ worden geperst. Zelfs wanneer een zeker volumebeleid onontkoombaar is, stelt de noodzakelijkheid van de maatregel de vraag aan de orde of wellicht differentiatie mogelijk is, zodat niet alle activiteiten aan een maximum of volumebeleid worden onderworpen. In dit verband is allereerst van belang dat het volumebeleid juist voorziet in differentiatie door voor verschillende typen evenementen – afhankelijk van het (maximale) bezoekersaantal – uiteenlopende maxima vast te stellen die aansluiten bij de kenmerken van de betreffende locatie. De kritiek dat alle evenementen over één kam worden geschoren, gaat hier dus niet op. Wel bestaat uiteraard de mogelijkheid van een zeker waterbedeffect in de zin dat organisatoren van evenementen strategisch voor een bepaald bezoekersaantal kiezen om hun kans op een vergunning voor een bepaalde locatie te vergroten. Dat is echter onvermijdelijk wanneer verschillende categorieën worden gehanteerd.

Tegelijk brengt de keuze voor een bepaalde bezoekerscategorie mee dat slechts een evenement kan worden georganiseerd met een omvang die behoort bij deze bezoekerscategorie (als gevolg waarvan het doel van spreiding ten behoeve van begrenzing van overlast alsnog wordt bereikt). Strategisch aanvraaggedrag kan er dus niet toe leiden dat er ineens meer evenementen op een bepaalde locatie zouden kunnen worden georganiseerd dan het locatieprofiel toestaat en doet dus geen afbreuk aan de dwingende reden van algemeen belang die ten grondslag ligt aan het volumebeleid. Tot slot is van belang dat juist voor kleinere evenementen (met name buurtevenementen met < 1500 bezoekers) een ‘uitwijkmogelijkheid’ bestaat naar locaties waarvoor geen locatieprofiel is 19

vastgesteld, mits de beoogde locatie zich niet verzet tegen vergunningverlening in het licht van de weigeringsgronden van de APV. Wanneer een locatieprofiel uitsluit dat een bepaald evenement op een bepaalde locatie plaatsvindt, betekent dit dus niet per se dat dit evenement nergens doorgang kan vinden.

20

5. Conclusie

5.1 Beantwoording onderzoeksvraag

Centraal in dit advies staat de beantwoording van de volgende onderzoeksvraag: In hoeverre is het toelaatbaar om het aantal vergunningen voor bepaalde evenementen te beperken (en voor andere niet)? Deze vraag naar de toelaatbaarheid van een zogeheten ‘vergunningenplafond’ of ‘volumebeleid’ laat zich vanuit het perspectief van het toepasselijke Unierecht (Dienstenrichtlijn), dat zich in beginsel verzet tegen beperkingen van het vrije verkeer van diensten, beantwoorden aan de hand van drie stappen: 1) Wordt het volumebeleid gerechtvaardigd door een dwingende reden van algemeen belang? 2) Is het volumebeleid geschikt (en coherent) om deze reden te verwezenlijken? 3) Is het volumebeleid noodzakelijk om deze reden te verwezenlijken of kan die ook met minder ingrijpende maatregelen worden verwezenlijkt? Binnen het evenementenbeleid vloeit het volumebeleid voort uit de zogeheten locatieprofielen, die voor een bepaalde locatie bepalen hoeveel evenementdagen (inclusief ‘geluidsdagen’) zijn toegestaan. Voor zover voor een locatie geen locatieprofiel is vastgesteld, geldt de algemene regel dat slechts een beperkt aantal geluidsdagen (een of drie) is toegestaan en voorts dat de toelaatbaarheid van een evenement van geval tot geval moet worden beoordeeld.