bijlage 9 - Rapport Behandeling van bezwaarschriften door gemeenten anno 2025 (november 2025)

Twee medewerkers van Juridische Zaken bij verschillende gemeenten zeggen daarover: “De eerste vraag is: is er een oplossing te vinden buiten de commissie?” “Ik wil zelf eerst helder hebben: klopt het besluit?”

22

Voor zover er beleid is om zo snel mogelijk na binnenkomst van het bezwaar contact op te nemen met de bezwaarmaker, dan gebeurt dat door Juridische Zaken, en wanneer als werkwijze wordt gehanteerd om aan het begin van de procedure te kijken of er een minnelijke oplossing voor het bezwaar mogelijk is, dan neemt Juridische Zaken daarbij het initiatief. Juridische Zaken als secretariaat Bij de tweede vorm van bezwaarbehandeling heeft Juridische Zaken veeleer de functie van secretariaat van de bezwaaradviescommissie. In de meest zuivere vorm van dit model van bezwaarbehandeling beperken de bij Juridische Zaken werkzame secretarissen van de bezwaarcommissie zich tot administratieve taken in de fase tussen de binnenkomst van het bezwaar en de hoorzitting van de bezwaarcommissie, zoals het in kennis stellen van de vakafdeling dat een bezwaar is binnengekomen en het ondersteunen van de externe bezwaaradviescommissie. Met de inhoudelijke behandeling van bezwaren houden zij zich niet bezig. Een secretaris van de bezwaaradviescommissie zegt daarover: “Wij werken als secretaris voor de commissie, wij gaan niet over de inhoud.”

Wordt er gebeld met de bezwaarmaker, dan gebeurt dat door de vakafdeling. Uitzondering is hoogstens de situatie dat er formele voorvragen aan de orde zijn (betreft het bezwaar een besluit, is het bezwaar verschoonbaar te laat?). Als Juridische Zaken als regisseur van de bezwaarbehandeling optreedt, wil dat overigens niet zeggen dat de vakafdeling geen rol speelt. Wordt gestreefd naar het zo veel mogelijk vinden van een minnelijke oplossing van het bezwaar, dan is in veel gevallen sprake van contact tussen Juridische Zaken en vakafdeling. Drie medewerkers van Juridische Zaken zeggen daarover: “Ik neem contact op met de vakafdeling, daar vraag ik: zien jullie kans op bemiddeling?” “We overleggen direct met de vakafdeling, ook als check of het besluit klopt.” “Het eerste wat ik doe is: naar de medewerker van de vakafdeling lopen om te kijken: wat is hier aan de hand.”

Als wordt bezien of een gewijzigd besluit zou moeten worden genomen, dan dient de vakafdeling daarbij per definitie te worden betrokken. Op basis van de gesprekken bij de 47 gemeenten hebben we voor die gemeenten vastgesteld of die meer volgens een regiemodel of volgens een secretariaatsmodel werken. Van die gemeenten werken er 26 met een regiemodel, 21 met een secretariaatsmodel.

6.3 Contact met de bezwaarmaker aan het begin van de procedure In alle gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd, wordt aan het begin van de procedure contact gelegd met de bezwaarmaker, met in bijna alle gevallen de telefoon als communicatiemiddel. Gemeenten verschillen in de frequentie waarmee ze aan het begin van de procedure contact zoeken met de bezwaarmaker, wie namens de gemeente contact zoekt en wat de insteek is als contact wordt gelegd. In deze paragraaf bespreken we een aantal aspecten van het telefonisch contact tussen gemeente en bezwaarmaker aan het begin van de procedure. 23

Contact met alle of met een deel van de bezwaarmakers? De gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd, laten zich in twee categorieën onderverdelen: in een aantal gemeenten wordt in beginsel met iedere bezwaarmaker gebeld, in een aantal andere gemeenten met een selectie van de bezwaarmakers. Als gemeenten met een selectie van de bezwaarmakers bellen, is het criterium: de kans dat voor het bezwaar een minnelijke oplossing kan worden gevonden. Gemeenten die in beginsel met alle bezwaarmakers bellen, maken eigenlijk altijd een uitzondering voor bepaalde categorieën bezwaarmakers of bezwaarzaken. Veelklagers worden regelmatig genoemd als categorie waarvoor een uitzondering geldt op de regel dat met iedereen wordt gebeld. Een andere regelmatig genoemde uitzondering betreft bezwaren die te laat zijn ingediend. In een aantal gemeenten worden ook die bezwaarmakers gebeld, maar in veel gemeenten niet. Daar wordt schriftelijk of per e-mail gevraagd waarom het bezwaar te laat is ingediend, zodat kan worden beoordeeld of er reden is de termijnoverschrijding verschoonbaar te achten. In sommige gemeenten wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende deelgebieden van het bestuursrecht. Is dat het geval, dan geldt meestal dat bij bezwaren tegen besluiten in het sociaal domein in beginsel met iedereen wordt gebeld en bij bezwaren in het ruimtelijk domein met een selectie van bezwaarmakers.

Hoe veel van de bezwaarmakers worden gebeld? We hebben de respondenten gevraagd met welk percentage van de bezwaarmakers wordt gebeld. In geen van de gemeenten zijn daarover precieze gegevens beschikbaar. Een ruime meerderheid van de respondenten achtte zich desondanks in staat een schatting te maken.34 Op basis daarvan wordt gemiddeld genomen met twee derde van de bezwaarmakers gebeld. Er is een duidelijk verschil tussen gemeenten die werken volgens het regiemodel (Juridische Zaken heeft het voortouw bij het behandelen van bezwaren) en gemeenten die werken volgens het secretariaatsmodel (de vakafdeling heeft het voortouw). Figuur 3 Model van bezwaarbehandeling en bellen aan het begin van de procedure regiemodel secretariaatsmodel 0%

10%

20%

30%

40%

wel gebeld

50%

60%

70%

80%

90%

100%

niet gebeld

In de figuur is te zien dat bij de gemeenten die volgens het regiemodel werken, in 83% van de gevallen wordt gebeld, bij gemeenten die het secretariaatsmodel hanteren in 49%. Bij al deze cijfers moet bedacht worden dat het om kleine aantallen gaat en dat ze bovendien zijn gebaseerd op zelfrapportage.35

34 Het betrof respondenten bij 39 van de 47 gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd. 35 Wat betreft de aantallen: 21 van de schattingen betreffen gemeenten waar Juridische Zaken het voortouw heeft bij de

bezwaarbehandeling, 15 van de schattingen betreffen gemeenten waar de vakafdelingen het voortouw hebben. Wat betreft de zelfrapportage over de frequentie waarmee bezwaarmakers worden gebeld: uit eerder onderzoek is bekend dat als zowel bezwaarambtenaren als bezwaarmakers wordt gevraagd of de gemeente telefonisch contact heeft opgenomen, noemen bezwaarambtenaren veel hogere cijfers dan bezwaarmakers. Zie Marseille, De Waard & Wever 2017 en Marseille e.a. 2024.

24

Contact leggen met de bezwaarmaker Als contact wordt gezocht met de bezwaarmaker, lukt het in de overgrote meerderheid van de gevallen die te bereiken. Meestal is een telefoonnummer van de bezwaarmaker beschikbaar; als digitaal bezwaar wordt gemaakt, wordt standaard om een telefoonnummer gevraagd. Beschikt de gemeente niet over een telefoonnummer, dan wordt de bezwaarmaker daar (meestal per e-mail) om verzocht. Het komt maar weinig voor dat een bezwaarmaker geen telefoonnummer wil doorgeven. Bellen als de bezwaarmaker wordt bijgestaan door een professionele rechtshulpverlener Als de bezwaarmaker wordt vertegenwoordigd door een professionele rechtshulpverlener, wordt in alle gemeenten die wij spraken gebeld met de rechtshulpverlener. De respondenten zijn positief over het contact met rechtshulpverleners. Zij staan in het algemeen open voor het zoeken naar een minnelijke oplossing voor het bezwaar, zo is de ervaring van de respondenten. Men ziet dat het in het belang van hun cliënt kan zijn dat een oplossing wordt gevonden voor het bezwaar. Doel van het telefoongesprek In reactie op onze vraag wat het doel is van het telefoongesprek, gaven de respondenten uiteenlopende antwoorden. Vaak wordt het belang van het telefoontje genoemd als mogelijkheid de bezwaarmaker uitleg te geven over de procedure: “Je neemt ze mee in het proces.”

Andersom kan het telefoongesprek de gemeente ook informatie opleveren over wat er speelt bij de bezwaarmaker en waarom hij bezwaar heeft gemaakt: “Je vraagt: wat wilt u met het bezwaar?” “Het gesprek voer je om te kijken: waar staan we en om bij de bezwaarmaker te peilen: wat wil je?” “Het levert informatie op over hoe iemand er in staat.” “Meerwaarde is ook dat het vaak anders is dan je denkt.”

Vaak is sprake van het uitwisselen van informatie over en weer: “Veel uitleggen wat er gaat gebeuren, veel aanhoren wat men er van vindt.” “Soms willen mensen veel informatie geven, soms hebben ze juist veel vragen.”

Een functie van het gesprek is daarnaast: overleg over hoe de procedure het beste kan worden ingestoken: “Wilt u een gesprek, of heeft u liever een advies van de externe bezwaaradviescommissie?”

Bij sommige gemeenten is het telefoongesprek nadrukkelijk niet bedoeld om mogelijkheden van een minnelijke oplossing te bespreken. Dat komt later: “We gebruiken het telefoontje om een afspraak te maken, in het telefoongesprek proberen we de juridische inhoud te vermijden.”

Maar regelmatig is dat juist wel het geval:

25

“Op grond van wat je met elkaar deelt: heeft het zin om in gesprek te gaan?”

En soms is het een combinatie van dat alles: “Laten weten wie ik ben, dat het bezwaar in goede handen is, er achter komen wat het probleem is, het bezwaarschrift is namelijk vaak maar twee zinnen, en overleg over de beste manier om het bezwaar te behandelen.”

Het gesprek is niet altijd heel uitvoerig, maar soms wel: “Meestal blijft het telefoongesprek bij ‘even contact leggen’.” “Sommige bezwaarmakers hebben er niet zo veel behoefte aan, dan ben je snel klaar, maar soms spreek je iemand wel een half uur.”

De voorbereiding van het telefonisch contact Voor de voorbereiding van het telefoongesprek maakt het uit of Juridische Zaken of de vakafdeling belt. Wordt gebeld door de vakafdeling, dan is degene die belt in de regel op de hoogte van de inhoud van de zaak. Belt Juridische Zaken, dan is dat soms wel, soms niet het geval. Er zijn verschillen tussen medewerkers van Juridische Zaken in hoe zij zich voorbereiden op het telefoontje met de bezwaarmaker. Bij sommige gemeenten is uitgangspunt om zo onbevangen mogelijk het gesprek met de bezwaarmaker aan te gaan. De kennis beperkt zich dan veelal tot de inhoud van het besluit en het bezwaar. Er zijn ook gemeenten waar als stelregel geldt: onbevangen bellen, tenzij. “Meestal heb ik niet het dossier doorgenomen, maar wel als het bezwaar daar aanleiding toe geeft: klopt het besluit wel, kan het niet anders?” “Als ik het besluit opvraag bij de vakafdeling, vraag ik: zijn er nog bijzonderheden?”

Er zijn ook medewerkers Juridische Zaken die heel bewust wel het dossier bekijken voordat ze bellen. “Dan kun je beter het gesprek voeren.”

Op dat punt zijn de meningen overigens verdeeld. Behalve bezwaarbehandelaren die vinden dat kennis van het dossier ervoor zorgt dat je het gesprek beter kunt voeren, zijn er ook medewerkers die vinden dat je het gesprek juist beter, want onbevangener, kunt voeren als je het dossier niet hebt gelezen. Ten slotte geldt voor gemeenten waar Juridische Zaken belt, maar alleen in zaken waarvan men inschat dat er kans is op een minnelijke oplossing, dat het dossier wordt bekeken ten behoeve van de keuze om wel of niet te bellen. “Bellen is een keuze, en die maak je op grond van het dossier.”

Het begrip voorbereiding kan ook in een wat meer abstracte zin worden opgevat. Dan betreft de voorbereiding ook de vraag hoe goed medewerkers van de gemeente die bellen met bezwaarmakers voor die taak zijn toegerust. In de gesprekken met gemeenten hebben we gevraagd in hoeverre medewerkers die bellen met bezwaarmakers daarvoor een training hebben gehad. In een ruime meerderheid van de gemeenten was dat niet het geval.

26

Conclusie Kijken we naar de gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd, dan zijn twee factoren met name van de belang voor de frequentie waarmee wordt gebeld: het doel van het contact en de afdeling die belt. Is het telefoongesprek er primair op gericht uitleg te geven over de procedure en wordt het gevoerd door Juridische Zaken, dan is de kans groter dat met (zo goed als) iedere bezwaarmaker contact wordt gezocht dan als het telefoongesprek bedoeld is om te verkennen of het bezwaar op een minnelijke wijze kan worden opgelost en gebeld wordt door de vakafdeling. De animo om te bellen lijkt groter in gemeenten waar door Juridische Zaken wordt gebeld dan in gemeenten waar het telefonisch contact door de vakafdeling gebeurt. In het eerste geval is bellen een vast onderdeel van het werk van de betreffende medewerker, in het tweede geval niet. Daar komt bij dat in gemeenten waar de vakafdeling belt, de keuze om wel of niet te bellen veelal afhankelijk is van de inschatting van de vakambtenaar of een minnelijke oplossing van het bezwaar tot de mogelijkheden behoort. Van veel secretarissen van bezwaarcommissies hoorden we dat het sterk afhankelijk is van de afdeling die het oorspronkelijke besluit heeft genomen en van de individuele medewerker die daar werkt of er gebeld wordt.

Het is dan niet altijd duidelijk wat oorzaak en gevolg is in het geval niet met de bezwaarmaker wordt gebeld: blijft het bellen achterwege omdat de medewerker inschat dat het bezwaar niet tot een minnelijke oplossing kan leiden, of heeft een gebrek aan animo om te bellen tot gevolg dat de medewerker de kans op een minnelijke oplossing (bewust of onbewust) relatief laag inschat?

6.4 Verschillende routes van bezwaarbehandeling In de klassieke wijze van bezwaarbehandeling wordt een bezwaar zo snel mogelijk op een hoorzitting geagendeerd, tenzij er reden is on het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk, kennelijk ongegrond of kennelijk gegrond te verklaren. Heeft de gemeente gebeld met de bezwaarmaker, dan kan het in beginsel drie kanten op. In de eerste plaats kan het telefoongesprek er in resulteren dat het bezwaar op een hoorzitting wordt geagendeerd, hetzij omdat dit de voorkeur heeft van de bezwaarbehandelaar, hetzij op grond van de wens van de bezwaarmaker: “Sommige mensen staan er principieel in, dan ga je snel door naar een hoorzitting.”

Een tweede mogelijkheid is dat de bezwaarmaker op grond van het telefoongesprek beslist zijn bezwaar in te trekken. Een derde mogelijkheid is dat in het vervolg op het telefoongesprek wordt gekeken of het bezwaar kan worden afgedaan zonder dat het op een hoorzitting wordt behandeld. In een substantieel aantal gevallen is dat aan de orde als gemeente en bezwaarmaker de kans aanwezig achten dat een minnelijke oplossing voor het bezwaar wordt gevonden. Bezwaarmaker en gemeente zetten het gesprek dan voort. Een bezwaarbehandelaar: “Dan zetten we de formele termijn even on hold, en gaan we het gesprek aan. Hoe? Wat ze maar willen: op het gemeentehuis, op locatie, eerst met de een, dan met de ander, het is allemaal mogelijk.”

27

Een andere reden kan zijn dat wordt afgesproken dat de bezwaarmaker een gesprek met een of meer medewerkers van de gemeente krijgt. In zo’n gesprek kan het meerdere kanten op: het kan zijn dat nadere uitleg over de inhoud van het besluit ertoe leidt dat het bezwaar wordt ingetrokken, dat er een minnelijke oplossing wordt gevonden of dat de gemeente zijn besluit wijzigt. Wat is bepalend voor de keuze tussen die drie mogelijkheden? In een beperkt aantal gemeenten zet men principieel in op een gesprek met de bezwaarmaker in het vervolg van het telefonisch contact bij de start van de procedure: “Een gesprek bij de gemeente, dat is de kern van de procedure. Ik [Juridische Zaken] ben er bij als gespreksleider, er is iemand van de vakafdeling en partijen zijn er. Men heeft dan nog niet de stukken, we willen voorkomen dat het niet onbevangen is.”

Maar voor de overgrote meerderheid van de gemeenten geldt dat van een duidelijke voorkeur geen sprake is: “Het hangt van het telefoongesprek met de bezwaarmaker af hoe het verder gaat, het is echt op de zaak afgestemd.”

Reden om na het telefoongesprek niet te koersen op een hoorzitting kan ook zijn dat men bij de gemeente wil kijken of het besluit wel klopt. Een van de respondenten vertelde dat Juridische Zaken zo veel mogelijk wil voorkomen dat tijdens een hoorzitting blijkt dat het besluit onjuist is en herroepen moet worden. Als het besluit waartegen het bezwaar zich richt niet klopt, vindt men het bij die gemeente voor alle partijen beter als dit wordt vastgesteld voordat de zaak op een hoorzitting wordt behandeld. Het scheelt een hoorzitting, de bezwaarmaker weet sneller waar hij aan toe is en voor de gemeente is het eenvoudiger om met toepassing van artikel 6:19 Awb een gewijzigd primair besluit te nemen dan een beslissing op het bezwaar waarin met toepassing van artikel 7:11 lid 2 Awb het oorspronkelijke besluit wordt herroepen. Het komt echter ook voor dat de overeenstemming over een gewijzigd besluit wordt vastgelegd in een beslissing op bezwaar. “Meestal een 6:19-besluit, maar de heroverweging kan ook leiden tot een besluit op bezwaar.” “Mocht het tot een herziening van het primaire besluit komen, dan wordt dat genomen in de vorm van een besluit op bezwaar, om de druk weg te halen en duidelijk te maken waar we zijn in de procedure.”

Soms is de reden om te koersen op voortzetting van het gesprek in plaats van op een hoorzitting dat de medewerker van de vakafdeling die bij de bezwaarbehandeling is betrokken het spannend vindt om naar de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie te gaan en liever het gesprek met de bezwaarmaker voert, in de hoop dat de zaak daarmee kan worden afgedaan.

6.5 Het horen 6.5.1 Inleiding Als het overleg over de behandeling van het bezwaar niet leidt tot overeenstemming en intrekking van het bezwaar, dan wordt gekoerst op een beslissing op bezwaar. Soms zonder dat een hoorzitting wordt gehouden (als het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk, ongegrond of gegrond is), meestal nadat 28

het bezwaar op een hoorzitting is behandeld. Het horen kan gebeuren door een externe bezwaaradviescommissie of door een of meer ambtenaren. In paragraaf 6.5.2 gaan we in op de vraag hoe vaak gemeenten in het algemeen voor de ene of de andere wijze van horen kiezen, in paragraaf 6.5.3 gaan we in op het horen door de externe bezwaaradviescommissie in de gemeenten waar wij gesprekken hebben gevoerd, in paragraaf 6.5.4 op het ambtelijk horen in die gemeenten. 6.5.2 Verschillende vormen van horen Hoe vaak kiezen gemeenten voor horen door een externe bezwaaradviescommissie en voor ambtelijk horen? Ter beantwoording van die vraag hebben we gekeken naar de informatie over de bezwaarprocedure op de websites van gemeenten. De informatie die daarop is te vinden toont drie vormen van horen. Er zijn gemeenten die het horen van bezwaarmakers volledig hebben opgedragen aan een externe adviescommissie, in andere gemeenten is het horen volledig aan een of meer ambtenaren opgedragen en er zijn gemeenten waar het horen zowel extern als ambtelijk plaatsvindt. Figuur 4 Wijze van horen van bezwaarmakers (n=335) uitsluitend externe adviescommissie zowel externe adviescommissie als ambtelijk uitsluitend ambtelijk 0

10

20

30

40

50

60

70

80

Van de gemeenten waarvan we over informatie beschikken maakt 73,7% uitsluitend gebruik van een externe adviescommissie (bovenste balk), 1,8% van de gemeenten maakt louter gebruik van ambtenaren om te horen (onderste balk) en in 24,5% van de gemeenten worden bezwaarmakers soms gehoord door een externe adviescommissie, soms door een of meer ambtenaren (middelste balk).36 Worden deze cijfers vergeleken met eerder onderzoek naar de wijze van horen van bezwaarmakers, dan is te zien dat sprake is van een daling van het aantal gemeenten waarin het horen plaatsvindt door een externe commissie, zij het dat dit nog steeds veruit de meest voorkomende manier van horen is.37 Er is een verband tussen de grootte van gemeente en de wijze waarop het horen is georganiseerd. In de onderstaande tabel is te zien hoe vaak vier categorieën gemeenten (geordend naar inwoneraantal) voor welke wijze van horen kiezen. Tabel 2 Inwoneraantal gemeenten en wijze van horen Wijze van horen

Inwoneraantal t/m 25.000

25-50.000

50-100.000

+ 100.000

Totaal

85% 15% 0% 100% 116

77% 21% 2% 100% 131

68% 27% 5% 100% 56

28% 69% 3% 100% 32

73,7% 24,5% 1,8% 100% 335

Externe commissie Beide Ambtelijk Totaal n

36 Informatie betreffende 294 gemeenten. 37 Schwartz 2010, p. 57.

29

In de tabel is te zien dat naarmate een gemeente meer inwoners heeft, de kans kleiner is dat louter wordt gehoord door een externe commissie en de kans groter is dat zowel ambtelijk als extern wordt gehoord. Van de gemeenten met 25.000 of minder inwoners kiest 85% ervoor het horen volledig aan een externe commissie op te dragen. Voor gemeenten met meer dan 100.000 inwoners geldt dat in 28% daarvan het horen louter door een externe commissie gebeurt. In 69% van de gemeenten met meer dan 100.000 inwoners wordt gekozen voor een combinatie van ambtelijk en extern horen, tegen 15% van de gemeenten met 25.000 of minder inwoners.38 Als zowel extern als ambtelijk wordt gehoord, wordt, zo bleek uit de gesprekken die we voerden, de keuze veelal bepaald door criteria die zijn vastgelegd in de gemeentelijke verordening waarin de bezwaarprocedure is geregeld. In een aantal gemeenten bestaat de mogelijkheid om te beslissen af te wijken van de vastgelegde verdeling, als de bezwaarbehandelaar vindt dat daar goede redenen voor zijn. In een enkele gemeente kan de bezwaarbehandelaar zelf kiezen of in de zaak ambtelijk wordt gehoord, of door de externe commissie. Bij enkele gemeenten wordt ook rekening gehouden met de voorkeur van de bezwaarmaker: “In beginsel beslissen wij of ambtelijk of extern wordt gehoord, maar als iemand vraagt om een hoorzitting door de externe commissie, dan doen we dat.”

Dat ‘rekening houden met’ werkt dan een kant op. Bij zaken waarin als regel ambtelijk wordt gehoord, kan in de betreffende gemeente de wens om door de externe commissie te worden gehoord wel worden gehonoreerd, maar in zaken die aan de externe commissie zijn toebedeeld, wordt nooit ambtelijk gehoord – ook al omdat de (spaarzame) verzoeken om van de hoofdregel af te wijken altijd zien op de wens om door de externe commissie te worden gehoord. 6.5.3 Horen door de externe bezwaaradviescommissie In deze paragraaf is het horen door de externe bezwaaradviescommissie aan de orde. We gaan achtereenvolgens in op de samenstelling, de rol van de secretaris, de rol van het gemeentebestuur als verweerder, de gang van zaken tijdens de hoorzitting in het algemeen en de mate waarin wordt geprobeerd op de hoorzitting een schikking te treffen in het bijzonder. Samenstelling De externe commissie bestaat bijna overal volledig uit juristen. Gemeenten met niet-juristen in de commissie zijn op de vingers van een hand te tellen. De rol van de secretaris De rol van de secretaris is in de meeste gemeenten dezelfde: hij is verantwoordelijk voor de planning van de zitting en het uitnodigen van partijen, hij zorgt voor een verslag en maakt een concept van het schriftelijke advies van de commissie.

In een minderheid van de gemeenten heeft de secretaris een rol bij de inhoudelijke voorbereiding van de behandeling van de zaak. In een van de gemeenten die wij spraken schrijft de secretaris een ‘reactie op het bezwaar’ met een samenvatting van de geschilpunten en voorstellen voor de wijze van 38 Het verband komt ook naar voren als wordt gekeken naar het gemiddeld inwoneraantal van gemeenten waar louter

door een externe commissie wordt gehoord (38.000), gemeenten waar zowel ambtelijk al door een externe commissie wordt gehoord (92.000) en gemeenten waar alleen ambtelijk wordt gehoord (112.000).

30

behandeling en afdoening van de zaak. Sommige van de secretarissen die wij spraken vertelden dat ze soms, als ze tijd hebben, of als de zaak dat vergt, een samenvatting van de belangrijkste punten van de zaak maken of een raamwerk voor een advies. De rol van het gemeentebestuur als verweerder In bijna alle gemeenten is het gebruikelijk dat namens het bestuursorgaan een schriftelijk stuk wordt opgesteld met daarin de visie op het bezwaar. De benaming ervan is in bijna alle gevallen ‘verweerschrift’. Over de meerwaarde van het opstellen van een verweerschrift verschillen de meningen. Sommige respondenten zijn positief: “De verplichting om een verweerschrift te schrijven helpt, want dan heb je er over nagedacht.”

Maar er is ook scepsis: “Liever niet dan wel een verweerschrift. Want met een verweerschrift, dan speel je te veel rechtbankje.”

Ook verschillen de meningen of het gelukkig is dat de inbreng door het bestuursorgaan als verweerschrift wordt aangeduid. In een aantal gemeenten heeft die inbreng een andere benaming: “Als er een schriftelijk stuk namens het bestuursorgaan komt, heeft dat als benaming: rapportage behandeling bezwaarschrift.”

Ook andere alternatieve benamingen worden gebruikt, zoals ‘nota van toelichting’ en ‘schriftelijke reactie op het bezwaarschrift’. In kleinere gemeenten komt het voor dat de afdeling die het verweerschrift levert, daarbij de hulp van Juridische Zaken zoekt. “De vakafdeling komt meestal met een verweerschrift. Waarbij ze soms ook de hulp van ons [Juridische Zaken] inschakelen. Deskundigheid zit niet altijd op de vakafdeling.”

De gang van zaken tijdens de hoorzitting In de gesprekken met de bezwaarbehandelaars hebben we gevraagd de gang van zaken tijdens de hoorzitting van de externe commissie te karakteriseren. Lijkt die meer op een klassieke rechtbankzitting (met primair ruimte voor een toelichting/pleidooi door partijen) of is het veeleer een gesprek, waarbij vragen van de commissie centraal staan? Bijna overal krijgen eerst partijen de mogelijkheid hun standpunt naar voren te brengen en komt de commissie daarna met vragen. Slechts in drie van de gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd heeft de hoorzitting de vorm van een gesprek. In dertig gemeenten was sprake van een klassieke opzet van de hoorzitting, in veertien gemeenten lagen de zaken genuanceerd (bijvoorbeeld omdat binnen het klassieke stramien veel ruimte is voor gesprek of omdat de opzet van de hoorzitting verschilt, al naar gelang de aard van de zaak en/of de persoon van de voorzitter). Verderop in dit gedeelte van deze paragraaf komen we hier op terug. Als de bezwaarmaker wordt vertegenwoordigd door een advocaat die een pleitnota wil voordragen, kan dat. Bij één gemeente wordt uitdrukkelijk in de uitnodiging voor de hoorzitting vermeld dat het niet de bedoeling is dat pleitnota’s worden voorgedragen. 31

In een aantal gevallen waren onze gesprekspartners niet gelukkig met de klassieke opzet van de hoorzitting en/of met de invulling ervan. “Ouderwets.” “De zitting bij de bezwaaradviescommissie is heel formeel, een enorm contrast met de ambtelijke voorbereiding, waar de sfeer juist heel laagdrempelig is. In de sociaal domein-zaken is het wel wat informeler, er is koffie, maar toch: je zit tegenover drie commissieleden, dat neemt bij bezwaarmakers niet alle spanning weg.” “Bezwaarmakers vinden de externe commissie vaak wel wat formeel, je zit tegenover drie mensen, die vragen: ‘Vertel maar wat er mis is met het besluit.’” “Veel klantmanagers vinden de commissie eng, de afdeling sociale zaken stuurt dan een jurist.”

Een van de respondenten contrasteert de gang van zaken bij de externe commissie met een zitting bij de rechtbank die hij meemaakte: “Wij waren bij de rechtbank, daar ging het er ‘modern’ aan toe, dat was heel prettig, bezwaarmakers zijn hier vaak gespannen, je zit als bezwaarmaker vaak voor vijf man.”

De kritische geluiden van de respondenten over de wijze van behandeling van het bezwaar door de externe commissie betreffen soms ook de advisering: “Zeer gejuridiseerde advisering door de commissie, dat overvalt mensen wel.”

Bij een aantal gemeenten is er binnen het klassieke stramien ruimte voor een wat minder formele wijze van bezwaarbehandeling: “De hoorzitting is klassiek van opzet, maar als uit het dossier blijkt dat de voorzitter ruimte ziet: eerst een gesprek. In ongeveer een op de drie zaken is dat zo en in de helft van die gevallen lukt het.” “De opzet van de hoorzitting is klassiek, maar de voorzitter zegt wel: wij hebben alles goed gelezen. Daardoor is het pleidooi meestal heel kort en is er snel een gesprek.”

Bij een beperkt aantal gemeenten heeft de hoorzitting van de bezwaaradviescommissie wel meer de vorm van een gesprek. “Het gaat hier vrij modern, de voorzitter is ook buurtbemiddelaar.”

In één gemeente is van een vast format geen sprake: “Hangt ervan af wat wij denken wat goed is, wat de zaak nodig heeft.”

Schikken? Hoe vaak wordt tijdens hoorzittingen van de externe bezwaarcommissie geprobeerd te schikken, en met hoe veel succes? Twee benaderingen zijn te onderscheiden. De eerste benadering (zichtbaar bij een minderheid van de gemeenten waar we gesprekken voerden) is dat de behandeling door de externe commissie is gericht op het uitbrengen van een advies aan het gemeentebestuur over het op het bezwaar te nemen besluit; het zoeken naar een minnelijke oplossing wordt als gepasseerd station beschouwd, omdat die mogelijkheid in de fase voorafgaand aan de hoorzitting al is verkend. 32

“De poging is vooraf al ondernomen.” “Er wordt zelden een schikkingspoging gedaan. Het idee is: de poging is eerder niet gelukt, dan lukt het bij de commissie ook niet.”

In een meerderheid van de gemeenten geldt als benadering dat de commissie, als die mogelijkheden ziet voor een vergelijk, de zitting benut om die te verkennen. “De commissie is heel helder: liever geen advies, maar dat mensen tevreden de deur uitgaan.”

Gevraagd naar het resultaat van schikkingspogingen vertelden de respondenten dat er maar weinig hoorzittingen zijn waarop de zaak wordt geschikt. 6.5.4 Ambtelijk horen Op basis van de gesprekken die we hebben gevoerd, is het beeld dat ambtelijke hoorzittingen gemiddeld genomen een wat informeler karakter hebben dan de zitting van een externe bezwaarcommissie. “Laagdrempelig, in een spreekkamer, met een ronde tafel, vaak gewoon vragen.”

Een van de redenen is dat het bijeenkomsten zijn waarbij minder mensen aanwezig zijn. Op z’n kleinst is het een gesprek tussen de bezwaarmaker en een ambtenaar. Meestal zijn er echter meer mensen aanwezig. Veelal wordt door twee ambtenaren gehoord. Daarnaast is in een meerderheid van de gemeenten die wij spraken ook een vertegenwoordiger van het bestuursorgaan bij de ambtelijke hoorzitting aanwezig – ook al is dit, anders dan bij de hoorzitting van de externe commissie, niet verplicht. “De voorzitter en secretaris zijn van Juridische Zaken, maar we proberen er altijd iemand van de vakafdeling bij te betrekken.”

Over de vraag of ambtelijke hoorzittingen zich lenen voor een schikking, wordt verschillend gedacht. Sommige respondenten zeggen dat het voor ambtenaren makkelijker is om een schikking te bereiken dan voor een externe commissie. “De commissie zit meer in de adviesrol, dan is schikken ingewikkelder – voor ons als ambtenaren is het bij een hoorzitting makkelijker.” “Wij moeten later ook de eventuele beroepszaak doen, dus soms is het: nu is de kans om eruit te komen.”

Maar er is ook terughoudendheid: “Er wordt wel naar gekeken, maar de zaak is juist naar zitting omdat er al veel zonder succes is geprobeerd.” “Eigenlijk niet. We gaan ervan uit dat er niet geschikt kan worden. Als de regels goed zijn toegepast, dan is er geen reden om te schikken.”

Afgaande op de gesprekken is het hoge uitzondering dat een ambtelijke hoorzitting in een schikking eindigt.

33

6.6 De uitkomst van de bezwaarprocedure De bezwaarprocedure kan op verschillende manieren eindigen. De meest grove tweedeling betreft die tussen procedures die eindigen met een oplossing voor het bezwaar en procedures die eindigen met een eenzijdig besluit van het bestuursorgaan. Bij een oplossingsgerichte bezwaarprocedure wordt ernaar gestreefd – de term ‘oplossingsgericht’ zegt het al – dat zo veel mogelijk bezwaren eindigen met een oplossing voor het bezwaar, veelal resulterend in de intrekking van het bezwaar. Intrekking is dan overigens niet doel op zich, maar consequentie van het feit dat een oplossing voor het bezwaar is gevonden. De oplossingen voor een bezwaar zijn in drie categorieën onder te verdelen. De eerste categorie betreft bezwaren die voor het gemeentebestuur aanleiding vormen het besluit waar het bezwaar zich tegen richt te wijzigen, hetzij omdat het onjuist is, hetzij omdat een gewijzigd besluit beter tegemoet komt aan de verschillende belangen die bij geschil over het besluit zijn betrokken. De tweede categorie betreft bezwaren die worden ingetrokken nadat uitleg is gegeven over de inhoud van het besluit.

Een derde categorie betreft situaties waar de oplossing voor het bezwaar niet ligt in de uitleg of wijziging van het besluit, maar in een of andere vorm van informatie of hulp die de bezwaarmaker, zonder dat er iets aan het besluit verandert, verder helpt. In het tweede geval eindigt de procedure met de intrekking van het bezwaar, in het eerste en derde geval en kan de intrekking worden gezien als oplossing van het probleem dat aanleiding was voor het maken van bezwaar. Voor de tweede en derde categorie (‘uitleg’ en ‘alternatieve oplossing’) geldt dat die uitkomsten in de regel leiden tot het intrekken van het bezwaar. Voor de eerste categorie (‘gewijzigd besluit’) geldt dat het ervan afhangt of de wijziging wordt gerealiseerd door een gewijzigd primair besluit met toepassing van artikel 6:19 Awb of door een besluit op bezwaar. In het eerste geval zal de bezwaarmaker zijn bezwaar naar aanleiding van het gewijzigde besluit intrekken, in het tweede geval is intrekking niet aan de orde, omdat de bezwaarprocedure met het besluit op bezwaar tot een einde komt.

De mate waarin bezwaren worden ingetrokken vanwege de oplossing van het bezwaar kan worden gezien als indicator voor het succes van de oplossingsgerichte aanpak van bezwaren – overigens zonder dat gesteld kan worden dat naarmate in een bepaalde gemeente meer bezwaren worden ingetrokken, de oplossingsgerichte aanpak van bezwaren in die gemeente succesvoller is. De mate waarin in een bepaalde gemeente bezwaren worden opgelost, kan door verschillende factoren worden beïnvloed. De inspanningen van de gemeente om een oplossing te vinden voor het bezwaar is zeker een factor, maar van belang is ook de kwaliteit van het besluit waar het bezwaar zich tegen richt. Als in een gemeente de inhoudelijke kwaliteit van veel besluiten te wensen overlaat en besluiten slecht zijn gemotiveerd, kan worden verwacht dat er vaker bezwaar wordt gemaakt én is het gemiddeld genomen gemakkelijker om voor een substantieel deel van die bezwaren een oplossing te vinden, juist omdat zo’n groot deel van de bezwaren is gericht tegen onjuiste of slecht gemotiveerde besluiten. Andersom kan worden verwacht dat een gemeente die de primaire besluitvorming op orde heeft, met relatief weinig bezwaren zal worden geconfronteerd – maar wel met bezwaren waar lang niet altijd een oplossing voor is te vinden door uitleg of wijziging van het primaire besluit.

Om die reden is voorzichtigheid geboden bij het interpreteren van gegevens over de frequentie waarmee de bezwaarprocedure tot de intrekking van bezwaren leidt. We hebben desondanks geprobeerd een beeld te krijgen van het percentage bezwaren dat door intrekking van het bezwaar wordt opgelost. We hebben daartoe gezocht naar informatie daarover in jaarverslagen van gemeenten over bezwaarbehandeling. Primair hebben we gezocht in jaarverslagen 34

van de gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd, maar om een iets grotere steekproef te krijgen (een zoektocht naar cijfers over de uitkomst van bezwaarbehandeling in jaarverslagen van gemeenten leidt lang niet altijd tot resultaat) hebben we de steekproef uitgebreid tot 100 gemeenten.39 Bij 59 van die gemeenten hebben we in jaarverslagen informatie kunnen vinden over de intrekking van bezwaren. In de meeste jaarverslagen wordt geen onderscheid gemaakt tussen de reden van intrekking. In een aantal jaarverslagen gebeurt dat wel. Op grond daarvan schatten we dat 90% van de intrekkingen van bezwaren als reden heeft dat het bezwaar is opgelost. Kijken we naar het totaal van de gemeenten, dan is te zien dat gemiddeld 39% van de bezwaarzaken resulteert in een intrekking vanwege de oplossing van het bezwaar.40 Tussen gemeenten onderling bestaan behoorlijke verschillen. Het aantal intrekkingen varieert tussen gemeenten van 10% in de gemeente waar de minste bezwaren worden ingetrokken tot 82% in de gemeente waar de meeste bezwaren worden ingetrokken.41 De vraag is vervolgens of iets kan worden gezegd over factoren die bepalend zijn voor het aantal intrekkingen.

We hebben in de eerste plaats gekeken naar het model van bezwaarbehandeling dat gemeenten hanteert (regie of secretariaat) en in de tweede plaats naar de mate waarin door gemeenten aan het begin van de procedure wordt gebeld met de bezwaarmaker. Maakt het voor het percentage bezwaren dat wordt ingetrokken omdat een oplossing is gevonden voor het bezwaar uit welk model van bezwaarbehandeling de gemeente hanteert, het regie- of het secretariaatsmodel? In de onderstaande figuur is dat te zien. Figuur 4 Wijze van bezwaarbehandeling in gemeenten en intrekking vanwege oplossing bezwaar secretariaat

regie 0%

10%

20%

30%

40%

50%

ingetrokken vanwege oplossing bezwaar

60%

70%

80%

90%

100%

andere uitkomst

In gemeenten waarin wordt gewerkt volgens het regiemodel wordt 43% van de bezwaren ingetrokken vanwege het bereiken van overeenstemming, in gemeenten met het secretariaatsmodel wordt 32% van de bezwaren ingetrokken vanwege het bereiken van overeenstemming. Dat is weliswaar een

39 Aan elk van de 50 gemeenten die we hebben geselecteerd voor gesprekken over de bezwaarbehandeling hebben we een

gemeente ‘gekoppeld’, zijnde de eerstvolgende gemeente in het alfabet. Daarbij hebben we de onderverdeling gehandhaafd tussen de groep gemeenten die blijkens de informatie op hun website elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven werkwijze toepassen en gemeenten waarvoor geldt dat op hun website niet blijkt dat zij dat doen. Voor beide deelverzamelingen van 25 gemeenten geldt dat we steeds de qua alfabet eerstvolgende gemeente hebben geselecteerd om tot een steekproef van 100 gemeenten te komen. 40 Het betreft een gewogen gemiddelde van de twee groepen waaruit de steekproef van jaarverslagen is samengesteld: de gemeenten die op hun website niets hebben vermeld over een oplossingsgerichte aanpak van bezwaarbehandeling en gemeenten die daar wel iets over hebben gemeld. Van die eerste groep zijn er 29 waarvan we over gegevens beschikken, van de tweede groep 30. 41 De standaarddeviatie van de ruwe (niet gewogen) data bedraagt 16.

35

duidelijk verschil, zij het niet een heel groot verschil en bovendien een verschil dat is gebaseerd op een relatief kleine hoeveelheid waarnemingen.42 Maakt het uit, voor het percentage bezwaren dat in een bepaalde gemeente wordt ingetrokken omdat een oplossing is gevonden voor het bezwaar, hoe vaak in die gemeente aan het begin van de procedure met de bezwaarmaker wordt gebeld? Ook tussen die twee variabelen vonden we een – matig sterk – verband.43 Iets minder in abstracte termen gesteld: in gemeenten waar vaker met bezwaarmakers wordt gebeld, is de kans groter dat het bezwaar wordt ingetrokken omdat een oplossing voor het bezwaar is gevonden. Dat we zowel een verband vonden tussen het model van bezwaarbehandeling en de mate waarin bezwaren worden ingetrokken omdat een oplossing is gevonden voor het bezwaar, als ook tussen het bellen met bezwaarmakers en intrekking, verbaast niet. Immers, gemeenten die het regiemodel van bezwaarbehandeling hanteren, bellen vaker aan het begin van de procedure met bezwaarmakers dan gemeenten die het secretariaatsmodel van bezwaarbehandeling hanteren.44

6.7 Reflectie van de respondenten op de bezwaarprocedure in hun gemeente We hebben de bezwaarbehandelaars van de gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd, gevraagd wat zij de grootste voor- en nadelen van de werkwijze in hun gemeente vonden. Het geheel van hun antwoorden kan worden gegroepeerd in vier thema’s. Een eerste thema betreft de samenwerking tussen Juridische Zaken en de vakafdeling bij de behandeling van bezwaren, het tweede thema het gebruik van de bezwaarprocedure om te zoeken naar een oplossing voor het geschil, het derde thema de kosten en doorlooptijden van de bezwaarprocedure, het vierde en laatste thema de waarde van persoonlijk contact met de bezwaarmaker in de procedure, mede in het licht van het vertrouwen in de overheid. Eerste thema: samenwerking tussen Juridische Zaken en vakafdeling Het eerste thema betreft de samenwerking tussen Juridische Zaken en vakafdeling. Dat werd vooral genoemd door respondenten in gemeenten waarin een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren wordt voorgestaan. Een goede samenwerking tussen Juridische Zaken en de vakafdeling is daarvoor een noodzakelijke voorwaarde. Sommige respondenten waren uitgesproken positief over de samenwerking met de vakafdeling. Goede onderlinge contacten worden daarvoor als essentieel gezien.

De schaalgrootte van de gemeente kan dan helpen: “Een oplossingsgerichte aanpak is makkelijker in een kleine gemeente, je loopt sneller bij elkaar binnen.”

Maar diezelfde schaalgrootte kan ook nadelen hebben. Zo werd genoemd dat een kleine afstand tussen Juridische Zaken en de vakafdeling weliswaar voordelen heeft, maar ook ten koste kan gaan van de neutraliteit van de beoordeling van bezwaren.

42 Het betreft jaarverslagen van 24 gemeenten die volgens het regie-model werken en jaarverslagen van 19 gemeenten die

volgens het secretariaatmodel werken. 43 r = .410, p. < .05, n = 36. 44 Zie paragraaf 6.3.

36

Niet overal verloopt de samenwerking rimpelloos. Een respondent merkte over de positie van zijn eigen afdeling op: “We zijn als JZ het juridisch geweten, daardoor zijn we niet altijd populair.”

Er wordt ook verschillend gedacht over de meest ideale werkverdeling tussen Juridische Zaken en de vakafdelingen. Een aantal van de respondenten was uitgesproken voorstander van een voortrekkersrol van Juridische Zaken bij de behandeling van bezwaren, mede omdat Juridische Zaken een onafhankelijk, onbevangen en onpartijdig positie ten opzichte van bezwaren zou hebben. Een respondent in een gemeente waar niet Juridische Zaken maar de vakafdeling verantwoordelijk is voor het contact met de bezwaarmaker, zegt: “Het zou het beste zijn als JZ belt, vanwege onze onafhankelijke positie.”

Over de rol en opstelling van de vakafdeling bij de behandeling van bezwaren wordt verschillend gedacht. Soms wordt de vakafdeling als motor van de bezwaarbehandeling gezien: “Mooi dat de behandeling dicht op het primaire proces zit.” “Voordeel van de werkafspraken in onze gemeente is dat de primaire afdeling eigenaar is van het geschil, en ook op zoek gaat naar de oplossing.” “Bij ons heeft de vakafdeling een centrale rol: het is hun besluit en dus ook hun procedure.”

Maar een aantal andere respondenten ziet de opstelling van de vakafdeling juist als achilleshiel voor een succesvolle oplossingsgerichte aanpak van bezwaren. Het kan afbreuk doen aan de helderheid van het proces en niet overal is sprake van voldoende kennis van zaken en/of commitment: “Doordat de verschillende vakafdelingen het voortouw hebben, zijn we de grip op een uniforme afdoening een beetje kwijt.” “Niet bij alle onderdelen van de gemeente is er evenveel kennis om goed met het proces van de passende aanpak om te gaan.” “Onze werkwijze, de passende aanpak, daar wordt verschillend over gedacht. De ene ambtenaar vindt het leuk, de andere niet. Ook is er verschil tussen afdelingen. Bij bouwen/wonen is men positief, bij verkeer is de houding: liever niet.” “Niet iedereen van de vakafdeling is enthousiast.” “Misschien wordt in de organisatie soms iets te gemakkelijk gezegd: praten heeft geen zin.”

In de gemeente Noordoostpolder is de samenwerking in het kader van de bezwaarbehandeling niet beperkt tot Juridische Zaken en de vakafdeling. Alle medewerkers die dat willen, kunnen zich aanmelden voor het bellen met bezwaarmakers. Daardoor wordt bij de start van de procedure door medewerkers van verschillende afdelingen van de gemeente gebeld, vanuit de gedachte dat een goede bezwaarbehandeling de hele gemeente aangaat en dat zich overal in de organisatie ambassadeurs bevinden van passend contact met de burger. Tweede thema: zoeken naar een oplossing voor het bezwaar Een tweede thema betreft de voor- en nadelen van een oplossingsgerichte bezwaarbehandeling. Die wordt soms in heel algemene termen als positief aangeduid (“Er is veel ruimte voor een informele 37

aanpak en voor maatwerk” en: “We lossen veel informeel op, zonder juridische strijd”), soms in meer specifieke bewoordingen (“Met een persoonlijke benadering kun je tot een oplossing komen”, en, nog specifieker: “De passende aanpak betekent grote winst, in Kamer 1 [zaken in het sociaal domein] zijn er nauwelijks meer zaken die op de hoorzitting komen”). Regelmatig wordt benadrukt dat de kracht van de oplossingsgerichte aanpak ook is dat behandeling door de externe bezwaaradviescommissie er onderdeel van kan uitmaken (“Combinatie oplossingsgerichte aanpak en behandeling door onafhankelijke commissie”), dat voor elke zaak wordt gekeken wat de beste aanpak is (“Waaier van afhandelingsmogelijkheden”) en dat het de kans vergroot dat alleen zaken bij de externe bezwaarcommissie komen waar dat meerwaarde heeft (“Passende aanpak als filter”). Al die positieve geluiden nemen niet weg dat ook kanttekeningen worden geplaatst bij de praktijk van het informeel afdoen van bezwaarzaken. “Er gebeurt heel veel achter de schermen, het is onduidelijk wie wat heeft toegezegd, verslaglegging is onder de maat.”

Anderen noemen dat het succes van een oplossingsgerichte aanpak staat of valt met medewerkers die over de juiste vaardigheden beschikken. Op dat punt valt nog behoorlijk wat te winnen, zo wordt opgemerkt. Een aantal respondenten noemt de voordelen van een meer klassieke wijze van bezwaarbehandeling (“De behandeling van bezwaren gebeurt zorgvuldig, het is heel duidelijk hoe wij werken, daarom heel consistent in de uitvoering”), maar er worden ook negatieve aspecten van die wijze van bezwaarbehandeling genoemd, met name de formele insteek door de externe commissie (“De commissie is heel formeel” en: “Negatief: zeer gejuridiseerde advisering door de commissie, dat overvalt de mensen”). Derde thema: kosten en doorlooptijden Een derde thema betreft de kosten van de bezwaarbehandeling en de doorlooptijden van bezwaarprocedures. Respondenten noemen de kosten en doorlooptijden van de oplossingsgerichte aanpak zowel als positief als ook als negatief punt van de bezwaarbehandeling in hun gemeente.

Een staalkaart van positieve geluiden over kosten en doorlooptijden van bezwaarbehandeling volgens de oplossingsgerichte aanpak: “Het bespaart geld, er wordt veel opgelost voordat het bij de commissie komt, er hoeven minder verweerschriften te worden geschreven, minder adviezen, de secretarissen kunnen andere dingen doen.” “Door de passende aanpak gaat het sneller, het levert betere uitkomsten en bezwaarmakers zijn tevredener.” “Op het eerste gezicht kost het misschien meer tijd, maar onder de streep: niet meer tijd dan een traditionele procedure en misschien wel effectiever.” “Onze werkwijze scheelt tijd, met name omdat het telefoongesprek veel bezwaren afvangt.”

Respondenten noemen echter ook dat er zaken zijn waarin het zoeken naar een oplossing voor vertraging zorgt, zonder de zekerheid dat daadwerkelijk een oplossing voor het bezwaar wordt gevonden. Een probleem in kleine gemeenten waar relatief veel zaken bij de bezwaaradviescommissie terecht komen, kan zijn dat de commissie niet vaak bijeenkomt, met als gevolg dat de bezwaarmaker lang 38

moet wachten voordat hij zijn bezwaar op een hoorzitting kan toelichten. Onder de noemer ‘kosten’ kunnen ook onnodige formaliteiten en juridisering worden geschaard. Een voorbeeld van dat eerste wordt genoemd door een respondent in een gemeente waar niet per e-mail bezwaar kan worden gemaakt en waar bezwaren die per e-mail zijn ingediend niet als bezwaar in behandeling worden genomen. Over het verschijnsel juridisering merkt een van de respondenten op: “De twee gemeenten waar we mee samenwerken, daar gaat het formeler dan in mijn eigen gemeente, je hebt daar grote teams met juristen, dan gaat het vanzelf op de formele toer.”

Een aantal respondenten vraagt aandacht voor het verband tussen het aantal ingediende bezwaren en de kwaliteit en de motivering van de primaire besluiten. Als die beter zou zijn, zouden veel bezwaren kunnen worden voorkomen. Vierde thema: persoonlijk contact in de bezwaarprocedure en het vertrouwen in de overheid Een vierde en laatste thema betreft de waarde van persoonlijk contact in de bezwaarprocedure. Dat werd door een aantal respondenten als een van de belangrijkste elementen van de die procedure genoemd. Contact kan een functie vervullen bij het vinden van een oplossing voor het bezwaar, maar het kan ook een meer algemene betekenis hebben. De volgende twee citaten illustreren dat: “Soms lukt het niet een oplossing te vinden, maar toch: het persoonlijk contact is er geweest.” “Dat je een persoonlijk gesprek hebt, dat klaart vaak de lucht, is positief voor de verstandhouding, vertrouwen.”

Er zijn uiteraard meer bronnen van vertrouwen dan contact. Zo noemen respondenten die werken in gemeenten die een meer klassieke wijze van bezwaarbehandeling toepassen het belang van de inbreng van de onafhankelijke externe bezwaarcommissie en van “een gestructureerde procedure die duidelijk is voor partijen”. Dat neemt niet weg dat er in die gemeenten ook respondenten zijn die met enige jaloezie kijken naar gemeenten die inzetten op een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren: “Ik zou graag meer tijd willen hebben om van tevoren met de bezwaarmaker te spreken, dan weet je beter wat er aan de hand is, mensen vinden het fijn om iemand van de gemeente te spreken.”

Beschouwing Wat kunnen we concluderen uit het geheel van reflecties van bezwaarmedewerkers over wat zij zien als grootste voor- en nadelen van de wijze van bezwaarbehandeling in hun gemeente? Het dominante beeld is dat een kwalitatief goede bezwaarbehandeling staat of valt met de juridische kennis en de communicatieve vaardigheden van, en met een goede taakverdeling en samenwerking tussen de verschillende gemeentelijke spelers (de afdeling Juridische Zaken, de vakafdelingen en, indien aan de orde, de externe bezwaaradviescommissie) en daarnaast dat de kwaliteit van bezwaarbehandeling niet alleen van waarde is voor de degenen die bij een specifieke bezwaarzaak zijn betrokken, maar ook voor het vertrouwen de overheid in het algemeen.

6.8 Reflectie van de respondenten op de mogelijke invoering van artikel 7:1b Awb In bijna alle gesprekken bij de gemeenten was de vraag aan de orde hoe men aankijkt tegen de invoering van artikel 7:1b Awb, dat bestuursorganen verplicht om contact op te nemen met bezwaarmakers om een oplossingsgerichte aanpak van het bezwaar te bespreken. 39

De reacties waren in meerderheid positief, zij het dat er ook scepsis te horen was en verschillende respondenten kanttekeningen plaatsten bij het ontbreken van een uitzondering op de verplichting contact op te nemen. Opvallend – zij het niet verrassend – is ook dat de scepsis vaker te horen was bij respondenten in gemeenten waar relatief weinig contact met bezwaarmakers wordt opgenomen. Instemming Als respondenten zich positief uitlaten over artikel 7:1b Awb, is dat vaak omdat men die bepaling ziet als aansporing om in de bezwaarprocedure oplossingsgericht te werk te gaan. “Positieve ontwikkeling. Het haalt het vrijblijvende aspect van het informele overleg eraf.” “Wel mooie stok achter de deur.” “Voor de uitvoering is het niet verkeerd als artikel 7:1b Awb wordt ingevoerd.”

In een aantal gesprekken werd opgemerkt dat invoering van artikel 7:1b Awb voor de eigen gemeente niet nodig is, maar wel van meerwaarde kan zijn voor andere gemeenten: “Het kan gemeenten die nog niet zo werken op het spoor zetten.” “Voor ons zou het geen probleem opleveren, want we doen het al. En voor andere gemeenten zou het als incentive kunnen werken.”

Maar ook in gemeenten waar niet veelvuldig contact wordt gelegd met de bezwaarmaker, worden positieve geluiden gehoord: “We staan er wel positief tegenover het anders te doen.”

In een aantal gevallen werd de principiële betekenis van artikel 7:1b Awb genoemd: “Zo moet je altijd werken, als andere gemeenten dat niet doen, dan is het niet verkeerd dat ze dat in artikel 7:1b lezen.” “Het is zoals het zou moeten in de huidige tijd.” “Goed dat daar aandacht aan wordt besteed, want het kan veel opleveren.” “Dat juich ik alleen maar toe. Communicatie, in gesprek gaan, zoeken naar oplossingen.”

In een geval werd benadrukt dat invoering van artikel 7:1b Awb weliswaar van belang is, maar dat het niet het enige is wat nodig is om een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren te realiseren: “Het gaat om een totaalpakket, ook brieven verbeteren, ook bellen bij belastende beschikkingen.”

Invoering van artikel 7:1b Awb werd door een aantal respondenten gezien als steun in de rug voor de werkwijze in de eigen gemeente: “Voer maar in, we zijn al een eind op weg!” “Kom maar op met dat artikel.”

40

Het belang van artikel 7:1b Awb werd daarnaast gekoppeld aan het gezag dat uitgaat van vastlegging van een handelingsnorm in de wet: “Als het in de wet staat, dan moet je je er aan conformeren.” “Invoering van artikel 7:1b Awb zou ons dwingen het proces vast te leggen. Als het er staat, is de kans ook groter dat het gebeurt.”

In een enkel geval werd genoemd dat vastlegging van de oplossingsgerichte werkwijze in bezwaar de rechtsvorming vooruit kan helpen. “Ik denk wel dat het goed is dat het wordt ingevoerd. Waarom? Intern is er wel verschil in welke collega op de zaak wordt gezet. Sommige collega’s zijn minder geneigd het overleg te zoeken, daar kan invoering van artikel 7:1b Awb een aansporing zijn, en dan kan je daar ook rechtspraak over krijgen, aanknopingspunten over hoe je dat het beste kunt doen.”

Voorts werd genoemd dat invoering van artikel 7:1b Awb kan helpen een werkwijze te consolideren of uit te bouwen die op de werkvloer is ontwikkeld: “Het is een zetje in de goede richting waarbij helpt dat het wettelijk is geregeld, dan kan je er op terugvallen, ook bij managers die het belang wellicht minder zien.” “Over de werkwijze die we hanteren [als regel bellen met de bezwaarmaker] wordt binnen de organisatie verschillend gedacht. De ene vakambtenaar vindt het leuk, de andere minder – en er zijn verschillen tussen de afdelingen. Artikel 7:1b Awb gaat helpen om de verordening af te stemmen op de officiële werkwijze.”

Twee keer werd expliciet het belang van (de rechtszekerheid van) de bezwaarmakende burger genoemd: “Als het wordt ingevoerd, kunnen partijen zich er op beroepen. Als bezwaarmaker zou ik het fijn vinden als ik weet dat ik dat [gebeld worden aan het begin van de procedure] kan verwachten.” “Positief is: duidelijkheid naar de bezwaarmaker.”

Voor een aantal respondenten geldt dat de meerwaarde van invoering voor hen niet heel duidelijk is, maar dat ze geen bezwaren noemen: “Geen moeite mee, geen last van.” “Ik weet niet of het wat toevoegt.” “Mooi, maar het voegt niet heel veel toe.” “Om gemeenten er toe aan te zetten met bezwaarmakers in gesprek te gaan, dat realiseer je niet met wetgeving, het is een cultuurprobleem.”

In alle vier de gevallen gaat het om respondenten die vinden dat hun eigen gemeente al (behoorlijk) volgens de uitgangspunten van artikel 7:1b Awb werkt. Kanttekeningen Behalve instemmende en neutrale reacties is ook sprake van scepsis en kanttekeningen bij een mogelijke invoering van artikel 7:1b Awb.

41

Een eerste kanttekening, die in twee gesprekken werd genoemd, is dat de tekst van de bepaling niet concreet genoeg is. De ene respondent leek dat overigens problematischer te vinden dan de andere respondent: “Het is niet concreet, maar heel algemeen geformuleerd, daardoor ben ik niet zo optimistisch dat het in onze gemeente veel zal opleveren.” “Vrij vaag geformuleerd, maar als de gemeente er handen en voeten aan geeft, kan het werken.”

In een enkel geval werden meer principiële bezwaren genoemd. In een van de gesprekken werd de vraag opgeworpen of je van overheden kunt vergen dat ze met iedere bezwaarmaker contact opnemen: “Formeel voldoen we niet aan artikel 7:1b. Maar de vraag is natuurlijk hoe ver de inspanningsverplichting reikt. Het is immers ook weer niet zo dat de burger geen enkele verplichting heeft, bijvoorbeeld om zich redelijk op te stellen en niet steeds het onderste uit de kan te willen halen. Er is natuurlijk een beperking in tijd en geld, en capaciteit. De gemeente heeft gewoon heel veel op zijn bordje en je kunt niet eindeloos met de burger overleggen over de afdoening van het bezwaarschrift. In beginsel ben ik het best eens met het uitgangspunt dat het bestuursorgaan responsief moet zijn ten opzichte van de burger, maar verwacht dan ook van de burger een zekere verantwoordelijkheid en niet het eindeloos doorprocederen. Ik denk aan de situatie dat de burger termijnen steeds oprekte en uiteindelijk het gemeentebestuur verweet niet tijdig te hebben besloten. Kortom: een beginsel is goed, maar het moet wel binnen de redelijkheid worden uitgelegd.”

Principiële bezwaren kunnen ook verband houden met de visie op welk doel wordt gediend met het contact met de bezwaarmaker. In een gesprek werd de kansrijkheid van een minnelijke oplossing genoemd als criterium voor het zoeken van contact met de bezwaarmaker, met als implicatie dat de meerwaarde van contact los daarvan eigenlijk niet aanwezig is. “Ik denk dat de invoering van artikel 7:1a Awb er toe leidt dat je in veel gevallen moet bellen zonder dat je iets te bieden hebt. De vakafdeling in onze gemeente belt daarom selectief.”

Wanneer sprake was van scepsis, had dat in de meeste gevallen te maken met het ontbreken van uitzonderingen op de verplichting van artikel 7:1b Awb om contact te zoeken met de bezwaarmaker. In een aantal gevallen werd de scepsis louter in algemene bewoordingen geformuleerd, in een aantal andere gevallen noemden respondenten categorieën zaken waarvoor een uitzondering zou moeten worden gemaakt. Enkele voorbeelden van in algemene bewoordingen geformuleerde scepsis over het ontbreken van uitzonderingen op de verplichting contact te zoeken: “Er zijn zaken waar het geen meerwaarde heeft.” “Van belang is de vrijheid om als gemeente zelf te bepalen met wie je belt. Invoering zou voor ons weinig toevoegen, omdat hier al doelstelling is om contact te leggen met de bezwaarmaker.” “Of het een goed idee is een bepaling als artikel 7:1b Awb in te voeren, hangt af van de verwachtingen over de reikwijdte/invulling ervan. Het moet niet een soort dwangbuis worden.” “Niet bij alle zaken heeft het zin om contact te leggen. Of het zin heeft, valt uit het bezwaarschrift af te leiden.”

42

In een aantal gevallen werd meer specifiek genoemd bij welke categorieën bezwaren een uitzondering zou moeten worden gemaakt op de verplichting contact op te nemen. “Ook al is persoonlijk contact in een aantal gevallen van meerwaarde en kunnen we het in bezwaar vaker toepassen, bij sommige inwoners is het niet te realiseren om in overleg te gaan. Harlingen is een kleine gemeente. Dat maakt contact soms makkelijker, maar soms ook lastiger, door ervaringen in het verleden.” “Geen voorstander van de verplichting om in alle gevallen te bellen, het kan ook tot misbruik leiden. Om gemeenten er toe aan te zetten met bezwaarmakers in gesprek te gaan, dat realiseer je niet met wetgeving, het is een cultuurprobleem.” “Dan moet het dus ik alle gevallen, dus ook bij veelklagers. Het heeft niet in alle gevallen zin. Ik wil een escape hebben.” “Als besluitvorming het einde is van een heel traject, met heel veel overleg, dan past het niet helemaal om nog een keer te gaan bellen.” “Als het verplicht wordt, is bij ons niet iedereen heel blij. Er komen dan ongetwijfeld vragen als: bij veel bezwaarmakers, moet je dan iedereen bellen, en: moet je ook veelklagers iedere keer bellen?” “Het is de vraag in hoeverre de algemene verplichting om contact op te nemen, past bij de veelheid aan bezwaarmakers.

Juist de veelklagers bijvoorbeeld: daar heeft dat contact eigenlijk niet zo veel zin en is soms zelfs contraproductief, dan kun je beter meteen formeel de procedure volgen.” “Niet altijd wordt standaard contact opgenomen. Dat heeft ook geen zin. Bij handhavingszaken bijvoorbeeld en in situaties waarin er heel veel bezwaarmakers zijn. Dan heeft het meer zin om de zaak naar de commissie te sturen zodat de bezwaren helder worden uiteengezet.”