bijlage 9 - Rapport Behandeling van bezwaarschriften door gemeenten anno 2025 (november 2025)

Behandeling van bezwaarschriften door gemeenten anno 2025

Vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde, Rijksuniversiteit Groningen Bert Marseille, m.m.v. Nicole Hoogstra, Albertjan Tollenaar, Marc Wever en Heinrich Winter Groningen, november 2025 1

Voorwoord Een van de centrale onderzoeksinteresses van meerdere leden van de Groningse vakgroep Staatsrecht, Bestuursrecht en Bestuurskunde is het functioneren van geschilbeslechtingsprocedures in het bestuursrecht, in het bijzonder de bezwaarprocedure. We waren als vakgroep dan ook verheugd met de bereidheid vanuit het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om onderzoek te faciliteren naar de stand van zaken van de bezwaarbehandeling door gemeenten, mede in het licht van een van de voorgenomen wijzigingen van de Algemene wet bestuursrecht in het kader van de Wet versterking waarborgfunctie Awb, te weten de verplichting van bestuursorganen om in overleg te treden met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden, om de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar te onderzoeken. Tijdens de zoektocht in documenten en op websites van gemeenten en in de gesprekken met bezwaarbehandelaren van gemeenten in het kader van het onderzoek kwamen zo veel in interessante aspecten van de bezwaarbehandeling door gemeenten naar voren, dat ik ervoor heb gekozen die in het onderzoeksrapport op te nemen, ook waar wellicht niet honderd procent zeker is dat ze een in alle opzichten direct verband houden met de te beantwoorden onderzoeksvraag.

De reden om ze toch in het onderzoeksrapport op te nemen, is dat ze van waarde kunnen worden geacht voor de kennis over de inrichting en het functioneren van de gemeentelijke bezwaarprocedures anno 2025. Een woord van dank is op zijn plaats aan vier van mijn collega’s, Nicole Hoogstra, Albertjan Tollenaar, Marc Wever en Heinrich Winter, die belangeloos een aantal van de interviews met medewerkers van gemeenten voor hun rekening hebben genomen, aan Marte van der Loop, de contactpersoon bij het ministerie, vanwege zijn voortvarendheid in het proces van het mogelijk maken van het onderzoek en vanwege zijn geduld tijdens het proces van afronding ervan, aan Kim Hoebink, die als student-assistent allerlei documenten over bezwaarbehandeling door gemeenten heeft verzameld en, last but not least, aan alle medewerkers van de gemeenten die bereid waren zich ten behoeve van dit onderzoek door mij of mijn collega’s te laten interviewen. Bert Marseille

2

1. Inleiding

De doelstelling van de Wet versterking waarborgfunctie Awb, die vorig jaar in consultatie werd gebracht en die nu ligt te wachten op toezending aan de Raad van State en behandeling in het parlement, is om de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bij de tijd brengen. Zo wordt het dienstbaarheidsbeginsel gecodificeerd in artikel 2:4a Awb, dat als volgt luidt: ‘Het bestuursorgaan stelt zich bij de uitvoering van zijn taal dienstbaar op.’ Voorts wordt, door wijziging van artikel 3:4 lid 2 Awb, bepaald dat het evenredigheidsbeginsel ook geldt bij de uitoefening van gebonden bevoegdheden door de bestuursorganen van de overheid.1 Bij de voorgenomen modernisering van de Awb is een belangrijke plaats ingeruimd voor de bezwaarprocedure. Bestuursorganen worden verplicht bij de behandeling van bezwaren een oplossingsgerichte aanpak te kiezen. Dat blijkt uit artikel 7:1b Awb, dat als volgt luidt: ‘Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.’ Er is weinig bekend over de consequenties van invoering van artikel 7:1b Awb voor bestuursorganen. Voor sommige bestuursorganen zal de invoering betekenen dat wat zij al doen, nu als verplichte werkwijze in de wet is vastgelegd.

Voor andere bestuursorganen zal het betekenen dat zij de wijze waarop zij bezwaren behandelen, moeten veranderen. Niet alleen is onbekend in welke mate de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven werkwijze nu al gemeengoed is bij bestuursorganen, maar ook wat de ervaringen zijn van bestuursorganen die deze werkwijze al hanteren, onder meer op het punt van uitkomsten, tijdsbeslag, benodigde vaardigheden van medewerkers en tevredenheid van bezwaarmakers. Dit onderzoek beoogt die kennislacune te verminderen door een inventarisatie van de praktijk van de bezwaarbehandeling. Het richt zich op de behandeling van bezwaren door gemeenten op het terrein van het algemene bestuursrecht. Het belastingrecht is in het onderzoek niet meegenomen. In het onderzoek staat de volgende vraag centraal: In welke mate hanteren Nederlandse gemeenten (elementen van) de krachtens artikel 7:1b Awb voorgeschreven behandeling van bezwaren en wat zijn hun ervaringen daarmee op het punt van tijdsbeslag en uitkomsten van de procedure, benodigde vaardigheden van medewerkers en tevredenheid van bezwaarmakers? Om die vraag te beantwoorden is informatie verzameld over de wijze waarop gemeenten de behandeling van bezwaarschriften organiseren.

Voor alle 342 Nederlandse gemeenten is gekeken wat op hun websites blijkt over hoe zij de bezwaarprocedure insteken, hoe het horen is vormgegeven en wat hun verordeningen over de bezwaarprocedure bepalen. Bij 47 gemeenten hebben we, door middel van gesprekken en het bestuderen van achtergrondinformatie, geprobeerd een zo precies mogelijk beeld te krijgen van de wijze waarop zij bezwaren behandelen.

1 Artikel 3:4 lid 2 Awb komt te luiden: ‘De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen

niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, ook indien het eerste lid de af te wegen belangen beperkt.’ Zie: www.internetconsultatie.nl/waarborgfunctieawb. Zie over het voorstel voor de Wet versterking waarborgfunctie Awb voorts onder meer: Marseille e.a. 2023 en Marseille e.a. 2024.

3

De verzamelde gegevens maken het mogelijk voor een aantal aspecten van de bezwaarprocedure te schetsen hoe gemeenten die hebben vormgegeven en hoe bezwaarbehandeling door gemeenten in de praktijk gebeurt. Dit onderzoeksrapport is als volgt opgebouwd. Na dit inleidende hoofdstuk gaan we in hoofdstuk 2 in op de achtergronden van de huidige en mogelijk toekomstige vormgeving van de bezwaarprocedure, met bijzondere aandacht voor de ambitie om die procedure te benutten voor het zo veel mogelijk oplossen van bezwaren. Hoofdstuk 3 gaat over de gegevensverzameling ten behoeve van het onderzoek. In hoofdstuk 4 gaan we in op de voorlichting van gemeenten aan burgers over de bezwaarprocedure, zoals die is te vinden op websites van gemeenten. Hoofdstuk 5 behandelt twee indicatoren voor de mate waarin gemeentebesturen proberen bezwaren oplossingsgericht te behandelen: gemeentelijke verordeningen over bezwaarbehandeling en informatie op gemeentelijke websites daarover. Hoofdstuk 6 doet verslag van het onderzoek naar de bezwaarbehandeling bij 47 gemeenten, hoofdzakelijk op basis van bij die gemeenten afgenomen interviews. In hoofdstuk 7 wordt een aantal conclusies uit het onderzoek getrokken en wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord.

4

2. Overleg met de bezwaarmaker en andere belanghebbenden in de bezwaarprocedure

Bezwaar is een verzoek om heroverweging van een besluit van een bestuursorgaan. De bezwaarprocedure is bedoeld als informele procedure ter oplossing van geschillen tussen overheid en burger. De wetgever heeft bestuursorganen van de overheid veel vrijheid geboden bij de inrichting ervan. Een harde eis is wel dat de bezwaarmaker de kans moet krijgen zijn bezwaren mondeling toe te lichten (het ‘horen’ van de bezwaarmaker) in een gesprek met – naar keuze van het bestuursorgaan – het bestuursorgaan zelf, een of meer van zijn ambtenaren of een externe onafhankelijke bezwaaradviescommissie.2 Ook al is de bezwaarprocedure bedoeld als oplossingsgerichte procedure,3 dat neemt niet weg dat vanaf het moment dat bezwaar de verplichte voorprocedure werd, bij de invoering van de Awb in 1994, een tendens van formalisering zichtbaar is.4 Veel bestuursorganen kozen ervoor zich bij de beslissing op bezwaren te laten adviseren door een externe adviescommissie, met daarin voornamelijk juristen. Een risico van het horen door een externe adviescommissie is dat de beoordeling van het bezwaar beperkt blijft tot een oordeel over de rechtmatigheid van het besluit en dat niet wordt gekeken of een oplossing is te vinden voor het probleem dat speelt tussen overheid en burger.

Het verbaast dan ook niet dat bij een aantal bestuursorganen de behoefte ontstond terug te gaan naar de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever en bij de inrichting van de bezwaarprocedure het zoeken naar een oplossing voor het conflict tussen overheid en burger centraal te stellen. De manier om dat te doen: zo snel mogelijk na het indienen van het bezwaar contact leggen met de bezwaarmaker om te horen waarom bezwaar is gemaakt en te bespreken hoe de behandeling van het bezwaar het beste kan worden aangepakt. Deze aanpak van de bezwaarprocedure heeft een belangrijke impuls gekregen door het project ‘Prettig contact met de overheid’, ruim vijftien jaar geleden opgezet door het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.5 De informele of oplossingsgerichte aanpak van bezwaren heeft ook een plaats gekregen in de modelverordening voor de behandeling van bezwaarschriften van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) uit 2022.6 In artikel 2 van de modelverordening is bepaald dat zo snel mogelijk na indiening van het bezwaar contact wordt opgenomen met de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden en dat het bestuursorgaan daarbij uitleg geeft over het vervolg van de procedure en de duur van de behandeling van het bezwaarschrift.

In artikel 3 van de modelverordening is bepaald dat het bestuursorgaan onderzoekt of het bezwaarschrift informeel kan worden afgehandeld voordat het dit verder in behandeling neemt. Het belang van vroegtijdig contact met de bezwaarmaker om te bevorderen dat snel een voor alle partijen bevredigende uitkomst van het bezwaar wordt gevonden, is terug te vinden in de consultatieversie van de Wet versterking waarborgfunctie Awb. Het daarin opgenomen artikel 7:1b Awb kan worden gezien als codificatie van de informele, oplossingsgerichte aanpak van bezwaren en als 2 Memorie van toelichting bij artikel 7:2 Awb, zie: www.pgawb.nl. 3 Zie over de informele behandeling van bezwaren onder meer: Van der Velden, Koetsenruijter & Euwema 2010, Brennink-

meijer & Marseille 2011, Marseille, Tolsma & De Graaf 2011, Herweijer & Lunsing 2011, Tolsma 2011, De Waard 2011, Wever 2016, Mein & Marseille 2019, Wever 2020a en Wever 2020b. 4 Wever 2016. 5 Van der Velden, Koetsenruijter & Euwema 2010. 6 Model Verordening voor de behandeling van bezwaarschriften | VNG.

5

vertaling van het dienstbaarheidsbeginsel voor de bezwaarprocedure. In de preconsultatieversie was bepaald dat het bestuursorgaan in overleg met de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor informele [onze cursivering] afdoening onderzoekt. Het woord ‘informele’ is in de consultatieversie geschrapt, zij het zonder dat daarmee een wijziging van het doel van de bepaling is beoogd. Artikel 7:1b luidt nu als volgt: ‘Het bestuursorgaan onderzoekt in overleg met de indiener van het bezwaarschrift en eventuele andere belanghebbenden de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar.’ Wat wordt bedoeld met het ‘overleg’ en met ‘de mogelijkheden voor afdoening van het bezwaar’ waarover in artikel 7:1b Awb wordt gesproken? De memorie van toelichting bij de consultatieversie van de Wet versterking waarborgfunctie Awb meldt daarover onder meer het volgende:7 “Wanneer er een bezwaarschrift wordt ingediend, gaat het bestuursorgaan eerst in overleg met de indiener van het bezwaar kijken of er op een informele manier aan het bezwaar tegemoet kan worden gekomen. Er zijn verschillende mogelijkheden om hier uitvoering aan te geven, zoals bellen, een keukentafelgesprek, informeel overleg al dan niet met een onafhankelijke gespreksleider of mediation. Essentieel is een oplossingsgerichte houding vanuit het bestuursorgaan.

Daarbij kijkt het bestuursorgaan naar achterliggende belangen en wordt volledige heroverweging van het besluit uitgevoerd om een oplossingsrichting te vinden die past bij de situatie. Als blijkt dat minnelijke afdoening niet mogelijk is, kan de formele bezwaarprocedure verder worden gevolgd. Een externe bezwaaradviescommissie wordt pas om advies gevraagd, wanneer het onderzoek van artikel 7:1b Awb door het bestuursorgaan is verricht.”

De reacties op het voorgestelde artikel 7:1b Awb kunnen in twee categorieën worden onderverdeeld.8 Allereerst zijn er overheidsorganisatie die laten weten: wij doen dit al en met veel succes, dus goed om dit de standaard werkwijze te maken in bezwaar. Zo schrijft het Centraal Administratiekantoor (CAK): “De informele afdoening in de bezwaarschriftprocedure is reeds nadrukkelijk onderdeel van onze werkwijze. Hierbij wordt veelal telefonisch contact opgenomen met de burger om jet bezwaarschrift door te nemen en uitleg te geven over ons besluit. Dit gesprek kan dusdanig de ‘bezwaren van de burger wegnemen om vervolgens het bezwaardossier te laten sluiten.”

Het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (CBR) schrijft: “Het CBR heeft bij de divisie Rijgeschiktheid reeds ervaring met het proberen om een bezwaar af te doen op informele wijze en neemt daarom in geval een burger een bezwaarschrift indient zo snel mogelijk telefonisch contact op met de indiener om te kijken wat de mogelijkheden en onmogelijkheden in de specifieke zaak zijn.”

Uit andere reacties blijkt echter angst dat de contactverplichting zal leiden tot juridisering en tot hoge kosten voor bestuursorganen. Met name de reactie van de VNG spreekt wat dit betreft boekdelen. Weliswaar ademt de modelverordening van de VNG dezelfde geest als artikel 7:1b Awb, een essentieel verschil is dat de modelverordening geen verplichting bevat om in overleg te treden met de bezwaarmaker. De VNG wil een dergelijke verplichting ook niet in de Awb. Zij schrijft: “Van belang is dat zorgvuldig de mogelijkheden van informele behandeling van bezwaar worden onderzocht. Overleg met de bezwaarmaker zal hier deel van uit kunnen maken, maar dit hoeft niet zo te zijn. In het 7 Memorie van toelichting bij de consultatieversie van de Wet versterking waarborgfunctie Awb, p. 30. 8 www.internetconsultatie.nl/waarborgfunctieawb

6

verlengde hiervan is het van belang dat hoe de informele aanpak (verder) wordt vormgegeven vormvrij moet zijn. Het vergt maatwerk en leent zich niet om in (juridische) kaders te worden vastgelegd.”

De juridische kaders van artikel 7:1b Awb zullen, aldus de VNG, bij gemeenten tot allerlei juridische kopzorgen leiden: “Het is voor gemeenten bijvoorbeeld niet duidelijk hoe zij invulling moeten geven aan het ‘onderzoeken’ en het ‘in overleg met de indiener van het bezwaar’. Kan dit door het doen van een uitnodiging bij het versturen van de bevestiging van ontvangst van het bezwaarschrift?”

Ook vreest de VNG voor hoge uitvoeringskosten: “Telefonisch contact opnemen (een wederkerige vorm van contact) zorgt voor hoge uitvoeringskosten en is voor bepaalde gemeentelijke organisaties vanwege de schaalgrootte niet uitvoerbaar.”

In de memorie van toelichting bij de consultatieversie van de Wet versterking waarborgfunctie Awb wordt, impliciet in antwoord op de stellingname van de VNG, gemeld dat het voorstel om de woorden ‘in overleg’ in artikel 7:1b Awb te schrappen niet wordt overgenomen, omdat “het tot stand brengen van contact tussen het bestuursorgaan en de indiener van het bezwaarschrift juist de essentie is van de voorgestelde bepaling.”

Over de vrees dat de verplichting tot het leggen van contact met de bezwaarmaker tot hoge uitvoeringskosten zal leiden, meldt de toelichting: “Een bestuursorgaan kan het onderzoek snel afronden als uit het contact blijkt dat het nader overleg geen toegevoegde waarde heeft en er een regulier hoorzitting nodig is.”

Al met al: de oplossingsgerichte aanpak van bezwaren staat op het netvlies bij de wetgever, de VNG en diverse andere overheidsorganisaties, maar er bestaat behoorlijk wat scepsis over de noodzaak en/of meerwaarde van het opleggen van een verplichting aan bestuursorganen om bij de start van de bezwaarprocedure contact te leggen met de bezwaarmaker om te kijken of een minnelijke oplossing voor het bezwaar tot de mogelijkheden behoort. Dat maakt nieuwsgierig hoe veel ruimte er bij de alledaagse bezwaarbehandeling is voor een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren en hoe dienstbaar gemeenten zich daarbij opstellen.

7

3. Gegevensverzameling

De gegevensverzameling ten behoeve van dit onderzoek bestond uit drie stappen. Eerste stap van de gegevensverzameling De eerste stap van het onderzoek betrof het verzamelen van informatie over (i) de wijze van horen van bezwaarmakers en (ii) de ruimte die in de procedure is ingeruimd voor vroegtijdig contact met de bezwaarmaker en voor een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren. Dit deel van het onderzoek bestond allereerst uit een zoektocht op internet op basis van de zoektermen ‘bezwaar indienen gemeente x’, waarbij x staat voor de naam van een van de 342 Nederlandse gemeenten. Die zoekactie leverde informatie op over de inrichting van de bezwaarprocedure en veelal ook over de wijze van horen en over de ruimte voor vroegtijdig contact en oplossingsgerichte bezwaarbehandeling van bijna alle Nederlandse gemeenten.9 Daarnaast waren op de gemeentelijke websites talloze voorbeelden te vinden van een meer of minder dienstbare benadering van bezwaarmakers. Dit deel van het onderzoek bestond voorts uit een inventarisatie van gemeentelijke verordeningen over het behandelen van bezwaren.

Op internet hebben we daarnaar gezocht op basis van de zoektermen ‘verordening bezwaar gemeente x’, waarbij x staat voor de naam van een van de 342 Nederlandse gemeenten.10 Tweede stap van de gegevensverzameling De tweede stap betrof het verkrijgen van zo precies mogelijk beeld van de wijze van bezwaarbehandeling door gemeenten. Voor dit deel van het onderzoek hebben we 50 gemeenten geselecteerd. Daarbij was van belang dat in de steekproef voldoende gemeenten zouden zijn vertegenwoordigd die bij de behandeling van bezwaren nu al (deels of geheel) toepassing geven aan de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven werkwijze. Aan de hand van de uitkomsten van de inventarisatie van de bezwaarbehandeling, op basis van de daarover op de websites van de 342 Nederlandse gemeenten te vinden informatie, hebben we twee steekproeven van 25 gemeenten getrokken. De eerste steekproef betreft gemeenten die blijkens de informatie op hun website een of meer elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van behandeling van bezwaren hanteren. De tweede steekproef betreft gemeenten waarvoor geldt dat uit de informatie op hun website niet blijkt dat zij dit doen. De beide groepen zijn niet even groot.

Blijkens de informatie op hun website geldt voor 36% van de gemeenten dat zij een of meer elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van behandeling van bezwaren hanteren; voor 64% van de gemeenten geldt dat uit hun website niet blijkt dat zij dit doen. Dat betekent dat als we op basis van de steekproef uitspraken doen over het geheel van Nederlandse gemeenten, aan de bevindingen bij de 64% van de gemeenten waarvoor geldt dat uit de informatie op hun website niet is op te maken dat zij een of meer elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van bezwaarbehandeling hanteren, een relatief zwaarder gewicht moeten toekennen.11 Zij zijn immers ondervertegenwoordigd in de steekproef. 9 Bij 335 van de 342 gemeenten vonden we informatie op de website over de wijze van horen, bij 295 gemeenten informa-

tie over de wijze van bezwaarbehandeling. 10 Bij 292 van de 342 gemeenten vonden we een verordening over de behandeling van bezwaren. 11 Hoeveel zwaarder laat zich gemakkelijk uitleggen. Als we geen gewogen maar een representatieve steekroef van 50 gemeenten hadden uitgevoerd, hadden we 18 gemeenten (36% van 50) in de steekproef gehad die blijkens hun website een of meer elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van behandeling van bezwaren hanteren, en 32 (64%

8

De steekproef hebben we getrokken door beide deelverzamelingen van de populatie (de gemeenten die blijkens hun website een of meer elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van bezwaarbehandeling hanteren en de gemeenten waarvoor geldt dat uit hun website niet blijkt dat zij dat doen) op alfabet te ordenen en vervolgens voor de eerste verzameling steeds de tiende gemeente te selecteren en voor de tweede verzameling de zesde. Vervolgens hebben we contact gezocht met elk van de geselecteerde gemeenten, met de vraag om te kunnen spreken met de medewerker of medewerkers met de meeste kennis over de wijze van uitvoering van de bezwaarprocedure. Dat heeft geresulteerd in 47 interviews.12 Het betrof in bijna alle gevallen medewerkers van de afdeling Juridische Zaken (of een vergelijkbare afdeling) die direct waren betrokken bij de behandeling van bezwaren. Van vier van de geselecteerde gemeenten (Hillegom en Lisse, en Leiden en Leiderdorp) bleek dat ze met elkaar samenwerken bij de behandeling van bezwaren; in beide gevallen hebben we daar bij een van de twee gemeenten (Hillegom en Leiden) een interview gehouden. Een gemeenten (Wijk bij Duurstede) was niet bereid aan het onderzoek mee te werken. De interviews werden steeds digitaal met een of twee medewerkers van de gemeente gehouden.

De gesprekken werden gehouden aan de hand van den semi-gestructureerde vragenlijst en duurden in de meeste gevallen 45 à 60 minuten. Derde stap van de gegevensverzameling Voor elk van de 50 gemeenten waar we interviews hebben gehouden, hebben we ook gezocht naar documentatie over de bezwaarprocedure, met name: jaarverslagen over de gemeentelijke bezwaarbehandeling. Die documenten leverden enige informatie op over de uitkomsten van de bezwaarprocedure, maar geen (bruikbare) informatie over het tijdsbeslag van de procedure en de tevredenheid van bezwaarmakers.

van 50) gemeenten waarbij dat niet het geval is. De score van die eerste categorie uit de daadwerkelijk door ons getrokken steekproef moeten we met 0,72 vermenigvuldigen (18 is 0,72 van 25), de score van de tweede categorie moeten we met 1,28 vermenigvuldigen (32 is 1,28 van 25) om de uitkomsten te corrigeren voor het feit dat gemeenten die blijkens hun website enige elementen van de in artikel 7:1b Awb voorgeschreven wijze van behandeling van bezwaren hanteren, zijn oververtegenwoordigd, en gemeenten waarvoor geldt dat uit hun website niet blijkt dat zij dat doen, zijn ondervertegenwoordigd. Stel dat voor de eerste categorie gemeenten (waarvan er 25 in de steekproef zitten) de verhouding tussen de twee waarden van een variabele 10/15 is (40%/60%) is, en voor de tweede categorie (waarvan er ook 25 in de steekproef zitten) 5/20 (20%/80%) en voor het geheel derhalve 15/35 is, dan is de waarde voor het geheel niet 30%/70%, maar (10x0,72/15x0,72) + (5x1,28/20x1,28) = (7,2/10,8) + (6,4/25,6) = 13,6/36,4 = 27,2%/72,8%.

12 Het betreft interviews bij de gemeenten Alkmaar, Amsterdam, Assen, Baarn, Berkelland, Beverwijk, Breda, Brunssum, Deurne, Deventer, Doesburg, Drimmelen, Eijsden/Margraten, Elburg, Goirle, Groningen, Hardinxveld-Giessendam, Harlingen, Hengelo, Hillegom, Horst aan den Maas, Katwijk, Leiden, Leiderdorp, Lisse, Maasgouw, Midden-Delfland, Nieuwkoop, Noordenveld, Noordoostpolder, Ooststellingwerf, Opmeer, Purmerend, Raalte, Renkum, Roosendaal, Simpelveld, Steenbergen, Súdwest-Fryslân, Twenterand, Tynaarlo, Veendam, Veldhoven, Waadhoeke, Westerkwartier, Wijdemeren, Zeist, Zuidplas en Zwolle.

9

4. Voorlichting over de bezwaarprocedure op gemeentelijke websites13

4.1 Inleiding Wie overweegt bezwaar te maken tegen een besluit van een gemeentelijk bestuursorgaan, gaat waarschijnlijk als eerste op de website van de gemeente op zoek naar informatie. Welke informatie over de bezwaarprocedure is op websites van gemeenten te vinden? De verschillen tussen gemeenten zijn groot. Drie verschillen vallen op. Sommige gemeenten geven op hun websites veel informatie, andere weinig. Sommige gemeenten richten zich primair op de weergave van de regels die gelden voor de (toegang tot de) bezwaarprocedure, andere gemeenten geven ook informatie over wat je als bezwaarmaker kunt verwachten in de bezwaarprocedure. Ten slotte is de toon van sommige gemeenten zakelijk, afhoudend en/of waarschuwend, terwijl andere gemeenten juist kiezen voor een uitnodigende en toeschietelijke toon. Hierna volgt een aantal voorbeelden van door gemeenten op hun websites geplaatste informatie over de bezwaarprocedure, waarin de variatie in toon, aard en hoeveelheid informatie duidelijk wordt. We beginnen met twee gemeenten die zich qua informatie en toeschietelijkheid elk aan het andere uiteinde van het spectrum bevinden, Oudewater en Purmerend. Overigens is het goed om te bedenken dat de informatie op de website niet noodzakelijk iets zegt over de benadering van bezwaarmakers in de praktijk.

Het is denkbaar dat een gemeente die zich op haar website zakelijk en afhoudend toont, in de feitelijke omgang met bezwaarmakers uiterst dienstbaar is – en andersom.

4.2 Twee uitersten op het punt van informatiewaarde en toeschietelijkheid In de wijze waarop gemeenten op hun website informatie verschaffen over de bezwaarprocedure zijn Oudewater en Purmerend uitersten. Purmerend is het schoolvoorbeeld van dienstbare voorlichting over de bezwaarprocedure. Oudewater is in zo ongeveer alles het tegenovergestelde. Op de website van Oudewater is over de bezwaarprocedure het volgende te lezen.

13 Een beknopte weergave van de uitkomsten van dit deel van het onderzoek is te vinden in Marseille 2025.

10

Bezwaar maken: Als u het oneens bent met een besluit van de gemeente, kunt u bezwaar maken. U kunt uw bezwaarschrift online indienen met DigiD. Belangrijk! Als u bezwaar wilt maken tegen gemeentelijke belastingen, heeft u een ander formulier nodig. Zie: bezwaar maken tegen gemeentelijke belastingen. Voorwaarden: U dient uw bezwaar in binnen 6 weken na het besluit. Procedure: 1. U maakt bezwaar via de knop ‘Online indienen’. 2. U krijgt binnen 6 weken bericht. Wat moet u opsturen naar de gemeente? • Een bezwaarschrift waarop de volgende gegevens staan: o uw naam, adres en telefoonnummer o de datum van het besluit waartegen u bezwaar indient o een korte omschrijving van het genomen besluit o de reden(en) waarom u het oneens bent met het besluit o uw handtekening Kosten: Gratis

Ten minste drie elementen van de tekst op de website van Oudewater zijn opvallend. In de eerste plaats betreft de informatie bijna alleen maar de formele eisen waaraan het bezwaarschrift moet voldoen. Informatie over de inhoud van de procedure ontbreekt zo goed als volledig. Het enige wat wordt vermeld over wat je kunt verwachten als je bezwaar hebt gemaakt, is dat je binnen zes weken ‘bericht’ krijgt. Maar wat dat precies betekent, wordt er niet bij verteld. Dat een vast onderdeel van de bezwaarprocedure is dat je de gelegenheid krijgt je bezwaren toe te lichten en hoe dat horen plaatsvindt, valt nergens te lezen. Het tweede wat opvalt, is de afgemeten en zakelijke toon. Het derde wat opvalt, is dat Oudewater extra eisen aan haar burgers stelt ten opzichte van eisen die in de Awb zijn te vinden. Zo ben je in Oudewater verplicht in het bezwaarschrift de datum van het bestreden besluit en je telefoonnummer te vermelden, eisen die in de Awb niet zijn te vinden.14 Daarnaast suggereert de tekst dat een bezwaar alleen met een DigiD kan worden ingediend. De Awb bevat niet een dergelijke eis. Al met al: onuitnodigend, onvolledig en deels onjuist. Purmerend vertelt haar burgers een totaal ander verhaal. Het luidt als volgt. U heeft een bezwaarschrift ingediend. We leggen u graag uit hoe we dit bezwaarschrift behandelen. 1.

We nemen contact met u op Een medewerker neemt contact met u op. Samen kijken we naar de beste behandelwijze van uw bezwaarschrift. Soms is een bezwaarschriftprocedure niet de oplossing voor uw probleem, maar is het handiger eerst even met elkaar te praten. Misschien kunnen wij uw bezwaren op een andere manier oplossen. 2. Aan alle eisen voldaan? Als we er samen niet uitkomen en u de bezwaarschriftenprocedure door wilt zetten, kijken we of uw bezwaar aan alle wettelijke eisen voldoet. Als er iets ontbreekt, laten we u dat weten en krijgt u de gelegenheid dit te herstellen. 3. De bezwaarschriftprocedure De procedure kan intern of extern plaatsvinden. De behandelaar bekijkt wat de beste behandeling is voor uw bezwaarschrift. Interne behandeling Deze komt het meest voor en is alleen met medewerkers van de gemeente. Er wordt meestal een gesprek (hoorzitting) gepland met u en een juridisch medewerker. Hierbij sluit vaak een medewerker aan van de afdeling die het besluit heeft genomen. U ontvangt in principe een beslissing binnen 6 weken na het verstrijken van de bezwaartermijn. 14 Zie artikel 6:5 Awb voor de eisen die aan een bezwaarschrift worden gesteld.

11

Externe behandeling Er wordt een hoorzitting gepland met drie leden van een onafhankelijke adviescommissie. Zij werken niet bij de gemeente. Ook hier sluit een medewerker aan van de afdeling die het besluit heeft genomen. De adviescommissie gaat met u in gesprek over uw zaak (de hoorzitting) en brengt dan een advies uit aan de gemeente. U ontvangt in principe een beslissing binnen 12 weken na het verstrijken van de bezwaartermijn.

In Purmerend is het een en al dienstbaarheid wat de klok slaat. Het begint al in de eerste zin (‘We leggen u graag uit…’). Kenmerkend voor de tekst op de website is vooral dat de burger niet direct met allerlei eisen en waarschuwingen wordt geconfronteerd, maar dat hij op een uitnodigende manier uitleg krijgt over wat hij kan verwachten in de bezwaarprocedure. Het hoogtepunt van de voorlichting door de gemeente Purmerend is de passage over de situatie dat het bezwaar niet aan alle wettelijke eisen voldoet. Zelfs daar lukt het de gemeente om een dienstbare toon te vinden: ‘wij laten u dat weten’ en: ‘u krijgt de gelegenheid’.

4.3 Tussen de uitersten: variatie op tal van aspecten Tussen deze twee uitersten bevindt zich op de websites van gemeenten een enorme variëteit aan meer of minder toeschietelijke en informatieve, of juist onnodig juridisch ingestoken, onduidelijke, onjuiste of overbodige informatie over de bezwaarprocedure. Van al die verschillende categorieën geven we in deze paragrafen een of meer voorbeelden. Toeschietelijk en informatief Een behoorlijk aantal gemeenten kiest voor een toeschietelijke toon in de informatie over de bezwaarprocedure. Lelystad en Nijmegen bieden voorbeelden. “Als wij uw bezwaarschrift binnen hebben, dan kan een juridisch medewerker contact met u opnemen. Deze medewerker neemt contact op om samen met u te kijken op welke manier uw bezwaarschrift het beste kan worden behandeld.”15 “Een medewerker van Bureau Juridische Zaken belt u meestal eerst op om te horen wat er speelt.”16

Toeschietelijk gaat bijna altijd samen met informatief, zoals de voorlichting door Overbetuwe laat zien: “Een medewerker van de gemeente legt tijdens het gesprek het genomen besluit uit en u kunt vertellen waarom u het er niet mee eens bent. Samen zoeken we naar een oplossing. Soms lukt dat. U bent niet verplicht om dit gesprek te voeren. (…) Als we samen geen oplossing kunnen vinden dan vragen wij advies over uw bezwaar aan de onafhankelijke commissie voor bezwaarschriften. (…) De commissie nodigt u eerst uit voor een hoorzitting. U kunt dan vertellen waarom u bezwaar maakt.”

De tekst gaat over het contact met de gemeente in het kader van de bezwaarprocedure, maar in de tekst zelf treedt de gemeente al in contact met de (potentiële) bezwaarmaker. Duidelijk wordt uitgelegd wat hij kan verwachten. Daarbij wordt benadrukt dat heel veel kan en niets verplicht is. Het relationele aspect van het dienstbaarheidsbeginsel is nadrukkelijk aanwezig.17

15 Lelystad. 16 Nijmegen. 17 Ippel & Steenhagen 2025.

12

Onduidelijk Informatie van gemeenten over de bezwaarprocedure is lang niet altijd duidelijk. Een eerste voorbeeld: “Indien gewenst maakt de gemeente met u een afspraak voor een gesprek waarin u een toelichting kunt geven. Zo’n gesprek heet een hoorzitting.”18

De vraag die bij de eerste van die twee zinnen opkomt: wanneer is een hoorzitting ‘gewenst’ en voor wie? Als de gemeente het wenst? Of juist als de bezwaarmaker het wenst? Hoe dat ook zij, ‘gewenst’ is niet een in de Awb opgenomen criteria voor het al dan niet horen van een bezwaarmaker. Een vergelijkbare onduidelijkheid bevat de volgende zinsnede: “Als u het niet eens bent met een besluit, dan kunt u contact opnemen met de contactpersoon die in het besluit vermeld staat. Komen we er samen niet uit, dan kunt u een bezwaarschrift indienen.”19

Deze twee zinnen suggereren dat een bezwaar pas kan worden ingediend nadat je contact hebt opgenomen met de gemeente om te proberen tot een oplossing voor het bezwaar te komen. Op de websites van meerdere gemeenten is de volgende informatie te vinden: “De gemeente kan u vragen langs te komen om uw bezwaar te bespreken.”

Een toelichting ontbreekt. Dat is ongelukkig. Allereerst kan het misverstand ontstaan dat het ‘vragen langs te komen’ een bevoegdheid betreft en dat je als bezwaarmaker verplicht bent aan dat verzoek te voldoen. Verder is onduidelijk wat wordt bedoeld met ‘bespreken’. Wordt gedoeld op een hoorzitting? Of is het juist niet een hoorzitting, maar iets anders?20 Uit navraag bij gemeenten die melden dat ze bezwaarmakers kunnen vragen langs te komen, bleek in alle gevallen dat het beleid daar is dat na het indienen van bezwaar zo snel mogelijk contact wordt gezocht met de bezwaarmaker om te kijken of er een oplossing voor het bezwaar is te vinden en dat dat contact kan resulteren in een uitnodiging om langs te komen bij de gemeente om over het bezwaar te praten.21 Onuitnodigend Opvallend aan veel informatie op websites van gemeenten is dat de bezwaarprocedure wordt voorgesteld als een verzameling hordes die moeten worden genomen om het bestuursorgaan zo ver te krijgen het bestreden besluit te heroverwegen. Veel gemeenten beginnen hun voorlichting met de waarschuwing dat als een bezwaarschift niet binnen zes weken wordt ingediend, het voor de bezwaarmaker over en uit is. Dat die informatie een prominente plaats verdient, spreekt voor zich, maar soms lijkt het alsof die harde termijn het belangrijkste kenmerk van de bezwaarprocedure is.

Zo wordt op de website van Aalten drie keer achter elkaar (bij ‘Wat is het?’, ‘Hoe werkt het?’ en ‘Termijn’) vermeld dat de termijn om een bezwaar in te dienen zes weken bedraagt. Sommige gemeenten doen er qua waarschuwende toon nog een schepje bovenop. Zo is op de website van de gemeente Huizen te lezen: 18 Heerenveen. 19 Veere. 20 Enigszins vergelijkbaar is de mededeling: ‘Voordat u dit [een bezwaarschrift indienen] doet, vragen wij u ons te bellen.’ 21 Het betreft informatie verstrekt door de gemeenten Berg en Dal, Urk, Voorschoten, Wassenaar en Zaanstad.

13

“- Het is verstandig om uw bezwaarschrift ruim van tevoren te versturen, zodat de kans klein is dat er iets misgaat - Verstuur uw bezwaarschrift aangetekend, zodat u kunt bewijzen dat u het op tijd hebt verstuurd - Brengt u uw bezwaarschrift toch op de laatste dag naar het bestuur (gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders of de burgemeester), doe dat dan tijdens de openingstijden van het gemeentehuis en vraag om een ontvangstbewijs. U meldt zich bij het KCP, de centrale receptie.”

De impliciete boodschap van die drie adviezen lijkt: onze gemeente is een bureaucratische vesting, dus wapent u zich met alle middelen als u van plan bent ons te benaderen. Onnadenkend Het komt nogal eens voor dat gemeenten de informatie over de bezwaarprocedure niet presenteren als informatie over hun eigen bezwaarprocedure, maar als informatie over de bezwaarprocedure in het algemeen. Regelmatig is op websites van gemeenten te lezen:22 “De gemeente beslist binnen 6 weken op uw bezwaar. Als de gemeente een bezwaarschriftencommissie heeft, beslist zij binnen 12 weken.”23

De vraag die onvermijdelijk bij deze twee zinnen opkomt, is: maar hoe zit het in deze gemeente, is daar een bezwaarschriftencommissie of niet? Er zijn ook gemeenten waar men verbaasd lijkt dat er inwoners zijn die gebruik maken van de mogelijkheid bezwaar te maken. “De gemeente neemt veel beslissingen. Hierbij wegen we de belangen van alle betrokkenen zorgvuldig af. Toch kan het gebeuren dat een inwoner, een bedrijf of instelling het niet eens is met een besluit. Er kan dan bezwaar worden gemaakt tegen een besluit.”24

De eerste zin is overbodig, de tweede zin presenteert een streven als een feit, uit de derde zin spreekt een zekere verwondering: wij wegen de belangen zorgvuldig af en toch komt het voor dat bezwaar wordt gemaakt! Onnodig juridisch ingestoken Informatie op websites van gemeenten heeft soms meer weg van een handboek bestuursrecht dan van een voorlichtingstekst over de bezwaarprocedure. Zo worden in de gemeente Krimpen aan den IJssel, direct nadat is verteld dat de mogelijkheid van bezwaar onder aan het besluit wordt vermeld, drie totaal ongelijksoortige categorieën besluiten genoemd waartegen geen bezwaar mogelijk is: “- Een vaststelling van een algemene regel (bijvoorbeeld het vaststellen van een gemeentelijke verordening. - Een beslissing, gericht op een feitelijke handeling (bijvoorbeeld het vaststellen van een straatnaam). - Een beslissing, waarbij de indiener van het bezwaarschrift géén belanghebbende is.”

Het is de vraag of een potentiële bezwaarmaker is geholpen met deze informatie, te meer daar hem al is verzekerd dat hij in het besluit zelf kan lezen of daar bezwaar tegen mogelijk is.

22 Het gebeurt onder meer in Aalten, Bladel, Lopik, Mook en Middelaar, Twenterand en Vlieland. 23 Onder meer: Lopik en Twenterand. 24 Krimpen aan den IJssel.

14

Onjuist Met enige regelmaat zijn er onjuistheden te vinden in de informatie over de bezwaarprocedure op websites van gemeenten. Ze zijn niet altijd storend, maar soms wel. Storend is zeker de volgende mededeling, op de website van de gemeente De Bilt: “Bent u het niet eens met een besluit van de gemeente? Dan kunt u een bezwaarschrift indienen. Nodig: Uw DigiD. Doet u de aanvraag als ondernemer/organisatie dan heeft u eHerkenning nodig.”

Die mededeling suggereert dat alleen bezwaar kan woerden gemaakt met een DigiD, wat onjuist is. Een onjuistheid bevat ook de volgende drie zinnen: “De gemeente heeft dan 6 weken de tijd. Moet een commissie naar uw bezwaarschrift kijken? Dan is de periode 12 weken.”

Onjuist is hier het woord ‘moet’. De Awb bevat geen verplichting aan bestuursorganen om in bepaalde zaken het horen op te dragen aan een externe adviescommissie. Los daarvan kan de mededeling over de commissie intimiderend overkomen. Het wekt de indruk dat het om een zware, ernstige zaak gaat, dat er iets bijzonders en negatiefs aan de hand is. Waarom meldt de gemeente niet gewoon (zoals in Purmerend): “Wordt een hoorzitting gepland met drie leden van een onafhankelijke adviescommissie, dan is de periode 12 weken.” Onnavolgbaar In die categorie valt de gemeente Ouder-Amstel, die op een hele bijzondere manier aan haar inwoners laat weten wat volgens haar de essentie van de bezwaarprocedure is. “Als u het niet eens bent met een gemeentelijk besluit kunt u daar bezwaar tegen maken. De behandeling van een bezwaarschrift door de commissie voor de bezwaarschriften is kosteloos. Het bezwaarschrift kunt u in een vreemde taal schrijven. Wanneer een vertaling noodzakelijk is voor een goede afhandeling dient u zelf te zorgen voor de vertaling.”

Van die vier zinnen is alleen de eerste zinnig. De tweede is waarschijnlijk geschreven vanuit het achterhaalde idee dat Nederlanders altijd willen weten of iets gratis en is voor het overige verwarrend: want wat er staat, is dat de behandeling door de commissie voor de bezwaarschriften kosteloos is. Dat laat in het onzekere of voor de rest van de bezwaarbehandeling wel kosten in rekening worden gebracht. De derde en vierde zin zijn absurd: waarom is wat daar staat zo ongeveer het eerste wat je als gemeente wilt vertellen over de bezwaarprocedure? Als het in het Engelstalige deel van de website van de gemeente zou staan: prima, maar deze zinnen op deze plaats getuigen er enkel van de men in Ouder-Amstel gedachteloos maar wat heeft opgeschreven.

4.4 Conclusie Websites van gemeenten lichten potentiële bezwaarmakers op sterk uiteenlopende wijze voor over wat zij in de bezwaarprocedure kunnen verwachten. Voor een aantal gemeenten geldt dat ze een toeschietelijk toon kiezen en alle noodzakelijke informatie op een heldere manier presenteren. Er is echter ook een substantieel aantal gemeenten dat op het punt van informatievoorziening tekortschiet, omdat informatie op de website over de bezwaarprocedure onduidelijk, onuitnodigend, onnodig juridisch ingestoken, onnavolgbaar en/of onjuist is. In termen van het toekomstige artikel 2:4a Awb kan worden gesteld dat de wijze waarop die gemeenten hun inwoners informeren over de bezwaarprocedure, in strijd is het dienstbaarheidsbeginsel. 15

5. Gemeentelijke websites en verordeningen als indicator voor oplossingsgerichte bezwaarbehandeling

5.1 Inleiding Het toekomstige artikel 7:1b Awb verplicht bestuursorganen om in reactie op het indienen van een bezwaar het overleg te zoeken met de indiener van het bezwaar en eventuele andere belanghebbenden, om te kijken of een oplossing voor het bezwaar is te vinden. Hoe staat het met de oplossingsgerichte aanpak van bezwaren door gemeenten? Twee indicatoren zijn de informatie over de bezwaarprocedure die op gemeentelijke websites is te vinden en gemeentelijke verordeningen over de behandeling van bezwaren. Informatie die op de websites van gemeenten is te vinden, is aan de orde in paragraaf 5.2, de gemeentelijke verordeningen in paragraaf 5.3. We sluiten af met een conclusie in paragraaf 5.4.

5.2 Informatie op gemeentelijke websites Informatie op de websites van gemeenten bevat twee indicatoren voor de oplossingsgerichte bezwaarbehandeling. In de eerste plaats kan op de website al dan niet zijn vermeld dat de gemeente in reactie op het bezwaar (mogelijk) contact opneemt met de bezwaarmaker. Is dat het geval, dan kan voorts zijn vermeld dat het contact (mede) is gericht op het vinden van een minnelijke oplossing voor het bezwaar. Van de gemeenten meldt 36% op zijn website dat in reactie op het bezwaar (mogelijk) contact wordt opgenomen met de bezwaarmaker. In een aantal gevallen wordt daarbij vermeld dat het contact is gericht op het vinden van een oplossing voor het bezwaar.25 De informatie op de website over contact naar aanleiding van een bezwaar is daarmee in vier verschillende categorieën onder te verdelen. Van elk daarvan geven we een voorbeeld. Per definitie contact, (mede) gericht op het vinden van een oplossing voor het bezwaar “We benaderen je om te beoordelen of er nog onduidelijkheden zijn, of er nog andere informatie relevant is en of er misschien een andere oplossing mogelijk is die jouw bezwaren wegnemen.”26 Per definitie contact, niet vermeld of het (mede) is gericht op het vinden van een oplossing voor het bezwaar “Een juridisch medewerker neemt telefonisch contact met u op.

Tijdens het gesprek kunt u een toelichting geven op uw bezwaar of uitleg krijgen over het besluit van de gemeente waar u het niet mee eens bent.”27 Mogelijk contact, (mede) gericht op het vinden van een oplossing voor het bezwaar Samen zoeken naar de beste oplossing voor iedereen is prettiger dan een juridische procedure. Misschien kun je er samen uitkomen of is er een andere manier om een oplossing te vinden. Om u daarbij te helpen kunnen wij contact met u opnemen. We bespreken dan met u wat er speelt en op welke wijze het bezwaar het beste kan worden behandeld. Na het eerste contact volgt soms een informeel gesprek. Hierbij kunnen ook andere personen betrokken worden, zoals een vergunninghouder. Er wordt dan met alle betrokkenen over het probleem gesproken en naar een geschikte oplossing gezocht.28

25 Websites van gemeenten leverden voor 295 van de 342 gemeenten op dit punt bruikbare informatie op. 26 Amersfoort. 27 Arnhem. 28 Baarn.

16

Mogelijk contact, niet vermeld of het (mede) is gericht op het vinden van een oplossing voor het bezwaar Een medewerker kan contact met u opnemen om samen te kijken wat de beste manier is om uw bezwaar te behandelen. Dat kan een gesprek zijn of direct een behandeling bij de onafhankelijke bezwaarschriftencommissie.29

Hoe vaak doet elk van die mogelijkheden zich in die 36% van de gemeenten voor? Dat is te zien in onderstaande tabel. Tabel 1 Wijze van contact met bezwaarmaker30

Wordt vermeld dat het (mede) is gericht op minnelijke oplossing?

Wordt vermeld dat zeker/mogelijk contact wordt gezocht? Zeker Mogelijk 13,6% 18,0% 0,3% 3,7% 13,9% 21,8%

Ja Nee Totaal

Totaal 31,6% 4,1% 35,7%

Uit de tabel blijkt dat 13,9% van de gemeenten meldt dat bij bezwaar sowieso contact wordt opgenomen met de bezwaarmaker (linker kolom) en dat 21,8% meldt dat mogelijk contact wordt opgenomen (rechter kolom). Voor de aard van het contact geldt dat 31,6% van de gemeenten meldt dat het contact (mede) is gericht op het vinden van een minnelijke oplossing voor het bezwaar (bovenste rij) en dat 4,1% meldt niet dat het contact (mede) kan zijn gericht op het zoeken van een minnelijke oplossing voor het bezwaar (onderste rij).31 De resultaten van inventarisatie laten zien dat 31,6% van de gemeenten blijkens de informatie op hun website min of meer structureel kijkt of bezwaren door overleg kunnen worden afgehandeld. Dat is een duidelijke stijging ten opzichte van 2010. Toen meldde 18% van de gemeenten dat men daar min of meer structureel naar keek.32

5.3 Gemeentelijke verordeningen over bezwaarbehandeling Gemeenten kunnen in een verordening regels stellen over de wijze waarop zij hun bezwaren behandelen. Op basis van een steekproef van 100 gemeenten is gekeken of en zo ja, wat zij daarover hebben geregeld. De steekproef bestond uit de 50 gemeenten die waren geselecteerd ten behoeve van gesprekken over de bezwaarprocedure, aangevuld met 50 gemeenten die op dezelfde wijze waren geselecteerd.33 Van die 100 gemeenten konden we bij 92 een verordening op het spoor komen. Een zeer ruime meerderheid van de gemeenten heeft in de verordening iets geregeld over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling. De wijze waarop gemeenten dit hebben geregeld, kan in vier categorieën worden onderverdeeld.

29 Druten. 30 Het betreft informatie over 105 gemeenten. Om inzichtelijk te maken welk aandeel van het totale aantal gemeenten wat

voor informatie op de website geeft, worden de percentages genoemd van het totale aantal gemeenten (n=294). 31 Ten slotte is er een gemeente (0,3% van het totaal) die meldt dat bij elk bezwaar contact wordt opgenomen, maar niet meldt dat het contact (mede) kan zijn gericht op het zoeken van een minnelijke oplossing voor het bezwaar. 32 Schwartz 2010. 33 Aan elk van de 50 gemeenten die waren geselecteerd ten behoeve van de gesprekken, voegden we de alfabetisch eerstvolgende gemeente toe. Ook deze steekproef is derhalve een gewogen steekproef. Bij het vermelden van de verdeling over de verschillende categorieën in figuur 1 is daarvoor gecorrigeerd.

17

In de eerste plaats zijn er gemeenten die in hun verordening (min of meer) de modelverordening van de VNG volgen. Een voorbeeld betreft de gemeente Hillegom. (Hillegom) Artikel 3. Vooronderzoek en informele behandeling 1. Het bestuursorgaan onderzoekt of het bezwaarschrift of de klacht informeel kan worden afgehandeld alvorens het verder in behandeling te nemen. 2. De informele aanpak start door kort na registratie van het bezwaarschrift of de klacht hierover contact op te nemen met de bezwaarmaker en de betrokken ambtenaar of met de klager en degene over wie geklaagd wordt. 3. Als het bezwaar of de klacht in der minne wordt geschikt, legt het bestuursorgaan de gemaakte afspraken schriftelijk vast en neemt het zo nodig een nieuw besluit.

Vervolgens zijn er gemeenten die de externe bezwaaradviescommissie en/of de secretaris daarvan taak geven om te kijken naar een mogelijke oplossing voor het bezwaar. Voorbeelden betreffen de verordeningen van de gemeente Hardinxveld-Giessendam en Tynaarlo: (Hardinxveld-Giessendam) Artikel 8. Bemiddeling De secretaris onderzoekt of de zaak in der minne kan worden geschikt alvorens het bezwaarschrift in behandeling wordt genomen en verricht daartoe de nodige handelingen. (Tynaarlo) Artikel 7. Bemiddeling De commissie onderzoekt of de zaak in de minne kan worden geschikt alvorens de zaak in behandeling wordt genomen. De secretaris verricht daartoe de nodige handelingen.

In de derde plaats zijn er gemeenten die een eigen regeling hebben geformuleerd, die qua inhoud niet sterk verschilt van de VNG-modelverordening of van de verordeningen waarin de verantwoordelijkheid voor een oplossingsgerichte bezwaarbehandeling aan de externe bezwaaradviescommissie (of de secretaris daarvan) wordt toebedeeld. Voorbeelden bieden de gemeente Alkmaar en Goirle. (Alkmaar) Artikel 7. Alternatieve geschillenoplossing Als blijkt dat de indiener van het bezwaar en het bestuursorgaan willen onderzoeken of er een andere geschikte manier is om het bezwaar, dan wel de achterliggende oorzaak daarvan, op te lossen, dan wordt in afwachting van de uitkomst van die alternatieve oplossing de bezwaarschriftprocedure opgeschort, tenzij de belangen van derde-belanghebbenden daardoor onevenredig worden geschaad. (Goirle) Artikel 6. Ingediend bezwaarschrift 1. Op het ingediende bezwaarschrift wordt de datum van ontvangst aangetekend. 2. Indien het bezwaarschrift en het bestreden besluit zich daarvoor lenen, wordt bezwaarmaker door het bestuursorgaan de keuze geboden om het bezwaarschrift eerst op ambtelijk niveau, informeel, te bespreken dan wel het bezwaarschrift direct formeel in behandeling te nemen. De secretaris neemt hiertoe binnen één week na datum van ontvangst van het bezwaarschrift telefonisch contact op met bezwaarmaker. 3.

In geval van een informele behandeling wordt samen met bezwaarmaker, bestuursorgaan en eventuele andere (derde)belanghebbende(n) gezocht naar een mogelijke oplossingsrichting. 4. De informele behandeling kan plaatsvinden mits de bezwaarmaker en eventueel (derde)-belanghebbe(n) instemmen met tijdelijke opschorting van de beslistermijn. 5. Indien partijen niet tot een oplossing zijn gekomen dan wel het bezwaarschrift en het bestreden besluit zich niet lenen voor een informele behandeling, wordt het bezwaarschrift in handen van de commissie gesteld.

18

Ten slotte zijn er gemeenten die blijkens hun verordening het oplossingsgericht behandelen van bezwaren als kern van de bezwaarprocedure zien. Voorbeelden bieden Deventer, Maasgouw en Purmerend. (Deventer) Artikel 10. Bemiddeling 1. Het bestuursorgaan gaat - voor geschikt geachte gevallen - na indiening van het bezwaar binnen twee weken in gesprek met de bezwaarmaker: a. Hierbij wordt gezamenlijk verkend of het bezwaar op een andere manier, buiten de strak omlijnde kaders van het bezwaarschrift, kan worden weggenomen of op een andere tot een voor beide partijen acceptabele oplossing kan worden gekomen. b. Indien een herroeping of afwijzing van het primaire besluit niet valt te verwachten wordt nagegaan of het ervaren bezwaar mogelijk anderszins kan worden verzacht. 2. Bezwaarmaker heeft te allen tijde, dus ook nadat het bezwaarschrift in handen is gesteld van de commissie, de mogelijkheid om (alsnog) tot een bemiddeling te verzoeken bij het bestuursorgaan. 3. Het doorzetten van een bezwaar blijft te allen tijde het recht van de bezwaarmaker. (Maasgouw) Artikel 2. Behandeling van bezwaarschriften 1. De behandeling van een bezwaarschrift kan op de volgende wijzen plaatsvinden: a. op informele wijze; of b. met horen en advisering door de commissie; of c. met ambtelijk horen; of d. op een andere door het bevoegde bestuursorgaan bepaalde wijze. 2.

De adviseur bezwarenbehandeling beslist na overleg met bezwaarmaker en eventuele belanghebbenden op welke wijze het bezwaarschrift wordt behandeld. 3 .Bezwaarschriften tegen raadsbesluiten worden altijd voorgelegd aan de commissie. (Purmerend) Artikel 2. Wijzen van bezwaarbehandeling 1. De behandeling van het bezwaarschrift verloopt in elke fase zoveel als mogelijk informeel en oplossingsgericht (informele aanpak). 2. De informele aanpak kan starten met het direct na binnenkomst van een bezwaarschrift contact opnemen met de indiener van het bezwaarschrift en het team waarvan het primaire besluit afkomstig is. 3. Onverminderd het gestelde in lid 1 worden beslissingen op bezwaar voorbereid via de interne procedure zoals genoemd in afdeling 2, of – indien daar naar het oordeel van de behandelaar aanleiding toe bestaat – via de adviescommissie voor bezwaarschriften. 4. Welke wijze van behandeling van het bezwaarschrift het meest passend is, wordt door de behandelaar bepaald en is afhankelijk van het ingediende bezwaarschrift en (de aard van) het bestreden besluit.

Hoe vaak wordt in verordeningen van gemeenten niet of juist wel iets geregeld over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling? En als iets wordt geregeld, wat is dan de aard van de regeling? Dat is in onderstaande figuur te zien. Figuur 1 Wijze waarop de oplossingsgerichte aanpak in de verordening is geregeld (n=292) niet geregeld externe commissie / secretaris VNG eigen lijn uitgesproken oplossingsgericht 0

10

20

30

19

40

50

60

70

80

90

100

In de figuur is te zien dat in bijna 30% van de gemeentelijke verordeningen niet iets is geregeld over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling. Is er wel iets geregeld, dan komt een regeling waarin de verantwoordelijkheid voor de oplossingsgerichte aanpak aan de externe commissie (of de secretaris) is toebedeeld het vaakst voor. Het betreft 30% van de verordeningen. Is er een verband tussen de aanwezigheid van bepalingen oplossingsgerichte bezwaarbehandeling in gemeentelijke verordeningen over bezwaarbehandeling en de informatie over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling op de website van gemeenten. Dat is in de onderstaande figuur te zien. Figuur 2 Oplossingsgerichte procedure: geregeld in de verordening, vermeld op de website? iets geregeld in de verordening (188) niets geregeld in de verordening (n=69) 0%

10%

20%

iets vermeld op de webiste

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

niets vermeld op de website

In de figuur is te zien er niet een een-op-een verband is tussen een regeling over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling in de gemeentelijke verordeningen over de bezwaarprocedure en de vermelding daarvan op de website. Van de gemeenten die in de verordening iets hebben geregeld over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling (bovenste balk), meldt slechts 39% op de website dat bij de bezwaarbehandeling oplossingsgericht te werk wordt gegaan of kan worden gegaan. Andersom geldt dat van de gemeenten die in hun verordening over de bezwaarprocedure niets hebben geregeld over oplossingsgerichte bezwaarbehandeling (onderste balk) 20% op hun website meldt dat bij de bezwaarbehandeling oplossingsgericht te werk wordt gegaan of kan worden gegaan. Al met al is er geen sterk verband tussen de regeling van de bezwaarprocedure in de gemeentelijke verordeningen over de bezwaarprocedure en de informatie op gemeentelijke websites over de bezwaarprocedure. Ze vertellen vaker niet dan wel hetzelfde verhaal.

5.4 Conclusie In dit hoofdstuk hebben we gekeken naar informatie op gemeentelijke websites en gemeentelijke verordeningen over de bezwaarprocedure als indicatoren voor een oplossingsgerichte behandeling van bezwaren. We hebben gezien dat in een meerderheid van de verordeningen iets is geregeld over het oplossingsgericht behandelen van bezwaren. Een substantieel aantal gemeenten – zij het een minderheid van het totaal – noemt dat (mogelijk) contact wordt opgenomen met de bezwaarmaker om te bezien of voor het bezwaar een minnelijke oplossing is te vinden. Is er een verband tussen de inhoud van de verordening van gemeenten en de informatie op hun website? Verondersteld zou kunnen worden dat als in de verordening is bepaald dat bij de bezwaarbehandeling een oplossingsgerichte aanpak wordt gehanteerd, op de website van de betreffende gemeente dit eveneens is te lezen. Het blijkt dat als in de verordening is bepaald dat een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren wordt gehanteerd, de kans weliswaar groter dat op de website staat vermeld dat die werkwijze wordt gehanteerd dan wanneer de verordening daar niets over regelt, maar opvallend is dat er een zeer substantieel aantal gemeenten is met een verordening die bepaalt dat een 20

oplossingsgerichte aanpak van bezwaren wordt gehanteerd zonder dat daarover iets op de website wordt gemeld, én een substantieel aantal gemeenten met een verordening die niets bepaalt over een oplossingsgerichte aanpak van bezwaren, maar wel met een website die vermeldt dat bezwaren oplossingsgericht worden behandeld. Er is derhalve geen sterk verband tussen wat de inhoud van de verordening bepaalt over het oplossingsgericht behandelen van bezwaren en wat de website van de betreffende gemeente daarover meldt.

21

6. De praktijk van de bezwaarbehandeling bij gemeenten

6.1 Inleiding In dit hoofdstuk doen we verslag van de inventarisatie van verschillende aspecten van de bezwaarbehandeling door Nederlandse gemeenten, op basis van gesprekken bij 47 gemeenten. We gaan achtereenvolgens in op hoe de bezwaarbehandeling in de gemeentelijke organisatie is ingebed (par. 6.2), het contact met de bezwaarmaker aan het begin van de procedure (par. 6.3), verschillende routes van bezwaarbehandeling (par. 6.4), het horen van de bezwaarmaker (par. 6.5), de uitkomst van de bezwaarprocedure (par. 6.6) en een aantal reflecties van de respondenten op de procedure in hun gemeente en op een mogelijke toekomstige wijziging van de bezwaarprocedure (par. 6.7 en 6.8). Twee opmerkingen vooraf. In de eerste plaats geldt voor tien van de gemeenten waar we gesprekken hebben gevoerd dat daar de behandeling van bezwaren in het sociaal domein los staat van de behandeling van de overige bezwaren, hetzij omdat die geheel in ‘eigen beheer’ door de vakafdeling zelf worden behandeld, hetzij omdat de gemeente deelneemt aan een gemeenschappelijke regeling van meerdere gemeenten. Bij die gemeenten betrof het gesprek niet mede de bezwaren over besluiten in het sociaal domein.

In de tweede plaats geldt dat de gesprekken bij de gemeenten weliswaar een schat van informatie hebben opgeleverd over de wijze waarop in die gemeenten bezwaren worden behandeld, maar dat desondanks, vanwege de omvang van de steekproef, voorzichtigheid is geboden bij het generaliseren van de uitkomsten van die gesprekken voor het geheel van de gemeenten in Nederland.

6.2 De inbedding van de bezwaarbehandeling in de gemeentelijke organisatie Of een gemeente nu groot of klein is, steeds zijn twee verschillende soorten afdelingen bij de behandeling van het bezwaar betrokken. Aan de ene kant is dat de afdeling waar het besluit is genomen (die noemen we verder voor het gemak en de consistentie de vakafdeling), aan de andere kant de afdeling waar het bezwaar binnenkomt. Dat is soms de afdeling Juridische Zaken, soms de afdeling bedrijfsvoering, soms een afdeling met nog weer een andere naam. We noemen die afdeling verder: Juridische Zaken. Er is per definitie een vorm van samenwerking tussen Juridische Zaken en de verschillende vakafdelingen, maar de verantwoordelijkheidsverdeling tussen beide verschilt per gemeente. Grofweg kan worden onderscheiden tussen twee vormen van bezwaarbehandeling. Bij de eerste kan Juridische Zaken worden gezien als regisseur van de bezwaarbehandeling, bij de tweede heeft Juridische Zaken veeleer de functie van secretariaat van de bezwaarbehandeling. Juridische Zaken als regisseur In het model waarin Juridische Zaken als regisseur fungeert, is die afdeling niet alleen de plaats waar het bezwaar binnenkomt, maar is Juridische Zaken ook de afdeling die het voortouw neemt bij keuzes over de wijze van behandeling van het bezwaar.