Evaluatie subsidiebeleid. Een onderzoek van de rekenkamercommissie Amstelveen

EINDRAPPORT

Evaluatie subsidiebeleid Een onderzoek van de rekenkamercommissie Amstelveen

Rekenkamercommissie Amstelveen

Pagina 1

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit drie delen:  Deel 1 van het rapport is De Kern en kan eigenstandig worden gelezen. Het bevat het doel, de vraagstelling, de conclusies en de aanbevelingen.  Deel 2 van het onderzoek bevat De Bevindingen. De conclusies uit deel 1 zijn gebaseerd op de onderzoeksbevindingen uit deel 2. De lezer die zich wil verdiepen in de onderliggende bevindingen kan deel 2 van dit rapport raadplegen.  Deel 3 bevat de bijlagen: het evaluatiemodel en het normenkader, het overzicht subsidieregelingen van de gemeente, een handreiking voor het formuleren van evalueerbare doelen en een respondenten- en bronnenlijst.

www.partnersenpropper.nl www.opgavengestuurdwerken.nl

Colofon Dit onderzoeksrapport is opgesteld in opdracht van de Rekenkamercommissie Amstelveen. Het bevat de bevindingen van de evaluatie van het subsidiebeleid van de gemeente. Dit rapport is opgesteld door onderzoekers van Partners+Pröpper: Ing. Peter Struik MBA, Hilda Sietsema en Mirjam van Haeften BSW. Noordwijk, 17 februari 2021

Pagina 2

Inhoudsopgave Deel 1: De kern ............................................................................................... 4 1

Inleiding ............................................................................................................... 4

2

Vraagstelling, evaluatiemodel en aanpak ............................................................ 5

2.1 2.2 2.3

Onderzoeksvragen.............................................................................................. 5 Evaluatiemodel en normenkader ........................................................................ 6 Aanpak van het onderzoek ................................................................................. 6

3

Conclusies............................................................................................................ 7

4

Aanbevelingen ................................................................................................... 10

Deel 2: De bevindingen .................................................................................12 5

Inventarisatie subsidiestromen .......................................................................... 12

5.1 5.2 5.3

Omvang en verdeling van subsidiestromen ....................................................... 13 80/20 regel voor verleende subsidies ................................................................. 14 Toegewezen en afgewezen subsidieaanvragen 2019 ........................................ 14

6

Het beleid en kaders voor subsidieverlening ...................................................... 15

6.1 6.2

Het subsidiebeleid ............................................................................................. 17 Maatschappelijke doelen ................................................................................... 20

7

Subsidieverlening in de praktijk ......................................................................... 23

7.1 Proces van aanvragen, toekenning en vaststelling ............................................ 25 7.2 Vertalen van doelen naar afspraken .................................................................. 27 7.2.1 Platform C: Muziek- en Dansschool Amstelland ................................................ 27 7.2.2 Participe Amstelland ......................................................................................... 30 7.2.3 AmstelveenSport............................................................................................... 32 7.2.4 Regeling voorkomen van woninginbraken ........................................................ 32 7.2.5 Regeling voor bewonersinitiatiefgroepen.......................................................... 33 7.2.6 Duurzaamheidsfonds Amstelveen ..................................................................... 34 7.2.7 Afwijzingen subsidieaanvragen ......................................................................... 35 7.3 Samenspel met de gemeente ............................................................................ 36 8

Informeren en evalueren ................................................................................... 38

9

Politieke kaderstelling, verantwoorden en controleren ..................................... 40

10

Bestuurlijke reactie van het college ................................................................... 43

11

Nawoord van de rekenkamercommissie n.a.v. de bestuurlijke reactie .............. 45

Pagina 3

Deel 3: De bijlagen ....................................................................................... 46 Bijlage 1

Evaluatiemodel en normenkader ......................................................... 47

Bijlage 2

Subsidieregelingen Amstelveen ........................................................... 49

Bijlage 3

Handreiking evalueerbaar formuleren van doelen ............................... 53

Bijlage 4

Respondenten- en bronnenlijst ............................................................ 55

Pagina 4

Deel 1: De kern 1

Inleiding

De rekenkamercommissie heeft onderzoek laten doen naar het subsidiebeleid van de gemeente. De aanleiding was de interesse van raadsfracties voor dit onderwerp. Het voorliggende rapport bevat de resultaten van het onderzoek. Het onderwerp is relevant voor de raad omdat: > De gemeente subsidies inzet als instrument om gemeentelijk beleid te realiseren; > De gemeente daarvoor per jaar circa € 13.7 Mln. aan subsidies verstrekt; > De wijze van subsidiëring goed dient aan te sluiten op de rol van de gemeente en de relatie met partijen uit de lokale samenleving: inwoners en maatschappelijke organisaties. In veel gemeenten is het subsidie-instrument de afgelopen jaren in ontwikkeling. Er is een landelijke trend te herkennen. Subsidieverlening komt steeds meer in het teken te staan van het realiseren van maatschappelijke opgaven en het stimuleren van samenwerking1. Tegelijkertijd blijkt uit allerlei (rekenkamer)onderzoeken dat sturen op maatschappelijke effecten lastig is. Vaak zijn subsidieafspraken nog eenzijdig gericht op de besteding van financiële middelen of het uitvoeren van activiteiten (het ‘hoe’) en niet op de effecten die daarmee bereikt worden (het ‘wat’). Ook is het niet makkelijk om de afzonderlijke bijdragen van samenwerkingspartners aan de realisatie van maatschappelijke doelen te bepalen.

Dat vraagt namelijk om samenhangende plannen die in coproductie tussen de gemeente en maatschappelijke partners - en maatschappelijke partners onderling - moeten worden ontwikkeld. Vanuit de hierboven geschetste context heeft de rekenkamercommissie het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen onderzocht. Dit met als doel om met onderzoek een bijdrage te leveren aan de verdere doorontwikkeling van het subsidiebeleid van de gemeente.

1

Bronnen: Eerdere onderzoeken van Partners+Pröpper naar het subsidiebeleid van gemeenten en het landelijke programma Subsidie zonder Moeite georganiseerd door het ministerie van BZK en de VNG in 2013.

Pagina 5

2

Vraagstelling, evaluatiemodel en aanpak

2.1

Onderzoeksvragen

De Rekenkamercommissie heeft voor het onderzoek een centrale vraag en deelvragen geformuleerd.

Centrale vraag Wat is de doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen en de rollen van de raad en het college daarbij?

Deelvragen INVENTARISATIE 1 Welke subsidies zijn in de afgelopen drie jaar verstrekt? 2 Hoeveel aanvragen zijn afgewezen en wat was hierbij de grondslag of afweging? BELEID EN DOELEN 3 Wat verstaat de gemeente Amstelveen onder subsidies? 4 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen en welke doelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidies? SUBSIDIEVERLENING IN DE PRAKTIJK 5 Hoe ziet het proces van aanvraag, toekenning en vaststelling er uit? 6 Hoe worden het beleid en de doelen vertaald naar subsidieafspraken met organisaties? 7 Hoe is daarbij het samenspel tussen de gemeente en de aanvrager van subsidie? VERANTWOORDEN EN EVALUEREN

8 9

Hoe verantwoorden subsidieontvangers zich over de bereikte resultaten en geleverde prestaties? Dragen de verstrekte subsidies bij aan de door de gemeente geformuleerd doelen in termen van maatschappelijke effecten?

ROL VAN DE RAAD 10 Is er sprake van kaderstelling en controle door de raad en waarop? LESSEN EN AANBEVELINGEN 11 Wat zijn de lessen die kunnen worden getrokken? 12 Wat zijn aanbevelingen en concrete handvatten om het subsidiebeleid en de uitvoering daarvan verder te verbeteren? Wat is daarbij de rol van de raad?

Pagina 6

2.2

Evaluatiemodel en normenkader

Voor het beantwoorden van de onderzoeksvragen is het evaluatiemodel van de onderstaande figuur 1.0 gebruikt2. Toepassing van de geschetste cyclus stimuleert een doelmatige en effectieve subsidiepraktijk. Het evaluatiemodel laat alle facetten van het subsidieproces zien én wie in ieder deel van de cyclus een rol heeft. Het evaluatiemodel bestaat uit vijf blokken (0, A,B,C en D). Per blok zijn normen toegepast. Zie hiervoor het normenkader in bijlage 1. Verder is in het onderzoek bijzondere aandacht besteed aan het sturen op maatschappelijke effecten en samenwerking.

Figuur 1.0: evaluatiemodel.

2.3

Aanpak van het onderzoek

Het onderzoek is opgedeeld in drie fases: een oriënterende, een verdiepende en een rapportagefase. In de oriënterende fase zijn alle relevante gemeentelijke beleids- en uitvoeringsstukken bestudeerd, heeft een inventarisatie plaatsgevonden van de subsidiestromen en is er een oriënterend gesprek gevoerd met de ambtelijke sleutelpersonen voor het subsidiebeleid in Amstelveen. Aan de hand van de oriënterende fase heeft de rekenkamercommissie zes casussen voor de verdiepende fase geselecteerd, met spreiding over beleidsdomeinen en verschillen in omvang van de subsidies:  Platform C: een muziek- en dansschool in Amstelveen;  Participe Amstelveen: een zorg- en welzijnsorganisatie;  AmstelveenSport: sportbedrijf van de gemeente Amstelveen;  Specifieke regeling voorkoming woninginbraken;  Specifieke regeling voor bewonersinitiatiefgroepen;  Specifieke regeling Duurzaamheidsfonds. In de verdiepende fase zijn deze casussen verder geanalyseerd door relevante stukken van het subsidieproces te bestuderen (van aanvraag tot verantwoording) en gesprekken te voeren met een afvaardiging van de raad, het college, de ambtelijke organisatie en (vertegenwoordigers van) de subsidieontvangers.

2 Bron: Partners+Pröpper

Pagina 7

3

Conclusies

Kernconclusies 1

Sterke punten van het subsidiebeleid en de werkwijze van de gemeente zijn:  De gemeente stuurt op subsidieontvangers met evalueerbare uitvoeringsdoelen.  Het proces van subsidieverstrekking wordt doel- en rechtmatig uitgevoerd.  De informatievoorziening richting de raad en samenleving is transparant en helder.

2

Samenwerking tussen subsidiepartners is uitdrukkelijk een onderdeel van de opdracht aan subsidieontvangers. Het is in een aantal gevallen zelfs een voorwaarde om subsidie te ontvangen. Dit werkt in positieve zin door op de doeltreffendheid en doelmatigheid van subsidies.  De gemeente stelt zichzelf op als samenwerkingsspeler en het samenspel met de gemeente wordt door subsidiepartners als constructief ervaren.  Daarbij stelt de gemeente zich ook op als (mee)lerende partner, maar schuwt er anderzijds niet voor om op te treden als zaken uit het spoor lopen. De gemeente kan nog wel een meer een regisserende rol spelen bij het stimuleren van samenwerking tussen subsidiepartners onderling.

3

De doeltreffendheid en doelmatigheid van het subsidiebeleid kan echter nog verder verbeteren, want:  De gemeente stimuleert subsidiepartners nog onvoldoende om te sturen op maatschappelijke effecten.  Het is voor subsidieontvangers niet altijd te doorgronden wat de beleidsdoelen van de gemeente zijn omdat de beleidsterreinen binnen de gemeente verkokerd zijn georganiseerd. Daardoor ervaren zij dat informatie gefragmenteerd is en de samenhang is niet altijd duidelijk.  Het ontbreekt bij de raad en het college nog aan een helder afwegingskader of werkwijze waarmee keuzes kunnen worden gemaakt over wat wel of niet te subsidiëren en wat een passende relatie is (subsidie of inkoop).

TOELICHTING KERNCONCLUSIE 1 De gemeente stelt jaarlijks schriftelijk de vraag aan instellingen om een subsidieaanvraag in te dienen. Hierbij formuleert de gemeente uitvoeringsdoelen met hulp van prestatie-indicatoren. De subsidieaanvragen van de instellingen sluiten hierop aan.

Het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen bestaat uit een samenstel van verschillende instrumenten. Het geheel vormt een werkbaar kader in de zin dat de spelregels en financiële middelen volstrekt helder zijn, zowel op hoofdlijnen als op detailniveau. De verschillende instrumenten zijn onder te verdelen in proces-, inhoudelijke- en financiële kaders. 1 De proceskaders zijn vastgelegd in de Algemene Subsidieverordening en bestaan uit procedurele spelregels. 2 De inhoudelijke kaders zijn vastgelegd in het coalitieakkoord, de programmabegroting en de nadere subsidieregelingen. 3 De financiële kaders liggen vast in de programmabegroting met een overzichtelijke lijst van de subsidieregelingen en subsidieplafonds per regeling. Jaarlijkse subsidies en projectsubsidies worden daarbij onderscheiden, ook per instelling. Er zijn namelijk instellingen die zowel jaarlijkse als projectsubsidies ontvangen. Hiermee is het financieel zicht volstrekt helder.

Pagina 8

Het proces van aanvraag, toekenning en vaststelling is in detail beschreven in het subsidieprotocol van de gemeente. Het protocol is tevens voorzien van checklist en hulpvragen die de ambtelijke organisatie en het college helpen bij de beoordeling en vaststelling van subsidies. Het protocol wordt ook strikt gevolgd en de dossiers zijn op orde en compleet. Dit door het gestructureerde proces, de coördinatie van de afdeling Jeugd & Samenleving, ondersteunende software en het consequent gebruik van het zaaksysteem. Subsidieontvangers informeren de gemeente over uitvoeringsprestaties, activiteiten, status van projecten, ingezette uren, kosten en baten. Dat doen zij achteraf met jaarverslagen maar ook tussentijds op basis van rapportages. De rapportages liggen in lijn met de eisen die vanuit de Algemene subsidieverordening worden gesteld. Subsidieontvangers verantwoorden zich conform het verantwoordingsregime zoals gesteld in de Algemene subsidieverordening. De zwaarte van het verantwoordingsregime is afhankelijk van de hoogte van het subsidiebedrag. Hoe hoger het subsidiebedrag hoe uitgebreider de verantwoording. Wel vraagt in sommige gevallen de verantwoording veel inspanning van subsidieontvangers, bijvoorbeeld bij Participe Amstelland waarmee de gemeente verschillende (contractuele) afspraken heeft. De verantwoording vraagt daardoor wel een grote inspanning.

Sterk punt van de programmabegroting is dat Amstelveen een uitgebreide bijlage heeft toegevoegd waarin alle subsidies per instelling inzichtelijk zijn. Dit maakt dat de raad zijn kaderstellende rol goed kan invullen. Daarnaast zijn alle subsidieregelingen op een zeer overzichtelijke wijze gepresenteerd op de gemeentelijke website. Verder heeft de gemeente een openbaar subsidieregister. Met het subsidieregister heeft de raad en de samenleving zicht op alle aan instellingen verstrekte subsidies, zowel de jaarlijkse- als de projectsubsidies. Het subsidieregister is echter niet actueel; de raad kan op dit punt minder goed zijn controlerende rol invullen. TOELICHTING KERNCONCLUSIE 2 Samenwerking is uitdrukkelijk een onderdeel van de opdracht aan subsidieontvangers. Het is in een aantal gevallen zelfs een voorwaarde om subsidie te ontvangen. Goede voorbeelden zijn Participe, het Duurzaamheidsfonds en de wijkplannen van de bewonersinitiatiefgroepen. Samenwerking tussen partijen in de lokale samenleving verloopt echter niet altijd makkelijk, bijvoorbeeld de samenwerking tussen bewonersinitiatiefgroepen en zorg- en welzijnsorganisaties. De gemeente zou hierbij een nog meer regisserende rol kunnen spelen.

Het samenspel met de gemeente wordt door subsidiepartners overwegend als positief en constructief ervaren. Los van de formele verantwoordingsdocumenten is er regelmatig overleg tussen de gemeente en de instellingen. Er is daarbij sprake van een relatie waarbij zowel de gemeente als de subsidiepartners samen leren en innoveren. Een aansprekend voorbeeld is hierbij de samenwerking met de bewonersinitiatiefgroepen: wijkplannen worden gezamenlijk ontwikkeld als stuurinstrument en om samenhang aan te brengen tussen activiteiten in de wijk. Los van de formele rapportages is er met de grotere subsidieontvangers regelmatig overleg. Bijvoorbeeld met Participe is er een wekelijks uitvoeringsoverleg met de ambtelijk accounthouder en twee keer per jaar een overleg met het bestuur. Participe maakt halfjaarlijkse een rapportages en op basis hiervan stuurt de gemeente ook bij. Daar waar nodig wordt het contact geïntensiveerd, bijvoorbeeld in het geval er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bij Participe en Platform C. Voor grote instellingen is er daarnaast overleg tussen de portefeuillehouder van de gemeente en de Raad van Toezicht van de instellingen. Het college wil door regelmatiger met de Raad van Toezicht te spreken meer vinger aan de pols houden. Uit gesprekken met het college blijkt dit een nieuwe werkwijze is die

Pagina 9

zich nog verder moet ontwikkelen. Daarbij spelen nog vragen zoals: wat verwacht het college precies van de gesprekken en wat zijn de verwachtingen van de Raad van Toezicht? TOELICHTING KERNCONCLUSIE 3 De doelen die worden geformuleerde door de gemeente bevinden zich op het niveau van maatschappelijke doelen en uitvoeringsprestaties (zie de figuur hiernaast).

De maatschappelijke doelen zijn echter niet zodanig geformuleerd dat zij ook evalueerbaar zijn. Het is daardoor niet objectief te bepalen in welke mate deze doelen worden gerealiseerd en wat daarbij de bijdrage is van subsidiepartners. Daarmee stimuleert de gemeente de subsidieontvanger ook niet voldoende om te sturen op de daadwerkelijke maatschappelijke effecten van het gevoerde beleid en de uitvoering. Subsidieontvangers geven overigens aan dat het ook niet altijd eenvoudig is om te doorgronden wat de beleidsdoelen zijn van de gemeente. De beleidsterreinen binnen de gemeente zijn verkokerd georganiseerd. Daardoor ervaren zij dat informatie gefragmenteerd tot stand komt en is de samenhang niet altijd duidelijk. De verantwoording die subsidieontvangers afleggen bevindt zich met name op het niveau van uitvoeringsprestaties. Het maatschappelijk effect is minder aan de orde. Zoals hierboven al genoemd ligt de basis hier al in de vertaling van beleidsdoelen naar afspraken met de instellingen. In het geval beleidsdoelen niet evalueerbaar zijn geformuleerd op het niveau van maatschappelijke effecten, worden de doelen van de instellingen ook niet op dat niveau geformuleerd. Participe en de regeling rondom het Duurzaamheidsfonds zijn is hierop een uitzondering, daar worden ook maatschappelijke effecten zoveel als mogelijk evalueerbaar geformuleerd.

Zowel de raad als het college willen beter in staat zijn om weloverwogen keuzes te kunnen maken tussen wat wel en wat niet te subsidiëren, voor welke periode en wat daarbij een passende relatie is (subsidie of inkoop). Een aantal zaken maken dat dit momenteel moeilijk is:  Het ontbreekt aan een helder zicht op de bijdrage van gesubsidieerde instellingen aan maatschappelijke doelen.  Het is moeilijk om ‘appels met peren’ te vergelijken. De doelen, programmeringen en activiteiten van de instellingen zijn immers verschillend.  Sommige voorzieningen komen niet van de grond zonder ondersteuning van de overheid, terwijl deze wel maatschappelijk relevant zijn. Subsidies zijn hierbij dan ook vaak historisch gegroeid en er sluipt dan een zekere mate van ‘vanzelfsprekendheid’ in. Instellingen rekenen dus elk jaar op een financiële bijdrage van de gemeente. Stopzetten zou deze instellingen ernstig in de problemen brengen. Het subsidiëren van een instelling of vereniging is, naast een inhoudelijke, ook een politieke keuze. Er is op dit punt samenwerking nodig tussen de raad en het college. Het stopzetten van een structurele jaarlijkse subsidie is namelijk niet altijd makkelijk en kan weerstand oproepen in de samenleving.

Pagina 10

4

Aanbevelingen

Aan de raad 1 Verschuif de raadsaandacht naar maatschappelijke doelen die de gemeente wil realiseren met het verstrekken van subsidies. > Geef het college opdracht om maatschappelijke doelen meer evalueerbaar te formuleren en deze te vertalen naar de bijdrage die subsidiepartners daaraan zouden moeten leveren. 2

De gemeente wil samenwerking stimuleren tussen organisaties. Ontwikkel dit verder door. > Ga het gesprek aan (met het college maar ook met organisaties) over de rolinvulling van de gemeente. Stimuleert de gemeente samenwerking enkel door het verstrekken van financiële middelen?, of is ook een andere rolinvulling nodig?

3

Geef het college opdracht om een afwegingskader, werkwijze en instrumentarium te ontwikkelen waarmee afwegingen gemaakt kunnen worden over wat wel of wat niet te subsidiëren maar ook om afwegingen te kunnen maken tussen inkoop en subsidiering.

Aan het college 1 Investeer in monitoring van de mate waarin maatschappelijke doelen worden gerealiseerd en doe dit in coproductie met subsidiepartners. Dit kan bijvoorbeeld door samen met subsidiepartners afspraken te maken over een aantal te monitoren beleidsindicatoren3.  Ga hierover met de raad in gesprek en neem de raad goed mee. Haal op wat de raad nodig heeft om zijn kaderstellende en controlerende rol goed in te kunnen vullen.  Betrek de subsidiepartners in deze ontwikkeling. Ook zij hebben kennis en ervaring opgebouwd en hebben een informatiepositie in de samenleving. 2

Richt de sturing op individuele (grotere) subsidieontvangers meer op de hogere treden 5 en 6 van de prestatieladder. Doe dit in gelijke tred met de ontwikkeling van de monitor.

3

Dit wordt des te belangrijker bij Regie is een bijzondere vorm van sturen en is samenwerking tussen organisaties. Richt gericht op de afstemming van actoren, hun doelen hiervoor de sturing vanuit de gemeente niet en handelingen tot een samenhangend geheel. alleen op de individuele prestaties van Partners+Pröpper voor het ministerie van BZK, 2004 subsidieontvangers maar ook op het gezamenlijk maatschappelijk eindresultaat. De individuele subsidieontvangers zijn immers te beschouwen als coproducenten. Benut daarbij de informatiepositie van de coproducenten door deze te cumuleren naar een gezamenlijk beeld van de mate waarin maatschappelijke doelen worden gerealiseerd (het maatschappelijk eindresultaat). Bijvoorbeeld via een gezamenlijk dashboard, waarin de individuele bijdragen van coproducenten en het gezamenlijk eindresultaat worden gepresenteerd. Ontwikkel daarbij de sturende rol van de gemeente door naar een meer regisserende rol. Kies hierbij een benadering waarbij beleidsterreinen elkaar versterken, in plaats van dat ze los van elkaar staan. Het ‘appels met peren’ probleem is dan niet meer aan de orde, zowel appels als peren kunnen een

3

Een beleidsindicator is een variabele of een maatstaf waarmee een bepaalde beleidsprestatie kan worden weergegeven. Denk bijvoorbeeld aan de in het BBV wettelijk verplichte beleidsindicatoren maar ook andere niet wettelijk verplichte indicatoren. Denk bij het laatste aan beleidsindicatoren zoals die worden gepresenteerd in de landelijke Monitor Sociaal Domein.

Pagina 11

bijdrage leveren aan het einddoel. Hiertoe kunnen samenwerkingsarrangementen worden ontwikkeld tussen subsidiepartners met verschillende activiteiten. Vanuit goed zicht op de gecumuleerde bijdragen van subsidiepartners aan de realisatie van maatschappelijke doelen ontstaat ook een beter beeld van de individuele bijdragen van de subsidiepartners aan die doelen. Dit maakt afwegingen maken tussen wat wel en wat niet te subsidiëren beter mogelijk.

4 Ontwikkel een helder en transparant afwegingskader voor inkoop versus subsidiëring en draag zorg voor een transparante en navolgbare afweging. Neem daarbij de volgende belangrijke uitgangspunten4 in ogenschouw:  Er is geen vrije keuze voor subsidie of inkoop, dit wordt bepaald door wet- en regelgeving.  Het afdwingen van prestaties of activiteiten kan zowel bij inkoop als subsidie. De wijze waarop dat gebeurt is echter anders. In het geval van subsidiëring is er geen wederzijdse afdwingbare verplichting. De subsidieontvanger krijgt immers alleen een voorlopige aanspraak op financiële middelen. Verricht de subsidieontvanger de activiteit niet, dan kan de gemeente de subsidie (deels) intrekken. In het geval van inkoop is er sprake van een wederzijdse afdwingbare verplichting.  Wanneer de subsidiebeschikking verder wordt vertaald naar een uitvoeringsovereenkomst moet er rekening mee worden gehouden dat, in het geval de uitvoeringsovereenkomst een afdwingbaar karakter krijgt, de subsidieverstrekking alsnog het karakter verkrijgt van een ‘overheidsopdracht’.  Voor zowel inkoop als subsidie geldt dat in beginsel potentiële gegadigden ruimte moet worden geboden om mee te dingen. Transacties die in ons nationale recht onder de subsidietitel Awb zijn gebracht, kunnen eveneens onder het begrip ‘overheidsopdracht’ vallen.

Er kan daarom niet van worden uitgegaan dat bij subsidieverstrekking geen aanbestedingsplicht bestaat.

4

Bron: Subsidiëren of inkopen? Handreiking voor ambtelijk professionals, ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2013.

Pagina 12

Deel 2: De bevindingen 5

Inventarisatie subsidiestromen

Dit hoofdstuk is inventariserend van aard. De deelvragen 1 en 2 sluiten hierop aan en worden dan ook in dit hoofdstuk beantwoord, direct onder het onderstaande kader en meer in detail in de daaropvolgende paragrafen. Het evaluatiemodel en normenkader worden hier nog niet toegepast. Het gaat namelijk enkel om een scherp zicht te krijgen op de omvang en kenmerken van de totale subsidiestroom. DEELVRAGEN 1 Welke subsidies zijn in de afgelopen drie jaar verstrekt? 2 Hoeveel aanvragen zijn afgewezen en wat was hierbij de grondslag of afweging?

Beantwoording deelvragen Deelvraag 1 In het jaar 2018 is er door de gemeente circa € 19.4 Mln. aan subsidies verstrekt en in 2019 € 13.4 Mln. In 2020 is er circa € 13.7 Mln. aan subsidies begroot. Het grootste deel van de subsidies gaat in deze jaren naar instellingen en initiatieven in het sociale domein en naar onderwijs en ontplooiing: > Het grootste deel van de subsidies in 2018 is bestemd voor de programma’s onderwijs en ontplooiing (64%) en het sociaal domein (19%). In totaal gaat dus circa 83% van de subsidies naar deze twee beleidsdomeinen. > Het grootste deel van de subsidies in 2019 is bestemd voor de programma’s onderwijs en ontplooiing (68%) en het sociaal domein (30%). In totaal gaat dus circa 98% van de subsidies naar deze twee beleidsdomeinen. > In het jaar 2020 is dat beeld nagenoeg hetzelfde. Meer dan 90% van de subsidies omvatten een bedrag van meer dan € 50.000,-. De verdeling van de subsidiemiddelen is geconcentreerd. In 2019 zijn er 135 subsidieontvangers, daarvan ontvangen 18 subsidieontvangers 80% van het totale subsidiebudget van de gemeente. Dus 13% van de subsidieontvangers ontvangen 80% van het door de raad vastgestelde subsidieplafond. Deelvraag 2 Er zijn in 2019 in totaal 377 aanvragen ingediend. Daarvan zijn er 28 afgewezen en 14 ingetrokken door de aanvrager.

De grondslag voor de afwijzing was voor het grootste deel inhoudelijk van aard (27 stuks). In paragraaf 7.2.7 behandelen we aan de hand van de casussen de afwijzingen meer in detail.

Pagina 13

5.1 Omvang en verdeling van subsidiestromen De onderstaande tabel presenteert de verleende subsidies over drie jaren, ingedeeld naar subsidiegrootte en de programma’s van de begroting. De indeling naar subsidiegrootte sluit aan op het verantwoordingsregime zoals gesteld in de Algemene subsidieverordening, waarin de zwaarte van de verantwoording afhankelijk is gesteld van de hoogte van het subsidiebedrag. Uit de tabel blijkt dat het grootste deel van de subsidies in 2019 is bestemd voor de programma’s onderwijs en ontplooiing (67,5%) en het sociaal domein (29,7%). Dat is circa 97% van het totaal. Subsidies van meer dan € 50.000,- vormen circa 92% van het totaal.

Realisatie Begroot Bedrag in duizenden euro’s 2018 2019 2020 % van totaal 2019 € 19.426 € 13.387 € 13.676 Totaal 100% Programma 1 Sociaal domein <€5 €2 € 5 tot € 50 € 616 > € 50 € 3.010 Subtotaal € 3.628 Programma 2 Onderwijs en ontplooiing <€5 € 22 € 5 tot € 50 € 452 > € 50 € 12.043 Subtotaal € 12.517 Programma 3 Economie en Duurzaamheid <€5 €3 € 5 tot € 50 € 28 > € 50 € 3.000 Subtotaal € 3.031 Programma 4 Openbare ruimte <€5 €4 € 5 tot € 50 € 14 > € 50 € 76 Subtotaal € 94 Programma 5 Ruimtelijke ontwikkeling <€5 €0 € 5 tot € 50 € 30 > € 50 €0 Subtotaal € 30 Programma 6 Bestuur, bevolking en veiligheid <€5 €9 € 5 tot € 50 € 104 > € 50 €0 Subtotaal € 113 Programma 7 Overhead <€5 €0 € 5 tot € 50 € 13 > € 50 €0 Subtotaal € 13

€ 10 € 511 € 3.451 € 3.972

€8 € 407 € 3.414 € 3.829

29,7%

€ 13 € 406 € 8.613 € 9.032

€ 28 € 408 € 9.116 € 9.552

67,5%

€5 € 18 €0 € 23

€0 €0 €0 €0

0,2%

€4 € 50 € 71 € 125

€9 €0 € 200 € 209

0,9%

€0 € 10 € 110 € 120

€0 €0 €0 €0

0,9%

€1 € 79 €0 € 80

€0 € 86 €0 € 86

0,6%

€0 € 35 €0 € 35

€0 €0 €0 €0

0,3%

Tabel 5.1: Subsidiebedragen per programma voor de jaren 2018, 2019 en 20205.

5

Bronnen: Jaarstukken 2019, bijlage 6.3 Subsidies (p.148), Jaarstukken 2018, bijlage 6.3 Subsidies (p. 207) en Programmabegroting 2020, bijlage C Subsidies (p. 179).

Pagina 14

5.2 80/20 regel voor verleende subsidies De ervaring leert dat bij de meeste gemeenten ongeveer 10% tot 20% van de subsidieontvangers circa 80% van het subsidiebudget toegekend krijgen6: dus een klein aantal instellingen ontvangt relatief grote subsidiebedragen. In Amstelveen gaat de 80/20 regel ook op. In 2019 zijn er 135 subsidieontvangers, waarvan 18 organisaties 80% van het totale subsidiebedrag ontvangen. Dat is circa 13% van het totaal aantal subsidieontvangers. De verdeling van de subsidiemiddelen is dus geconcentreerd: een klein deel van de subsidieontvangers ontvangt een groot deel van het budget. Drie voor het onderzoek geselecteerde casussen maken hier deel van uit: Participe, Platform C en de bewonersinitiatief groepen. Deze zijn in de onderstaande tabel gemarkeerd. Zie verder bijlage 2 voor het volledig overzicht van subsidieontvangers.

Subsidieontvanger 2019

Voorziening

Subsidie

Bedrag in duizenden euro’s

Cumulatief % van het totale subsidiebudget

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12

Stichting Amstelland Bibliotheken Stichting Schouwburg Amstelveen Participe Amstelland Stichting Cobra Museum Stichting Platform C Kindercentra, -opvang, -speelzaal Stichting Poppodium Instellingen OGGZ Bewonersinitiatief groepen Stichting Vluchtelingenwerk Vrijwilligerscentrale Onderwijsgroep Amstelland

13 14 15

Organisaties mantelzorg Museum Jan van der Togt Samenwerking Amstelland en de Meerlanden Stichting Participe en Zonnehuisgroep Amstelland Amstelveense scoutingvereniging Onderwijsinstellingen

16 17 18

Bibliotheek Schouwburg Wijkwelzijnswerk en beheer wijkcentra Museum Kunsteducatie Kinderopvang en peuterarrangementen Muziek en popcultuur Hulp- en zorg Inwonersparticipatie Opvang en begeleiding vluchtelingen Ondersteuning vrijwilligers Onderwijs voor kinderen van kortblijvende internationals Ondersteunen mantelzorgers Museum Schoolmaatschappelijk werk

€ 1.956 € 1.431 € 1.252 € 1.173 € 1.106 € 724 € 652 € 290 € 268 € 266 € 263 € 263

15% 25% 35% 43% 52% 57% 62% 64% 66% 68% 70% 72%

€ 255 € 225 € 177

74% 76% 77%

Dagstructurering voor mensen met een lichte beperking Vrijetijdsaanbod -activiteiten voor jeugd Kwaliteitsprojecten onderwijs

€ 168

78%

€ 158 € 149

79% 80%

Tabel 5.2: Subsidieontvangers die gezamenlijk 80% van het totale subsidiebedrag ontvangen in 2019.

5.3 Toegewezen en afgewezen subsidieaanvragen 2019 Er zijn in 2019 in totaal 377 aanvragen ingediend. Daarvan zijn er 28 afgewezen en 14 ingetrokken door de aanvrager. De grondslag voor de afwijzing was voor het grootste deel inhoudelijk van aard (27 stuks). In paragraaf 7.2.7 behandelen we aan de hand van de casussen de afwijzingen meer in detail.

6 Bronnen: onderzoeken van Partners+Pröpper

Pagina 15

6

Het beleid en kaders voor subsidieverlening

In dit hoofdstuk staan de blokken 0 ‘Subsidiebeleid’ en A ‘Formuleren van beleidsdoelen’ van het evaluatiemodel centraal. De deelvragen 3 en 4 sluiten aan op dit blok en worden direct beantwoord onder het onderstaande kader. De beantwoording van de deelvragen is gebaseerd op bevindingen die verder zijn beschreven in de verschillende paragrafen van dit hoofdstuk. In dat licht zijn de antwoorden op de deelvragen ook op te vatten als een samenvatting van de belangrijkste kernbevindingen. DEELVRAGEN 3 Wat verstaat de gemeente Amstelveen onder subsidies? 4 Wat is het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen en welke doelen streeft de gemeente na met het verstrekken van subsidies?

TOEGEPASTE NORMEN  Het subsidiebeleid en de subsidieverordening, die door de raad zijn vastgesteld, vormen het bestuurlijke en juridisch kader voor subsidieverstrekking (Blok 0 evaluatiemodel). De gemeentelijke subsidieverordening en de uitwerking daarvan in uitvoeringsregels biedt het kader waarbinnen subsidieverlening plaats dient te vinden.  Het subsidiebeleid, de subsidieverordening en eventuele uitvoeringsregels vormen een werkbaar en helder kader voor subsidieverstrekking. Dit wordt onder meer bepaald door de omvang van administratieve lasten voor het aanvragen van subsidies, een helder onderscheid in subsidietypen en de mate waarin de kaders stimuleren tot het sturen op maatschappelijke doelen.

Kernbevindingen en beantwoording deelvragen Deelvraag 3 De gemeente verstaat het volgende onder een subsidie7: ‘Een subsidie is de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’. De bovenstaande definitie geeft aan wat het juridische perspectief is op subsidies. Dit biedt echter geen handvat voor de vraag waarom en waarvoor de gemeente subsidies inzet. Er is geen overkoepelende visie die daarover zijn licht doet schijnen. De gemeente heeft geen expliciete bestuurlijke visie op de inzet van het subsidie-instrument gedefinieerd. Wel valt dit op te maken uit de Algemene subsidieverordening en de onderliggende subsidieregelingen. Uit deze stukken blijkt namelijk dat de gemeente financiële middelen verstrekt aan instellingen of inwoners met de bedoeling dat deze

7

In de Algemene subsidieverordening wordt hiervoor verwezen naar het desbetreffende wetsartikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht

Pagina 16

activiteiten ontplooien die een bijdrage leveren aan de gemeentelijke beleidsdoelen. Met dit laatste is helder wat de gemeente wil bereiken met subsidies. De gemeente onderscheidt daarbij jaarlijkse subsidies en projectsubsidies. De jaarlijkse subsidies hebben een structureel karakter, het zijn financiële middelen die jaarlijks aan instellingen worden verstrekt voor reguliere activiteiten. De projectmatige subsidies hebben een eenmalig karakter. Deze hebben een duidelijke begin- en einddatum en het gaat om eenmalige activiteiten. Deelvraag 4 Het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen bestaat uit een samenstel van verschillende instrumenten. Deze zijn onder te verdelen in proces-, inhoudelijke en financiële kaders. Het geheel vormt een werkbaar kader in de zin dat de spelregels en financiële middelen volstrekt helder zijn, zowel op hoofdlijnen als op detailniveau. Dat blijkt uit de bestudering van stukken door de onderzoekers. De doelen die worden geformuleerd door de gemeente bevinden zich op het niveau van maatschappelijke doelen en uitvoeringsprestaties (zie de figuur hiernaast). De maatschappelijke doelen zijn echter niet dusdanig geformuleerd dat zij ook evalueerbaar zijn. Het is daardoor niet objectief te bepalen, en een oordeel te geven, in welke mate de doelen worden gerealiseerd.

Daarmee stimuleert de gemeente de subsidieontvanger ook niet om te sturen op de daadwerkelijke maatschappelijke effecten van het gevoerde beleid. PROCESKADERS: ALGEMENE SUBSIDIEVERORDENING Dit kader omvat de algemene (procedurele) spelregels rondom subsidies en is verder beleidsarm. In de Algemene subsidieverordening is opgenomen dat het college nadere regels kan vaststellen. De nadere regels bevatten dan bepalingen met betrekking tot de te subsidiëren activiteiten, personen of instellingen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen, het subsidieplafond en de wijze waarop de beschikbare gelden worden verdeeld. INHOUDELIJKE KADERS: COALITIEAKKOORD, PROGRAMMABEGROTING EN SPECIFIEKE REGELINGEN In het coalitieakkoord geeft het college aan wat de gemeente op hoofdlijnen wil bereiken met de inzet van subsidies, te weten: > Nieuwe initiatieven stimuleren; > Samenwerking ondersteunen tussen ondernemers, bewoners en de gemeente; > Inwoners stimuleren een bijdrage te leveren aan de leefbaarheid in de wijk.

In de programmabegroting worden de maatschappelijke doelen per beleidsdomein benoemd en is een bijlage opgenomen waarin een overzicht van de jaarlijkse subsidies, de subsidieontvangers en de maatschappelijke doelen en uitvoeringsprestaties die met de verstrekking van subsidies worden beoogd. Voor de projectmatige subsidies moeten de verschillende specifieke subsidieregelingen van de gemeente worden geraadpleegd. De gemeente Amstelveen kent 22 van deze subsidieregelingen. Uit de bestudering van de casussen blijkt dat doelen worden geformuleerd in termen van maatschappelijke doelen (wat te bereiken aan maatschappelijk effect in de lokale samenleving?) en in

Pagina 17

termen van uitvoeringsprestaties (wat daarvoor te doen, welke activiteiten?). De maatschappelijke doelen worden vooral kwalitatief beschreven en zijn daarmee niet evalueerbaar geformuleerd. De uitvoeringsprestaties zijn wel evalueerbaar. FINANCIËLE KADERS: PROGRAMMABEGROTING Een lijst met subsidies én met subsidieplafonds is in een bijlage van de begroting opgenomen, alsmede de jaarhuren voor huur van gemeentelijke accommodaties aan instellingen. Hiermee is het financieel zicht op jaarlijkse subsidies volstrekt helder. Jaarlijkse subsidies en projectsubsidies worden daarbij onderscheiden, ook per instelling. Er zijn namelijk instellingen die zowel jaarlijkse- als projectsubsidies ontvangen.

6.1 Het subsidiebeleid Het subsidiebeleid van de gemeente Amstelveen bestaat uit een samenstel van verschillende kaders en regelingen. De verschillende onderdelen waaruit dit samenstel bestaat worden hieronder verder toegelicht. Visie op subsidies De gemeente heeft geen vastgestelde algemene of overkoepelende visie op de inzet van het subsidieinstrument. Wel geeft het coalitieakkoord een bepaalde richting, zie het onderstaande kader. Samengevat wil de gemeente met de inzet van subsidie: 1 Nieuwe initiatieven stimuleren; 2 Samenwerking ondersteunen tussen ondernemers, bewoners en de gemeente; 3 Inwoners stimuleren een bijdrage te leveren aan de leefbaarheid in de wijk. COALITIEAKKOORD 2018-2022 ‘EEN ZEKER EN STABIELE TOEKOMST VOOR AMSTELVEEN’ 4 Programma 2 Onderwijs en Ontplooiing: De gemeente wil de subsidie aan het Cobra museum en P60 herijken: meer projectmatig subsidiëren en nieuwe initiatieven stimuleren (pagina 7). Het doel is zoveel mogelijk mensen in aanraking brengen met kunst en cultuur. ‘We bieden ruimte en ondersteuning aan kleinere kunst- en cultuurinitiatieven. Denk hierbij aan vormen van buurtkunst, zoals theater in zorg- of buurcentra en huiskamerconcerten.’ 8 5 Programma 3 Economie Duurzaamheid (paragraaf 8): De gemeente geeft ruimte aan duurzame initiatieven en stimuleren samenwerkingsverbanden tussen ondernemers, bewoners en gemeente.

Daarnaast gaan we inwoners en bedrijven stimuleren tot duurzaamheidsinitiatieven, waarbij zij zelf eigenaar blijven van deze initiatieven.9 6 Programma 4 Openbare ruimte: de gemeente stimuleert inwoners om hun steentje bij te dragen aan de leefbaarheid en groenvoorziening in de wijk. ‘We gaan door met bestaande stimuleringsmaatregelen voor het aanbrengen van horizontaal en verticaal groen. De ‘groen-voorgroen-regeling’ zetten we voort’.10

8 9 10

Bron: Coalitieakkoord 2018-2022, pagina 7. Bron: Coalitieakkoord 2018-2022, pagina 8. Bron: Coalitieakkoord 2018-2022, pagina 11.

Pagina 18

Met de fragmenten uit het coalitieakkoord is ook direct helder te maken wat we in het voorliggende onderzoek verstaan onder het sturen op maatschappelijke doelen en -effecten en op het sturen op uitvoeringsprestaties (zie figuur 6.1 hiernaast). Bijvoorbeeld: > Het doel is zoveel mogelijk mensen in aanraking te brengen met kunst en cultuur. Dit doel is op het niveau van een maatschappelijk effect geformuleerd en is daarmee een maatschappelijk doel. Het is echter niet evalueerbaar geformuleerd: wat is precies zoveel als mogelijk, wanneer Figuur 6.1: Prestatieladder zijn we tevreden? > Verder stelt de gemeente zich ten doel om meer projectmatig te subsidiëren en nieuwe initiatieven te stimuleren. Dit doel is op het niveau van activiteiten geformuleerd; er wordt daarmee gestuurd op uitvoeringsprestaties. Algemene proceskaders De algemene kaders voor subsidieverlening zijn beschreven in de Algemene subsidieverordening Amstelveen 2016. Deze verordening is in 2016 door de raad vastgesteld. Het omvat de algemene regels rondom subsidies en is verder beleidsarm. Er is geen definitie opgenomen over wat Amstelveen precies onder een subsidie verstaat. Er wordt wel verwezen naar de wettelijke grondslag van subsidies, te weten artikel 4.2 van de Algemene wet bestuursrecht.

In dit wetsartikel wordt de volgende definitie gegeven: ‘Een subsidie is de aanspraak op financiële middelen door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten’ In de algemene subsidieverordening is opgenomen dat het college nadere regels kan vaststellen die bepalingen bevatten met betrekking tot de te subsidiëren activiteiten, personen of instellingen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen, het subsidieplafond en de wijze waarop de beschikbare gelden worden verdeeld11. De gemeente onderscheidt verder twee subsidietypen: jaarlijkse- en projectsubsidies. Elk subsidietype kent zijn eigen voorschriften voor het proces van aanvraag, verlening en vaststelling. Zo kan een jaarlijkse subsidie pas worden verleend als in de gemeentebegroting de betreffende subsidie is vermeld als jaarlijkse subsidie. Het college moet daarom de subsidies en subsidiebudgetten in de begroting benoemen en waar gewenst, aanpassen12. Voor een projectsubsidie is dat niet nodig.

11

Bron: ASV Amstelveen 2016, artikel 3.

12

Bron: Subsidieprotocol 2020, versie 1, p. 8

Pagina 19

Type subsidie Projectsubsidie

Omschrijving Een eenmalige subsidie voor uitvoering van een (nieuwe) activiteit, project of experiment met een eenmalig karakter. De looptijd is afhankelijk van de duur van de activiteit of project, en kan dus langer zijn dan een jaar. Jaarlijkse subsidie Subsidie die per (boek)jaar of voor een aantal (boek)jaren aan een subsidieontvanger wordt verstrekt voor voortdurende activiteiten. Het tijdvak waarvoor een subsidie wordt verleend is maximaal vier jaar. Een meerjarige subsidie wordt verleend onder het voorbehoud dat jaarlijks voldoende financiële middelen ter beschikking worden gesteld. Tabel 6.1: Subsidietypen binnen de gemeente Amstelveen. Bron: Algemene Subsidieverordening Financiële kaders De raad stelt jaarlijks de financiële kaders vast, met vaststelling van de gemeentelijke begroting13. Met de vaststelling van de gemeentelijke begroting besluit de raad welk budget voor subsidies beschikbaar is. Een lijst met subsidies én met subsidieplafonds is daartoe in een bijlage van de begroting opgenomen, alsmede de jaarhuren voor huur van gemeentelijke accommodaties aan instellingen. De reden hiervoor is dat subsidies een structureel beslag leggen op de gemeentelijke financiële middelen14. De raad heeft met de genoemde bijlage uit de begroting zicht op alle aan instellingen verstrekte subsidies.

In onderstaande tabel illustreren we dit aan de hand van de bestudeerde casussen in dit onderzoek. Instelling of regeling

Doel

AmstelveenSport

Doel 1 Beheer en exploitatie van alle gemeentelijke binnen- en buitensportaccommodaties, sportstimulering en advisering aan gemeente over sportbeleid. Optimaliseren van het gebruik van sportaccommodaties. Goede en goedkope dienstverlening aan verenigingen, huurders en bezoekers van de sportaccommodaties die veilig, schoon en attractief zijn. Doel 2 Sportstimulering door projectmatige activiteiten ten behoeve van breedtesport. Bevorderen van sociale samenhang door coördinatie van activiteiten in de wijk. Verlaging van het aantal woninginbraken door inwoners te ondersteunen die zelf maatregelen treffen om hun woning beter te beveiligen.

Diverse bewonersinitiatiefgroepen Voorkoming woninginbraken

Platform C: Stichting Muziek- en Dansschool Amstelveen

Bevorderen van cultuurdeelname en -educatie en het versterken van het culturele klimaat. Muziek- en dansonderwijs vooral gericht op Amstelveense jongeren met groepsgerichte activiteiten.

13

Bron: ASV Amstelveen 2016, artikel 4, vastgesteld in de raadsvergadering van 28 september 2016.

14

Bron: Subsidieprotocol, 11 mei 2020

Subsidieplafond 2019 € 3.160.000,-

€ 539.000,-

€ 288.000,€ 30.000,(bron: subsidieregeling budget 2020). € 927.000,-

Pagina 20

Instelling of regeling

Doel

Participe Amstelland: AanZ

Subsidieplafond 2019 € 1.239.000,-

Bevorderen van sociale samenhang, infrastructuur, het verbeteren van de woon- en leefomgeving in de Amstelveense wijken. Dit door coördinatie van activiteiten in de wijk, wijkwelzijnswerk en het beheer van wijkcentra. Duurzaamheidsfonds Deze regeling is in 2020 van kracht geworden en is derhalve niet opgenomen in de begroting 2020. De regeling heeft als doel het stimuleren van verduurzaming van de gebouwde omgeving. Tabel 6.2: Voorbeeld van zicht van de raad op de jaarlijkse subsidies. Bron: Programmabegroting 2019, bijlage subsidies en jaarhuren voor gesubsidieerde instellingen. Uitzondering is voorkoming woninginbraken, deze is niet in de programmabegroting 2019 en 2020 vermeld.

6.2 Maatschappelijke doelen Om zicht te krijgen op de specifieke maatschappelijke doelen van subsidies moeten verschillende stukken worden geraadpleegd: 1 Om te achterhalen aan welke maatschappelijke doelen de subsidies een bijdrage moeten leveren kan, voor de jaarlijkse structurele subsidies, de desbetreffende bijlage van de programmabegroting worden geraadpleegd. Zie onder andere de casussen in de voorgaande tabel 6.2 De doelen zoals daarin aangegeven, zijn deels geformuleerd in termen van maatschappelijke doelen en deels in termen van uitvoeringsprestaties. De voorgaande tabel 6.2 laat zien dat de gemeente stuurt op het niveau van maatschappelijke doelen en uitvoeringsprestaties. De doelen zijn echter niet evalueerbaar geformuleerd. Enkele voorbeelden hieruit presenteren we in het kader op de volgende bladzijde. Uit interviews voor dit onderzoek blijkt wel dat het college scherper wil sturen op maatschappelijke doelen. Daarbij worden ook voorbeelden genoemd: > Met betrekking tot culturele instellingen wordt nu onder andere gestuurd op het aantal voorstellingen. Dit is een uitvoeringsprestatie maar zegt verder niets over het maatschappelijk effect. > Een ontwikkelpunt met betrekking tot de subsidieverstrekking aan AmstelveenSport is het scherper krijgen van de uitvoeringsprestaties en de realisatie van maatschappelijke doelen.

Als laatste valt uit de programmabegroting in een aantal gevallen op te maken welke partijen uit de samenleving een bijdrage leveren aan de beleidsdoelen, zoals geformuleerd in de verschillende programma’s, en welke subsidies van toepassing zijn. Dat maakt helder met wie de gemeente samenwerkt om de maatschappelijke doelen te realiseren. Uit de programmabegroting valt in mindere mate op te maken wat precies de bijdrage van de desbetreffende partijen is aan de realisatie van die doelen.

Pagina 21

FORMULEREN VAN MAATSCHAPPELIJKE DOELEN

Casus Amstelveens Sportbedrijf > De gemeente wil dat de AmstelveenSport sport stimuleert. Hier is het beleidsdoel op zichzelf niet benoemd. Er is een activiteit benoemt, namelijk het ‘stimuleren’. Er is niet benoemd wie gestimuleerd moet worden en wat het maatschappelijk doel zou moeten zijn. Het is aannemelijk (de onderzoekers nemen dat gemakshalve aan) dat de gemeente met sportstimulering wil dat inwoners meer gaan sporten en bewegen. Het is echter niet duidelijk hoe de raad en het college (tussentijds of achteraf) kan controleren wanneer dat doel is bereikt. > Het is niet helder wat het maatschappelijke doel is. Er is wel sprake van een uitvoeringsdoel, dat doel is echter niet evalueerbaar. Het is namelijk niet helder wat het optimaliseren van het gebruik precies moet opleveren: een hogere bezettingsgraad van de sportaccommodaties? > De gemeente wil het gebruik en de ligging van sportaccommodaties optimaliseren. Dit is een uitvoeringsdoel, maar ook dit is niet evalueerbaar geformuleerd. Het is niet helder wat het optimaliseren van het gebruik precies moet opleveren: een hogere bezettingsgraad van de sportaccommodaties? Casus Bewonersinitiatief groepen De gemeente wil graag sociale samenhang in de wijk. De bewonersinitiatiefgroepen moeten dit bevorderen. Dit is op het niveau van een maatschappelijk effect geformuleerd.

Het is echter niet duidelijk wat nu precies voldoende sociale samenhang is. Wanneer is de gemeente tevreden, wanneer heeft het bewonersinitiatief voldoende resultaat bereikt? Casus voorkoming woninginbraken De gemeente wil het aantal woninginbraken verlagen door inwoners te ondersteunen die zelf maatregelen treffen om hun woning beter te beveiligen. Dit is op het niveau van een maatschappelijk effect geformuleerd. Het is echter niet helder hoeveel de verlaging precies zou moeten zijn, hoeveel inwoners zelf maatregelen zouden moeten nemen en daarbij ondersteuning krijgen van de gemeente. Casus Participe AanZ: doel: ‘bevorderen van sociale samenhang’ Het doel is het bevorderen van de sociale samenhang. Dit is een doel en geformuleerd op het niveau van maatschappelijk effect. Het is echter niet evalueerbaar geformuleerd. Bron: programmabegrotingen 2019 en 2020.

3

15

Voor de projectmatige subsidies kunnen de verschillende subsidieregelingen van de gemeente worden geraadpleegd. De gemeente Amstelveen kent 22 verschillende subsidieregelingen. Dat is conform de Algemene subsidieverordening waarin wordt gesteld dat het college nadere regels kan vaststellen met betrekking tot de te subsidiëren activiteiten, personen of instellingen die voor subsidie in aanmerking kunnen komen15. In bijlage 2 worden alle subsidieregelingen gepresenteerd. Hieronder presenteren we de regelingen die aansluiten op de drie in dit onderzoek onderzochte casussen.. Ook hier zijn de doelen zoals aangegeven in de subsidieregelingen geformuleerd in termen van maatschappelijke effecten. Bijvoorbeeld: het verlagen van woninginbraken, CO₂-uitstoot reduceren en het stimuleren van de sociale samenhang in de wijk. Deze doelen zijn kwalitatief van aard en zoals hiervoor reeds besproken niet evalueerbaar geformuleerd. Met andere woorden: er is geen norm gesteld waarmee bepaald kan worden in welke mate de doelen worden gerealiseerd.

Bron: ASV Amstelveen 2016, artikel 3.

Pagina 22

Naam subsidieregeling en korte omschrijving

Doel

Voorkoming woninginbraken Subsidieregeling voor inwoners die maatregelen treffen om hun woning te beveiligen. De regeling omvat twee subsidies: 1 Volledig beveiligen van de woning conform het Politiekeurmerk Veilig Wonen. 2 Aanschaf van hang- en sluitwerk. Duurzaamheidsfonds Subsidie of lening voor het ondersteunen van duurzame initiatieven die zich richten op meerdere woningen, gebruikers of gebouwen. Het gaat om initiatieven die bijdragen aan energiebesparing of opwekking van duurzame energie. Doelgroepen zijn natuurlijke personen en bedrijven of andere rechtspersonen die zich hebben ingeschreven bij de KvK. Bewonersinitiatiefgroepen Wijkbudget voor bewonersgroepen om activiteiten in de wijk te organiseren of andere bewoners daartoe te stimuleren of te helpen. Doelgroep: bewonersgroepen of wijkplatforms (vereniging of stichting) in Amstelveen.

De gemeente streeft naar een verlaging van het aantal woninginbraken.

De gemeente streeft naar een reductie van CO₂uitstoot op het grondgebied van de gemeente. Het initiatief moet daar daadwerkelijk een bijdrage aan leveren.

Stimuleren van sociale samenhang door activiteiten in de wijk te organiseren.

Tabel 6.3: Nadere subsidieregelingen gerelateerd aan de geselecteerde casussen. Bronnen: subsidieregelingen en gemeentelijke website.

Pagina 23

7

Subsidieverlening in de praktijk

In dit hoofdstuk staat blok B van het evaluatiemodel centraal. De deelvragen 5 t/m 7 sluiten aan op dit blok en worden direct beantwoord onder het onderstaande kader. De beantwoording van de deelvragen is gebaseerd op bevindingen die verder zijn beschreven in de verschillende paragrafen van dit hoofdstuk. In dat licht zijn de antwoorden op de deelvragen ook op te vatten als een samenvatting van de belangrijkste bevindingen, in dit rapport ‘kernbevindingen’ genoemd. DEELVRAGEN 5 Hoe ziet het proces van aanvraag, toekenning en vaststelling er uit? 6 Hoe worden het beleid en de doelen vertaald naar subsidieafspraken met organisaties? 7 Hoe is daarbij het samenspel tussen de gemeente en de aanvrager van subsidie? TOEGEPASTE NORMEN  Subsidieafspraken zijn evalueerbaar geformuleerd en sluiten aan op de gemeentelijke beleidsdoelen.  Samenwerking is onderdeel van de subsidieafspraken.  Het samenspel tussen gemeente en organisaties is constructief en gericht op coproductie.

Kernbevindingen en beantwoording deelvragen Deelvraag 5 De beantwoording van deze vraag richt zich op het subsidieproces. Dat proces wordt door de gemeente uitgevoerd in het geval er sprake is van een subsidierelatie tussen de gemeente en instellingen. Voor de volledigheid merken we op dat er in sommige gevallen ook sprake is van een inkooprelatie en/of een eigenaarsrelatie. Met betrekking tot de onderzochte casussen is er sprake van de volgende relaties met de instellingen: > Platform C: subsidierelatie; > Participe: subsidie- en inkooprelatie; > AmstelveenSport: inkoop- en eigenaarsrelatie. De gemeente is eigenaar van de besloten vennootschap en verstrekt ook inkoopopdrachten; > Regeling woninginbraken: subsidierelatie; > Bewonersinitiatiefgroepen: subsidierelatie; > Duurzaamheidsfonds: subsidierelatie. We concentreren ons vanwege de scope van het onderzoek hieronder nu verder op de subsidierelatie. De gemeente kent in totaal 22 verschillende subsidieregelingen. Het proces van aanvraag, toekenning en vaststelling is in detail beschreven in het subsidieprotocol van de gemeente. Het bestaat uit drie hoofdprocessen: de voorbereiding, de verstrekking en de vaststelling. Het protocol is tevens voorzien van een checklist en hulpvragen die de ambtelijke organisatie en het college helpen bij de beoordeling en vaststelling van subsidies.

Pagina 24

Uit de dossierstudie blijkt dat het protocol strikt wordt gevolgd. Hoewel de gemeente in staat moet zijn om het proces rondom 22 verschillende regelingen te beheersen zijn de dossiers op orde en compleet. Dit door het gestructureerde proces, de coördinatie van de afdeling Jeugd & Samenleving, ondersteunende software en het consequent gebruik van het zaaksysteem. Dat blijkt uit de audits die zijn uitgevoerd door de onderzoekers met betrekking tot verschillende casussen. Het protocol beschrijft alle facetten van het subsidieproces en is zeer volledig. Wel vallen een tweetal punten op: > Bij de checklist en gestelde hulpvragen, in het proces van verstrekking/vaststelling, is geen aandacht geschonken aan de verwachte/gerealiseerde bijdrage van uitvoeringsprestaties van subsidieaanvragers aan de gemeentelijke beleidsdoelen. > Er wordt niet expliciet beoordeeld of ook andere instellingen of initiatieven gelijkwaardige activiteiten ontplooien en waarvoor ook subsidie is aangevraagd, of waarmee wordt samengewerkt door de subsidieaanvrager. Dit zou wel worden verwacht gezien het feit dat, voor grotere instellingen, in de voorbereidende fase van het proces door het college een beleidsdialoog wordt gevoerd met het bestuur van de instellingen. Deelvraag 6 De gemeente stelt jaarlijks schriftelijk de vraag aan instellingen om een subsidieaanvraag in te dienen.

Hierbij formuleert de gemeente het beleid en de doelen en in sommige gevallen ook prestatieindicatoren. Bij deze uitvraag wordt overigens door de gemeente gevraagd om een offerte in te dienen. De term ‘offerte’ is daarbij opvallend omdat daarmee de relatie geïnterpreteerd kan worden als een inkooprelatie. Dat is echter niet het geval, er is sprake van een subsidierelatie. De subsidieaanvragen van de instellingen sluiten verder goed aan op de door de gemeente gestelde doelen. In het geval van Participe blijkt overigens ook uit het dossier dat voorbereidende gesprekken worden gevoerd met de gemeente en inwoners om behoeften te peilen. De subsidieafspraken bewegen zich met name op het niveau van uitvoeringsprestaties en in veel mindere mate op die van maatschappelijke effecten. Participe en de regeling rondom het Duurzaamheidsdsfonds zijn is hierop een uitzondering, daar worden ook maatschappelijke effecten zoveel als mogelijk evalueerbaar geformuleerd. Als laatste is samenwerking uitdrukkelijk een onderdeel van de opdracht aan subsidieontvangers. Het is in een aantal gevallen zelfs een voorwaarde om subsidie te ontvangen. Dit geldt voor Participe, het Duurzaamheidsfonds en de wijkplannen van de bewonersinitiatiefgroepen. Deelvraag 7 In het onderzoek zijn gesprekken gevoerd met aanvragers van een subsidie. Hierbij is gevraagd hoe zij de samenwerking met de gemeente ervaren.

Het samenspel wordt overwegend als positief en constructief ervaren. Soms is het contact ook intensief. Bijvoorbeeld in het geval er sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals bij Participe en Platform C. Uit gesprekken blijken verder de volgende aandachtspunten: > Het is voor subsidieontvangers niet altijd eenvoudig om te doorgronden wat de beleidsdoelen zijn van de gemeente. Zij ervaren dat de beleidsterreinen binnen de gemeente verkokerd zijn georganiseerd. Daardoor ervaren zij dat informatie gefragmenteerd tot stand komt en is de samenhang niet altijd duidelijk. > Een vast contactpersoon bij de gemeente heeft de voorkeur. Bij personele wisselingen ervaren de subsidieontvangers dat informatie niet altijd goed wordt overgedragen; de opvolger is dan niet goed bekend met afspraken uit het verleden. > Samenwerking tussen partijen in de lokale samenleving is niet altijd makkelijk. Bijvoorbeeld om buurtbewoners op een lijn te krijgen of de samenwerking tussen bewonersinitiatiefgroepen en zorg-

Pagina 25

>

en welzijnsorganisaties. De gemeente zou met betrekking tot dit laatste een regisserende rol kunnen spelen. In het geval van de bewonersinitiatiefgroepen stelt de gemeente zich op als een lerende partner. Samen leren ontwikkelen aan de relatie en de wijkplannen wordt zeer gewaardeerd. Suggestie is wel om de lijnen kort te houden en de wijkplannen niet teveel te bureaucratiseren. Wijkplannen zijn geen doel op zich maar een hulpmiddel.

7.1 Proces van aanvragen, toekenning en vaststelling Subsidies kunnen per post worden aangevraagd of digitaal. Voor het laatste is een digitaal loket ingericht op de gemeentelijke website16: > Projectsubsidie: een beschrijving van de subsidie met links naar de verschillende aanvraagformulieren. Het is ook mogelijk om direct aan te vragen > Jaarlijkse subsidie: een beschrijving voor wie het is en waarom, voorwaarden met een link naar de subsidieregeling en ASV en de werkwijze met een link naar een aanvraagformulier. In 2006 is in de gemeente Amstelveen een subsidieprotocol vastgesteld. Deze is recent geactualiseerd en op 11 mei 2020 door het hoofd van de afdeling Jeugd & Samenleving vastgesteld. Dit in het kader van het project ‘Control in Control’ dat het college in 2016 is gestart17. In het protocol wordt stap voor stap beschreven hoe het subsidieproces is ingericht en verloopt, zie voor een samenvatting figuur 7.1. De afdeling Jeugd & Samenleving coördineert het gehele subsidieproces. De inhoudelijke beoordeling van de aanvragen, of vaststelling, wordt voor beleidsrijke, grotere en/of projectmatige subsidies gedaan door de beleidsmedewerker van de desbetreffende beleidsafdeling. Voor het subsidieproces wordt gebruik gemaakt van ondersteunende software ‘Subsidie in Proces’ en checklists voor verschillende stappen.