Bestuurlijke reactie rekenkamerrapport Inburgering

Zij moeten hun inburgeringstraject zelf financieren en grotendeels zelfstandig organiseren. Wanneer we in het vervolg van dit onderzoek het beleid en de uitvoering rondom gezinsmigranten bespreken, bedoelen we het beleid en de uitvoering voor gezins- en overige migranten.

1.4 Beleidstheorie In dit onderzoek gebruiken we de beleidstheorie van de Wi2021 als input voor het normenkader om de uitvoering van de Wi2021 in Amersfoort te analyseren. De beleidstheorie beschrijft de veronderstelde samenhang tussen beleidsdoelen, interventies en verwachte uitkomsten. Elke gemeente, en dus ook de gemeente Amersfoort, heeft de beleidstheorie vertaald in lokaal beleid. Het volgende hoofdstuk gaat dieper in op de Amersfoortse Aanpak. Onder de oude wet, de Wet Inburgering 2013, hadden inburgeraars zelf de verantwoordelijkheid om hun inburgeringstraject te organiseren en te financieren, vaak door middel van een sociale lening. De rol van gemeenten in deze wet was beperkt tot het organiseren van maatschappelijke begeleiding voor statushouders en het uitvoeren van het Participatieverklaringstraject. Evaluaties toonden aan dat het principe van eigen verantwoordelijkheid en het opleggen van sancties vaak niet goed aansloot bij de behoeften van veel inburgeraars. Daarnaast ontbrak er voldoende samenwerking met andere domeinen, zoals onderwijs en participatie. Ondanks dat er veel aanbod was van taalonderwijs, was er te weinig aandacht voor kwaliteit en maatwerk. De vrije marktwerking leidde in de praktijk tot misstanden zoals fraude waar inburgeraars het slachtoffer van waren.18 Deze knelpunten vormden de aanleiding voor een herziening van het inburgeringsstelsel.

De grootste en belangrijkste verandering in de Wi2021 is dat de regie op de inburgering terug is gelegd bij gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het inkopen van het taalaanbod en dienen inburgeraars actief te ondersteunen en begeleiden. De verantwoordelijkheid voor het tijdig afronden 16 Memorie van Toelichting (MvT). Tweede Kamer der Staten-Generaal, 35480. Regels over inburgering in de Nederlandse

samenleving (Wet inburgering 20.), p. 11. 17 Divosa. (2022). Handreiking Inburgeringsplichtige gezinsmigranten. Begrippenlijst | Divosa 18 Pankras, M., Kootstra, A., Mogendorff, M., Pattianakotta, Z., Schöpping, L., Walz, G., Wasser, M., Witkamp, A. (2024).

Uitvoering eerste fase Wet inburgering 2021. Rapportage onderzoek uitvoering eerste fase Wi2021. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. RadarAdvies.

17

van het inburgeringstraject blijft bij de inburgeraar liggen.19 Daarnaast blijft DUO onder de Wi2021 verantwoordelijk voor het vaststellen van de inburgeringsplicht, het verzorgen van leningen voor gezinsmigranten, het afnemen van examens, het vaststellen van de inburgeringstermijn, het eventueel verlengen van die termijnen en het handhaven van de termijnen.20 Het maatschappelijke doel van de Wi2021 is dat inburgeraars snel en volwaardig meedoen aan de Nederlandse maatschappij, bij voorkeur via betaald werk. In de Memorie van Toelichting zijn hierbij drie beleidsdoelen geformuleerd: 1) het behalen van een zo hoog mogelijk taalniveau (bij voorkeur B1); 2) participatie vanaf het begin van het inburgeringstraject; en 3) het verwerven van kennis van de Nederlandse maatschappij.11 De wetgever heeft de beleidstheorie schematisch uiteengezet in onderstaand model. Op pagina 3 en 4 is een begrippenlijst te vinden waarin de verschillende instrumenten en onderdelen van de Wi2021 worden toegelicht. Figuur 1. Schematische weergave beleidstheorie

19 MvT, ibid., p. 2. 20 Divosa (2025). Wet inburgering in vraag en antwoord. DUO | Divosa

18

Deze doelen zijn in de Memorie van Toelichting bij de Wi2021 verder uitgewerkt in vijf subdoelen: 1. Tijdige start: inburgeraars worden vanaf het begin actief betrokken bij de samenleving. De gemeente voert met iedere inburgeraar een Brede intake en houdt een leerbaarheidstoets op basis waarvan een passende leerroute wordt vastgesteld en vastgelegd in het persoonlijk Plan Inburgering en Participatie (PIP). Vervolgens start de maatschappelijke begeleiding en financieel ontzorgen voor statushouders en krijgen gezinsmigranten en statushouders een training gericht op arbeidsmarkt participatie aangeboden (de Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP)). 2. Snelheid: gemeenten begeleiden inburgeraars aan de hand van het opgestelde PIP om het gehele traject in drie jaar af te ronden, bij voorkeur sneller. Gemeenten kunnen bij onvoldoende inzet boetes opleggen. Ook DUO kan sancties opleggen wanneer inburgeraars verwijtbaar niet voldoen aan de termijnen. 3. Maatwerk: het streven is dat iedere inburgeraar op het voor hen hoogst haalbare niveau de inburgering afrondt, wanneer mogelijk op B1-niveau. De wetgever heeft hiertoe drie leerroutes ontwikkeld: de B1-route, de onderwijsroute en de zelfredzaamheidroute (Z-route). Binnen deze routes is ruimte voor het bieden van maatwerk.

Daarnaast ontvangen statushouders maatschappelijke begeleiding om hun zelfredzaamheid en participatie te versterken en worden ze financieel ontzorgd. Gemeenten hanteren een integrale aanpak waarbij inburgering wordt verbonden aan andere domeinen. 4. Dualiteit: binnen de inburgering is niet alleen aandacht voor taalverwerving, maar ook voor participatie via stages, vrijwilligerswerk of andere vormen van maatschappelijke betrokkenheid. De invulling van dualiteit verschilt per leerroute en wordt vastgelegd in het PIP. Daarnaast volgen alle inburgeraars de MAP en het Participatieverklaringstraject (PVT). 5. Kwaliteit: gemeenten zijn verantwoordelijk voor het waarborgen van een kwalitatief hoogwaardig inburgeringsaanbod. Kwaliteit op taalonderwijs wordt geborgd via toezicht van de Stichting Blik op Werk en het keurmerk dat zij afgeven en door de Inspectie van het Onderwijs die toeziet op naleving van de kwaliteitsnormen.

1.5 Onderzoeksopzet Om de centrale onderzoeksvraag en de deelvragen te beantwoorden zijn verschillende onderzoeksfasen doorlopen: • • • • • •

bespreken opzet in klankbordgroep met raadsleden; aankondiging; document en literatuurstudie; veldwerk; analyse en rapportage; hoor en wederhoor.

In bijlage 3 vindt u een uitgebreide toelichting op de onderzoeksopzet.

1.6 Normenkader Bij de beantwoording van de onderzoeksvragen is een normenkader gehanteerd (zie bijlage 2). De normen zijn opgesteld om te kunnen toetsen of het beleid effectief is. De normen kennen een relatie 19

met de verschillende deelvragen. Elk hoofdstuk begint met een overzicht van de onderzoeksvragen die in dat hoofdstuk beantwoord worden. Het hoofdstuk eindigt met een overzicht waarin de relatie wordt gelegd tussen de normen en de beoordeling. De beoordeling wordt gegeven naar de mate waarin er aan de norm wordt voldaan (rood, oranje, groen, grijs). Rood betekent dat er niet aan de norm voldaan wordt en verbeteringen noodzakelijk zijn. Oranje wijst erop dat er deels aan de norm voldaan wordt en dat er verbeteringspotentieel is. En groen wil zeggen dat er (grotendeels) aan de norm voldaan is. Met grijs wordt aangegeven dat de realisatie ten opzichte van de norm niet door de rekenkamer te beoordelen is.

1.7 Scope en afgrenzing Het onderzoek richt zich op de evaluatie van de uitvoering van de inburgering in Amersfoort. Hierbij worden niet alle onderdelen van de inburgering geëvalueerd, maar ligt er een focus op de volgende onderdelen: • • •

Maatschappelijke begeleiding: de geformuleerde doelen, de bereikte resultaten, de uitvoering. Onderscheid in aanbod aan statushouders en gezins- en overige migranten. Begeleiding (en uitstroom) richting werk: aantal inburgeraars die begeleid worden richting werk, aantal inburgeraars dat werk heeft gevonden (en indien mogelijk type werk en uitsplitsing naar gender). De vormgeving en uitvoering van de drie leerroutes. Hierbij evalueren we de geformuleerde doelen en bereikte resultaten als het gaat om taalonderwijs en de begeleiding richting participatieactiviteiten in de Z-route.

1.8 Leeswijzer Deze nota van bevindingen vervolgt met een uiteenzetting van de Amersfoortse Inburgeringsaanpak in hoofdstuk 2. In dit hoofdstuk worden de beleidskeuzes van de gemeente uiteengezet en gaan we daarnaast in op de behaalde kwantitatieve resultaten op basis van beschikbare monitorgegevens. In hoofdstuk 3 worden de ervaringen van professionals en statushouders met de (maatschappelijke) begeleiding besproken. In dit hoofdstuk wordt uiteengezet hoe de maatschappelijke begeleiding in de praktijk verloopt en welke succesfactoren en knelpunten hierbij gesignaleerd worden. Hoofdstuk 4 bespreekt hoe de drie leerroutes in Amersfoort zijn vormgegeven in de praktijk en welke succesfactoren en knelpunten statushouders en professionals hierbij ervaren. In hoofdstuk 5 staat de toeleiding naar werk van statushouders centraal. In dit hoofdstuk wordt besproken hoe de taakverdeling tussen Integratiewerk en de gemeente is verdeeld en wat daarbij de succesfactoren en knelpunten zijn. In hoofdstuk 6 staan gezinsmigranten centraal en de ervaringen van professionals en gezinsmigranten met begeleiding en leerroute.

20

HOOFDSTUK 2 AMERSFOORTSE AANPAK In dit hoofdstuk wordt het inburgeringsbeleid van de gemeente Amersfoort uiteengezet, de ‘Amersfoortse aanpak’. We beantwoorden de volgende onderzoeksvragen: • • •

Hoe heeft de gemeente Amersfoort invulling gegeven aan de uitvoering van de Wi2021? Welke monitoringsgegevens zijn er beschikbaar bij de gemeente en welke inzichten bieden de monitorgegevens? Wat is het maatschappelijke effect van het beleid?

2.1 Wettelijke taken gemeente Zoals in het voorgaande hoofdstuk al aan bod kwam hebben gemeenten een regierol bij de uitvoering van de Wi2021. Gemeenten mogen, zoals de gemeente Amersfoort heeft gedaan, deze verantwoordelijkheid ook (deels) uitbesteden, maar de gemeente blijft de regie behouden. De onderdelen waarvoor de gemeente de regie heeft betreffen: • • • • • • • • •

Het afnemen van de Brede intake. Het opstellen van het Persoonlijk Inburgeringsplan (PIP). De voortgang van de inburgering monitoren. De Module Arbeidsmarkt en Participatie (MAP) en het participatieverklaringstraject (PVT) aanbieden. Asielstatushouders doorverwijzen naar één van de ingekochte leerroutes. Het beoordelen of inburgeringsplichtigen die de Z-route volgen voldoen aan de verplichtingen die uit deze route voortkomen. Het bieden van maatschappelijke begeleiding aan asielstatushouders. Het financieel ontzorgen en ondersteunen van bijstandsgerechtigde asielstatushouders richting financiële zelfstandigheid. Het handhaven van de verplichting om mee te werken aan de Brede intake en het naleven van de afspraken die in het PIP zijn vastgelegd gedurende de inburgeringstermijn.

De wettelijke taken van gemeenten zijn vastgelegd in de Wi2021 en de bijbehorende lagere regelgeving. Deze wettelijke kaders garanderen dat inburgeraars in verschillende gemeenten een gelijkwaardig niveau van dienstverlening ontvangen, vanuit de principes van uniformiteit en rechtszekerheid. Tegelijkertijd hebben gemeenten de mogelijkheid om binnen deze wettelijke grenzen eigen accenten te leggen en instrumenten in te zetten die aansluiten bij de lokale context. De gemeente Amersfoort heeft ter voorbereiding op de Wi2021 verschillende tekentafels georganiseerd waar formele en informele partijen mee konden denken over een nieuwe Amersfoortse inburgeringsaanpak onder de Wi2021. Ook zijn er meerdere bijeenkomsten van het Stedelijk Netwerk Integratie gebruikt om input van o.a. (voormalig) inburgeraars op te halen. Deze input is gebruikt voor het ontwikkelen van de nieuwe Amersfoortse inburgeringsaanpak.21 In voorbereiding op de Wi2021 zijn er ook verschillende pilots gestart gericht op taalverwerving, welzijn en gezondheid, basis op orde, werken aan werk en thuis zijn in Amersfoort.22

21 Raadsinformatiebrief 2021-027 22Raadsinformatiebrief, 2021-027

21

In de volgende paragrafen lichten we toe welke keuzes de gemeente Amersfoort heeft gemaakt en welke accenten ze heeft gelegd. Daarnaast beschrijven we welke lokale partners betrokken zijn bij de uitvoering van de inburgering. Ook presenteren we hoeveel personen momenteel inburgeren, via welke trajecten zij dit doen en geven we een beeld van de voortgang en de resultaten van het inburgeringsproces.

2.1 Integratiewerk en de gemeente Amersfoort De gemeente Amersfoort werkte bij de invoering van de Wi2021 al ruim 40 jaar samen met Stichting Integratiewerk (voorheen: NVA Centrum voor Integratie en Participatie) op het gebied van inburgering.23 Uit de documenten die wij hebben geanalyseerd blijkt dat, volgens de gemeente, de kracht van de Amersfoortse aanpak schuilt in deze jarenlange ervaring en intensieve samenwerking. De gemeente heeft dan ook besloten om de samenwerking met Integratiewerk voort te zetten onder de Wi2021. De samenwerking is volgens de gemeente gebaseerd op gemeenschappelijke doelstellingen, inbreng van beide partijen en gefundeerd op ieders kennis, ervaring en beschikbare middelen. Integratiewerk heeft volgens de gemeente de specialistische en specifieke kennis in huis die nodig is bij de begeleiding van inburgeraars.24 De gemeente Amersfoort en Integratiewerk werken vanuit een integrale aanpak en voeren elk een deel van het inburgeringsbeleid uit. De afspraken zijn vastgelegd in een horizontale samenwerkingsovereenkomst. Deze is opgesteld voor een periode van 10 jaar ingaande op 1 januari 2022. In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat de partijen samen aan de volgende doelen van de Amersfoortse inburgeringsaanpak werken:25 • • • • •

Elke inburgeraar kan en gaat meedoen in Amersfoort, en vindt een goede plek in de maatschappij. Inburgeraars kunnen op integrale wijze inburgeren, hierbij is het behalen van een inburgeringsdiploma of certificaat geen doel op zich, maar een onderdeel van de integratie. Er wordt een integrale aanpak gehanteerd, waarbij inburgering een onderdeel is van de integratie van inburgeraars. Elke inburgeraar krijgt de ondersteuning aangeboden die nodig is. Hiermee wordt bijgedragen aan de volgende maatschappelijke effecten: gezonde en vitale inwoners, kansrijk ontwikkelen, omzien naar elkaar, meedoen en ‘Thuis in Amersfoort’. De inburgeraar staat centraal. Voor elke inburgeraar is een passend inburgeringsaanbod, passend bij de mogelijkheden en leefomstandigheden van de individuele inburgeraar.

In de samenwerking is de gemeente verantwoordelijk voor beleidsontwikkeling, monitoring en evaluatie van de ‘Amersfoortse Inburgeringsaanpak’ (in afstemming met Integratiewerk). Opvallend is dat in Amersfoort de regierol, die de wetgever expliciet bij de gemeente heeft weggezet, is uitbesteed aan Integratiewerk. Het gaat om het uitvoeren van een Brede intake met inburgeraars en het opstellen van het PIP, waarin de leerroute, verplichtingen en begeleiding worden vastgelegd.26 Ook monitort Integratiewerk de voortgang van de inburgering en draagt Integratiewerk zorg voor het aanbod in de B1- en Z-route. De gemeente krijgt via periodieke rapportages inzicht in de uitvoering van Integratiewerk. Voor zover bekend komt het uitbesteden van de Brede Intake en PIP aan een samenwerkingspartner zelden voor.27 23 Raadsinformatiebrief 2021-027 24 Raadsinformatiebrief 2021-027 25 Samenwerkingsovereenkomst Integratiewerk en gemeente Amersfoort 26 Samenwerkingsovereenkomst Integratiewerk en gemeente Amersfoort 27 Bij Divosa is bekend dat enkele gemeenten een vergelijkbare constructie hanteren.

22

De Wi2021 is ontworpen vanuit het principe dat gemeenten de regie voeren op de inburgering. Gemeenten kunnen op deze manier sturen op de uitvoering. Daarbij biedt de wet ruimte voor gemeentelijke invulling, maar op onderdelen, zoals de Brede intake en het PIP, is bewust gekozen voor een sterke wettelijke inkadering. Deze onderdelen “vormen de basis voor de nadere invulling van het inburgeringstraject” en moeten daarom “op een vergelijkbare wijze” door gemeenten worden uitgevoerd. De wetgever gaat er dus vanuit dat de Brede intake en het PIP alleen uitbesteed kunnen worden als de gemeente zich er van kan verzekeren dat dit op een vergelijkbare wijze wordt uitgevoerd. In paragraaf 2.5.3 van de Memorie van Toelichting wordt expliciet gemaakt dat de Brede intake door of onder regie van de gemeente moet worden uitgevoerd. Gemeenten mogen deze taak onderbrengen in een samenwerkingsverband op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen, maar blijven zelf procesverantwoordelijk. Voor het PIP (par. 2.5.4) geldt bovendien dat het altijd een beschikking van de gemeente is, waarbij uiteindelijk de gemeente vaststelt welke leerroute iemand volgt. Ook bij uitbestede uitvoering blijft de gemeente daarmee juridisch besluitvormer en eindverantwoordelijke.

Aan het begin van dit onderzoek kreeg de gemeente Amersfoort pas na vaststelling van het PIP informatie over de afspraken tussen Integratiewerk en de inburgeraar. Tijdens het onderzoek, en naar aanleiding van vragen van de Rekenkamer, heeft de gemeente het initiatief genomen om deze werkwijze aan te passen en zelf het PIP vast te stellen. Hierdoor kan de gemeente een deel van haar regierol beter vervullen en heeft handvatten om bij te sturen waar nodig. Dit sluit aan bij de geest van de wet. Jaarlijks maken Integratiewerk en de gemeente een plan van aanpak waarin concrete afspraken worden gemaakt over de uitvoering van de taken binnen de samenwerking. Hierin worden geleerde lessen meegenomen en worden de ambities afgestemd op de beschikbare middelen.28 De gemeente Amersfoort en Integratiewerk hebben minimaal een keer per jaar bestuurlijk overleg tussen de directeur-bestuurder van Integratiewerk en de betrokken wethouder van de gemeente. Daarnaast vindt er minimaal een keer per jaar ambtelijk overleg plaats met de directeur-bestuurder en/of management van Integratiewerk ter voorbereiding op het bestuurlijk overleg. Elk kwartaal is er ambtelijk overleg over lopende zaken. Hieronder is de taakverdeling verder uiteengezet. Wettelijke taak ja/nee

Statushouders

Gezinsmigranten

Gemeente Begeleiding Participatiewet

Ja

X

X29

Financieel ontzorgen

Ja

X

Regie op de inburgering en handhaving Ex-inburgeraar begeleiden naar Arbeidsintegratie

Ja Ja (participatiewet)

X X

X

Brede intake en PIP

Ja

X

X

Leerbaarheidstoets

Ja

X

X

Uitbesteed aan integratiewerk

28 Samenwerkingsovereenkomst, artikel 4 29 De gemeente Amersfoort wil extra aandacht besteden aan gezinsmigranten die een uitkering ontvangen via het nugger-er

beleid. Het nugger-beleid (niet-uitkeringsgerechtigden) in Nederland is gebaseerd op de Participatiewet, waarbij gemeenten verantwoordelijk zijn voor de ondersteuning van werkzoekenden zonder uitkering. Dit beleid richt zich vaak op re-integratietrajecten, loonkostensubsidie en arbeidsbeperkten.

23

Stap In programma

Nee (onderdeel PVT wel) Ja

X

Ja

X X

Participatieverklaringstraject Module Arbeidsmarkt en Participatie

Ja (participatiewet) Ja Ja

B1-route Jongerenroute

Ja Nee

X X

Onderwijsroute

Ja

X

Z-route

Ja

X

Vrouw- en kindcentrum Aandacht voor inburgering vrouwen

Nee

X

X

Alleen Z-B1-route

X

X (niet wettelijk verplicht)

Begeleiding richting financiële zelfredzaamheid Maatschappelijke begeleiding Begeleiding richting werk – werkfit maken

X

X X

X (niet wettelijk verplicht) X (niet wettelijk verplicht)

X X

Participatie in de stad Verschillende initiatieven

2.2 De Amersfoortse inburgeringsaanpak De Amersfoortse inburgeringsaanpak is gebaseerd op de leidende principes uit het beleidskader Inclusieve Stad en de juridische en inhoudelijke kaders die de Wet Inburgering 2021 de gemeente biedt. In bijlage 1 is opgenomen hoe de Amersfoortse inburgeringsaanpak aansluit bij de leidende principes uit het beleidskader Inclusieve Stad. In deze paragraaf zetten we uiteen welke specifieke beleidskeuzes de gemeente Amersfoort heeft gemaakt en die kenmerkend zijn voor de Amersfoortse aanpak op basis van de documentstudie die we hebben uitgevoerd. Het uitgangspunt van de aanpak is een integrale en doorlopende leerlijn voor inburgeraars. Deze leerlijn loopt vanaf het moment van toekenning van de verblijfsvergunning en vaststelling van de inburgeringsplicht, tot aan het moment dat aan de inburgering is voldaan. Indien nodig is er ruimte voor het bieden van nazorg.30

Kenmerken Amersfoortse inburgeringsaanpak In onderstaande tabel wordt per onderdeel en instrument van de inburgering beschreven of de gemeente Amersfoort specifiek aanbod of een afwijkende aanpak heeft. Instrument/onderdeel Wi2021 Brede intake en PIP

Leerbaarheidstoets

Specifieke of afwijkende aanpak Amersfoort De gemeente Amersfoort heeft het afnemen van de Brede intake en het opstellen van het PIP uitbesteed aan Integratiewerk. Voor zover bekend is het uitbesteden van de Brede Intake en PIP aan een samenwerkingspartner zelden voorkomt. Geen opvallendheden

30 Raadsinformatiebrief 2021-027

24

Stap In programma

Begeleiding richting financiële zelfredzaamheid en financieel ontzorgen (Maatschappelijke) begeleiding

Begeleiding richting werk

Participatieverklaringstraject Module Arbeidsmarkt en Participatie B1-route

Jongerenroute

Onderwijsroute

Integratiewerk biedt een Stap In programma in eigen taal aan in het eerste jaar van de inburgering dat bestaat uit de PVT, startprogramma gezondheid, startprogramma financiële zelfredzaamheid en startprogramma werk en participatie. Het Stap In programma onderscheidt zich doordat het verder gaat dan de wettelijke minimumeisen van de Wi2021. Waar de wet slechts voorschrijft dat gemeenten minimaal 12 uur PVT moeten aanbieden, heeft Amersfoort er bewust voor gekozen dit uit te breiden naar 20 lessen (in totaal 50 uur) en dit bovendien volledig in de eigen taal van de inburgeraar aan te bieden. Daarnaast omvat het Stap In programma meer inhoud dan het standaard PVT-programma. De lessen dekken, naast de Nederlandse kernwaarden, ook financiën, gezondheid, werk, administratie en oriëntatie op Amersfoort. Geen opvallendheden

Opvallend is dat de gemeente Amersfoort ervoor heeft gekozen om, naast de uitvoering van de maatschappelijke begeleiding, ook de begeleiding en monitoring van het verloop en de uitvoering van de afspraken uit het PIP uit te besteden aan Integratiewerk. Volgens Integratiewerk maakt deze constructie het mogelijk om een integraal aanbod te realiseren dat aansluit bij de capaciteiten en behoeften van de inburgeraar. Hierdoor kan gericht maatwerk geboden worden. (Zie hoofdstuk 3) Waar veel gemeenten de werktoeleiding scheiden van de inburgeringsbegeleiding, heeft Amersfoort ervoor gekozen om het ‘werkfit maken’ van statushouders volledig bij Integratiewerk te beleggen. Dit omvat het ontwikkelen van werknemersvaardigheden, taalniveau passend bij de gewenste functie en het opbouwen van een realistisch beroepsbeeld. Nadat statushouders werkfit zijn neemt de afdeling Arbeidsintegratie van de gemeente Amersfoort de begeleiding over. (Zie hoofdstuk 5) Zie Stap In programma Geen opvallendheden Geen opvallendheden, behalve dat Integratiewerk de B1-route uitvoert waardoor veel kennis over de inburgeraar ‘in huis’ is en niet verdeeld over verschillende organisaties. (Zie hoofdstuk 4) In Amersfoort worden bij aanvang alle jonge statushouders tot circa 28 jaar standaard in de jongerenroute geplaatst, tenzij de standaardroute beter past.

De jongerenroute is volledig ingericht op het toeleiden naar en volgen van onderwijs op mbo-niveau. Jongeren worden gestimuleerd door te leren tot een startkwalificatie en blijven leren in een schoolse context. Deze aanpak leidt er toe dat het aantal jongeren dat onderwijs volgt aanzienlijk hoger ligt dan het Benchmark gemiddelde in Nederland (zie 2.4). De gemeente Amersfoort heeft (pas) sinds 1 september 2025 een officiële Onderwijsroute beschikbaar. Ten tijde van de interviews 25

Z-route

Gezins- en overige migranten

Aandacht voor specifieke doelgroepen Ex-amv’s

Aandacht voor inburgering vrouwen

(najaar 2025) is er een beperkt aantal jonge statushouders (tussen de 5-10) aangemeld voor dit traject. (Zie hoofdstuk 4) Geen opvallendheden, behalve dat Integratiewerk ook de Z-route uitvoert waardoor veel kennis over de inburgeraar ‘in huis’ is en niet verdeeld over verschillende organisaties. (Zie hoofdstuk 4) De gemeente Amersfoort valt op doordat zij, ondanks dat de Wi2021 meer eigen verantwoordelijkheid bij gezins- en overige migranten legt, er bewust voor kiest om ook deze groepen een integraal en op maat ingericht traject te bieden. Zo zijn er afspraken gemaakt om taallessen betaalbaar te houden voor gezinsmigranten en ontvangen zij daarnaast ondersteuning bij financiële zelfredzaamheid. Verder heeft de gemeente aanvullende subsidie verstrekt aan Integratiewerk om een kleine groep gezinsmigranten extra begeleiding te bieden, omdat beide partners in deze gezinnen vaak nog beperkte kennis hebben van de Nederlandse samenleving. (Zie hoofdstuk 6)

Integratiewerk biedt vanaf 2024 ook maatschappelijke begeleiding aan alleenstaande minderjarige vluchtelingen (amv’s) die 18 jaar zijn geworden en gebruik maken van de verlengde opvang.31 Verlengde opvang is een regeling waarbij amv’s met een verblijfsvergunning na hun 18e verjaardag kunnen blijven wonen in hun huidige opvangplek (opvanggezin, kleinschalige opvang of Nidos-voorziening) en begeleiding blijven ontvangen tot maximaal 21 jaar. De Amersfoortse inburgeringsaanpak besteedt specifiek aandacht en begeleiding aan de inburgering van vrouwen. Dit doen ze vanuit het principe dat het van belang is om aan te sluiten bij de belevingswereld en belemmeringen die vrouwelijke inburgeraars kunnen ervaren. Hiervoor wordt onder andere het Vrouw- en Kindcentrum ingezet waar vrouwen met en van elkaar leren, vrijwilligerswerk doen, elkaar steun geven en cursussen kunnen volgen.32

2.3 Informeren gemeenteraad De gemeenteraad is actief meegenomen in het voorbereidingsproces richting de start van de Wi2021, vervolgens zijn ze jaarlijks op de hoogte gebracht van de voortgang van de uitvoering van het inburgeringsbeleid. In de voorbereiding naar de Wi2021 is de gemeenteraad geïnformeerd middels raadsinformatiebrieven in maart 2019 (2019-023), september 2019 (2019-077), maart 2021 (2021-027) en juli 2021 (2021-074); middels collegeberichten in juni 2020 (2020-107) en november 2020 (2020218); en middels besprekingen in rondes op 30 maart 2021 en 13 april 2021. Naar aanleiding van deze

31 Gemeente Amersfoort (2025) Plan van Aanpak 2025 32 Raadsinformatiebrief 2021-096

26

rondes is de motie 2021-059M ‘inburgering 2.0’ ingediend. De Amersfoortse aanpak die in de vorige paragrafen is beschreven hieruit voortgekomen. Vanaf januari 2022, de inwerkingtreding van de Wi2021, is de gemeenteraad jaarlijks op de hoogte gebracht van de voortgang van de uitvoering van de wet middels raadsinformatiebrieven in 2023 (2023-039) en 2024 (2024-118). In deze raadsinformatiebrieven is ingegaan op kwantitatieve en kwalitatieve resultaten van de inburgering. In 2025 is de raad niet geïnformeerd, maar begin 2026 is de gemeenteraad uitgebreid geïnformeerd middels raadsinformatiebrief 2026-013, met als bijlage een kwalitatieve monitor uitgevoerd door onderzoeksbureau Regioplan, een kwantitatieve monitor uitgevoerd door de gemeente zelf en een Evaluatie van de Vroege start in Amersfoort uitgevoerd door onderzoeksbureau Significant Public.33

Onderzoek Kwalitatieve monitoring inburgering gemeente Amersfoort In 2025 heeft de gemeente Amersfoort een monitoringstraject uitgevoerd om te beoordelen in hoeverre de hoofddoelen van de Amersfoortse aanpak inburgering worden gerealiseerd. Het monitoringstraject bestond naast een kwantitatief deel, uit een kwalitatief onderzoek dat is uitgevoerd door Regioplan. De hoofdconclusie van dit onderzoek is dat de Amersfoortse aanpak sterk is wat betreft nabijheid en structuur in het persoonlijk contact met de inburgeraar. Het doel van “sneller en duurzamer meedoen” wordt echter begrensd voor praktische belemmeringen zoals kinderopvang, beperkte flexibiliteit in routes en onderwijs, en onduidelijke rolverdeling binnen het samenwerkingsverband. Ook blijkt uit het onderzoek dat de verschillen tussen doelgroepen vragen om meer maatwerk: laagopgeleiden en analfabeten hebben meer tijd en begeleiding nodig, terwijl het voor veel inburgeraars in de B1-route vaak te langzaam gaat. De onderzoekers bevelen dan ook aan om de uitvoeringsruimte rond de bestaande basis te versterken, zodat de Amersfoortse aanpak duurzaam effectief is in het realiseren van participatie en zelfredzaamheid.34

In 2023 is de gemeenteraad geïnformeerd dat de uitvoering van de Wi2021 achterliep vanwege Landelijke onzekerheden rond onderdelen van de wet, zoals de onderwijsroute, waarbij gemeenten moesten wachten op voldoende aanbieders/uitwerking van regels. Problemen bij de leerbaarheidstoets en afstemming tussen landelijke uitvoering (zoals DUO) en lokale intake. Tekort aan NT2-docenten (taaldocenten Nederlands als tweede taal) en vrijwilligers. Praktische obstakels zoals gezinshereniging, complexiteit van het brede integratieproces, en koppeling met opvang- en huisvestingsvraagstukken. Verder blijkt uit deze raadsinformatiebrief dat de Amersfoortse aanpak grotendeels effectief is: inburgeraars zijn overwegend tevreden over de begeleiding op maat en het taalonderwijs. Voor participatie (werk of vrijwilligerswerk) blijft het in de praktijk echter lastig om de gestelde ambities te realiseren. Er is intensieve samenwerking met partners zoals Werkgevers Servicepunt, lokale netwerken en onderwijsinstellingen. In de raadsinformatiebrief is de wens geformuleerd om beter invulling te geven aan de ambities rondom (geleidelijke toeleiding naar) participatie, activering en het opbouwen van een netwerk en daarbij de ambitie om verder te investeren in de samenwerking tussen

33 Raadsinformatiebrief 2026-013 34 Belhaj-Haddou, S., Ansem, N. van, Bleeker, Y., & Machk, A. (2025). Kwalitatieve monitoring inburgering gemeente

Amersfoort. Amsterdam: Regioplan.

27

Integratiewerk en andere (informele) partijen in de stad, in het bijzonder Indebuurt033. Het plan is ontwikkeld, maar is afhankelijk van externe subsidiëring. Verder wordt gesteld dat de gemeente Amersfoort kiest voor een individuele maatwerk oplossing als een inburgeraar de onderwijsroute kan volgen. In 2024 is de gemeenteraad geïnformeerd over de uitstroomresultaten die tot dan toe zijn behaald. De raad is geïnformeerd dat inburgeraars tevreden zijn met de begeleiding en de taallessen die ze krijgen, deze waarderen ze met rapportcijfer 8,1. De gemeente stelt dat arbeidsparticipatie lastig blijft door hoge aantal taallesuren per week en andere verplichtingen in de inburgering, woonsituatie van statushouders en de mismatch tussen vraag aan personeel en het aanbod onder statushouders. Integratiewerk heeft in 2025 pilots georganiseerd om taallessen in de avond en weekenden mogelijk te maken, zodat taal en werk beter gecombineerd kunnen worden. De gemeente heeft de samenwerking met Werkcentrum regio Amersfoort en werkgevers geïntensiveerd, inclusief een banenmarkt. Verder is de raad geïnformeerd dat het een uitdaging blijft om voldoende NT2 docenten aan te trekken. De huisvesting van statushouders valt buiten de scope van dit onderzoek. De gemeenteraad is wel meerdere keren geïnformeerd over de uitdagingen op dit vlak sinds de inwerkingtreding van de Wi2021.

In gesprek met raadsleden In januari 2026 zijn we in gesprek gegaan met vier raadsleden om inzicht te krijgen in hoe de gemeenteraad haar kaderstellende en controlerende rol uitvoert, wat de verwachtingen zijn van de raad, de informatiebehoeften en reflecties van gemeenteraadsleden op de Amersfoortse inburgeringsaanpak. De aanwezige raadsleden benadrukken allen dat hun partij het belang van dualiteit, participatie vanaf dag één en de rol van inburgering voor arbeidsdeelname voorop stelt in de inburgering. Ze erkennen dat Amersfoort een stad is waar naast het reguliere aanbod binnen de inburgering, veel aanbod is van informele initiatieven om inburgeraars welkom te heten in de stad. De raadsleden geven aan dat zij weinig specifieke informatie ontvangen over de uitvoering van de inburgering, waardoor het lastig is om te beoordelen of het beleid effectief is. Er zijn weinig raadsinformatiebrieven en de monitoring is beperkt, wat leidt tot een gevoel van afstand tot het dossier. De raadsleden erkennen dat zij zelf de middelen hebben om informatie op te vragen, maar het is lastig om als raad een externe partij, Integratiewerk, te controleren. Inburgeraars kennen over het algemeen de route naar gemeenteraadsleden niet, waardoor het een groep is die buiten beeld blijft en knelpunten minder onder de aandacht worden gebracht door de doelgroep zelf.

De gemeenteraadsleden geven aan beperkt zicht te hebben op budgetten waardoor ze niet kunnen sturen op de doelmatigheid van de inburgering, mede doordat inburgering onderdeel is van het brede sociaal domein. De raad mist structurele monitoring en specifieke indicatoren waarop ze kunnen monitoren, waardoor ze vooral moeten vertrouwen op het college en Integratiewerk. Er is behoefte aan meer inzicht in de doelmatigheid en efficiëntie van de besteding van middelen, bijvoorbeeld door vergelijking met andere gemeenten. De gemeenteraadsleden zouden graag periodieke werkbezoeken afleggen bij Integratiewerk, gesprekken voeren met de directie van Integratiewerk en meer thematische updates en benchmarking ontvangen zodat de raad beter geïnformeerd blijft en meer grip krijgt op het dossier. 28

2.4 Aantallen inburgeraars In deze paragraaf geven we inzicht in de beschikbare kwantitatieve data voor de gemeente Amersfoort. Voor statushouders baseren we onderstaande data op gegevens uit de Divosa Benchmark Statushouders en Inburgering waar de gemeente Amersfoort aan deelneemt. Deze benchmark is gebaseerd op CBS, COA en DUO cijfers. We gebruiken in deze paragraaf de data uit het Divosa rapport ‘Standaardrapport inburgering per organisatie Amersfoort 2022-2024’ waar de data van Amersfoort worden vergeleken met het landelijke Benchmark gemiddelde en het Divosa ‘standaardrapport Amersfoort 2022-2024’ waar de data van Amersfoort worden vergeleken met de data van gemeenten in de arbeidsmarktregio én het landelijke Benchmark gemiddelde. Hierbij benadrukken we dat de Benchmark data van Divosa uitsluitend beschikbaar zijn voor statushouders en niet voor gezinsmigranten. We vullen de Divosa Benchmark gegevens aan met gegevens die die de gemeente Amersfoort heeft gepresenteerd in de ‘Oplegger Rapportage Inburgering (Kwantitatieve Monitor) – overzicht cohort 2022 en voorlopig overzicht cohort 2023–2024’. Hierin worden statushouders én gezinsmigranten meegenomen.

Aantallen inburgeraars Uit de gemeentelijke rapportage blijkt dat het totaal aantal personen in de inburgering tussen januari 2022 en december 2024 723 personen is. Tabel 2.1 Instroom in de inburgering in aantallen en percentage van het totaal Jaar

Totale instroom

Statushouders

Gezinsmigranten

2022 2023

203 269

118 (58%) 143 (53%)

85 (42%) 126 (47%)

2024

251

136 (54%)

115 (46%)

2025 Totaal

245 723

141 (57%) 397 (55%)

104 (43%) 326 (45%)

Van de statushouders die in 2022 instroomden, hebben op 4 december 2025 43 personen de inburgering afgerond, wat neerkomt op 37%. Bij de gezinsmigranten hebben 33 personen het traject afgerond, oftewel 38%. Over de totale groep komt de uitstroom daarmee uit op 38%. Tabel 2.2 Uitstroom uit de inburgering – cohort 2022 Groep

Aantal afgerond

Percentage afgerond

Asielstatushouders

43

37%

Gezinsmigranten Totaal

33 76

38% 38%

Er zijn in december 2025 nog 127 statushouders van cohort 2022 bezig met inburgeren. Binnen deze groep bevindt zich een aanzienlijk aandeel jongeren: 57 statushouders tussen 18 en 27 jaar, oftewel 45% van de nog inburgerende groep. Zij volgen onderwijs en zijn gedurende deze periode vrijgesteld van de inburgering. Van hen zijn 40 asielstatushouders (31% van de 127) en 17 gezinsmigranten (13% van de 127). In de leeftijdsgroep ouder dan 27 jaar bevinden zich nog 70 statushouders in het inburgeringstraject, wat neerkomt op 55% van de 127 nog inburgeringsplichtige statushouders. Van deze groep zijn 34 asielstatushouders (27% van 70) en 36 gezinsmigranten (28% van 70). 29

De gemeente verklaart zelf in de oplegger Rapportage Inburgering (Kwantitatieve Monitor Inburgering) dat deze vertraging werd veroorzaakt door uiteenlopende redenen. In 2022 speelde het wennen van Integratiewerk aan de nieuwe wet en landelijk vertraagde behandeling van ontheffingsaanvragen een rol. Daarnaast zorgden onderwijs- en huisvestingsproblemen bij jongeren, dakloosheid en verblijf in opvang voor uitstel. Ook waren er knelpunten zoals gebrek aan passend lesaanbod, tekort aan kinderopvang, en de combinatie van werk en inburgering. Verder hadden sommige inburgeraars te maken met trauma, mentale problemen, zwangerschap of kozen zij voor zelfstudie zonder DUO-lening. De gemeente Amersfoort verwacht dat het merendeel van de inburgeraars in de eerste helft van 2026 de inburgering alsnog afrondt. Landelijk zijn de cijfers over 2025 nog niet bekend. De Amersfoortse uitstroomcijfers kunnen doordoor (nog) niet met landelijke cijfers vergeleken worden. Wel is het mogelijk om de beschikbare Amersfoortse uitstroomcijfers uit 2024 naast de landelijke cijfers te leggen, op basis van de Statistiek Wet Inburgering (SWI) van het CBS. Het CBS rapporteert voor het cohort 2022 hoeveel inburgeraars zijn uitgestroomd. Landelijk geldt dat er op 31 december 2024 1% van de statushouders en 2% van de gezinsmigranten de inburgering heeft voltooid.

Daarnaast heeft 1% van de statushouders en 7% van de gezinsmigranten een vrijstelling of ontheffing gekregen van de inburgering, of is de inburgeringsplicht komen te vervallen. Opvallend is dat de uitstroomcijfers van Amersfoort aanzienlijk hoger liggen. Op 31 december 2024 heeft 7% van de statushouders (cohort 2022) en 14% van de gezinsmigranten de inburgering afgerond. In totaal heeft 2% van de statushouders en gezinsmigranten een vrijstelling, ontheffing gekregen of is de inburgering komen te vervallen.

Statushouders In het vervolg van deze paragraaf analyseren wij de beschikbare gegevens voor statushouders op basis van de Divosa Benchmark.

Opstellen PIP Gemeenten hebben vanaf de start van de brede intake tien weken de tijd om het PIP op te stellen. Uit onderstaande figuur blijkt dat in de gemeente Amersfoort het PIP voor statushouders aanzienlijk sneller wordt opgesteld (binnen zes weken) dan het landelijke gemiddelde (binnen negen weken).35

35 Voor gezinsmigranten benoemt de gemeente zelf dat zij soms langere wachttijden hebben dan statushouders in de

Oplegger Rapportage Inburgering.

30

Grafiek 1 Gemiddelde doorlooptijd statushouders Wi2021 van start brede intake tot datum PIP in weken, peildatum december 202436 10 9 8

Aantal weken

7 6 5 4 3 2 1 0 Amersfoort

Gemiddelde Benchmark Weken

Leerroute Onderstaande grafiek laat zien dat in Amersfoort, ten opzichte van het landelijke gemiddelde, slechts een klein aantal inburgeraars een lager niveau volgt dan waartoe ze volgens de leerbaarheidstoets in staat zijn. Grafiek 2 Percentage statushouders Wi2021 in de Z-route waarvan de B1-route haalbaar is, peildatum december 2024 12

11

10

Percentage

8

6

5

4

2

0 Amersfoort

Gemiddelde Benchmark

36 Op basis van Divosa Benchmark gegevens voor Amersfoort en de Statistiek Wet Inburgering voor de landelijke cijfers.

31

Hieronder presenteren we de aantallen statushouders met PIP verdeeld over de leerroutes. Amersfoort Aantal statushouders in gemeente met leerroute B1 Aantal statushouders in gemeente met leerroute Z Aantal statushouders in gemeente met onderwijsroute

31-12-2024 245 110 0

Hierbij is het zeer opvallend dat er tot en met 31 december 2024 geen enkele statushouder is ingestroomd in de onderwijsroute. Volgens de gemeente is dit te verklaren, omdat deze route pas vorm heeft gekregen in september 2025. Tot dat moment volgden inburgeraars op basis van ‘maatwerk oplossingen’ hbo en wo onderwijs. De verdeling van statushouders over de verschillende leerroutes wijkt in Amersfoort af van het landelijke gemiddelde. Het aandeel statushouders in de Z-route is vergelijkbaar met het landelijk gemiddelde, terwijl het percentage in de B1-route hoger ligt (68% ten opzichte van 57% landelijk). Deze afwijking is grotendeels te verklaren doordat alle statushouders die anders in aanmerking zouden komen voor de onderwijsroute zijn ingedeeld bij de B1-route. Grafiek 3 Verdeling leerroutes statushouders Wi2021 in percentages, peildatum december 202437

57 30

Benchmark Gemiddelde

13 0

68 31

Amersfoort

0 1

0

10

20

B1-route

Z-route

30

40

Onderwijsroute

50

60

70

80

Niet-ingedeeld

Volgens de Divosa Benchmark wisselt landelijk 30 procent van de statushouders van leerroute. In Amersfoort zou dit volgens het rapport nul procent zijn. Het is aannemelijk dat Integratiewerk en de gemeente deze data niet goed hebben geregistreerd, want, zoals we beschrijven in hoofdstuk 4, wordt er wel degelijk gewisseld tussen leerroute. Binnen de B1-route is het mogelijk om af te schalen naar A2-niveau. In Amersfoort is 4% van de statushouders afgeschaald. Landelijk is dat 6%.

37 Volgens de Divosa Benchmark gegevens is 1% van de statushouders niet ingedeeld in een leerroute.

32

Werkende statushouders en statushouders die een opleiding volgen De data die we in deze paragraaf presenteren is gebaseerd op het Divosa Benchmark rapport Statushouders Wi2021 per organisatie in Amersfoort. De data hebben betrekking op de eerste cohort statushouders die in 2022 aan hun inburgering zijn begonnen. Het peilmoment is 31 december 2024. Statushouders die later dan 2022 aan hun inburgering zijn begonnen, zijn niet meegenomen in deze data. Uit de Divosa Benchmark blijkt dat het aandeel werkende statushouders in Amersfoort (27%) aanzienlijk hoger ligt dan in de gehele Arbeidsmarkt Regio (AMR) en het landelijke gemiddelde (19%). Grafiek 4 Percentage werkende statushouders Wi2021 (18-67 jaar) 30 27 25 21 19

Percentage

20

15

10

5

0 Amersfoort

Gemiddelde benchmark

AMR Amersfoort

De verdeling van het arbeidsvolume onder statushouders in Amersfoort wijkt af van het landelijke benchmarkgemiddelde. In Amersfoort werkt een kleiner aandeel statushouders minder dan 0,3 FTE (32%) dan landelijk (36%). Daarentegen is het percentage statushouders dat tussen 0,3 en 0,8 FTE werkt aanzienlijk hoger (41% tegenover 33%). Het aandeel dat 0,8 FTE of meer werkt, ligt in Amersfoort juist iets lager (18%) dan het landelijke gemiddelde (23%). Opvallend is daarnaast dat het percentage statushouders met meerdere dienstverbanden in Amersfoort (14%) tweemaal zo hoog is als het landelijke gemiddelde (7%).

33

Grafiek 5 Verdeling naar arbeidsvolume statushouders Wi2021 45

41

40 35

36 33

32

Percentage

30 23

25 20

18 14

15 10

7

5

1

0 0 Amersfoort Kleiner dan 0,3 FTE

Tussen 0,3 en 0,8 FTE

Gemiddelde Benchmark Groter dan 0,8 FTE

meer dan 1 baan

Niet ingedeeld

Het aandeel werkende vrouwen ligt aanzienlijk hoger in Amersfoort (18%) dan het landelijke gemiddelde (10%). Ook het aandeel werkende mannen (33%) ligt hoger dan het landelijke gemiddelde (25%). Het aandeel statushouders met een bijstandsuitkering ligt ook lager in Amersfoort (63%) dan het landelijke gemiddelde (77%). Dit komt voornamelijk doordat het aandeel statushouders dat werkt (27%) en onderwijs volgt (29%) hoger ligt dan het landelijke benchmark gemiddelde (19% werk en 14% opleiding). In Amersfoort ontvangen alle statushouders met een (voormalige) inburgeringsplicht en een uitkering een re-integratievoorziening, wat betekent dat zij ondersteuning krijgen bij het vinden en behouden van werk. Het merendeel – 79% – maakt gebruik van een voorziening gericht op werk of participatie, zoals coaching, trainingen, cursussen, vrijwilligerswerk of sociale activering. Daarnaast gebruikt 26% een faciliterende voorziening, voornamelijk vervoersondersteuning, waarbij één persoon meerdere voorzieningen tegelijk kan ontvangen. Landelijk ligt het gebruik van re-integratievoorzieningen aanzienlijk lager: 70% van de statushouders met een (voormalige) inburgeringsplicht ontvangt geen enkele voorziening.

Onder degenen die wél ondersteuning krijgen, ontvangt 20% een voorziening gericht op werk of participatie, 13% een faciliterende voorziening, 4% een werkplekvoorziening, 1% ondersteuning op de werkplek en 1% overige ondersteuning.

Onderwijs Het percentage statushouders dat onderwijs volgt in de leeftijdscategorie 18-67 jaar in Amersfoort (29%) ligt aanzienlijk hoger dan het landelijke gemiddelde (14%). Dit komt waarschijnlijk door de hoge instroom in de Jongerenroute en het aantal jongeren tussen de 18 en 33 jaar dat onderwijs volgt. Het aandeel jongeren dat een opleiding volgt is aanzienlijk hoger in Amersfoort (44%) dan het landelijke gemiddelde (23%). Onder de gehele groep statushouders die een opleiding volgt, volgt zowel landelijk als in Amersfoort 58% een vo/mbo1 opleiding. In Amersfoort volgt 33% van de statushouders een mbo2-4 opleiding, het landelijke gemiddelde ligt op 34%. Wat opvalt, is dat onder de statushouders die onderwijs volgen, iets 34

minder personen een hbo/wo opleiding volgen in Amersfoort (6%) dan gemiddeld in Nederland (8%). Omdat Amersfoort pas in september 2025 begon met de onderwijsroute voor hbo/wo-opleidingen, bestond deze bij de benchmark van december 2024 nog niet. Toch volgde 6% van de statushouders al onderwijs op hbo of wo-niveau, waarschijnlijk door maatwerkoplossingen. Grafiek 6 Verdeling naar onderwijsniveau van statushouders Wi2021 die onderwijs volgen 70 60

58

58

Percentage

50 40

34

33 30 20 10

4

8

5

0 Amersfoort VO/MBO1

Gemiddelde benchmark MBO2-MBO4

HBO/WO

Niet ingedeeld

Ook onder de onderwijsvolgende statushouders, zijn er ten opzichte van het landelijke gemiddelde relatief veel vrouwen in Amersfoort die onderwijs volgen (27% in Amersfoort ten opzichte van 21% landelijk).

2.5 Normenkader In de onderstaande tabel is het normenkader opgenomen. Hierin wordt de relatie gelegd tussen de normen en de beoordeling. Norm

Beoordeling

De doelen van het Amersfoortse inburgeringsbeleid zijn Oranje: In verschillende beleidsdocumenten en SMART geformuleerd op het gebied van onderwijs, werk raadsinformatiebrieven zijn de doelen van het en begeleiding. Amersfoortse inburgeringsbeleid geformuleerd. Deze doelen zijn veelal niet voldoende uitgewerkt volgens de SMART-methodiek. Hierdoor blijven doelstellingen abstract. Ook is in de beleidsstukken niet beschreven hoe de doelstellingen van de Amersfoortse aanpak zich verhouden tot de subdoelstellingen van de Wi2021. De invulling van het gemeentelijk beleid is rechtmatig Oranje: De invulling van het gemeentelijk beleid is (conform de Wi2021) rechtmatig. De Wi2021 legt de regierol op de inburgering expliciet bij de gemeente. De gemeente Amersfoort heeft er echter voor gekozen om de uitvoering van de Brede Intake, het opstellen van het PIP en de monitoring van 35

de voortgang uit te besteden aan Integratiewerk op basis van een horizontale samenwerking. Hierdoor voert de gemeente zelf geen operationele regie meer op deze onderdelen en komt zij meer op afstand te staan van de uitvoering. De mogelijke gevolgen van deze keuze worden in de beleidsdocumenten niet benoemd of afgewogen. De rollen van de betrokkenen bij de inburgering Oranje: In zowel het beleid als in de (gemeente, partners in de stad en inburgeraars) zijn samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente duidelijk geformuleerd Amersfoort en Integratiewerk is de rolverdeling tussen beide partijen duidelijk beschreven. Ook wordt in verschillende beleidsdocumenten het belang van een stadsbrede aanpak benadrukt. De concrete uitwerking daarvan ontbreekt: er is nog geen nadere invulling gegeven aan hoe deze brede aanpak vorm moet krijgen, noch aan de rolverdeling tussen Integratiewerk en andere partijen die tijdens of na de inburgering ondersteuning bieden, zoals informele initiatieven, Indebuurt033 en de wijkteams. Ook was de rolverdeling tussen Integratiewerk en de afdeling Arbeidsintegratie met betrekking tot begeleiding richting werk aanvankelijk niet uitgewerkt; dit is later opgenomen in het Plan van Aanpak Inburgering 2025.

Groen: Ja dit is onderbouwd op verschillende punten, Indien lokaal beleid afwijkt van de Wi2021, wordt dit zoals de Jongerenroute, extra aandacht voor vrouwen onderbouwd en gezinsmigranten en de inzet van Integratiewerk voor de uitvoering. Inburgeringscijfers zijn op orde en bieden inzicht in de Groen: de cijfers zijn grotendeels op orde. De gemeente stelt dat de validiteit van de gegevens bij doorlooptijden voortgang en effectiviteit van het inburgeringsbeleid nog verbeterd dienen te worden, omdat geboden maatwerkopties niet verwerkt konden worden. Er vindt tussentijdse monitoring plaats en waar nodig Groen: Integratiewerk en de gemeente Amersfoort hebben een overleg- en informatiecyclus opgezet. bijsturing van het beleid Indien nodig vindt bijsturing plaats. De gemeenteraad wordt periodiek geïnformeerd over Oranje: De gemeenteraad wordt jaarlijks geïnformeerd. de voortgang van de inburgering en De gemeenteraadsleden ervaren afstand tot het de informatievoorziening aan de gemeenteraad is dossier. De gemeenteraadsleden zouden voldoende om kaderstellende en controlerende rol uit graag periodieke werkbezoeken afleggen bij te voeren Integratiewerk, gesprekken voeren met de directie van Integratiewerk en meer thematische updates en benchmarking ontvangen zodat de raad beter geïnformeerd blijft en meer grip krijgt op het dossier.

36

HOOFDSTUK 3 BEGELEIDING In dit hoofdstuk gaan we in op de begeleiding door Integratiewerk in het kader van de Wi2021. We focussen hierbij op de maatschappelijke begeleiding. In de monitor van Regioplan zijn reeds uitgebreid ervaringen met het PIP, het PVT en financiële ondersteuning uiteengezet. 38 Deze thema’s zullen in dit hoofdstuk daardoor minder uitgebreid beschreven worden.39 In dit hoofdstuk geven we antwoord op de volgende twee deelvragen: • • • •

Hoe verloopt de maatschappelijke begeleiding in de praktijk, welke rol spelen vrijwilligers en informele initiatieven hierbij en welke succesfactoren en knelpunten kunnen hierbij gesignaleerd worden? Wat gebeurt er ná de verplichte inburgering en in hoeverre is dat afgestemd met de dienstverlening tijdens de inburgering? Wat zijn de succesfactoren en knelpunten van de inburgering vanuit het perspectief van de inburgeraars, met een focus op de maatschappelijke begeleiding? Welke lessen zijn er geleerd tijdens de uitvoering van de Wi2021 en hoe vindt bijstelling plaats in de praktijk op het gebied van begeleiding?

3.1 Begeleiding in de Wi2021 Gemeenten zijn wettelijk verantwoordelijk voor het bieden van begeleiding aan inburgeraars. Deze begeleiding omvat twee componenten, waarbij in veel gemeenten een onderscheid wordt gemaakt tussen regievoering door de gemeente zelf en maatschappelijke begeleiding die door een externe organisatie wordt verzorgd. De Wi2021 verplicht een gemeente niet tot deze verdeling en gemeenten kunnen, zoals de gemeente Amersfoort heeft gedaan, beide onderdelen van de begeleiding uitbesteden aan een externe organisatie (of zelf uitvoeren). De Wi2021 bepaalt dat de begeleiding start met het afnemen van een Brede intake door de gemeente (of een externe uitvoerder). De gemeente brengt in de Brede intake in kaart wat de startpositie en ontwikkelmogelijkheden van de inburgeraar zijn, zodat het inburgeringstraject hierop kan aansluiten. Ook wordt de inburgeraar tijdens de Brede intake geïnformeerd over de rechten en plichten in de inburgering.40 Op basis van de Brede intake stelt de gemeente het PIP op waarin de leerroute en een uitwerking van de verplichte onderdelen van de inburgering uiteen worden gezet.41 Het plan beschrijft ook de begeleiding en het aantal voortgangsgesprekken waarmee de gemeente de voortgang bewaakt en zo nodig bijstuurt.42 Deze vorm van begeleiding draagt bij aan het behalen van de subdoelstelling

38 Belhaj-Haddou, S., van Ansem, N., Bleeker, Y., Mack, A., 2025. Kwalitatieve monitoring inburgering gemeente Amersfoort.

Regioplan. 39 Belangrijkste conclusies uit het Regioplan rapport op deze punten zijn: Het PIP biedt structuur, maar mist flexibiliteit, maatwerk en ruimte voor eigen regie. Het PVT draagt volgens inburgeraars weinig bij, omdat het niet goed aansluit op taalniveau, timing en dagelijkse realiteit. Financiële ondersteuning is helpend waar aanwezig, maar financiële druk vormt voor veel inburgeraars, vooral gezinsmigranten en jongeren, een belemmering voor deelname en rust in het inburgeringstraject. 40 Memorie van Toelichting, p.17, 19 41 MvT, ibid, p.18 - 19 42 MvT, ibid, p.18 - 19

37

snelheid van de Wi2021.43 Daarnaast bieden gemeenten begeleiding richting participatie en werk voor bijstandsgerechtigde statushouders met als doel dualiteit in de trajecten te borgen.44 De tweede component van begeleiding betreft maatschappelijke begeleiding. Deze vorm van begeleiding is gericht op het wegwijs maken van de inburgeringsplichtige in de gemeente. Verder wordt er in de maatschappelijke begeleiding ondersteuning geboden bij het regelen van toegang tot basisvoorzieningen en het geven van voorlichting over basisvoorzieningen in de Nederlandse samenleving. Maatschappelijke begeleiding zorgt er verder voor dat inburgeringsplichtigen zich kunnen concentreren op de inburgering, zodat praktische zaken de inburgering niet vertragen.45 Maatschappelijke begeleiding draagt op deze manier bij aan de subdoelstelling tijdige start van de Wi2021.

3.2 De Amersfoortse aanpak De gemeente Amersfoort heeft beide vormen van begeleiding uitbesteed aan Integratiewerk. Integratiewerk stelt in de begeleiding het perspectief van de inburgeraar centraal. De begeleiding bestaat uit groepsbegeleiding en individuele begeleiding door een casusregisseur (de integratiebegeleider). Hieronder zetten we de verschillende componenten van de begeleiding uiteen: • •

• • •

•

Integratiewerk voert een Brede intake en de leerbaarheidstoets uit met inburgeraars. Op basis daarvan wordt het PIP opgesteld.46 Statushouders uit AZC Amersfoort, die aan de gemeente zijn gekoppeld en die wachten op een woning kunnen starten met inburgeren en gebruik maken van het ‘vroege start’ aanbod. Dit betekent dat de Brede intake wordt afgenomen en het PIP wordt opgesteld. Daarna kan men starten met taallessen.47 De begeleiding start met een Stap In groepsprogramma in eigen taal dat bestaat uit PVT, startprogramma gezondheid, startprogramma financieel en startprogramma werk.48 In het tweede jaar van de inburgering vinden er groepstrainingen gezondheid en werk plaats.49 Integratiewerk biedt individuele begeleiding door een integratiebegeleider. Afhankelijk van de zelfstandigheid van de inburgeraar wordt de intensiteit van de begeleiding bepaald.50 De integratiebegeleider van Integratiewerk heeft elke drie maanden een voortgangsgesprek met de inburgeraar.51 De integratiebegeleiding duurt drie jaar. In de begeleiding maakt Integratiewerk gebruik van het ‘Participatiepad’52 met als doel de inburgeraar uiteindelijk te begeleiden richting (onbetaald) werk zonder ondersteuning.53 De integratiebegeleider biedt integrale begeleiding die aansluit bij de capaciteiten en behoeftes van de inburgeraar.

De begeleider voert regie op de inburgering én de begeleiding richting op participatie gerichte activiteiten, zoals een opleiding, stage, vrijwilligerswerk of betaald werk.54 De integratiebegeleider is verantwoordelijk voor het monitoren van de doelen

43 Memorie van Toelichting, p. 6. 44 MvT, ibid., p. 7. 45 MvT, ibid., p. 6. 46 Raadsinformatiebrief 2021-027 47 Clemens, I. & Huisman, M. (2025). Evaluatie Vroege Start Inburgering. Gemeente Amersfoort. Significant Public. 48Gemeente Amersfoort. 2024. Plan van Aanpak 2024, p. 9-10 49 Idem. 50 Raadsinformatiebrief 2021-027 51 Werkwijze asielstatushouders Wi2021, intern afstemmingsdocument gemeente Amersfoort en Integratiewerk 52 Dit is een variant op de Participatieladder: een veelgebruikte hiërarchie van participatievormen gerangschikt naar de mate

waarin participatie binnen een maatschappij mogelijk is. 53 Participatiepad, intern document Integratiewerk 54 Raadsinformatiebrief 2021-02

38

•

die zijn geformuleerd in het PIP. Ten tijde van het onderzoek is besloten om Arbeidsintegratie eerder te betrekken in het inburgeringsproces om zo inburgeraars met een korte afstand tot de arbeidsmarkt sneller naar betaald werk te begeleiden. Er wordt in de begeleiding aansluiting gezocht bij aanpalende beleidsterreinen en lokaal beleid, zoals Perspectief op Werk, Sport en Volwasseneducatie.55Integratiewerk heeft ook ‘maatschappelijk begeleiders’. Dit zijn vrijwilligers die statushouders die dat nodig hebben extra kunnen ondersteunen bij het regelen van praktische zaken. Dit kan op twee manieren: Enerzijds krijgen statushouders met veel ondersteuningsvragen een ‘eigen’ maatschappelijk begeleider toegewezen. Anderzijds biedt Integratiewerk een spreekuur aan dat wordt bemenst door maatschappelijk begeleiders. Dit spreekuur is toegankelijk voor álle statushouders die bij Integratiewerk worden begeleid.

Begeleiding in de Jongerenroute Aan jongeren geeft Integratiewerk aparte begeleiding. De begeleiding die jongeren ontvangen betreft de standaard praktische ondersteuning en daarnaast ondersteuning bij het aanvragen van studiefinanciering. Tot voor kort was de integratiebegeleider ook betrokken bij het proces van gezinshereniging. Omdat dit veel tijd kost en specifieke expertise vraagt, is in samenwerking met de gemeente besloten om deze taak elders te gaan beleggen. In het kader van de ‘jongerenroute’ (zie hoofdstuk 4) worden jongeren gedurende een 20 weken durend programma intensief begeleid. Onderdeel hiervan zijn participatieactiviteiten, bijvoorbeeld uitstapjes naar musea en sportevenementen. Als jongeren eenmaal zijn gestart met hun mbo opleiding, dan zijn integratiebegeleiders wekelijks aanwezig met een spreekuur op de mbo locatie) (de ‘loop-in’) waar jongeren praktische vragen kunnen stellen over studiefinanciering, aanvragen van de aanvullende beurs of andere postzaken.56

Financiële zelfredzaamheid Integratiewerk biedt in haar begeleiding aandacht aan financiële zelfstandigheid in de individuele begeleiding, de Stap In training in eigen taal en in een aanvullende training met de lesgroep in het tweede jaar. Daarnaast draagt de gemeente zorg voor het financieel ontzorgen. Voor die groep statushouders die naast het bestaande aanbod, extra ondersteuning nodig heeft, is er in 2023 een pilot gestart met het huishoudboekje, een tool waarbij de gemeente zorgdraagt voor het betalen van de vaste lasten en deelnemers elke maand leefgeld ontvangen.57

3.3 Ervaringen met de begeleiding Professionals In deze paragaaf staan we stil bij de wijze waarop de begeleiding van statushouders in de praktijk verloopt en de succesfactoren en knelpunten die geïnterviewde professionals signaleren. Aan het einde van de paragraaf bespreken we wat er gebeurt ná de verplichte inburgering. Alles onder één dak en in één hand Kenmerkend aan de Amersfoortse aanpak is dat zowel de casusregie, de begeleiding bij het inburgeren als het aanbod van de leerroutes bij één partij is belegd. In alle interviews met professionals is stilgestaan bij deze keuze. Een belangrijke overweging was bij het ingaan van de nieuwe Wet inburgering 2021 dat Integratiewerk (en de voorganger NWA) “hun sporen al hadden verdiend”. De gemeente had al een jarenlange positieve ervaring met zowel de samenwerking met als het aanbod 55 Raadsinformatiebrief 2021-027 56 Integratiewerk (nd). Jongerenroute Integratiewerk. 57 Raadsinformatiebrief 2024-118

39

van Integratiewerk. Bovendien vond de gemeente dat de brede, integrale benadering van inburgering in de Wi2021 het beste kon worden geborgd door de uitvoering daarvan te beleggen bij één aanbieder, die (daardoor) de kans krijgt om de inburgeraar goed te leren kennen en zonder drempels of schotten passende ondersteuning te bieden. Bijkomend voordeel was dat dure en ingewikkelde aanbestedingsprocedures met meerdere partijen voor onderdelen van het inburgeringsaanbod zo konden worden vermeden. De gemeente en Integratiewerk zijn een horizontale samenwerkingsovereenkomst van 10 jaar met elkaar aangegaan. De gemeente, Integratiewerk en de taaldocenten vinden dat – nu de Wet is ingegaan en een aantal jaren ervaring is opgedaan – destijds de juiste keuze is gemaakt. Het meest in het oog springende positieve effect is volgens betrokkenen dat Integratiewerk statushouders heel goed leert kennen en dat er sprake is van “korte lijntjes” tussen alle betrokkenen op uitvoerings- en managementniveau. Als een statushouder iets nodig heeft, of er is sprake van een probleem of knelpunt, dan kan dit doorgaans direct en “in huis” worden opgelost. Naar inschatting van betrokkenen draagt dit ook bij aan het voorkómen van uitval. “Docenten kennen elkaar en de integratiebegeleiders en coördinatoren heel goed. Dat scheelt heel erg.