Rapport rekenkamercommissie - 11 mei 2023

Rekenkamercommissie Altena

Rekenkamerrapport

Onderuitputting: willen we te veel? Onderzoek naar onderuitputting in de gemeente Altena

Rekenkamercommissie Altena, 2 mei 2023

Inhoudsopgave 1 Inleiding ............................................................................................................................... 3 1.1 Onderuitputting ............................................................................................................ 3 1.2 Aanleiding voor het onderzoek ..................................................................................... 3 1.3 Doel van het onderzoek ................................................................................................4 1.4 Vraagstelling.................................................................................................................4 2. De omvang van de onderuitputting in de gemeente Altena ...............................................4 2.1 Relevantie om te kijken naar onderuitputting............................................................... 5 2.2 Omvang van onderuitputting ....................................................................................... 7 2.3 Onderuitputting: onderscheid minder uitgaven en/of hogere inkomsten .....................9 2.3.1 Onderuitputting op programmaniveau ......................................................................9 2.3.2 Onderuitputting op taakveldniveau .........................................................................

11 2.3.3 Verschillen tussen gerealiseerd en begroot – lasten en baten .................................. 13 2.4 Onderuitputting bij investeringen .............................................................................. 14 3. Oorzaken van onderuitputting ......................................................................................... 16 3.1 Nadere duiding analyse oorzaken van onderuitputting (2021) .................................... 16 3.2 Wat wordt gedaan om overheveling te voorkomen .................................................... 23 4. Overheveling van middelen ..............................................................................................24 4.1 Prioritering bij overheveling .......................................................................................24 4.2 Rol van de raad aangaande overheveling ................................................................... 25 5. Rol van de gemeenteraad ................................................................................................. 25 6. Conclusies en aanbevelingen............................................................................................ 27 6.1 Conclusies ...................................................................................................................

27 6.2 Aanbevelingen ........................................................................................................... 30 BIJLAGE 1 Documenten en interviews ................................................................................. 33 BIJLAGE 2 Onderuitputting taakvelden ............................................................................... 34 BIJLAGE 3 Analyse onderuitputting jaarrekeningen 2020 en 2021 ....................................... 35 BIJLAGE 4 Onderuitputting investeringen ........................................................................... 39

pagina 2 van 39

1 Inleiding De Rekenkamercommissie Altena voert onderzoek uit ter ondersteuning van de gemeenteraad in zijn kaderstellende en controlerende rol. Dit rapport is de weergave van het onderzoek naar onderuitputting. Dit onderwerp is door meerdere fracties aangedragen in een ronde langs raadsfracties in mei/juni 2022.

1.1 Onderuitputting Hoe groot de relatieve omvang van onderuitputting of onderbesteding is, hangt af van de systematiek van begroten en verantwoorden. Onderuitputting in het kader van dit onderzoek wordt gedefinieerd als: Het verschil in het begrote resultaat (gewijzigde begroting) en werkelijk resultaat (jaarrekening) voor mutaties in de reserves. De term onderuitputting zoals hierboven beschreven, wordt in de gemeente Altena, gebruikt. Er ligt geen definitie vast in beleidsdocumenten, financiële verordening of anderszins.

1.2 Aanleiding voor het onderzoek Afgelopen jaren is er steeds onderuitputting geweest, oftewel er bleef geld over dat in een jaar voorzien was uitgegeven te worden. Dat geld wordt overgeheveld met een raadsbesluit naar het nieuwe begrotings- (=kalender) jaar. Het college doet hier een voorstel op hoofdlijnen voor, waar de raad -zo geeft ook de raad aan- tamelijk makkelijk mee instemt. Daar er in dat opvolgende jaar ook minder gedaan wordt dan gepland/begroot, ontstaat er een boeggolf van werk dat niet kan worden uitgevoerd. Onderuitputting kan er immers op wijzen dat gelden niet zijn gebruikt en activiteiten niet of later zijn/worden uitgevoerd. In het kader van de begrotingsbehandeling (als onderdeel van politiek-bestuurlijke afwegingen) is het essentieel dat afwegingen integraal gemaakt kunnen worden aan de hand van zo realistisch mogelijk ingeschatte benodigde budgetten. Een lagere voorspellende waarde van de begroting resulteert in minder gefundeerd kunnen afwegen. Dit laatste is ook (naar oordeel van een deel van de raad) aan de orde bij de overheveling naar het nieuwe jaar van niet benutte middelen. De rekenkamercommissie onderzoekt daarom de onderuitputting van de gemeente.

pagina 3 van 39

1.3 Doel van het onderzoek Doel van het onderzoek is inzicht te krijgen in de oorzaken van onderuitputting, om daarmee meer balans te krijgen tussen de realiteit van gestelde doelen met de beschikbare capaciteit en mogelijkheden. Het onderzoek kan bijdragen aan eventueel te nemen maatregelen om de voorspellende waarde van de begroting en de uitvoeringskracht ervan dichter bij elkaar te brengen. Resultante is een gemeenteraad die beter kan sturen.

1.4 Vraagstelling Vraagstelling van het onderzoek is: In hoeverre is er sprake van onderuitputting, wat zijn de oorzaken en wat kan er gedaan worden om dit te voorkomen? De vraagstelling is uitgewerkt naar de volgende deelvragen: 1) Wat is de omvang van onderuitputting in Altena? 2) Welke oorzaken liggen er achter de onderuitputting, welke invloed hebben landelijke ontwikkelingen? 3) Hoe heeft het college geprioriteerd/geschrapt bij het al dan niet overhevelen van onderuitputting van een begrotingsjaar, welke rol heeft de raad bij deze keuzen (c.q. welke rol kan de raad hebben)? 4) Hoe is onderuitputting te voorkomen/te verminderen; hoe kan de raad hierop meer grip krijgen?

2. De omvang van de onderuitputting in de gemeente Altena Voor een goed begrip van de onderuitputting, is het van belang een eenduidige definitie te hanteren, omdat de definitie van invloed is op de omvang er van. In dit onderzoek wordt uitgegaan van: het verschil in het begrote resultaat (gewijzigde begroting) en werkelijk resultaat (jaarrekening) voor mutaties in de reserves. In het kader van dit onderzoek wordt niet gekeken naar de primaire (of primitieve) begroting, al zou die tijdens de begrotingsbehandeling al zo realistisch mogelijk moeten zijn. Normaliter wordt bij onderuitputting gekeken naar de gewijzigde begroting; de mechanismen die ten grondslag liggen aan onderuitputting zijn gedurende het begrotingsjaar relevanter, dan een aantal maanden er voor bij de vaststelling van de primaire begroting.

pagina 4 van 39

2.1 Relevantie om te kijken naar onderuitputting Onderuitputting kan als een ‘mooi fenomeen’ gezien worden: er blijft geld over, er worden zwarte cijfers geschreven. Ook binnen de raad leeft dat beeld.

Respondenten in interview: “Dat we juist niet tekort hebben op onze projecten, mogen we blij mee zijn”.

Onderuitputting kan echter ook duiden op zaken die minder goed gaan. De relevantie wordt daarom hieronder nader aangegeven, vanuit het perspectief van de inwoner van de gemeente, de gemeenteraad, andere overheden (provincie en waterschappen) en het rijk1. Perspectief

Relevantie van onderuitputting

Inwoner

o

o

o

Gemeenteraad

o

o

o

Andere overheden

College van B&W

o

“Geld dat niet besteed is aan bepaalde zaken, had wellicht heel goed gebruikt kunnen worden voor andere doelen en activiteiten in de maatschappij, onze gemeente”; Bij onderbesteding wordt structureel beslag gelegd op middelen. Zo zijn de hoogte van de leges en het ozb-tarief afgestemd op de te verwachten kosten. Als die kosten niet worden gemaakt, zijn die tarieven dus te hoog vastgesteld. Als er geld over is, blijkt dat er te veel budget is. “Kan de gemeente niet met minder geld toe?” De raad zet doelen via de begroting en wil dat deze gerealiseerd worden. Onderuitputting kan er op wijzen dat gelden niet zijn gebruikt en dat activiteiten niet of later pas aan de orde zijn dan verwacht; De raad had gelden kunnen besteden aan andere doelen en activiteiten. Voor de raad is het essentieel dat afwegingen integraal gemaakt kunnen worden, op basis van een zo realistisch mogelijk ingeschat budget bij de begroting; Inzicht in aard, omvang en oorzaken van onderuitputting is nodig, alsook in de wijze waarop onderbesteding voorkomen kan worden, om als raad te kunnen sturen. De raad geeft immers op basis van de begroting aan de kaderstellende rol invulling en op basis van de jaarrekening de controlerend rol; Politiek (volksvertegenwoordigende rol): als er geld over is, blijkt dat er te veel budget is. “Kan de gemeente niet met minder geld toe?”

o

Inzicht in aard, omvang en oorzaken van onderuitputting is nodig, alsook in de wijze waarop onderbesteding voorkomen kan worden, om als raad te kunnen sturen. De raad geeft immers op basis van de begroting aan de kaderstellende rol invulling en op basis van de jaarrekening de controlerend rol.

o

In de verhouding met andere overheden, is het niet gunstig te veel geld ‘over te houden’. Dit kan het beeld opleveren dat de gemeente over (te veel) geld beschikt, wat evenredige financiering in de weg kan staan; in de verhouding met het rijk kan de vraag ontstaan, of de gemeenten niet met minder geld toe kunnen. Het rijk kan in de verleiding komen te kijken naar andere verdeelsleutels, of prikkels efficiënter te moeten werken.

o

Figuur 1: Relevantie van onderuitputting voor inwoners, raad, college en andere overheden

1

Bron: Rekenkamer Oost Nederland, zie bijlage. pagina 5 van 39

In de gemeente Altena is onderuitputting een relevant thema. Uit de interviews blijkt dit breed gevoeld. De ambtelijke organisatie voelt zich verantwoordelijk voor het realiseren van wat er is toegezegd, maar ook bij de raad leeft dit thema. Er loopt een traject met de Auditcommissie over hoe via de P&C-cyclus beter te sturen op onderuitputting. Voor de raad is onderuitputting vooral relevant als oorzaken daarvan intern liggen en als resultaten niet worden gehaald. Onderuitputting kan ook veroorzaakt worden door factoren waar de gemeente geen invloed op heeft, dus die een volledig extern karakter hebben. Het kan dan gaan om bijvoorbeeld hogere inkomsten vanuit het rijk die niet te voorzien waren. De relevantie voor de raad wordt samengevat in onderstaand schema2, relevant is voor de raad aandacht te besteden aan vooral blok C.

Figuur 2: Het relevante deel van onderuitputting voor de raad

2

Zie bron Rekenkamer Oost-Nederland. pagina 6 van 39

2.2 Omvang van onderuitputting De afgelopen jaren was er sprake van een stevig positief resultaat. Onderstaand overzicht (tabel 1) laat het resultaat en de bestemming daarvan zien, zoals voorgesteld bij de jaarrekeningen: Jaar

Resultaat (€)

2019

8.534.000 positief

2020

6.207.000 positief

2021

5.799.000 positief

Bestemming en bedrag Budgetoverheveling 2019 naar 2020 Vormen bestemmingsreserve Frictiekosten Storting in bestemmingsreserve Sociaal Domein Toevoeging aan Algemene reserve Budgetoverheveling 2020 naar 2021 Vormen bestemmingsreserve baggerwerkzaamheden Loevesteingracht, Rijswijkse Wiel en Vissershang Toevoeging aan Algemene reserve Budgetoverheveling 2021 naar 2022 Storting in bestemmingsreserve Landschapsinvesteringsfonds Toevoeging aan Algemene reserve

€ 4.590.000 € 1.586.000 € 1.000.000 € 1.358.000 € 3.367.000 € 1.740.000 € 1.100.000 € 4.091.000 €

181.000

€ 1.527.000

Totaal € 20.540.000 Tabel 1: Positief resultaat 2019 t/m 2021

De afgelopen jaren is over 2019, 2020 en 2021 derhalve: -

-

Overgeheveld: Algemene reserve:

meer dan 12 miljoen euro (€ 12.048.000); bijna 4 miljoen euro (€ 3.985.000) toegevoegd. (De boekwaarde van de algemene reserve was 31 december 2021 € 18.275.000. Drie jaar eerder, 31 december 2019, was dat nog € 13.052.000); Bestemmingsreserves: iets meer dan 4,5 miljoen euro (€ 4.507.000) toegevoegd.

Bij de verschillende Decemberwijzigingen3 werd het positief saldo al duidelijk. De afgelopen jaren lieten het volgende beeld zien: - De mutaties die in de Decemberwijziging 2019 waren verwerkt leidden tot een voordelig effect op het begrotingssaldo 2019 van € 129.000; - De Decemberwijziging 2020 leidde tot een begrotingssaldo 2020 van € 3.899.000 voordelig; - De Decemberwijziging 2021 leidde tot een begrotingssaldo 2021 van € 4.951.000 voordelig; - De Decemberwijziging 2022 leidde tot een begrotingssaldo 2022 van € 2.980.000 voordelig. 3

De Decemberwijziging vloeit voort uit artikel 6 van de Financiële verordening (Verordening van de gemeenteraad van de gemeente Altena houdende regels omtrent financiën Financiële verordening Altena 2019). Aanvankelijk werd deze nog de derde Bestuursrapportage (Berap) genoemd.

pagina 7 van 39

Jaar 2019

Opbouw onderuitputting Begroot resultaat(1) Werkelijk resultaat Omvang onderbesteding

Omvang x € 1.000 € 1.127 V € 9.009 V € 7.882 (6,2%)

2020

Begroot resultaat Werkelijk resultaat Omvang onderbesteding

€ 3.526 N € 925 N € 2.601 (1,8%)

2021

Begroot resultaat Werkelijk resultaat Omvang onderbesteding

€ 1.754 N € 1.455 V € 3.209 (2,4%)

(1)

In tabel 2 is het begrote resultaat na wijziging afgezet tegen het werkelijk resultaat, voor mutatie reserves. De onderbesteding is eveneens uitgedrukt als een percentage ten opzichte van de lasten volgens de gewijzigde begroting. Tabel 2: Onderuitputting 2019 t/m 2021

: Begroting na wijziging.

De tabel maakt duidelijk dat de onderbesteding een terugkerend fenomeen is de afgelopen jaren, maar een stuk lager dan in het eerste jaar, na ontstaan van de nieuwe gemeente. Het afgelopen jaar 2021 recapitulerend: over 2021 heeft de raad in december 2021 besloten over de mutaties in de begroting via de Decemberwijziging 2021. Het begrotingssaldo 2021 kwam op dat moment uit op € 5 miljoen voordelig. Van dit begrotingssaldo 2021 betrof een bedrag van € 2,5 tot € 3,0 miljoen voorstellen voor overheveling naar 2022. Per saldo resteerde een feitelijk begrotingssaldo van € 2,0 tot € 2,5 miljoen4. Bij het vaststellen van de jaarrekening werd de onderuitputting 2021 definitief: het overzicht van baten en lasten over het boekjaar 2021 liet een voordelig gerealiseerd totaalsaldo van baten en lasten zien van € 1,5 miljoen, ten opzichte van een begroot nadelig saldo van € 1,7 miljoen (begroting na wijziging). De accountant heeft in zijn accountantsverslag (Deloitte; 1 juli 2022) hier uitspraken over gedaan: “uw organisatie is zich bewust van deze problematiek. In dit licht adviseren wij u dit nader te onderzoeken en eventueel maatregelen te nemen om de voorspellende waarde van de begroting van zowel de investeringen als de baten en lasten en de uitvoeringskracht ervan dichter bij elkaar te brengen” (zie figuur 3  Saldo baten en lasten).

4

Bron: raadsvoorstel bij het onderwerp Decemberwijziging 2021; raadsvergadering 21 december 2021. pagina 8 van 39

Ook in de presentatie ‘Hoe lees ik de jaarrekening gemeente Altena’ (Deloitte, 14 juni 2022), komt Deloitte hier op terug (zie figuur 4  Gerealiseerd totaalsaldo).

Figuur 4: Gerealiseerd totaalsaldo 2019 t/m 2021

2.3 Onderuitputting: onderscheid minder uitgaven en/of hogere inkomsten 2.3.1 Onderuitputting op programmaniveau Onderuitputting kan zowel ontstaan door lagere lasten (minder uitgaven dan begroot) als door hogere baten (meer inkomsten dan begroot). De omvang van de onderuitputting zoals hierboven aangegeven is dus het samengestelde resultaat van hogere baten op een aantal posten en lagere lasten op een aantal posten. Onderstaande tabel laat de ontwikkeling zien van onderbesteding, met een onderscheid tussen baten en lasten. De ontwikkeling van baten en lasten laat een divers beeld zien Saldo (x € 1.000) Saldo lasten (- = lager dan begroot) Saldo baten (+ = lager dan begroot) Verschil begrote en werkelijke resultaat voor mutaties in reserves (onderuitputting) Tabel 3: Ontwikkeling baten en lasten 2019 t/m 2021

2019 -6.796 -1.087 7.882

2020 -9.259 +6.657 2.601

2021 +10.905 -14.104 3.209

In 2019 en 2020 waren de lasten veel lager dan begroot, de baten in 2019 waren iets meer dan een miljoen hoger dan begroot, in 2020 waren de baten veel lager dan begroot. In 2021 waren zowel de lasten als baten veel hoger dan begroot. Zowel de baten als lasten laten een weinig consistent beeld zien over de jaren heen.

pagina 9 van 39

Onderuitputting komt voor binnen alle beleidsprogramma’s De raad stuurt idealiter bij de vaststelling van de begroting resp. controleert bij vaststelling van de jaarrekening niet op het saldo, maar op programmaniveau. De totale omvang van onderuitputting is het resultaat van de ontwikkeling van baten en lasten per programma. Daarom wordt ook gekeken naar de onderuitputting per beleidsprogramma. In tabellen 4a t/m c is per jaar gekeken naar de verschillen in baten en lasten en (in de bijlage) de oorzaken van de verschillen. Die laatste zijn uiteraard te vinden in de jaarrekeningen, waar gemakshalve naar wordt verwezen. Alleen gespecificeerde posten zijn opgenomen. Daar het jaar 2019 al enige tijd geleden is en dit het eerste jaar van de gemeente betreft, is hier niet nader op ingezoomd.

Jaarrekening 2019 (tabel 4a) Programma

Onderbesteding

1 Inwoner en Bestuur

€ 19.000 (€ 152.000 lagere lasten en € 133.000 lagere baten dan begroot)

2 Samenredzaam

€ 2.574.000 (€ 2.239.000 lagere lasten en € 335.000 hogere baten dan begroot)

3 Veelzijdig

€ 2.348.000 (€ 1.779.000 lagere lasten en € 570.000 hogere baten dan begroot)

4 Duurzaam

€ 1.231.000 (€ 1.419.000 lagere lasten en € 188.000 lagere baten dan begroot)

5 Bereikbaar

€ 1.232.000 (€ 572.000 lagere lasten en € 660.000 hogere baten dan begroot)

Jaarrekening 2020 (tabel 4b)

Jaarrekening 2021 (tabel 4c)

Programma

Onderbesteding

Onderbesteding

1 Inwoner en Bestuur

€ 1.775.000 (€1.159.000 lagere lasten en € 616.000 hogere baten dan begroot)

€ 700.000

2 Samen-redzaam

€ 461.000

€ 754.000

(€4.378.000 lagere lasten en € 3.916.000 lagere baten dan begroot)

(€ 833.000 hogere lasten, € 1.587.000 hogere baten dan begroot)

€ 647.000

€ 505.000

(€725.000 lagere lasten en € 77.000 lagere baten dan begroot)

(€ 317.000 hogere lasten, € 882.000 hogere baten dan begroot)

€ 549.000

€ 1.529.000

(€2.713.000 lagere lasten en € 2.164.000 lagere baten dan begroot)

(€ 7.672.000 hogere lasten, € 9.201.000 hogere baten dan begroot)

€ 486.000 NADEEL (dus OVER-besteding)

€ 1.298.000

(€364.000 hogere lasten en € 122.000 lagere baten dan begroot)

(€ 962.000 lagere lasten, € 335.000 hogere baten dan begroot)

3 Veelzijdig

4 Duurzaam

5 Bereikbaar

(€ 246.000 hogere lasten, € 947.000 hogere baten dan begroot)

Tabellen 4 a t/m c: Verschil onderbesteding per programma, jaarrekeningen 2019 t/m 2021

In bijlage 3 zijn de uitwerkingen gegeven. Onderstaande grafiek laat de onderuitputting per jaar zien per programma. De uitwerking is onderstaande tabellen opgenomen. De grafiek laat zien dat de onderuitputting voor de programma’s 2. Samenredzaam en 3. Veelzijdig Altena in het jaar 2019 het grootst was. De onderuitputting is daarna in 2020 en 2021 afgenomen, ware het niet dat programma’s 4. (Duurzaam Altena) en 5. (Bereikbaar Altena) juist in 2021 weer relatief veel onderuitputting laten zien.

pagina 10 van 39

Grafiek 1: Onderuitputting over de 5 beleidsprogramma’s in drie opeenvolgende jaren

Het totaal van onderuitputting op de 5 beleidsprogramma’s neemt daarmee in 2021 weer toe van: - Bijna€ 7,5 miljoen in 2019, naar - bijna€ 3,0 miljoen in 2020, naar - bijna€ 4,8 miljoen in 2021. 2.3.2 Onderuitputting op taakveldniveau De organisatie heeft een overzicht opgesteld voor de afgelopen 3 jaar (jaarrekeningen 2019 t/m 2021) met op taakveldniveau begroting na wijziging, de realisatie, het verschil daartussen (onderuitputting) en het percentage van onderuitputting op het budget van de begroting. Dit overzicht laat zien over welke taakvelden er structureel (althans over die 3 jaar) onderuitputting is en waar die onderuitputting absoluut en relatief het grootst is. In bijlage 2 is het overzicht opgenomen, waarbij een selectie is gemaakt uit de taakvelden die afgelopen 2 of 3 jaar onderuitputting lieten zien. In tabel 5 is een selectie gemaakt van de grootste afwijkingen op taakveldniveau, met of de hogere onderuitputting over 3 jaar geselecteerd, of de grotere onderuitputting 2021 (absoluut of procentueel). Gezien het grote verschil in de Algemene uitkering en overige uitkeringen Gemeentefonds, is ook taakveld 0.7 opgenomen.

pagina 11 van 39

Programma 1 0.1 Bestuur 0.3 Beheer ov. gebouwen en gronden Programma 2 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie 6.2 Wijkteams 6.3 Inkomensregelingen 6.71 Maatwerkdienstverlening 18+ 6.81 Geëscaleerde zorg 18+ 7.1 Volksgezondheid Programma 3 3.1 Economische ontwikkeling 3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur 4.2 Onderwijshuisvesting 4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken 5.5 Cultureel erfgoed Programma 4 8.1 Ruimtelijke ordening 8.3 Wonen en bouwen Programma 5 2.4 Economische havens en waterwegen Programma 6 0.7 Alg. uitkering en overige uitkeringen via Gemeentefonds

Begroting 2021

Werkelijk 2021

Onderuitputting 2021 (€)

% onderuitputting

4.232.352

3.711.302

521.050

12,3 %

0

212.010

117.564

94.445

44,5 %

62.838

4.294.122 2.301.649

4.173.070 2.119.674

121.052 181.975

2,8 % 7,9 %

261.562 764.727

2.355.380

2.016.345

339.035

14,4 %

541.036

8.619.010 422.089 2.512.236

8.503.368 251.451 2.387.582

115.642 170.638 124.654

1,3 % 40,4 % 5,0 %

131.986 93.995 143.413

454.642

318.887

135.755

29,9 %

215.687

-207.814 2.919.765

-238.899 2.648.467

31.085 271.298

15 % 9,3 %

77.162 0

1.990.404 506.881

1.910.776 499.901

79.628 6.980

4,0 % 1,4 %

452.696 102.781

1.812.414 1.544.187 -1.668.009 -1.671.489

268.227 3.480

14,8 % 0,2 %

409.580 209.864

-85.550

636.245

115,5 %

0

-81.386.930 82.142.872

755.942

0,9 %

339.165

550.695

gemiddeld 3 jaar (€)

Tabel 5: Grootste afwijkingen op taakveldniveau jaarrekening 2021

De onderuitputting op taakveldniveau laat een verschil zien ten opzichte van het programmaniveau (grafiek 1). Programma 2 'Samenredzaam', waar overigens meer dan 50 miljoen euro in omgaat, laat relatief en procentueel de grootste onderuitputting zien: • • •

Programma 2, taakvelden 6.1, 6.2 en 6.02 (Samenkracht en burgerparticipatie, Wijkteams en Inkomensregelingen), verder programma 3, taakvelden 3.1 en 4.3 (Economische ontwikkeling en Onderwijsbeleid/leerlingenzaken) en programma 4, taakveld 8.1 (Ruimtelijke ordening),

laten qua omvang de grootste onderuitputting zien, ook over een periode van 3 opeenvolgende jaren bezien.

pagina 12 van 39

2.3.3 Verschillen tussen gerealiseerd en begroot – lasten en baten In onderstaande grafieken wordt gekeken naar de verschillen tussen baten en lasten per programma per jaar. Lasten

0

Grafiek 2: Verschil gerealiseerde lasten versus begrote lasten over de vijf beleidsprogramma’s in drie opeenvolgende jaren

Grafiek 2 laat het verschil zien tussen de gerealiseerde lasten versus de begrote lasten na begrotingswijziging. In 2019 en 2020 bleef er steeds ‘geld over’: de lasten bleken lager dan begroot. In 2021 was dat andersom en waren de lasten steeds groter dan begroot. Programma 4 kende fors meer uitgaven waardoor dit programma aan de lastenkant bijna € 8 miljoen meer kostte. De spreiding in wat was begroot en wat er werd gerealiseerd qua lasten, is over de drie opeen volgende jaren groter geworden. Anders gezegd: de lasten werden tussen 2019 en 2021 steeds minder goed ingeschat. Baten Tegenover deze lasten stonden uiteraard ook baten. Grafiek 3 laat het verschil zien tussen de gerealiseerde baten versus de begrote baten na begrotingswijziging. In 2019 waren de baten hoger dan verwacht, in 2020 vielen deze fors tegen, vooral voor de programma’s 2 en 4. In 2021 vielen de baten op alle programma’s mee. Vooral programma 4 (Duurzaam Altena) had te maken met fors meer baten dan verwacht.

pagina 13 van 39

De spreiding in wat was begroot qua baten en wat er werd gerealiseerd, is over de drie opeenvolgende jaren groter geworden. Anders gezegd: de baten werden tussen 2019 en 2021 steeds minder goed ingeschat. Deels is dat mogelijk verklaarbaar door (via septemberen decembercirculaire) nagekomen baten vanuit het rijk, vooral daar waar het Corona aanging.

0

Grafiek 3: Verschil gerealiseerde baten versus begrote baten over de 5 beleidsprogramma’s in 3 opeenvolgende jaren

2.4 Onderuitputting bij investeringen Onderuitputting is niet alleen aan de orde bij de exploitatiebudgetten, maar ook bij de investeringen. De relevantie ligt iets anders: de kosten verbonden aan investeringen bestaan uit afschrijving en rente. Deze kapitaallasten worden in de begroting toegerekend aan verschillende producten. Als investeringen niet of niet tijdig worden gerealiseerd, zijn de begrote kosten dus te hoog. Voor investeringen waren de cijfers onder voorbehoud van vaststelling van de jaarrekening ook voor 2022 bekend. In figuur 5 zijn de (restant)kredieten per jaar (inclusief eventuele toevoegingen in dat jaar) over 2019 tot en met 2022 en de realisatie per jaar opgenomen. Het schema laat sterk versimpeld zien dat de ‘boeggolf’ bij investeringen zeer sterk is. In bijlage 4 is het totaaloverzicht opgenomen inclusief de toevoegingen in enig jaar.

pagina 14 van 39

Figuur 5: Boeggolf investeringen over de periode 2019-2022.

Bij de investeringen was afgelopen jaren sprake van een forse onderuitputting en daarmee overheveling naar volgende jaren. Los van de kredieten die overgeheveld zijn, was er jaarlijks ook nog een toevoeging van kredieten, in 2021 € 15,6 miljoen, in 2022 een miljoen, zie bijlage 4 voor een uitgebreid overzicht. Bovenstaand overzicht laat zien dat er een opgave qua investeringen ligt van meer dan € 36 miljoen voor 2023. Bij investeringen gaat veel om in het ruimtelijk beheer. Uit interviews blijkt dat er bijvoorbeeld in 2022 toestemming is gegeven voor het uitgeven van € 32,8 miljoen, hier staat nu nog € 12 miljoen van open. Dit betekent dus een nog flinke achterstand in de uitvoering van de investeringsuitgaven. Dit betreft vooral wegen en riolering. Hier komt voor 2023 € 7 miljoen bij, zodat er € 20 miljoen in 2023 staat voor ruimtelijk beheer (zonder omgeving en vastgoed). De Mobiliteitsvisie is nog niet meegenomen in bovenstaande bedragen. Voor de buitendienst is toestemming gegeven voor het uitgeven van € 4 miljoen in 2022; hiervan resteert € 1,8 miljoen. Dit betreft vooral het elektrificeren van het wagenpark dat wordt doorgeschoven, waarvan de verplichtingen al zijn aangegaan (auto’s zijn besteld, levering is herhaaldelijk uitgesteld). Vanuit het bestuur is samen met de Auditcommissie een traject gestart om meer grip op de investeringsboeggolf te krijgen.

De accountant heeft met een werkgroep in februari 2023 daartoe geadviseerd over een in de P&C-documenten op te nemen paragraaf Investeringen en een aanpak om te komen tot een realistisch en haalbaar investeringsprogramma. Deze aanpak zal de komende maanden worden doorlopen. De ambtelijke organisatie gaat voor het eerst werken conform deze nieuwe werkwijze, als jaarlijks te doorlopen en onderdeel uit te maken van het interne planning en controlproces.

pagina 15 van 39

3. Oorzaken van onderuitputting 3.1 Nadere duiding analyse oorzaken van onderuitputting (2021) Uit bovenstaande tabellen en grafieken 2 en 3 blijkt dat met name programma 4 en (over 2021) programma 5 er uit springen. Uit de tabellen in bijlage 3 en de interviews blijkt dat er uiteenlopende oorzaken van onderuitputting zijn. Veelal zijn bij de budgetten een complex geheel van directe en indirecte oorzaken te vinden die de lasten en baten beïnvloeden. Een specifieke duiding is lastig te geven, zeker als een combinatie van oorzaken aan ten grondslag ligt. De P&Cdocumenten geven ook maar beperkt een verklaring voor de oorzaken. In veel gevallen zijn de oorzaken ook niet gegeven in de stukken, zie voorbeeld programma 5 jaarrekening 2021: Programma 5 Bereikbaar

Onderbesteding € 1.298.000 (€ 962.000 lagere lasten, € 335.000 hogere baten dan begroot)

Analyse 2.1 Voordeel € 428.000: doorschuiven onderhoud Jan Spieringweg, Zandpad en Steurstraat van 2021 -> 2022.  WANT…? Voordeel € 145.000: voordeel bij bermonderhoud5?  DOOR…? Voordeel € 21.000: laatste gedeelte inventariseren en inspecteren naar 2022 doorgeschoven  WANT…? ; inhaalslag onderhoud in 2022 uit te voeren.

De jaarrekening 2021 laat een aantal elementen zien die bij meerdere taakvelden als verklaring voor onderuitputting terugkomen:  Corona → door Corona is minder geld uitgegeven dan voorzien of waren baten hoger dan voorzien (die laatste vooral vanuit het rijk);  Uitvoeringscapaciteit intern → door onvoldoende capaciteit is een deel van de taken intern niet uitgevoerd en daardoor gelden niet weggezet;  Uitvoeringscapaciteit extern → door capaciteitsproblemen of druk in de markt zijn de door marktpartijen/externen voorziene werkzaamheden niet uitgevoerd;  Hogere inkomsten → vanuit het rijk of provincie (zoals subsidies), die het verschil tussen uitgegeven en de inkomsten vergroten;  Politiek-bestuurlijke stapeling van ambities en wensen → door te veel ambities of wensen op elkaar te stapelen (door college en/of raad) die niet allemaal kunnen worden opgepakt, ontstaat onderuitputting.  Planningsoptimisme → door te hoge verwachtingen over wat per jaar gedaan kan worden, ontstaat onderuitputting;  Organisatorische oorzaken → door diverse organisatorische oorzaken, ontstaat onderuitputting;  Onvoorzien → is er bij planningsoptimisme sprake van onvoldoende rekening houden met externe factoren, waardoor de lat voor verwachtingen te hoog is gelegd, het kan ten slotte ook gaan om écht onvoorziene omstandigheden.

5

Budgetten groenonderhoud vallen onder verschillende begrotingsprogramma’s. Op het totaal van het groenonderhoud is een tekort ontstaan. pagina 16 van 39

Ad : Corona Het jaar 2021 stond nog voor een belangrijk deel in het teken van corona, hierover wordt uitgebreid verantwoord in de Paragraaf Corona 2021 (pagina 91 e.v.); hier zit ook een uitgebreid financieel overzicht bij (p. 99 en 100). Van het totaal beschikbaar coronabudget 2021 van € 2,61 miljoen, wordt € 1,24 miljoen overgeheveld naar 2022. Hiervan is circa € 480.000 verantwoord in de programma’s in de jaarrekening (zie onderstaande tabel). Het saldo resultaat coronamiddelen 2021 is € 146.787, ten laste van het jaarrekening-resultaat 2021 na overheveling. In onderstaande tabel zijn Coronagerelateerde factoren opgesomd. Verantwoording < € 100.000 V

0.1

< € 122.000 V

7.5

€ 81.000 N

6.1

€ 44.000 V € 38.000 V € 29.000 V € 137.000 V

6.3

€ 17.000 V ?

6.72/ 6.82 4.2

€ 82.000 V € 92.000 V € 53.000 N < € 77.000 N € 29.000 N

4.3 5.2 0.4

Toelichting per taakveld Voordeel deels doordat raad niet/nauwelijks op locatie heeft vergaderd, kernbezoeken heeft gebracht. Voordeel deels net als voorgaand jaar bij post begraafplaatsen en crematoria (oversterfte). Nadeel realisatie coronacompensatie dorpshuizen, dekking is bij algemene dekkingsmiddelen opgenomen. Door corona minder deeltaxiritten. Niet alle activiteiten hebben plaatsgevonden. Minder beroep op kernenbudget. Lager dan verwachte instroom door corona in inkomensregelingen, meer uitstroom en loonkostensubsidie wordt afgerekend op realisatie. Minimaregelingen ondanks corona geen groei, waar wel rekening mee werd gehouden. Grotere problemen in gezinnen; met name meer ambulante hulpverlening en gedwongen zorg. Uitgaven door corona aan scholen t.b.v. verbetering ventilatiesysteem lager dan begroot. Minder ritten leerlingenvervoer. Minder huuropbrengsten Sporthal De Jager. Hoger verbruik vooral data tijdens het thuiswerk vanwege corona. Meer geld besteed aan verbinding via pakketjes en online gaming.

Ad : Capaciteitsproblemen intern Een andere factor betreft capaciteitsproblemen (vacatures en ziekteverzuim) en verloop. De financiële verantwoording 2021 laat maar een zeer beperkt deel zien dat dit bijdraagt aan onderuitputting, van bijna € 2 ton, terwijl dit aspect wel als belangrijker oorzaak wordt gezien voor onderuitputting. In het jaarverslag wordt daarnaast nog op enkele plaatsen gesproken over aan capaciteitsproblemen gerelateerd minder uitvoeren/afschalen van taken. Verantwoording € 75.000 V 6.1 € 66.000 V

5.7

€ 55.000 V

2.4

?

Progr. 2

Toelichting per taakveld over 2021 Er is weinig beleidsmatige inzet gepleegd op jeugd- en jongerenwerk; daardoor ook minder activiteiten ontplooid. Pas laat is opdracht haalbaarheidsonderzoek gegeven voor verondiepen Put aan de Omloop. In 2021 is extra geld gevraagd voor onderhoud havens. Vanwege beperkte capaciteit en te krappe tijdsplanning is niet hele bedrag uitgegeven in 2021; restant over te hevelen naar 2022. Lage/onvoldoende ambtelijke capaciteit: • Vanaf Q3 is in Altena en regiogemeenten gekozen de inzet op de uitvoeringsagenda af te schalen.

pagina 17 van 39

Verantwoording • •

Toelichting per taakveld over 2021 Vaststelling sociale agenda is verschoven naar eind 2022, geen volledig plan van aanpak opgesteld. Implementatie actieprogramma ‘Geweld hoort nergens thuis’ heeft vertraging opgelopen.

De Tweede Bestuursrapportage laat ook zien dat personele krapte een issue was (Kerkenvisie, vergroenen schoolpleinen). De werkelijke formatie was over 2021 22 fte lager dan de begrote formatie, een onderbemensing in fte van 6% (344 versus begroot 366 fte, peildatum 31-12-2021). De inhuur als gevolg van deze capaciteitsproblemen is in Altena wellicht hierdoor ook hoger dan het landelijk gemiddelde (20% / € 7,2 miljoen6). Nota bene: de formatie is wel 10% gegroeid sinds het ontstaan van de gemeente (formatie begroting 2019: 332 fte). Het personeelsbestand zou daarnaast -aldus een respondent in interview- de afgelopen jaren voor circa 50% vernieuwd zijn. Een aspect dat raakt aan oorzaak , organisatorische oorzaken, is dat het sturen op capaciteit, op uren, beperkt plaatsvindt. Respondenten in In de organisatie wordt gewerkt met teamplannen, maar er wordt beperkt gerekend met uren (wel bij bijvoorbeeld grondexploitaties en interview: “Over het algemeen huisvesting vluchtelingen, omdat deze uren bij het rijk kunnen zijn de planningen nog worden gedeclareerd). vrij globaal”. Ad : Capaciteitsproblemen / marktsituatie extern Uit de jaarrekening 2021 blijken geen voorbeelden dat externe oorzaken leiden tot onderuitputting.

Uit de Tweede Bestuursrapportage 2021 blijkt dat de reconstructie van onder andere Noten-, Meidoorn- en Berkenlaan door capaciteitsdruk bij het adviesbureau en het projectbureau niet in 2021 kon worden uitgevoerd. Het investeringsbudget van € 309.000 werd daarom naar 2022 doorgeschoven. Uit de interviews blijkt dat het lastiger is gebleken verschillende aanbestedingen op de markt weggezet te krijgen, door gebrek aan menskracht en materieel, maar de mate waarin dit tot onderuitputting leidt is dus maar beperkt inzichtelijk. Met name bij investeringen is dit een grote(re) oorzaak van onderuitputting. De recente Decemberwijziging 2022 laat zien dat € 120.000 voor de aanpassing van de bestuursvleugel doorschuift naar 2023 vanwege levertijden op materialen en drukke planning bij (onder-) aannemers. Ad : Onvoorziene inkomsten/subsidies Naast de corona-gerelateerde inkomsten (zie ad 1), heeft de gemeente ook onvoorziene inkomsten en subsidies (in ieder geval qua hoogte) verkregen.

6

Schriftelijke vragen jaarstukken 2021, raad 21 juni 2022: Personeelsmonitor Gemeenten 2021 A&O fonds Gemeenten: in 2021 landelijk percentage externe inhuur in totale loonsom € 16,5%, gemeenten met inwonertal 50.000-100.000: percentage in totale loonsom in 2021 17,1%. Per 31-12-2021 wordt 60 fte ingehuurd, waarvan ongeveer 40 fte op vacatures. Aantal fte werkelijk 344 versus formatie begroot 366. Over 2019: bron Jaarstukken 2019. pagina 18 van 39

Onvoorziene inkomsten

De gemeente heeft met name vanuit het rijk, los van corona-gerelateerde middelen, te maken met inkomsten die niet waren voorzien (in ieder geval niet qua hoogte) en uitgaven die (nog) niet worden gemaakt mede door onvoldoende menskracht om het geld weg te zetten. Dit leidt tot onderuitputting. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld de implementatiegelden Omgevingswet (in 2021 meer dan 3 ton; ook zijn bij de Septembercirculaire 2022 extra middelen ontvangen, die door het wederom uitstellen van de wet niet gebruikt zijn). Respondenten in interview: “Meer geld is een luxe, maar het is tegelijkertijd lastig weg te zetten. Zeker aangezien het om grote bedragen gaat. Het is eigenlijk ambtelijk niet bij te houden.” “Hier houd je als organisatie in eerste instantie geen rekening mee, maar vanwege de maatschappelijke impact moet je hier wel iets mee gaan doen”.

Andere voorbeelden: middelen voor energiearmoede, de bestrijding van het gebruik van alcohol en drugs, NPO-middelen, duurzaamheid, Oekraïne en opvang statushouders etc.

De Mei- en Septembercirculaires 2021 leverden meerjarig in 2021 tot en met 2025 per jaar enkele miljoenen extra dekkingsmiddelen op. Afgelopen jaar 2022 werd voor Altena een bedrag van € 825.000 overgeheveld, waarvan een deel pas bij de Oktoberbrief gemeentefonds van 4 november 2022 bekend werd dus ook in 2022 niet werd uitgegeven. Subsidies

Subsidies worden ‘verworven’ door een gespecialiseerd bureau dat de gemeente Altena ondersteunt bij de subsidieverwerving (ad € 50.000 per jaar). De resultaten van subsidieverwerving waren in 2021 € 213.907 (voor vier subsidies). Daarnaast is subsidie ontvangen om de vraaggerichte B2b (business to business) korte keten te onderzoeken. De omvang is niet verantwoord in de jaarrekening. In het geval van de subsidies, is dit beperkt bijdragend aan onderuitputting, ook omdat er tegenover de baten ook lasten staan (voorbeeld: Specifieke uitkering ventilatie in scholen (SUVIS), in het leven geroepen tijdens de coronapandemie, van € 1,74 ton, is ingezet het binnenklimaat van bestaande schoolgebouwen te verbeteren). Ad : Stapeling van ambities en wensen Uit de stukken en gesprekken maken we op dat zowel raad, als college het in de organisatie neerleggen van (politiek) bestuurlijke wensen niet schuwen. Voor een deel is dit de realiteit die hoort bij de mogelijkheden van de raad tot (bij)sturing en is een motie met een oproep aan het college een van de belangrijkste instrumenten van de raad. Voor een deel is het aan het college/portefeuillehouder om namens de organisatie aan te geven of iets wel of niet haalbaar is en om ‘aan de rem te trekken’ (of om herprioritering, uitstel of uitsmeren over de tijd te vragen). Voorbeelden stapeling van ambities (begrotingsraad 2022 motie resp.

amendement): Het college van B&W is opgedragen: • om in 2023 met een campagne voorlichting te geven via verschillende media en op het basis- en middelbaar onderwijs over hoe verantwoord, veilig en binnen de regelgeving om te gaan met vuurwerk (de portefeuillehouder kan met een brede eigen uitleg de motie ondersteunen). • voor de jaren 2022, 2023 en 2024 een budget beschikbaar te stellen voor extra ondersteuning van sport-, cultuur- en welzijnsverenigingen en -instellingen, in combinatie met verduurzaming van accommodaties ter grootte van €1.000.000 voor elke afzonderlijke jaarschijf (de portefeuillehouder omarmt het voorstel).

pagina 19 van 39

Vanuit de ambtelijke organisatie wordt aangegeven dat collegeleden ambities hebben en dat de raad “wensen stapelt”. Door de raad worden gedurende het jaar nieuwe opgaven naast die bij de begrotingsbehandeling-, toegevoegd: een motie die simpel lijkt, kan veel extra werk opleveren voor de organisatie (voorbeeld motie maaltijdvoorzieningen). Een voorbeeld is het amendement energiearmoede bij de begroting 2023. Hier zijn grote bedragen ter beschikking gesteld (naast die het rijk al had voorzien) die de organisatie niet binnen een redelijke termijn kan opmaken. De organisatie steekt hier ook veel tijd in (o.a. ontwikkelen Witgoedregeling), maar andere geplande trajecten lopen daardoor vertraging op. Een vergelijkbare situatie doet zich voor bij de motie over menstruatiearmoede (raad 7 februari 2023): al is het rijk daar mee bezig, de raad vraagt extra inspanning (en geld). Ook het beantwoorden van (vele) technische en schriftelijke vragen, vraagt tijd die niet worden besteed aan proces en productontwikkeling (wat onder andere speelt bij de domeinen wonen en mobiliteit). In een enkel geval komt de ‘stapeling van ambities’ vanuit externe factoren: de woondeals krijgen vanuit Gedeputeerde Staten druk om dit voor de provinciale verkiezingen rond te hebben, wat maakt dat gemeenten veel capaciteit moeten vrij maken.

Gevolg is dat op beleidsonderdelen kostenstijgingen kan ontstaan (inhuur, uitbreiding formatie) óf dat er onderuitputting ontstaat. Planningsoptimisme, zie hierna, in combinatie met beperkt sturen op de capaciteit (zie oorzaak 2), maakt dat de organisatie ook beperkt ‘nee’ kan zeggen tegen het college: ‘gezaghebbend nee’ zeggen betekent kunnen aangeven hoeveel capaciteit waarvoor wordt ingezet om daarmee ook het college te dwingen keuzen te maken bij ondercapaciteit en/of meer wensen. Ad : Planningsoptimisme In interviews, niet uit de stukken, komt planningsoptimisme naar voren. Begroot en gepland worden activiteiten in een begrotingsjaar te kunnen doen, maar er wordt te veel gepland, onvoldoende rekening houdend met alle parameters in een traject (bijvoorbeeld inspraakronde in een project, bestuurlijke afstemming of aanbestedingsprocedure), of er wordt te laat mee begonnen.

Respondenten in interview: “Er is in de opmaat naar de begroting 2023 met de ambtelijke organisatie echt gekeken naar het realistisch in de tijd zetten van budgetten. We zetten hier dus al stappen in, maar we zijn er nog niet”. “Als organisatie mogen we hier wel scherper op zijn. We moeten het aangeven wanneer we verwachten dat het niet gaat lukken bepaalde zaken uit te voeren”. “Misschien moeten wij als organisatie ook strakker zitten op de vraag: is dit haalbaar? In deze organisatie willen we vanuit een positieve gedachte ervoor gaan, maar we moeten ook realistisch zijn. We moeten meer rekening houden met doorlooptijden en bestuurlijke afstemming. Nog te vaak komen we hier gaandeweg het traject achter, wat zorgt voor vertraging”.

Is bij investeringen met name het aanbesteden een oorzaak van onderuitputting, bij exploitatie is realistisch plannen een bottleneck bij het voorkomen ervan.

pagina 20 van 39

Respondent in interview: “Op voorhand anticiperen op vertraging zit ook niemand te wachten”.

Tegelijkertijd, op het moment dat ambities worden gesteld, is het niet altijd mogelijk om daarbij alle potentieel vertragende aspecten te benoemen en zo tot een reëel tijdspad te komen. Dit laat onverlet dat ‘van planningsoptimisme’ naar ‘uitvoeringsrealisme’ ook een thema in Altena is.

In de interviews wordt specifiek nog genoemd het 'werk met werk' maken: realistisch ramen betekent ook dat het totale budget mogelijk lager kan zijn dan de berekende vervanging vanuit de verschillende disciplines op basis van eigen kengetallen begroot, opgeteld. Planningsoptimisme kan zowel vanuit de raad, college als organisatie aan de orde zijn. Ad : Organisatorische oorzaken Uit de interviews blijkt dat er diverse organisatorische kwesties kunnen spelen, die leiden tot afstemmingsverliezen (vertraging), onvoldoende scherp hebben van parameters etc. Dit leidt tot minder uitvoering dan voorzien en daarmee onderuitputting. Enkele voorbeelden uit de interviews: • Kwaliteit in de organisatie: het integrale, financiële bewustzijn (én de alertheid om de portefeuillehouders te informeren) in de ambtelijke organisatie (of specifiek budgethouders) is niet overal voldoende. • Koppeling tussen organisatieonderdelen c.q. beleid en uitvoering is onvoldoende; de afstemming tussen verschillende organisatieonderdelen, integraal werken, is nog onvoldoende. Als voorbeeld wordt genoemd het onderhoud van panden, waar uitvoering bij Vastgoed zit, maar een aantal maatschappelijke panden vallen onder team Samenleving waarmee de afstemming nog onvoldoende 'soepel' loopt, wat leidt tot vertraging.

Binnen Samenleving speelt hierbij dat hier een omslag is gemaakt van taakgericht werken naar opdrachtgericht werken; de benodigde gedragsverandering vergt tijd. • Beleidsontwikkeling (-harmonisatie) is op onderdelen onvoldoende. Een voorbeeld is het onderhoud van accommodaties: door gebrek aan een integraal accommodatiebeleid is er geen eenduidigheid in beleid en daarmee geen eenduidig beheer. Beheer loopt vertraging op; voortgang is onvoldoende. Deze harmonisatie van beleid heeft sinds de fusie nog niet plaatsgevonden; verwachting is dat het beleid dit jaar nog wordt vastgesteld. Hetzelfde geldt voor ruimtelijk beheer, waar nog geen integraal programma voor is (de organisatie is hier mee bezig). Respondenten in interview Respondenten geven ten aanzien van het bovenstaande voorbeelden waar dit inmiddels wel geregeld is. Bij ruimtelijk beheer in 2022: o Uitgaan van verkeerde parameters bij investeringen, bij de doorrekening van het beheersareaal (er is nu inmiddels wel een integraal beheerkader); o late beschikbaarheid in het jaar van het jaarprogramma, waardoor planning en afstemming onvoldoende adequaat plaatsvonden (dit jaar is voor het eerst het plan aan het begin van het jaar gereed en over de verschillende disciplines van ruimtelijk beheer heen, werkzaamheden zijn daarmee meer integraal gepland).

•

Beleidsontwikkeling is juist wél van de grond gekomen. Er komt uit het onderzoek ook een voorbeeld naar voren, waar het ontwikkelen van beleid leidt tot onderuitputting: de nieuwe verordening Sociaal beleid (integrale verordening WMO, P-wet en de Jeugdwet) van december 2021 leidt tot beter pagina 21 van 39

•

•

zicht/monitoring en daardoor ook beter grip op de budgetten in het sociaal domein. Door hier strakker beleid op te maken, die zorgt voor een drempel voor wanneer men in aanmerking komt, wordt geld overgehouden. Labelling van middelen beperkt schuiven van middelen. Een enkele gesprekspartner stipt aan dat budgetten in de gemeente strak gelabeld zijn: “wanneer er iets nieuws op je afkomt, moet je vanuit rechtmatigheid nieuw budget aanvragen terwijl je andere budgetten overhoudt”. Het college kan weliswaar schuiven met budgetten binnen de programma’s, maar doordat de organisatie strak vasthoudt aan de labelling van budgetten, gebeurt dat beperkt. De raad daarentegen biedt wel vrijheid op programmaniveau. “De raad zit niet kort op de bal van de financiën” (bron: interviews). Beperkt kennis van financiën in de organisatie: vanuit de organisatie is behoefte aan meer ondersteuning op dit punt. Respondent in interview “Mijn ervaring […] is dat je er zelf bovenop moet zitten. Je wordt hier niet gecoacht of proactief geïnformeerd. De managers hebben veel verschillende prioriteiten, dus dit onderwerp raakt weleens tussen wal en schip. De ene financieel adviseur is pro-actiever dan de ander”.

Het is tegelijkertijd begrijpelijk dat dit een lastige opgave is, omdat door het verloop kennis steeds opnieuw moet worden ingebracht. Dit geldt ook voor het team Financiën zelf. Ad : Onvoorzien Tot slot kan er sprake zijn van echt onvoorziene omstandigheden. Zo werd in de ‘oude’ gemeente Woudrichem in 2018 het bestemmingsplan Op ’t Loev vastgesteld. In 2021 vernietigde de Raad van State het bouwplan onder andere vanwege strijd met het belang van de Nieuwe Hollandse Waterlinie. Gerelateerd aan het model in §2.1, is een aantal oorzaken aan te geven als relevant voor de raad, een aantal niet:

Oorzaken onderbesteding

Interne oorzaken

Overwegend externe oorzaken

Volledig externe oorzaken

A. Thema raad

B. Beperkt relevant:

,,,

,,,

Resultaten behaald?

Ja, direct

C. Thema raad

A. Thema raad

,,,

,,,

Ja, indirect

Nee

Hoogte onderuitputting beïnvloedbaar door gemeente?

Figuur 6: Oorzaken onderuitputting voor zover relevant voor de raad (zie figuur 2).

pagina 22 van 39

3.2 Wat wordt gedaan om overheveling te voorkomen Zoals in paragraaf 2.1 aangegeven, is onderuitputting een thema in de gemeente. Er wordt op verschillende manieren op gestuurd (bron: interviews): Ambtelijk: • Gesprekken tussen directeuren, financieel adviseurs/beleidsadviseurs, teammanagers (budgethouders) en deelbudgethouders, periodiek en rond de P&Cdocumenten. Nadruk ligt op de voortgang/planning. Hierin komt ook onderuitputting aan de orde. • Bespreking in het portefeuillehoudersoverleg. Bekeken wordt hoe de raad hierover geïnformeerd moet worden: via de reguliere P&C-documenten of een aparte RIB/voorstel. Met de bestuurder wordt gekeken welk effect vertraging/onderuitputting heeft en hoe de raad geïnformeerd moet worden. Nota bene: de intensiteit/kwaliteit van informatieoverdracht naar portefeuillehouders wordt verschillend beoordeeld. Zij worden niet maandelijks over de onderuitputting binnen de eigen portefeuille geïnformeerd, voor de ene portefeuillehouder zou dat niet hoeven, de andere wil dat nadrukkelijk wél, zo wordt in interviews aangegeven. • Planvorming: met het programma integrale ruimte worden gesprekken gevoerd met het projectbureau over de realiseerbaarheid van het werkpakket. • Via de Beraps wordt de vinger aan de pols gehouden, inclusief de planning van de investeringen.

Ambtelijk wordt aangegeven dat de intensiteit van de P&C-cyclus op zich goed werkt “als iedereen er met de juiste scherpte naar kijkt”. Bestuurlijk: • In het college wordt vanuit de wethouder financiën kritisch aandacht gevraagd op hoe met de financiën wordt omgegaan.

Respondent in interview: “In het Integraal Huisvestingsplan stonden wel 4 of 5 nieuwe scholen voor 2023 gepland. Een gesprek in het college heeft ertoe geleid dat deze projecten verder in de tijd zijn gezet en realistischer zijn begroot. We voeren het gesprek, maar ook hier is verbetering mogelijk”.

Daarnaast is begin van de bestuursperiode bestuurlijk de vraag gesteld aan de organisatie om verbeterslagen te gaan maken in de sturing op financiën. Het proces van evaluatie is recent ingezet en moet “binnen enkele maanden” een eerste resultaat laten zien. •

In de raad wordt via de auditcommissie hier aandacht voor gevraagd. Specifiek voor het wegzetten van investeringen wordt een voorstel hiertoe voor de auditcommissie voorbereid.

pagina 23 van 39

4. Overheveling van middelen In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal: Hoe heeft het college geprioriteerd/geschrapt bij het al dan niet overhevelen van onderuitputting van een begrotingsjaar, welke rol heeft de raad bij deze keuzen (c.q. welke rol kan de raad hebben)?

4.1 Prioritering bij overheveling Het college stelt bij de Decemberwijziging een richting voor om te overhevelen. De feitelijke overheveling vindt uiteraard plaats bij de jaarrekening. Budgetten worden doorgaans overgeheveld, als de uitvoering dan wel ‘in de pijplijn zit’ maar vertraging heeft opgelopen. Er vindt dan een gesprek plaats met de bestuurder, waarbij de planning en relevantie worden besproken. Vervolgens worden middelen afgeboekt of wordt gekozen middelen (deels) vrij te laten vallen.

Respondent in interview: “We werken dus eerst vanuit de inhoud, dan financieel”.

De afgelopen Decemberwijzigingen gingen uit van de volgende bedragen voor overheveling: • Decemberwijziging 2019: overheveling niet expliciet gemaakt; • Decemberwijziging 2020: € 700.000 (in deze Decemberwijziging is het nog niet overheveling genoemd); • Decemberwijziging 2021: € 2,5 tot € 3,0 miljoen (hiervan wordt slechts € 220.000 nader onderbouwd om over te hevelen bij de Decemberwijziging7); • Decemberwijziging 2022: € 2,390 miljoen.

Bovenstaand overzicht laat zien dat de overhevelingen bij de Decemberwijziging steeds duidelijker zijn geworden over de afgelopen jaren. Over het afgelopen jaar (Decemberwijziging 2022) is een duidelijke onderbouwing van de overheveling gegeven; de transparantie is hiermee voor de raad sterk verbeterd. Ook wordt aangegeven als middelen vrijvallen. Gemakshalve wordt hiernaar verwezen.

7

Onbenut budget voor onderhoud van ’t Buitenhof (€ 65.000) en ’t Rondeel (€ 120.000), € 35.000 voor bovengronds en ondergronds ruimen. pagina 24 van 39

Tegelijkertijd blijft de vraag of overgehevelde middelen ook daadwerkelijk wél in het volgende jaar kunnen worden weggezet en de vraag óf dat middelen elders kunnen worden gevonden zonder te hoeven overhevelen. Bij de Kadernota voor 2024 (medio dit jaar voor te leggen aan de raad) zal voor het eerst8 'nieuw voor oud' aan de raad worden voorgelegd.

Respondent in interview: “Heel vaak is de reflex: we zien nieuwe dingen, dus we vragen extra geld”.

4.2 Rol van de raad aangaande overheveling In de financiële verordening is de manier waarop overhevelen plaatsvindt, voor de gemeente niet geregeld. Dat de raad dit besluit niet neemt pas bij vaststelling van de rekening, maar al eerder, is vanuit de adviezen van het Platform Rechtmatigheid (2008) een zuivere lijn. De eerste beelden van overheveling worden voor de raad gecommuniceerd in de Tweede Bestuursrapportage. De raad kan hier iets van vinden tijdens de bespreking van de Berap, mocht de raad dat willen. Overigens wordt dit dan op verschillende manieren duidelijk (zie de tweede Berap: “schuift door”, “verwachten pas in 2023 te beginnen”, “verschuiving naar 2023” enz.). De financiële impact is dan ook niet duidelijk.

5. Rol van de gemeenteraad De raad wordt bij de Decemberwijziging in de gelegenheid gesteld technische vragen hierover te stellen. De raad heeft dit beperkt gedaan. Jaar Decemberwijziging 2019 Decemberwijziging 2020 Decemberwijziging 2021 Decemberwijziging 2022

Aantal technische vragen Decemberwijziging 1 vraag (Kapitaallasten) 7 vragen (3 Programma 3, 3 Financiën en 1 Investeringsbudgetten) -

De jaarrekening levert meer vragen op, vooral bij de laatste jaarrekening 2021: 23 vragen. Bij deze jaarrekening 2021 worden ook vragen gesteld die te maken hebben met de (oorzaken van) onderuitputting. Zo wordt bij: -

-

8

Programma 2 (Altena Samenredzaam) gevraagd (als reactie op “dat er door personeelstekort geprioriteerd moet worden”) of er zicht is op een oplossing en wie welke prioriteiten stelt: “De bestaande ambtelijke capaciteit wordt – ook in 2022 – ingezet op implementatie van de Norm voor Opdrachtgeverschap Jeugd (regiovisie, inkoop en regionale governance) en Jeugdbescherming Brabant, en niet op de uitvoeringsagenda. Deze prioritering is in WBO-verband tot stand gekomen”. Programma 5 (Bereikbaar) gevraagd: In 2021 zijn er onderhoud van wegen doorgeschoven. Wordt dit in 2022 wel gerealiseerd? Wordt de planning momenteel wel

Bron: interviews. pagina 25 van 39

gehaald? “De werken van 2021 die zijn doorgeschoven zijn nu in uitvoering of komen binnen kort in uitvoering. Vooralsnog behalen we de planning van 2022”. Bij de Kadernota 2022 heeft de raad een motie aangenomen die kaderstellend is voor investeringsbeslissingen. De raad “spreekt de ambitie uit dat de gemeenteraad altijd in de positie moet zijn om investeringsbeslissingen op een meer gewogen manier te kunnen beoordelen en af te wegen tegen andere onderwerpen, zowel bij de start als tijdens een project”. De raad vraagt daarbij het college […] een model te ontwikkelen “waarin de gemeenteraad voor elke beoogde investering bij de Kadernota en de Begroting (A- en Binvesteringen), en verder bij beslismomenten (go/no go) rond nieuwe majeure projecten, een analyse gepresenteerd wordt waarin tenminste bovenstaande parameters zijn uitgewerkt”. Gezien de onderuitputting bij investeringen, is bovenstaande geen 'overbodige luxe' voor de raad. Uit het gesprek met de auditcommissie blijken verschillende beelden over wie ‘aan zet’ is om onderuitputting te voorkomen. Vanuit het college leeft de gedachte dat de raad scherper mag doorvragen op de haalbaarheid van voornemens. De raad op zijn beurt gaat er vanuit dat het college daar zelf al scherp op is geweest en geen onrealistische voorstellen voorlegt.

Ook de impact van onderuitputting wordt wisselend beoordeeld: sommige raadsleden zijn soms vooral blij dat zaken niet meer kosten dan gepland en dat men dus zuinig is met gemeenschapsgeld.

pagina 26 van 39

6. Conclusies en aanbevelingen In dit hoofdstuk geven we de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek en daarmee beantwoorden we tevens de vierde onderzoeksvraag: Hoe is onderuitputting te voorkomen/te verminderen; hoe kan de raad hierop meer grip krijgen?

6.1 Conclusies Ten aanzien van de omvang van onderuitputting: 1) Er is in de gemeente Altena geen definitie voor onderuitputting vastgelegd. In de praktijk is deze wel te duiden als het verschil tussen jaarrekeningresultaat en de gewijzigde begroting. 2) Er is sprake van een onderuitputting in de gemeente Altena in de jaren 2019 t/m 2021 van gemiddeld circa 3,5% van de lasten zoals opgenomen in de primaire begroting. In 2019 was de onderuitputting het grootst (verklaarbaar gezien het eerste jaar van de nieuwe gemeente), nam in 2020 af en steeg in 2021 weer, zij het naar een lager niveau dan in 2019. Jaar 2019 2020 2021

Onderuitputting omvang x € 1.000 € 7.882 (6,2%) € 2.601 (1,8%) € 3.209 (2,4%)

Een belangrijk deel van de onderuitputting heeft het karakter van een jaarlijks fenomeen, met heeft wel ieder jaar andere incidentele specifieke oorzaken. 3) De onderuitputting komt zowel door lagere uitgaven als door hogere inkomsten. De lagere uitgaven vormen het belangrijkste aandeel van de onderuitputting. 4) De onderuitputting per programma is overall afgelopen jaren afgenomen, met uitzondering van programma’s 4. (Duurzaam Altena) en 5. (Bereikbaar Altena) waar in 2021 de onderuitputting toenam ten opzichte van de twee jaren daarvoor. Het kleinst was de onderuitputting in programma 3 (Veelzijdig Altena).

pagina 27 van 39

Grafiek C1: Onderuitputting over de 5 beleidsprogramma’s in drie opeenvolgende jaren

5) Het totaal van onderuitputting op de 5 beleidsprogramma’s neemt daarmee in 2021 weer toe van: • Bijna€ 7,5 miljoen in 2019, naar • bijna€ 3,0 miljoen in 2020, naar • bijna€ 4,8 miljoen in 2021. 6) De meeste onderuitputting zit op taakveldniveau bij Programma 2 'Samenredzaam', op taakvelden 6.1 Samenkracht en burgerparticipatie, 6.2 Wijkteams en en 6.02 Inkomensregelingen. Ook binnen programma 3 taakvelden 3.1 en 4.3 (Economische ontwikkeling en Onderwijsbeleid/leerlingenzaken) en bij programma 4, taakveld 8.1 (Ruimtelijke ordening), is de onderuitputting over jaren 2019 t/m 2021 groot. 7) Bij de investeringen is er een forse onderuitputting. Er is een opgave qua investeringen van meer dan € 36 miljoen voor 2023. Vooral gaat het hierbij om ruimtelijk beheer. Om hier meer grip op te krijgen, is net mede op basis van een raadsbrede motie, een traject gestart, in samenspraak met het auditcommissie. Ten aanzien van de oorzaken van onderuitputting: 8) Oorzaken van onderuitputting, bezien over het geheel van de drie jaren 2019 t/m 2021, zijn:  Corona;  Onvoldoende uitvoeringscapaciteit intern;  Onvoldoende uitvoeringscapaciteit extern (capaciteitsproblemen of druk in de markt);  Hogere inkomsten vanuit het rijk of provincie;  Politiek-bestuurlijke stapeling van ambities en wensen;  Planningsoptimisme;  Organisatorische oorzaken; pagina 28 van 39

 Onvoorzien. 9) Gezien deze factoren (vooral Corona en hogere inkomsten vanuit het rijk), hebben landelijke ontwikkelingen dus voor Altena zeker een rol gespeeld bij het ontstaan van onderuitputting. 10) Het is op basis van de P&C-documenten (met uitzondering van Corona) zeer beperkt tot niet te bepalen in welke mate welke oorzaak bijdroeg aan de onderuitputting. De beleving over de belangrijkste oorzaken en de cijfermatige onderleggers komen niet in alle gevallen overeen. 11) De oorzaken van onderuitputting zijn op programmaniveau onvoldoende in de jaarrekening benoemd (of laten qua duidelijkheid/volledigheid nog wat te wensen over) en het is onvoldoende helder of de beoogde resultaten per programma zijn bereikt. Het college stelt de raad daarmee onvoldoende in staat tot sturing en controle. 12) Of onderuitputting 'erg' is, kan door inwoners, de gemeenteraad, het college en andere overheden anders gewogen worden. Ook binnen de raad wisselen de beelden over de mate waarin dit een issue is. Voor de raad is onderuitputting vooral relevant als oorzaken daarvan intern liggen en als resultaten niet worden gehaald. De relevantie voor de raad wordt samengevat in onderstaand schema, relevant is voor de raad aandacht te besteden aan vooral blok C.