Rapport Rekenkameronderzoek Minimabeleid (inclusief bestuurlijke reactie en klantreis) - Rekenkamercommissie Amstelveen

Rekenkameronderzoek Minimabeleid

,,

Waar(de) voor je geld Conceptrapport Rekenkamercommissie Veendam

Rapport | september 2022

Partners in verbetering

1

Rekenkameronderzoek Minimabeleid Rapport Rekenkamercommissie Amstelveen

Inhoudsopgave Leeswijzer

1

DEEL I

2

DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

2

H1 | Inleiding en aanleiding

3

1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling onderzoek

3 3

H2 | Conclusies en aanbevelingen 2.1 Conclusies 2.2 Aanbevelingen 2.3 Bestuurlijke reactie

5 5 7 10

DEEL II

20

NOTA VAN BEVINDINGEN

20

H3 | Wat is minimabeleid?

21

3.1 Wettelijk kader 3.2 Onderzoek en ontwikkelingen H4 | Beleid en doelstellingen 4.1 Welke kaders en richtlijnen hebben raad en college afgesproken? 4.2 Welke doelstellingen en indicatoren heeft de gemeente? 4.3 In hoeverre sluit het beleid aan bij andere beleidsterreinen? H5 | Organisatie en uitvoering 5.1 Wat is de doelgroep en in hoeverre heeft de gemeente er zicht op? 5.2 Welke regelingen gericht op minima zet de gemeente in? 5.3 Hoe wordt over de regelingen gecommuniceerd en is men op de hoogte? 5.4 Welke afspraken zijn er met ketenpartners gemaakt? 5.5 In welke mate heeft de gemeente zicht op ongewenste effecten? H6 | Resultaten en effecten 6.1 Welke budgetten zijn gemoeid met het minimabeleid en zijn die toereikend? 6.2 In welke mate worden de doelstellingen gerealiseerd en gemonitord? 6.3 In hoeverre wordt de doelgroep bedient en bereikt? 6.4 Wat is de impact van het minimabeleid vanuit het klantperspectief? H7 | Evaluatie en verantwoording 7.1 Hoe wordt de gemeenteraad over de voortgang geïnformeerd? 7.2 In welke mate kan de raad zijn kaderstellende en controlerende rol vervullen?

21 21 24 25 28 29 30 31 34 37 39 40 42 43 46 51 52 55 55 58

Bijlage 1 | Onderzoeksverantwoording en normenkader

61

Bijlage 2 | Bestudeerde documenten

65

Bijlage 3 | Geïnterviewde personen

66

Bijlage 4 | Topiclijst interviews inwoners

67

Colofon

68

Leeswijzer Het onderzoek is opgebouwd uit twee delen. Deel I is te beschouwen als een zelfstandig leesbaar onderzoeksrapport. In dit deel zijn de hoofdlijnen van het onderzoek en de belangrijkste uitkomsten op hoofdlijnen beschreven. In dit deel leest u: De aanleiding voor het onderzoek. ● De doelstelling van het onderzoek. ● De conclusies uit het onderzoek. ● De aanbevelingen en de lessen voor verbetering. ● In Deel II is het integrale onderzoek opgenomen met daarin de beantwoording van de onderzoeksvragen en de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen. Ook wordt hierin kort uiteengezet wat minimabeleid behelst, welke taken de gemeente toebedeeld heeft gekregen en waar de gemeenteraad een rol in kan spelen. In het onderzoek zijn ook inwoners geïnterviewd en van deze ervaringen is tevens een klantreis gemaakt. Deze is separaat toegevoegd.

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

| 1 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

DEEL I DE ESSENTIE VAN HET ONDERZOEK

| 2 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

H1 | Inleiding en aanleiding 1.1 Aanleiding Nog steeds leeft bijna een half miljoen Nederlandse huishoudens in armoede, waaronder ook gezinnen met minderjarige kinderen. Met name zzp-huishoudens en niet-westerse huishoudens lopen risico op armoede en vaak blijven deze groepen langdurig in de armoede. Bij een crisis zijn zij extra gevoelig voor het verlies van hun baan. De coronacrisis heeft deze groepen dan ook extra hard getroffen. Daardoor wordt de komende tijd een forse toename verwacht van het aantal mensen dat te maken gaat krijgen met problematische schulden en, als gevolg daarvan, met armoede. Dit betekent ook dat nog meer kinderen zullen opgroeien in armoede. Minima in Amstelveen In Amstelveen heeft ongeveer 8% van de inwoners een inkomen tot 110% van het Wettelijk sociaal minimum (Wsm), landelijk is dat 10,5%. Er zijn in Amstelveen dus minder minima vergeleken met andere gemeenten. Toch gaat het in totaal om 3.100 huishoudens en ongeveer 1.000 kinderen die opgroeien in een minimahuishouden.1 Voor deze inwoners heeft de gemeente Amstelveen dan ook minimabeleid met daarin verschillende regelingen waarvan zij gebruik kunnen maken.

Zo kunnen minima (mensen die in aanmerking komen voor minimaregelingen) met een inkomen tot 110% van het Wsm en in sommige gevallen 130% van het Wsm gebruik maken van een aantal inkomensregelingen, zoals de Amstelveenpas, bijzondere bijstand, de individuele inkomenstoeslag, collectieve zorgverzekering en de kwijtschelding gemeentelijke belastingen.2 Ook is er een aantal regelingen voor kinderen die er onder meer voor zorgen dat ze kunnen sporten, muziek kunnen maken of mee kunnen op schoolreisje. Eens in de vier jaar wordt het minimabeleid van de gemeente Amstelveen herzien. Dit is voor het laatst in 2019 gebeurd en zal in 2023 weer gebeuren. Tijdens een brainstormsessie heeft de gemeenteraad van Amstelveen kenbaar gemaakt interesse te hebben in een onderzoek naar het gemeentelijk minimabeleid. De Rekenkamercommissie heeft daarom besloten om in 2022 een onderzoek te laten uitvoeren, zodat de aanbevelingen hieruit meegenomen kunnen worden bij de herijking van het beleid.

1.2 Doelstelling onderzoek Het doel van dit onderzoek is om inzicht te verkrijgen in de doelmatigheid en doeltreffendheid van het minimabeleid van de gemeente Amstelveen. Daarnaast dient het onderzoek als input voor de herziening van het minimabeleid van 2023. Ook is er in het onderzoek aandacht voor het gebruik van de Amstelveenpas en gevolgen van stapeling van regelingen.

Statline CBS 2020 Als het inkomen op het sociaal minimum of iets daarboven ligt, is dat een zogenaamd laag inkomen. Het sociaal minimum is het bedrag dat minimaal nodig is om van te leven. De hoogte van het sociaal minimum is niet voor iedereen hetzelfde. Het hangt bijvoorbeeld af van de leeftijd en de leef-/gezinssituatie. 1 2

| 3 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

De centrale onderzoeksvraag voor de evaluatie is: In hoeverre is het minimabeleid van de gemeente Amstelveen doelmatig en doeltreffend en welke rol(len) spelen de gemeenteraad en het college daarbij? De centrale onderzoeksvraag is verder geoperationaliseerd naar een serie deelvragen die zijn opgesomd in de onderzoeksverantwoording (plus normenkader) die samen de beleidscyclus vormen. In het volgende hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen weergegeven. In Deel II van het rapport gaan we gedetailleerder in op de bevindingen waarop de conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd.

| 4 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

H2 | Conclusies en aanbevelingen Op basis van de bevindingen, zoals weergegeven in hoofdstuk 4 t/m 8, worden in dit hoofdstuk conclusies getrokken en aanbevelingen gedaan.

2.1 Conclusies 1.

De gemeente Amstelveen heeft geen integrale beleidsnota voor het minimabeleid (als onderdeel van het armoedebeleid). Armoede is meer dan alleen een tekort aan materiële welvaart. Beperkte financiële middelen gaan regelmatig hand in hand met ongunstige levensomstandigheden en kunnen ook sociale uitsluiting in de hand werken. Zowel binnen als buiten de gemeente houden veel mensen en organisaties zich met armoede bezig. Het minimabeleid komt aan bod in het gezondheidsbeleid, het participatiebeleid, het inburgeringsbeleid, terugvordering en verhaal, het actieprogramma voor de werkgelegenheid en de schuldhulpverlening. Er zijn dus veel terreinen waar het minimabeleid mee is verweven, al is de integratie vaak oppervlakkig. Een brede visie op het armoedebeleid ontbreekt echter, met andere woorden het beleid is op dit moment nog te versnipperd waardoor het overzicht mist. 2.

De gemeente Amstelveen heeft geen meetbare doelstellingen geformuleerd voor het minimabeleid. Er zijn twee doelen vastgesteld voor het minimabeleid: ● Het aanbod minimaregelingen is in lijn met de behoeften van de doelgroep. ● De mogelijkheden worden door een zo groot mogelijke groep benut. De doelen zijn tamelijk algemeen geformuleerd (zeker niet SMART), waardoor de resultaten en effecten van het minimabeleid op dit moment niet zijn te volgen. Temeer er ook geen streefwaarden aan zijn gekoppeld. 3.

De gemeente Amstelveen heeft gedeeltelijk zicht op de omvang van de doelgroep, maar (nog) niet op de samenstelling. De gemeente beschikt over CBS data over het aantal inwoners met een laag inkomen. Daarnaast neemt de gemeente deel aan de Divosa Benchmark Werk en Inkomen en heeft daarmee cijfers over het gebruik van de Bijzondere Bijstand tot haar beschikking. Het is niet duidelijk in hoeverre de gemeente Amstelveen deze cijfers ook daadwerkelijk raadpleegt. Naast cijfers heeft de gemeente een Cliëntenraad Minima (CMA) die de doelgroep in beeld zou moeten hebben, maar deze raad heeft de afgelopen jaren niet gefunctioneerd zoals zou moeten. Er zijn via die kant dus ook geen signalen met de gemeente gedeeld. Momenteel is er een onderzoek in uitvoering naar groepen die risico lopen op armoede in Amstelveen. Dit onderzoek biedt mogelijk inzicht in de doelgroep, maar de uitkomsten zijn nog niet bekend. 4.

Amstelveen kent een ruim(hartig) minimabeleid en het aanbod is grotendeels toereikend, maar de gemeente heeft onvoldoende zicht op redenen voor het achterblijvende gebruik van de regelingen. Er wordt een ruim aantal minimaregelingen aangeboden en het aanbod is grotendeels toereikend. Wel komt uit de gesprekken naar voren dat het aanbod zich niet (genoeg) richt op de lage inkomens, middeninkomens en gezinnen met kinderen boven de 18 jaar.

| 5 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Ook is het kortingsaanbod van de Amstelveenpas niet toereikend en speelt deze pas slechts een kleine rol in het minimabeleid. De meeste regelingen hanteren een inkomensgrens tot 130% van het Wettelijk sociaal minimum, maar de criteria verschillen per regeling. Het bereik van de regelingen is nog niet wat de gemeente wenst. De gemeente beschikt over complete en actuele overzichten van het gebruik van de regelingen, maar heeft niet onderzocht waarom er mogelijk minder gebruik van de regelingen wordt gemaakt dan verwacht. Ook heeft de gemeente geen inzicht in de tevredenheid van inwoners met de regelingen. 5.

Informatie over de minimaregelingen is niet altijd duidelijk en er is verbetering mogelijk in de communicatie. De administratieve last voor het doen van een aanvraag is hoog. Inwoners hebben via verschillende kanalen toegang tot (informatie over) de minimaregelingen. De informatie over de regelingen op de website is, echter, niet altijd duidelijk en volledig. Daarnaast wordt er op verschillende manieren over minimaregelingen gecommuniceerd, maar deze informatie is doorgaans alleen in het Nederlands beschikbaar. De gemeente heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in communicatie, maar dit vormt nog altijd een verbeterpunt. Inwoners kunnen nog niet alle minimaregelingen digitaal aanvragen. De administratieve last die gepaard gaat met het doen van een aanvraag, is hoog. 6.

Samenwerking met de gemeente wordt positief gewaardeerd, maar de gemeente kan meer regie nemen in het samenbrengen van ketenpartners. Er zijn verschillende ketenpartners waarmee de gemeente samenwerkt in de uitvoering van het minimabeleid. Over het algemeen zijn ketenpartners over deze samenwerking positief en hebben zij inbreng (gehad) in het minimabeleid. De gemeente speelt echter een kleine rol in het samenbrengen van ketenpartners. Zij zou hierin meer regie kunnen nemen, om zo de samenwerking tussen ketenpartners onderling te vergroten. 7.

Er lijkt geen sprake te zijn van ongewenste effecten van het minimabeleid, maar de gemeente heeft hier beperkt zicht op. Er is in 2015 onderzoek gedaan naar de armoedeval in Amstelveen en hierdoor is er een nieuw beleidsplan opgesteld. Het minimabeleid lijkt ruimhartig genoeg om de armoedeval te kunnen voorkomen, maar de gemeente heeft geen zicht op welke effecten het minimabeleid heeft op de financiële situatie van inwoners. Hetzelfde geldt voor de mogelijke stapeling van regelingen. Uit de gesprekken met inwoners blijkt dat zij positieve effecten ervaren van de regelingen en dat zij ermee zijn geholpen. De gesprekken geven geen aanleiding om te vermoeden dat er sprake is van ongewenste effecten. 8.

In 2019 en 2020 was de realisatie lager dan de begroting, maar zijn de uitgaven ook gestegen. Er is bij de organisatie een overzicht van de uitvoeringskosten, maar dit wordt niet standaard gedeeld met de raad. In de afgelopen jaren heeft de gemeente zowel structureel als incidenteel middelen beschikbaar gesteld voor het minimabeleid. De realisatie lag in 2019 en 2020 lager ten opzichte van de begroting. Dit had er mee te maken dat er minder toekenningen zijn gedaan dan van te voren werd verwacht. De budgetten voor het minimabeleid lijken, gezien de voordelen, toereikend. Wel zijn, mede door de uitbreidingen van verschillende regelingen, de uitgaven in 2020 toegenomen. Er is een actueel overzicht van de uitvoeringskosten, maar deze informatie wordt niet standaard gecommuniceerd naar de raad.

| 6 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

9. De voortgang van het beleid is slecht te monitoren voor de raad. De voortgang van de uitvoering van het minimabeleid is op dit moment niet door de raad te volgen omdat er in de huidige beleidsnota(s) geen concrete (of SMART) doelstellingen zijn geformuleerd (zoals al in de tweede conclusie werd gesteld). Andere indicatoren voor het monitoren van de voortgang zijn beperkt aanwezig, mede door het lage aantal klachten en bezwaarschriften. Verder zijn er in het verleden geen klanttevredenheidsonderzoeken uitgevoerd onder minima. De organisatie heeft wel een systeem waarin het gebruik van regelingen, aanvragen, termijnen, financiën, caseload, doorlooptijden wordt bijgehouden, maar dit wordt niet gedeeld met de raad. Daarmee heeft de gemeenteraad geen overzicht en inzicht om goed te kunnen sturen. 10. De raad heeft veel aandacht voor minima en er is flink (bij)gestuurd De raad heeft middels moties de afgelopen jaren flink proberen (bij) te sturen. Ook heeft de raad zijn rol als kadersteller van het beleid gepakt door het huidige beleid vast te stellen, aan te zetten tot uitvoeringsplannen en onderzoeken. De raad pakt zijn rol als kadersteller en controleur dus wel, maar voelt zich nog niet volledig geëquipeerd in die rol. Om goed te kunnen kader stellen en controleren is meer kennis en expertise nodig.

2.2 Aanbevelingen Op basis van de hierboven geformuleerde conclusies komt de Rekenkamercommissie tot de volgende aanbevelingen: 1. College en raad: Formuleer een brede integrale visie op armoede en minima. Ga in gesprek met de raad, ambtenaren, ketenpartners en inwoners over de brede visie op het armoedebeleid. Zorg voor een breed gedragen ambitie met dezelfde definitie. Maak vervolgens een vertaling van de visie naar meer integraal beleid en vertaal dit ook naar heldere uitvoeringsplannen. Uiteindelijk worden de inwoners ook beter geholpen wanneer er een integrale visie is en waardoor de hulpvraag binnen een integraal kader wordt opgepakt. 2.

College: Breng de raad in positie om kaders en doelen te stellen en bepaal gezamenlijk de indicatoren. Voor zowel de gemeente als voor de ketenpartners biedt het nieuwe beleid kansen om gezamenlijk te komen tot een set concreet geformuleerde en meetbare doelstellingen waarlangs vervolgens wordt gemonitord en geëvalueerd. Dit is een aanbeveling die ook andersom geldt voor de raad, pak nadrukkelijker de rol als kadersteller. Kijk hiervoor bijvoorbeeld eens naar hoe dat gaat op het gebied van Participatie in Alkmaar. Omdat voor de raad de relatie tussen de doelstellingen en de indicatoren niet altijd duidelijk bleek, is aan het college gevraagd om jaarlijks zogenaamde doelenkaders op te stellen (in samenwerking met de uitvoeringsorganisatie) waarin de doelen gerelateerd worden aan de indicatoren. Dit doelenkader zorgt ervoor dat de raad effectiever kan monitoren in hoeverre de doelen van het beleid worden gerealiseerd. Dit zou ook de behoefte kunnen vervullen aan meer controle op de voortgang. 3.

College: Vergroot het inzicht in de (potentiële) doelgroep van het minimabeleid, de effecten van de regelingen en de klanttevredenheid. Vergroot dit inzicht door gebruik te maken van informatie die reeds bekend is bij de gemeente, zoals interne informatie, cijfers uit de Divosa Benchmark Werk en Inkomen en andere relevante onderzoeken. De gemeente Amstelveen is niet langer aangesloten bij de Benchmark Armoede en Schulden, maar zou dit kunnen heroverwegen, temeer er dan ook vergelijkend inzicht ontstaat met gemeenten in de regio of van bijvoorbeeld dezelfde grootteklasse.

| 7 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Onderzoek daarnaast waarom inwoners geen gebruikmaken van de minimaregelingen, als zij daar wel recht op hebben. Ondanks vermoedens van armoedeval, stapeling van regelingen en mogelijke oorzaken voor achterliggend gebruik van regelingen, is hier nog geen (klanttevredenheids)onderzoek naar gedaan. De gemeente zou het inzicht hierin kunnen vergroten door dit actief te gaan onderzoeken. Deze aanbeveling doen we ook in het licht van de eerdere bevindingen dat de voortgang van het beleid in de uitvoering op dit moment niet is te monitoren door de raad. 4. College: Zet ketenpartners in voor de vergroting van het bereik van de regelingen. Op dit moment doet de gemeente er alles aan om het bereik van de regelingen te vergroten. Desondanks wordt er maar een klein gedeelte van de potentiële doelgroep bereikt. Neem als gemeente de regierol om ketenpartners samen te brengen. 5.

College: Besteed in het aanbod voldoende aandacht aan lage inkomens, middeninkomens en gezinnen met kinderen boven de 18 jaar. Blijf met inwoners en ketenpartners in gesprek over welke behoefte er speelt onder de doelgroep en de manier waarop het minimabeleid in die behoefte kan voorzien. Het college heeft geïnvesteerd om de Cliëntenraad minima (CMA) weer op de rit te krijgen, blijf daarom kritisch en scherp op het functioneren hiervan, want deze raad zou een vitale schakel op dit vlak kunnen vormen in de toekomst (zoals ook nadrukkelijk de bedoeling is van het college en de CMA zelf). 6.

College: Zorg voor duidelijke en volledige informatie over de minimaregelingen en informeer inwoners proactiever. Vereenvoudig daarnaast de aanvraagprocedure. Ondanks investeringen in communicatie is de informatie op de website nog niet altijd volledig en duidelijk. Zorg ervoor dat de informatie toegankelijk is voor alle inwoners. Inwoners kunnen geen gebruikmaken van de regelingen als zij niet op de hoogte zijn van het bestaan ervan. Wijs inwoners daarom vaker op de minimaregelingen in het bestaande contact met de gemeente, bijvoorbeeld bij het aanvragen van een uitkering. Zorg ervoor dat iedere minimaregeling die de gemeente aanbiedt ook digitaal kan worden aangevraagd. Onderzoek daarnaast op welke manieren de administratieve last voor het indienen van een aanvraag door inwoners, verminderd kan worden. Hiermee kan een potentiële drempel om gebruik te maken van de regelingen, mogelijk worden verlaagd. 7. College: Betrek de gemeenteraad bij het inrichten van de informatievoorziening. Het is belangrijk dat de raden kunnen mee bepalen hoe en wanneer ze worden ingelicht over zowel de inhoudelijke taakuitvoering als de voortgang op de doelen en indicatoren (die nog moeten worden vastgesteld). Kijk bijvoorbeeld ook eens hoe er in Den Bosch gewerkt wordt aan een monitor Sociaal Domein.

Vanuit de filosofie dat Den Bosch datastad wil zijn, wordt daar nu ook gewerkt aan een monitor waarin alle data (ook kwalitatief) landt in een instrument met bijbehorende rapportages. 8. Raad: Ontwikkel een informatieprotocol en investeer in kennissessies. Kijk of in samenspraak met het college een protocol opgesteld kan worden waarin vastgelegd wordt welke informatie de raad wil ontvangen en welke informatie het college dient te geven. Zorg daarbij ook dat de behoefte voor een meer inhoudelijk gesprek met de uitvoeringspartners wordt vervuld, zodat raadsleden niet alleen meer gevoel krijgen bij de praktijk, maar ook meer kennis en kunde vergaren van het thema. Denk hierbij ook aan stages en werkbezoeken. Een interessant best practice is bijvoorbeeld ISD Bollenstreek. In de Bollenstreek werken vier gemeenten samen in het sociaal domein van de organisatie ISD Bollenstreek.

| 8 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

De ISD heeft flink geïnvesteerd in het betrekken van de raad bij de uitvoering. Zo organiseren zij voor alle raadsleden regelmatig werkbezoeken en bieden zij stages aan voor raadsleden om mee te lopen bij de consulenten van de schuldhulpverlening. Het is mogelijk om mee te lopen met de professionals en echte intakegesprekken of huisbezoeken bij inwoners mee te maken. Een dergelijke kijk in de keuken heeft ervoor gezorgd dat de raadsleden in de Bollenstreek de ISD als een transparante organisatie ervaren die proactief informatie deelt, en waardoor zij bovenal gevoel hebben gekregen bij de uitvoeringspraktijk. Armoede en minimabeleid is een complex onderwerp. Om de kaderstellende en controlerende taak goed uit te kunnen voeren, is naast voldoende informatie ook voldoende begrip van het thema nodig om deze informatie te duiden. De gemeenteraad kan zich, bijvoorbeeld in een expertsessie of in regionale bijeenkomsten (met ook onafhankelijke experts van buiten), beter laten informeren.

| 9 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

2.3 Bestuurlijke reactie

| 10 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 11 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 12 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 13 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 14 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 15 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 16 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 17 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 18 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

| 19 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

DEEL II NOTA VAN BEVINDINGEN

| 20 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

H3 | Wat is minimabeleid? In dit hoofdstuk zetten we het wettelijk kader, landelijke ontwikkelingen en cijfers van het minimabeleid op een rij. Ook wordt de landelijke context besproken, onder andere op basis van recente onderzoeken.

3.1 Wettelijk kader Gemeenten hebben een belangrijke rol in het bestrijden van armoede. Ze hebben de zorgplicht om de leefsituatie en het toekomstperspectief van kwetsbare burgers te verbeteren. Wettelijke kaders van het minimabeleid Het minimabeleid bestaat uit landelijke en gemeentelijke regelingen. Inkomensbeleid is voorbehouden aan het rijk. Onder landelijke regelingen vallen onder andere de kinderbijslag, het kindgebonden budget en verschillende toeslagen die worden uitgevoerd door de belastingdienst. Ook de kwijtschelding van gemeentelijke belastingen is gebaseerd op landelijke regelgeving. Gemeenten voeren dit uit. Als het gaat om inkomensondersteuning is de gemeente voor de uitvoering van het gemeentelijk minimabeleid gehouden aan het landelijk vastgestelde toetsingskader. Daarbinnen zijn verordeningen en/of beleidsregels opgesteld. Zo regelt de Participatiewet de verstrekking van bijzondere bijstand, de individuele inkomenstoeslag en individuele studietoeslag. Ook biedt de Participatiewet gemeenten meer beleidsruimte om maatwerk voor minima te leveren op een aantal punten. Voorbeelden van lokale maatwerkvoorzieningen zijn aanvullende regelingen voor kinderen, ouderen, inwoners die zorgbehoevend zijn.

De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) verplicht de gemeenteraad om periodiek een plan vast te stellen dat richting geeft aan de integrale schuldhulpverlening aan inwoners van de gemeente. In 2020 is het beleidsplan schuldhulpverlening vastgesteld door de raad van Amstelveen. Een doel van de Participatiewet is het verlenen van bijstand aan mensen ‘die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien’.

3.2 Onderzoek en ontwikkelingen Zoals in de inleiding reeds genoemd, leeft bijna een half miljoen Nederlandse huishoudens in armoede, waaronder ook gezinnen met minderjarige kinderen. Met name zzp-huishoudens en niet-westerse huishoudens lopen risico op armoede. Vaak houdt die armoede bij deze groepen langdurig aan. Bij een crisis zijn zij extra gevoelig voor het verlies van hun baan. De coronacrisis heeft deze groepen dan ook extra hard getroffen. Daardoor wordt de komende tijd een forse toename verwacht van het aantal mensen dat te maken gaat krijgen met problematische schulden en als gevolg daarvan, met armoede. Dit betekent ook dat nog meer kinderen zullen opgroeien in armoede. In Nederland groeit nu één op de veertien kinderen op in armoede. Gevolgen corona Het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP) zegt over de gevolgen van de coronacrisis in een rapport van 9 juli 2020 “dat het aantal werkende armen in kwetsbare sectoren toe zal nemen, alsmede het aantal niet-werkende armen dat voor het leeuwendeel van het inkomen aangewezen is op de sociale zekerheid. Vooral mensen met een migratieachtergrond, alleenstaanden, eenoudergezinnen en laagopgeleiden lopen risico. In het kielzog van de toename van de armoede onder de beroepsbevolking zal ook de armoede onder kinderen stijgen.

| 21 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

De toename van de armoede zal leiden tot een toename van het aantal mensen met problematische schulden.” Deze mensen zullen niet allemaal in (langdurige) armoede vervallen, maar het risico is duidelijk aanwezig. Corona heeft duidelijk gemaakt hoe kwetsbaar bepaalde doelgroepen zijn; het belang van een goed lokaal armoedebeleid is daarom zeer urgent. Het Nibud3 onderzocht in maart 2020 welke invloed de huidige crisis heeft op de financiële situatie van huishoudens. Conclusie uit dit onderzoek is dat een vijfde van de huishoudens inkomensterugval ervaart als gevolg van de coronacrisis. Onder hen zijn met name jongeren, zzp’ers en flexwerkers. Men verwacht ongeveer 30% aan inkomensterugval. Een derde van de inwoners geeft aan dat zij niet voldoende spaargeld hebben om op terug te vallen bij een daling in het inkomen. Ongeveer 10% van de huishoudens denkt aan het vragen van hulp aan de gemeente of uitstel van betaling. De rekening die als eerste niet betaald wordt is de zorgverzekering gevolgd door de aanslag gemeentelijke belastingen en de hypotheek of huur. Onderzoek gevolgen van armoede Armoede staat nooit op zichzelf. Armoede heeft vele gevolgen en oorzaken en invloed op meerdere levensgebieden. Zo zorgt langdurige armoede voor continue zorgen over financiën. Dit leidt tot voortdurende stress.

Uit wetenschappelijk onderzoek4 blijkt dat chronische stress, door armoede en schulden, verlammend werkt op ons vermogen om problemen op te lossen en doelgericht te werken. Mensen met chronische stress gaan meer bij de dag leven, zijn minder goed in staat om doelen en prioriteiten te stellen, emoties te reguleren en strategieën te ontwikkelen voor als het tegenzit. Dit vraagt om hulp- en dienstverlening die daar rekening mee houdt. Mensen zijn pas in staat om te doen wat er moet gebeuren als de stress onder controle is. Schaamte over armoede is tevens een wezenlijk kenmerk waar rekening mee gehouden moet worden bij de effectieve bestrijding van armoede. Arm zijn tast de waardigheid en het gevoel van eigenwaarde van mensen aan. Het is belangrijk om oog te hebben voor de psychosociale kant van armoede. De intrinsieke rol die schaamte speelt, moet niet worden onderschat in de aanpak van armoede. Schaamte werkt verlammend en weerhoudt mensen van positieve actie om hun situatie te verbeteren. Brede aanpak armoede en schulden In de afgelopen periode is de landelijke aandacht voor armoede en schulden toegenomen. Het kabinet heeft, met gemeenten, uitvoeringsorganisaties, maatschappelijke organisaties en private partijen, hard gewerkt aan de uitvoering van een breed palet aan maatregelen om mensen te ondersteunen en armoede en schuldenproblematiek terug te dringen.

Het gaat onder andere om de volgende landelijke maatregelen:

3 4

●

Brede schuldenaanpak: In het Actieplan brede schuldenaanpak zijn meer dan veertig maatregelen en initiatieven samengebracht, verdeeld over drie actielijnen: problematische schulden voorkomen, mensen met schulden ondersteunen en zorgvuldig en maatschappelijk verantwoord incasseren.

●

Ambities aanpak kinderarmoede: Meer focus op effectiviteit, met aandacht voor preventie en vanuit de inwoner kijken.

●

Herstel van het vertrouwen tussen overheid en inwoners: Een aantal gebeurtenissen zoals de kinderopvangtoeslag affaire hebben ervoor gezorgd dat het vertrouwen van inwoners in de overheid onder druk staat. Meer eerlijkheid en openheid en de menselijke maat zijn belangrijk voor het herstel.

Peiling coronacrisis; Coronacrisis en geldzaken, Nibud maart 2020. Schaarste, Mullainathan en Shafir (2013).

| 22 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

●

Energiearmoede en- transitie: 10% van de huishoudens in Nederland heeft een te hoge energierekening ten opzichte van hun inkomen. Zij hebben moeite met het betalen van de energierekening en hebben geen geld voor de energietransitie.

Ook heeft de aanpak van kinderarmoede van het kabinet een hoge prioriteit gekregen. Dat schreef minister Schouten (SZW) op 15 maart 2022 in een brief aan de Kamer. Daarin stelt zij dat haar doel is om komende periode het aantal kinderen dat opgroeit in armoede minimaal te halveren. Gemeenten spelen een belangrijke rol in de aanpak van kinderarmoede. Minimabeleid vraagt een integrale benadering Minimabeleid is een integraal vraagstuk waarbij er niet alleen aandacht moet zijn voor het oplossen van de financiële problemen, maar ook voor de eventuele andere omstandigheden, zo is ook het beleid van de gemeente Amstelveen. Ketenpartners zijn dan ook onmisbaar in de uitvoering. Het betrekken van maatschappelijke partners, zoals de Voedselbank, Humanitas, Participe of de Kledingbank is van vitaal belang voor een integrale benadering. Datzelfde geldt voor betrokkenheid van andere maatschappelijke organisaties, zoals het verenigingsleven, het onderwijs en de gezondheidszorg die vindplaatsen vormen voor minima. Hoofdstuk 6 gaat daarom nader in op de wijze waarop het minimabeleid is georganiseerd, met welke ketenpartners de gemeente Amstelveen samenwerkt en hoe de samenwerking verloopt.

Landelijke trends en ontwikkelingen Om inzicht te krijgen in landelijke trends en ontwikkelingen op het gebied van armoede en minimabeleid worden er door het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS)5, het Nederlands Jeugdinstituut (NJI)6, het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP)7 en de VNG 8periodieke onderzoeken uitgevoerd. Er worden cijfers gepresenteerd van toename of afname van mensen met een laag inkomen. Ook wordt het risico op armoede in kaart gebracht. Deze gegevens bieden belangrijke informatie voor de uitvoering van het beleid en inzicht in de doelgroep voor het minimabeleid. In dit rapport wordt in hoofdstuk 7 ingegaan op de cijfers specifiek voor Amstelveen.

5

Armoede en sociale uitsluiting CBS https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2021/49/armoede-en-sociale-uitsluiting-2021 Armoede in gezinnen NJI 2020 https://www.nji.nl/cijfers/armoede-gezinnen 7 Armoede in kaart:https://digitaal.scp.nl/armoedeinkaart2019/ 8 Waar staat je gemeente: https://www.waarstaatjegemeente.nl/dashboard/dashboard/Werk-en-inkomen 6

| 23 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

H4 | Beleid en doelstellingen In dit hoofdstuk beschrijven we in hoeverre de gemeenteraad input heeft geleverd bij de totstandkoming van de doelen ten aanzien van het minimabeleid. Met name in hoeverre de gemeenteraad kaders heeft meegegeven en of deze voldoende concreet zijn geformuleerd, met eenduidige en meetbare doelen. De volgende onderzoeksvragen komen aan de orde: Beleid

1.

Welke kaders en richtlijnen hebben raad en college met elkaar afgesproken ten aanzien van minima?

2.

Welke doelstellingen en bijbehorende effect- en prestatie-indicatoren heeft de gemeente Amstelveen op het gebied van het minimabeleid en zijn deze SMART geformuleerd?

3.

In hoeverre sluiten de doelstellingen aan op andere beleidsterreinen (zoals schuldhulpverlening en participatiebeleid, Wmo, jeugdhulp en onderwijs)?

De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn: ● Overkoepelend heeft de gemeenteraad de beleidsnota ‘Sociaal domein 2019 vastgesteld’. Hierin staan de speerpunten voor het sociaal domein en meer specifiek voor de uitvoering van de Participatiewet. Voor het minimabeleid specifiek is het beleidsplan “Iedereen doet mee” vastgesteld. Het minimabeleid richt zich met name op de uitvoering van minimaregelingen en het bereik onder de doelgroep. ● De visie en uitgangspunten zijn expliciet genoemd in beide beleidsnota’s. Het uitgangspunt “Iedereen doet mee” is toepasbaar op alle terreinen in het sociaal domein. ● Er is geen integrale beleidsnota voor armoede. Inhoudelijk komt het armoedebeleid aan bod in het gezondheidsbeleid, het participatiebeleid, het inburgeringsbeleid, terugvordering en verhaal, het actieprogramma voor de werkgelegenheid en de schuldhulpverlening. Er zijn dus veel terreinen waar het minimabeleid mee is verweven. Er is alleen geen brede nota op het armoedebeleid waardoor er nu ook geen inzicht is in wat de gemeente allemaal doet. Hierdoor is het aan de ene kant erg versnipperd, maar aan de andere kant is het wel overal benoemd. ● De raad heeft mee kunnen denken en beslissen in het kader van zijn kaderstellende rol. De raad heeft middels moties de afgelopen jaren flink proberen (bij) te sturen.

Ook heeft de raad zijn rol als kadersteller van het beleid gepakt door het huidige beleid vast te stellen, aan te zetten tot uitvoeringsplannen en onderzoeken. Dat neemt niet weg dat de raad nog te weinig heeft nagedacht over concrete doelen en indicatoren. ● Ketenpartners en inwoners zijn betrokken bij de totstandkoming van het nieuwe beleid. Zo zijn er stadsgesprekken gevoerd en worden inwoners betrokken bij de onderzoeken naar bejegening. ● Er zijn twee doelen vastgesteld voor het minimabeleid: ● Het aanbod minimaregelingen is in lijn met de behoeften van de doelgroep. ● De mogelijkheden worden door een zo groot mogelijke groep benut. De vastgestelde doelen zijn tamelijk algemeen, weinig tot niet gespecificeerd en niet SMART geformuleerd.

| 24 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

4.1 Welke kaders en richtlijnen hebben raad en college afgesproken? In deze paragraaf gaan we in op de beleidskaders die raad en college met elkaar hebben afgesproken ten aanzien van het minimabeleid. Tijdlijn beleidsontwikkeling In 2015 is het minimabeleid herijkt. Destijds speelde de discussie over armoedeval binnen de gemeente. In 2019 is het beleid opnieuw herijkt. Dit was omdat het ‘College Uitvoeringsprogramma’ hierom vroeg en omdat het beleidsplan na vier jaar was verlopen. In 2019 is niet het onderzoek herhaald naar de armoedeval maar is gekeken naar de behoefte van de doelgroep. Er is toen gekozen voor een participatietraject. Er zijn gesprekken gevoerd met netwerkpartners en met bewoners (werkconferentie, stadsgesprek) en intern met uitvoerende teams. Ook is input gebruikt van de Participatieraad en de Cliëntenraad Minima Amstelveen. De nota is in samenspraak met de doelgroep tot stand gekomen en hierbij is gebruikgemaakt van cijfers die toen actueel waren. Tezamen met de vaststelling van de nota in 2019 is een motie ingediend door de gemeenteraad waarin de raad vroeg onderzoek te laten uitvoeren naar armoedepreventie. Dit heeft geresulteerd in een Actieplan Armoedepreventie (2020) en diverse onderzoeken van de Hogeschool van Amsterdam. Dit actieplan is in dezelfde vergadering behandeld als het beleidsplan schuldhulpverlening.

Het actieplan is nog in uitvoering en gaat onder andere over het toegankelijk maken en bekendheid geven aan de regelingen. Coalitieakkoord 2018-2022 Het coalitieakkoord 2018-2022 schetst de hoofdlijnen voor het beleid met als uitgangspunt voor het sociaal domein “Iedereen doet mee”. Het college streeft ernaar dat iedereen meedoet aan de samenleving en adequate zorg en ondersteuning ontvangt. Voor inwoners met een laag besteedbaar inkomen vormen de beperkte financiën vaak een belemmering. De gemeente wil daarom door het bieden van diverse regelingen en voorzieningen de doelgroep zo goed mogelijk ondersteunen om volwaardig deel te kunnen nemen aan de samenleving. En daarnaast de aanleiding voor de herijking van de in het College Uitvoeringsprogramma (CUP) aangekondigde actualisatie van het beleid en het streven om het gebruik van de regelingen te vergroten. Nota sociaal domein 2019 Het inhoudelijk fundament voor het minimabeleid is de nota sociaal domein 2019. In deze nota worden de speerpunten geformuleerd voor de uitvoering van de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet. Gebaseerd op de hoofdlijnen van het coalitieakkoord.

De speerpunten in de nota Sociaal Domein zijn: ● Sterke wijken ● Beter bereiken van inwoners die hulp nodig hebben ● Optimaliseren van samenwerken met partnerorganisaties (netwerkstrategie) In de nota heeft de gemeente ook haar visie geformuleerd ten aanzien van het sociaal domein waarin duidelijk wordt aangegeven dat Amstelveen inzet op het zelfredzaam en financieel onafhankelijk maken van haar inwoners. “Wij willen dat alle inwoners met of zonder beperkingen mee kunnen doen in de samenleving en dat ieder kind veilig en gezond kan opgroeien. Op die manier werken we aan een inclusieve stad. Inwoners moeten zelf regie kunnen voeren over hun leven. Amstelveen bevordert zelfredzaamheid en financiële onafhankelijkheid van haar inwoners door het scheppen van voorwaarden om dat te bewerkstelligen. Denk hierbij aan voor iedereen toegankelijke voorzieningen als wijkcentra, sportvoorzieningen en cultuuraanbod.

| 25 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Soms zit het tegen en is er een helpende hand nodig. Als gemeente zijn we er op die momenten, ook als dit langdurig nodig is. We bieden dan ondersteuning op maat”. Aan de hand van het coalitieakkoord en de nota sociaal domein is vervolgens het minimabeleid opgesteld; het minimabeleid valt dus binnen de kaders van het Sociaal Domein. Er zijn negen doelstellingen geformuleerd die de sociale agenda van Amstelveen worden genoemd: 1. Inwoners voelen zich verbonden met elkaar. 2. Inwoners beheersen het Nederlands en hebben kennis van de samenleving. 3. Inwoners zijn aan het werk. 4. Inwoners ervaren minder financiële belemmeringen om mee te doen. 5. Ieder kind kan veilig en gezond opgroeien en jeugdigen ontwikkelen zich optimaal. 6. Inwoners helpen elkaar. 7. Inwoners functioneren zo zelfstandig mogelijk, zo nodig met (tijdelijke) ondersteuning. 8. Er is minder geweld in afhankelijkheidsrelaties. 9. Inwoners zijn in staat om gezond te leven. Doelstelling 4 heeft betrekking op het minimabeleid en die is als volgt uitgewerkt: ‘Niet alle inwoners die in aanmerking komen voor minimaregelingen en bijzondere bijstand maken gebruik van de beschikbare regelingen. Het streven is om het bereik te vergroten, het gebruik te stimuleren en nieuwe doelgroepen te benaderen om meedoen in de samenleving te stimuleren.

In het tweede kwartaal van 2019 start de evaluatie van het huidige beleid en onderzoeken we of de regelingen nog aansluiten bij de behoefte van inwoners. Vervolgens herijken we het armoedebeleid. De evaluatie van het beleid en input van de inwoners wordt meegenomen bij het doorontwikkelen van de Amstelveenpas.’ De gemeente geeft aan te willen bereiken dat (nieuwe) doelgroepen hun weg naar de gemeente weten te vinden zodat hiervoor tijdig (een pakket van) maatregelen ingezet kunnen worden, waardoor inwoners mee kunnen blijven doen. De gemeente geeft aan daarbij speciale aandacht te hebben voor werkenden met een laag inkomen. Beleidsnota Herijking Minimabeleid (2019) “Iedereen doet mee” Het is goed te beseffen dat de gemeente Amstelveen geen apart beleidsdocument ‘Armoede’ heeft. Als er naar armoedebeleid wordt gerefereerd dan gaat het in de praktijk om het schuldhulpverleningsbeleid, het minimabeleid en de subsidies die verstrekt worden aan de ketenpartners zoals de voedselbank, kledingbank en Participe. Het minimabeleid “Iedereen doet mee” is in 2019 vastgesteld door de gemeenteraad van Amstelveen. De herijking vloeit voort uit het college uitvoeringsprogramma (CUP) en is uitgewerkt in de nota sociaal domein. De reden voor de herijking is niet duidelijk geworden in dit onderzoek. Het beoogde effect is het meedoen aan de samenleving van mensen met een minimuminkomen.

Daarbij is het de bedoeling om het gebruik van de verschillende regelingen te vergroten en om zo veel mogelijk aan te sluiten bij de behoefte van de doelgroep. De beleidsnota richt zich voor het grootste deel op het verminderen of verzachten van de financiële armoede bij de minima door middel van de minimaregelingen die de gemeente in dat kader hanteert. Er zijn geen nieuwe regelingen toegevoegd in de herijking. Het accent van het nieuwe beleid ligt op intensivering van een aantal regelingen en op activiteiten om het gebruik van de regelingen te verhogen. Verder wil men gaan onderzoeken of de Amstelveenpas voldoet als instrument en naar nieuwe vormen van communicatie.

| 26 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Uitvoeringsbeleid Het beleidsplan is niet het enige kader waarbinnen het minimabeleid zich afspeelt. In de beleidsregels en verordeningen worden de kaders van de uitvoering verder uitgewerkt. Waaronder: ● Verordening Individuele Inkomenstoeslag (2015). De verordening geeft wetstechnische informatie over de individuele inkomenstoeslag (IIT) van de gemeente Amstelveen. ● Beleidsregels bijzondere bijstand en minimaregelingen (2021). Hierin staat de uitvoering van het beleid voor bijzondere bijstand en minimaregelingen. ● Beleidsregels maatwerkvoorzieningen (2021). Hierin staat het beleid voor de collectieve zorgverzekering en de tegemoetkoming niet verzekerbare meerkosten en eigen risico. Actieplan armoedepreventie Het actieplan armoedepreventie is besproken in de raadsvergadering van 16 december 2020. In het actieplan wordt beschreven hoe er uitvoering wordt geven aan de motie ‘Focus op armoedepreventie en perspectief voor minima’ die bij de behandeling van de beleidsnota minimabeleid in december 2019 is aangenomen. In de motie wordt het college opgeroepen om: 1. Te onderzoeken welke risicofactoren er voor (welke groepen) Amstelveners zijn om in armoede te vervallen. 2. Op basis van dit onderzoek een actieplan armoedepreventie op te stellen met daarin: I.

Een uitwerking van de acties die het college onderneemt om de risicofactoren voor armoede zoveel als mogelijk (duurzaam) weg te nemen. II. Een overzicht van wat het college doet om de positie van minima duurzaam te versterken zodat zij zelfstandig en gemotiveerd mee kunnen doen in de samenleving. III. Veel aandacht voor duidelijke communicatie met inwoners over I en II. 3. Ervaringsdeskundige inwoners, de Ombudsman, professionals, ketenpartners en het maatschappelijk middenveld te betrekken bij de totstandkoming van het actieplan. 4. Het actieplan gelijktijdig met de Perspectiefnota 2021 aan de gemeenteraad voor te leggen en hier in de Perspectiefnota 2021 een uitwerking van op te nemen. De Hogeschool van Amsterdam is aan de hand van de motie gevraagd onderzoek te doen naar bovenstaande punten. De opdracht is een onderzoek naar de gemeentelijke voorzieningen van de gemeente Amstelveen voor inwoners die in armoede leven en ondersteuning nodig hebben. Op basis van wetenschappelijke inzichten uit de sociale psychologie, gedragseconomie en meer specifiek inzichten rondom stress-sensitieve dienstverlening, is een checklist ontwikkeld waarmee de informatie over de voorzieningen, alsmede de aanvraagformulieren en beschikkingen zijn gescand.

Doel is te komen tot een aantal verbetermogelijkheden om ervoor te zorgen dat eventuele barrières om een voorziening aan te vragen zoveel mogelijk worden weggenomen en eventuele motiverende factoren sterker kunnen worden aangezet. De analyse moet gaan helpen bij het opstellen van interventies om ervoor te zorgen dat meer inwoners die daar recht op hebben gebruik zullen maken van de voorzieningen die de gemeente aanbiedt. Het onderzoek is nog niet geheel afgerond waardoor er nog geen resultaten op dit moment zijn te benoemen.

| 27 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Kaderstelling door de raad De gemeenteraad heeft een belangrijke taak om inhoud en vorm te geven aan het lokale armoedebeleid. Dit zeker tegen de achtergrond van de decentralisaties van zorgtaken waardoor gemeenten een grotere verantwoordelijkheid hebben gekregen. Door het Rijk zijn in dat kader ook financiële middelen naar de gemeenten overgeheveld die een relatie hebben met armoedebeleid. De raad heeft mee kunnen denken en beslissen in het kader van zijn kaderstellende rol. De raad heeft een proactieve houding aangenomen door via moties meer scherpte aan te brengen in het te voeren minimabeleid. Door middel van moties is gevraagd om uitvoeringsplannen op te stellen en onderzoeken te laten uitvoeren. Vastgesteld moet wel worden dat de focus van de gemeenteraad met name ligt op de uitvoering van het minimabeleid. Uit de documentenstudie, maar ook in de gesprekken, komt naar voren dat de raad te weinig heeft nagedacht over een overkoepelende visie met concrete doelstellingen en indicatoren voor het sociaal domein en het minimabeleid. Betrokkenheid inwoners en ketenpartners Inwoners en ketenpartners worden op verschillende manieren betrokken bij de evaluatie en uitvoering van het minimabeleid.

Voor de herijking van het minimabeleid in 2019 is gebruikgemaakt van de input van inwoners, ervaringsdeskundigen en ketenpartners, zoals bijvoorbeeld de voedselbank, kledingbank, vluchtelingenwerk. Verder zijn er stadsgesprekken gevoerd met minima en is er een werkconferentie georganiseerd met ketenpartners en inwoners. Het idee was om de gesprekken met ketenpartners jaarlijks voort te zetten, maar dat is vanwege corona niet gelukt. Uit de interviews met medewerkers en inwoners blijkt dat de stadsgesprekken erg worden gewaardeerd en dat men graag wil dat de gesprekken weer worden opgestart. Advies van de Participatieraad Sociaal Domein De gemeente Amstelveen heeft een Participatieraad Sociaal Domein die gevraagd en ongevraagd advies geeft over het beleid in het sociaal domein. De Participatieraad is goed bij de vorming van het nieuwe beleid betrokken en ook bij evaluatie van het beleid. Er wordt wederzijds gesproken van een goede werkrelatie op dat vlak; er zijn korte lijnen en er wordt goed geluisterd naar de adviezen. Er is ook een Cliëntenraad Minima die vooral gericht is op de uitvoering van het minimabeleid en aanspreekpunt is voor minima. Door interne strubbelingen en openstaande vacatures heeft de cliëntenraad de afgelopen jaren niet goed kunnen functioneren (hierover meer in paragraaf 5.1).

4.2 Welke doelstellingen en indicatoren heeft de gemeente? In deze paragraaf gaan we in op de vraag welke doelen de gemeente zichzelf heeft gesteld rondom minimabeleid en of deze SMART zijn geformuleerd. Beleidsnota Minimabeleid 2019 “Iedereen doet mee” Hierbij moet gelijk worden opgemerkt dat in de Beleidsnota Minimabeleid 2019 “Iedereen doet mee” maar twee tamelijk algemeen geformuleerde doelstellingen zijn geformuleerd: 1. Het aanbod minimaregelingen is in lijn met de behoeften van de doelgroep. 2. De mogelijkheden worden door een zo groot mogelijke groep benut. Aan deze doelstellingen zijn verder geen meetbare resultaten en indicatoren gekoppeld, waardoor de voortgang (en het succes) van het beleid op dit moment dus niet valt te monitoren.

| 28 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Actieplan armoedepreventie (2020) Naast het minimabeleid heeft de gemeente een actieplan opgesteld. In het actieplan zijn eveneens twee algemene doelstellingen geformuleerd: 1. Voorkomen dat inwoners in een situatie van armoede terechtkomen. 2. Armoede terugdringen. Het actieplan is meer beschrijvend van aard en is er op gericht om te onderzoeken wat er nodig is om de doelstellingen te behalen. De doelstellingen zijn tamelijk algemeen en dus niet SMART geformuleerd. Wel moet worden opgemerkt dat de gemeente vrij recent is gestart met het uitwerken van de motie. De trajecten zijn met andere woorden nog in ontwikkeling en de nadere uitwerking moet nog worden vormgegeven; er is daarom ook nog geen concrete uitwerking van de doelstellingen.

4.3 In hoeverre sluit het beleid aan bij andere beleidsterreinen? Minimabeleid is onderdeel van het brede sociaal domein en heeft een nauwe relatie met jeugdhulp, Participatie, Wmo en Schuldhulpverlening. In het beleidsplan “Iedereen doet mee” wordt een koppeling gemaakt naar de relatie van het minimabeleid met onderdelen van het lokale gezondheidsbeleid. Een voorbeeld hiervan is het ontmoedigingsbeleid met betrekking tot roken, het stimuleren van gezond eten, het stimuleren van bewegen en sporten. Daarnaast wordt aangesloten bij het onderwijsbeleid en het jeugdbeleid. Het behalen van een startkwalificatie is een belangrijk uitgangspunt om armoede te voorkomen, stelt de gemeente. Daarnaast hebben scholen en andere onderdelen van het jeugdbeleid een belangrijke signalerende functie. Ook is er sprake van samenwerking met het sociaal team met betrekking tot multiproblematiek. Vanuit de uitvoering wordt op dit moment samengewerkt met de casusregisseurs Top 100. Er is op dit moment nog geen sprake van een integraal armoedebeleid met een daarop aansluitend of geïntegreerd minimabeleid. De gemeente is hier zelf ook van op de hoogte en heeft dit als een van de speerpunten voor het nieuwe beleid benoemd. Wel wordt er in het beleidsplan ‘Schuldhulpverlening 2021 - 2024 De toekomst in balans’ gesproken over armoedebestrijding en preventie.

| 29 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

H5 | Organisatie en uitvoering In dit hoofdstuk gaan we in op de manier waarop de gemeente Amstelveen de taken vanuit het minimabeleid heeft georganiseerd. Daarnaast onderzoeken wij hoe de toegang/ aanvraagprocedure tot de regelingen is georganiseerd en welke rol de consulenten hierin vervullen. We gaan ook in op de samenwerking tussen de gemeente en de ketenpartners. Daarnaast reflecteren we op de ervaringen van ketenpartners met het beleid en de daaruit voortvloeiende werkwijze. De volgende vragen komen in hoofdstuk aan de orde: Organisatie 4.

Wat is de doelgroep van het minimabeleid en in hoeverre heeft de gemeente zicht op de omvang en samenstelling van die doelgroep?

5.

Welke afspraken heeft de gemeente gemaakt met ketenpartners?

Uitvoering 6.

Welke regelingen gericht op minima zet Amstelveen in?

7.

Hoe wordt over de regelingen gecommuniceerd naar de doelgroep? En is de doelgroep op de hoogte van alle regelingen?

8.

In welke mate heeft de gemeente zicht op het optreden van ongewenste effecten zoals cumulatie en armoedeval? En wat doet de gemeente om ongewenste effecten te voorkomen?

De belangrijkste bevindingen in dit hoofdstuk zijn: ● De gemeente Amstelveen heeft gedeeltelijk zicht op de omvang van de doelgroep; er is CBS data beschikbaar over het aantal inwoners met een laag inkomen en cijfers vanuit de Divosa Benchmark Werk en Inkomen over Bijzondere Bijstand. De Cliëntenraad Minima die de doelgroep in beeld zou moeten hebben, heeft de afgelopen jaren niet gefunctioneerd als schakel en sparringpartner tussen gemeente en minima. Onderzoek naar risicogroepen in Amstelveen is momenteel in uitvoering en biedt mogelijk een actueel inzicht in de (potentiële) doelgroep. ● Er is een ruim(hartig) aanbod van minimaregelingen in Amstelveen. Er worden meerdere regelingen aangeboden en de meeste hanteren een inkomensgrens tot 130% van het Wettelijk sociaal minimum. De Amstelveenpas (kortingspas) speelt slechts een kleine rol in het minimabeleid. ● Inwoners hebben via de website en het Amstelveenloket toegang tot (informatie over) de minimaregelingen. Uit gesprekken blijkt dat inwoners op dit moment niet alle minimaregelingen digitaal kunnen aanvragen en dat de administratieve last voor het doen van een aanvraag hoog is. Dit kan een drempel vormen voor inwoners om een regeling aan te vragen. ● Voor de uitvoering van de minimaregelingen zijn verschillende uitvoeringsdocumenten opgesteld.

Ook is er aandacht voor een stress-sensitieve dienstverlening en vriendelijke bejegening door medewerkers in de uitvoering. ● Er wordt op verschillende manieren gecommuniceerd over de minimaregelingen, zoals de website, lokale kranten, ketenpartners, woningstichting, diverse flyers en interne communicatie. Deze informatie is doorgaans alleen in het Nederlands beschikbaar.

| 30 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

●

●

Informatiefolders zijn niet meer aanwezig op het gemeentehuis, maar kunnen alleen op afspraak bij het Amstelveenloket worden aangevraagd. Er zijn nog verschillende verbeteringen mogelijk in de communicatie. De gemeente Amstelveen werkt met verschillende ketenpartners samen in de uitvoering van het minimabeleid. De ketenpartners zijn doorgaans positief over de samenwerking met de gemeente. Samenwerking tussen ketenpartners zou verbeterd kunnen worden, vooral als de gemeente een regierol zou nemen in het samenbrengen van ketenpartners, bijvoorbeeld door netwerkbijeenkomsten te organiseren en faciliteren. Er is veel discussie geweest over de zogenaamde armoedeval. Hierdoor zijn in 2015 enkele wijzigingen doorgevoerd in het beleid. Met het huidige beleid lijkt de armoedeval voorkomen te kunnen worden, al heeft de gemeente hier duidelijk geen zicht op. Ook op de mogelijke stapelingen van regelingen heeft de gemeente geen zicht. Uit gesprekken met inwoners zijn in ieder geval geen signalen over ongewenste effecten als gevolg van het beleid naar voren gekomen.

5.1 Wat is de doelgroep en in hoeverre heeft de gemeente er zicht op? De Beleidsregels bijzondere bijstand en minimaregelingen beschrijven welke doelgroepen er met welke regelingen worden bediend. Volgens deze beleidsregels zijn de minimaregelingen bedoeld voor inwoners met een laag inkomen en zonder goede financiële buffers. Voor individuele bijzondere bijstand komen inwoners in aanmerking met: ● een minimuminkomen en een bescheiden vermogen, of ● een inkomen boven het minimuminkomen en bescheiden vermogen voor zover de kosten zijn draagkracht te boven gaan. Binnen de totale doelgroep is ook nog onderscheid te maken naar specifieke groepen, gebaseerd op de verschillende regelingen die er worden aangeboden: ● Ouderen (vanaf pensioengerechtigde leeftijd) ● Chronisch zieken ● Kinderen van 4 tot 18 jaar ● Gezinnen met kinderen vanaf 4 jaar ● Jongeren zonder startkwalificatie (18+) ● Kinderen op voortgezet onderwijs tot 18 jaar ● 65-plussers ● Alleenstaanden Daarnaast richt het Actieplan Armoedepreventie zich in de communicatie op drie doelgroepen in het bijzonder: ● Werkende minima (vaak alleenstaanden, alleenstaande ouders, zzp’ers en mensen met een migratie-achtergrond. Vaak werkzaam in branches als thuiszorg, post, horeca, schoonmaak, et cetera). ● Jongeren (in de eerste jaren na hun 18e verjaardag).

● Inwoners die via UWV een uitkering ontvangen (mensen die werkloos of arbeidsongeschikt zijn geraakt). In dit actieplan wordt ook vermeld dat er door corona nieuwe risicogroepen zijn ontstaan. Hierbij wordt in eerste instantie gedacht aan flexwerkers en jongeren.

| 31 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

Zicht op de doelgroep In de nota Herijking Minimabeleid (2019) wordt een landelijk beeld geschetst over het aandeel inwoners en huishoudens met een laag inkomen. Ook wordt beknopt de situatie in Amstelveen beschreven. Zo zou 6% van de huishoudens in Amstelveen een laag inkomen hebben en iets meer dan 2% een langdurig laag inkomen. Deze CBS-cijfers komen echter uit 2016 en zijn daarmee niet meer representatief voor de actuele situatie. Meer actuele cijfers komen uit 2019. Onderstaande tabel geeft een overzicht van het aantal huishoudens, personen (volwassenen) en kinderen met een laag en langdurig laag inkomen (CBS-cijfers). Hierin is onderscheid gemaakt tussen verschillende inkomensgrenzen. Ook worden de cijfers (exclusief over inkomen tot 130% sociaal minimum) van Amstelveen vergeleken met landelijke cijfers (NL). Hieruit valt op te maken dat de percentages inwoners met een laag en langdurig laag inkomen in Amstelveen onder het landelijk gemiddelde liggen. Tabel 1

Aantal en percentages inwoners Amstelveen met laag en langdurig laag inkomen

NL

Amstelveen Duur inkomenspositie: ten minste 1 jaar

Particuliere huishoudens

NL

Amstelveen

NL

Amstelveen

Personen (volwassenen)

Kinderen

Jaar: 2019

X 1.000

%

%

X 1.000

%

%

X 1.000

%

%

Inkomen tot lage inkomensgrens

2,4

6,1%

7,5%

4,2

5,0%

5,9%

1,0

5,6%

7,4%

Inkomen tot 101% sociaal minimum

2,1

5,5%

6,8%

3,4

4,0%

4,9%

0,7

3,7%

5,2%

Inkomen tot 110% sociaal minimum

3,1

7,9%

10,2%

4,8

5,7%

7,4%

1,0

5,4%

7,9%

Inkomen tot 120% sociaal minimum

4,0

10,2%

13,0%

6,2

7,3%

9,4%

1,2

6,6%

9,8%

Inkomen tot 130% sociaal minimum

4,8

12,4%

7,6

9,0%

1,4

8,1%

Uit de beleidsnota Herijking Minimabeleid (2019) valt verder op te maken dat de gemeente de doelgroep slechts gedeeltelijk in beeld heeft. Wanneer er wordt gerapporteerd over het gebruik van voorzieningen wordt namelijk zo nu en dan vermeld welk deel van de totale doelgroep dat zou betreffen. Zo wordt bijvoorbeeld geschat dat 30-40% van de doelgroep gebruikmaakt van Bijzondere Bijstand en de minimaregelingen. Daarnaast zouden er naar schatting 3.300 huishoudens voor de Amstelveenpas in aanmerking komen. Waarop deze schattingen zijn gebaseerd valt echter niet op te maken uit de beleidsnota minima (in tabel 6 van dit onderzoek worden de werkelijke aantallen genoemd; die liggen op ongeveer een derde van het potentieel). Bij de behandeling van de beleidsnota heeft de gemeenteraad de motie ‘Focus op armoedepreventie en perspectief voor minima’ aangenomen. In deze motie werd het college onder andere opgeroepen om te onderzoeken welke risicofactoren er voor (welke groepen) Amstelveners zijn om in armoede te vervallen.

| 32 | Rapport - Rekenkameronderzoek Minimabeleid Amstelveen

In het Actieplan Armoedepreventie (2020) wordt een uitgebreid beeld geschetst van risicofactoren en -groepen. Dit betreft echter een landelijk beeld en niet de situatie in Amstelveen. Hier zou in de uitwerking van het actieplan verder op worden ingegaan. In het Actieplan Armoedepreventie (2020) wordt daarnaast aangegeven dat de gemeente zou starten met een onderzoek naar effectieve interventies voor gezinnen in armoede. In de voorbereiding van deze pilot zou in Q4 2020 een nadere specificatie worden gemaakt van de ‘Amstelveense minima’. Onder andere zou worden onderzocht: ● welke risicogroepen er zijn in Amstelveen en ● waar deze doelgroepen zich concentreren. Uit de gesprekken blijkt dat dit onderzoek in uitvoering is en zich inmiddels heeft geëvolueerd naar de doelgroep van de Participatiewet. Uitkomsten van het onderzoek kunnen nog niet worden gedeeld. Het is niet bekend in hoeverre deze uitkomsten intern wel zijn gedeeld. Divosa Benchmark De gemeente Amstelveen neemt deel aan de Divosa Benchmark Werk en Inkomen. Deze benchmark biedt de gemeente gegevens met betrekking tot de Bijzondere Bijstand, waaronder het aantal ontvangers van Bijzondere Bijstand (per maand) en uitgaven gespecificeerd naar cluster (zoals directe levensbehoeften, wonen, studietoeslag, et cetera) in Amstelveen en andere gemeenten.

Uit de meest recente peiling (maart 2022) blijkt dat, van het totaal aantal huishoudens in Amstelveen, 2,1% Bijzondere Bijstand ontvangt. Dit ligt onder het gemiddelde van de benchmark (4,9%). Ook kan er inzicht worden verschaft in de leeftijdsverdeling onder ontvangers van Bijzondere Bijstand en de man-vrouw-verdeling. Zo waren de meeste ontvangers van Bijzondere Bijstand in het afgelopen jaar tussen de 45-55 jaar oud (25,7%) en was de meerderheid vrouw. Het is niet bekend in hoeverre de gemeente Amstelveen gebruikmaakt van deze cijfers. Naast de Benchmark Werk en Inkomen bestaat er ook de Benchmark Armoede en Schulden. Deze benchmark biedt meer relevante gegevens op het gebied van minima, zoals het bereik en uitgaven van regelingen en Bijzondere Bijstand. De gemeente Amstelveen neemt echter momenteel niet deel aan deze benchmark en heeft daarom geen toegang tot deze gegevens. Cliëntenraad minima (CMA) De gemeente heeft in de vorm van de Cliëntenraad Minima (CMA) een belangrijk orgaan dat ook zicht heeft op de doelgroep, of beter gezegd, zou moeten hebben. De CMA is een raad bestaande uit ervaringsdeskundigen en (oud)professionals die het beleid in de praktijk toetsen. De CMA heeft daar zijn alle respondenten het wel over eens - de afgelopen jaren namelijk niet gefunctioneerd zoals het zou moeten door interne strubbelingen.