Eindrapport - doelen in het bestuursakkoord - Rekenkamercommissie Altena

Rekenkamercommissie Altena

Rapport Onderzoek naar de doelen uit het Bestuursakkoord gemeente Altena Nota van bevindingen

Rekenkamercommissie Altena, 18 maart 2021 Juli 2019| versie 3.0

Rekenkamercommissie Altena

INHOUD

DEEL I Kern van het onderzoek ............................................................................ 3 Managementsamenvatting ............................................................................................. 3 Doel van het onderzoek .................................................................................................. 3 Bevindingen van het onderzoek .................................................................................... 3 Conclusies ......................................................................................................................... 5 Aanbevelingen .................................................................................................................. 8 Bestuurlijke reactie college van B&W......................................................................... 12 Nawoord Rekenkamercommissie ................................................................................ 15

DEEL II Onderzoeksrapport .................................................................................. 16 1. Inleiding ................................................................................................................. 17 2. Bevindingen van het onderzoek ......................................................................... 18 2.1 Het Bestuursakkoord............................................................................................ 18 2.1.1 Opbouw Bestuursakkoord .................................................................................. 18 2.1.2 Doelen in het Bestuursakkoord......................................................................... 19 2.1.3 Vertaling van ‘doelen’ naar acties in het Bestuursakkoord ........................ 19 2.1.4 Tijdsgebonden acties........................................................................................... 20 2.1.5 Specifieke acties ................................................................................................... 21 2.1.6 Meetbaarheid van acties..................................................................................... 22 2.2 Doorvertaling Bestuursakkoord naar Collegeprogramma.............................. 23 2.3 Doorvertaling naar de programmabegroting ...................................................

25 2.4 Doorvertaling naar het jaarverslag ................................................................... 26 2.5 Realisatie van doelen o.b.v. het jaarverslag (2019) ...................................... 27 2.6 Realisatie van doelen in de Bestuursrapportage (2020) ............................... 27 2.7 Rollen van de raad ............................................................................................... 30 2.8 Rol van het college en organisatie..................................................................... 32 BIJLAGE 1: Verantwoording ......................................................................................... 34 BIJLAGE 2: Uitgewerkte doelen uit het Bestuursakkoord....................................... 35

2/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

DEEL I Kern van het onderzoek Managementsamenvatting

Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is inzicht krijgen in de navolgbaarheid van de doelen in het Bestuursakkoord. In het onderzoek staat de volgende vraag centraal: “In hoeverre zijn de geformuleerde doelen in het Bestuursakkoord concreet en transparant, toetsbaar en hoe is de doorvertaling daarvan naar uitvoeringsprestaties voor het college en organisatie?’’ In dit onderzoek is gekeken naar de mate waarin de geformuleerde doelen uit het Bestuursakkoord concreet, transparant en toetsbaar zijn (de navolgbaarheid) en naar de doorvertaling daarvan naar uitvoeringsprestaties voor het college en organisatie. Verder ging de rekenkamercommissie na welke informatie de raad nodig heeft om inzicht te hebben in de voortgang en de realisatie van de gestelde doelen van het Bestuursakkoord, welke informatie nodig is om uitspraken te doen over effecten voor de gemeente (de outcome) van de gestelde doelen in het Bestuursakkoord en welke sturing op de doelrealisatie van het Bestuursakkoord nog beïnvloed kan worden zo halverwege de uitvoering ervan.

Bevindingen van het onderzoek Bestuursakkoord  Collegeprogramma  Programmabegroting  Jaarverslag Het Bestuursakkoord 2019-2022 ‘Samen bouwen aan kernachtig Altena, In Brabant gaat er niets boven Altena’ bestaat uit 6 programma’s, waarin richting aan ontwikkelingen in de gemeente is aangegeven. De wijze van omschrijven is verschillend, soms gaat het ambities, soms over speerpunten en soms wordt er geen ‘label’ aan gehangen. In het Bestuursakkoord zijn weinig beoogde maatschappelijke effecten opgenomen. Nergens zijn deze specifiek. In het Bestuursakkoord zijn doelen niet gekwantificeerd en daarmee niet meetbaar. In het Bestuursakkoord staan ongeveer 85 actiepunten. De meeste acties zijn weinig SMART in de zin van ‘tijdgebonden’. Het verschilt hoe meetbaar de acties zijn. Sommige actiepunten zijn heel concreet, andere veel minder en zijn meer als een intentie te beschouwen (“Wij spreken klare taal”). De actiepunten kunnen als uitvoerend, beleidsvormend, procesprestatie of ‘overige intentie’ geduid worden. Het Bestuursakkoord omvat voor bijna 30% ‘overige intenties’, voor 35% prestaties op gebied van beleidsvorming. Van alle acties uit het Bestuursakkoord, is een beperkt aantal in tijd weggezet.

3/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena Het college heeft de vertaling Overdracht gemaakt naar een concreter voormalige BestuursCollegeprogramma waarin de gemeenten akkoord lijnen uit het Bestuursakkoord verder uitgewerkt zijn. De programmalijnen en de doelen/sub-paragrafen zijn hetzelfde als in het Jaarverslag Programmabegroting 2019 Bestuursakkoord. In het 1e Berap Programmabegroting 2020 Collegeprogramma zijn daar College2e Berap per sub-paragraaf Ambities aan programma Programmabegroting 2021 toegevoegd (zoals Programmabegroting 2022 “Vernieuwend en verfrissend veiligheidsbeleid”). Vervolgens zijn er nog nieuwe actiepunten toegevoegd. Dit leidt tot 333 actiepunten. De punten zijn ingedeeld volgens “Wat gaan we doen?”, “Wanneer”. In 10% van alle actiepunten is een budget opgenomen (“Kosten”). Het Collegeprogramma omvat in totaliteit € 2,8 miljoen aan kosten, op een begroting van circa € 120 miljoen. Dit betekent dat dus gemiddeld circa 99,5% van de begroting staand beleid is en dat de kosten dus niet expliciet zijn gemaakt/worden gehouden. De programmabegroting vormt de jaarschijfvertaling van het Collegeprogramma. De programma’s uit Bestuursakkoord en Collegeprogramma zijn weergegeven in de vorm van doelenbomen, met daarin voor het eerst de term Maatschappelijke effecten, met daarnaast Resultaten, Inspanningen en (voor een aantal inspanningen) Kosten & planning.

De begroting wijkt qua indeling af van het Collegeprogramma. Door het veranderen van terminologie en indeling is de navolgbaarheid van het Bestuursakkoord naar collegeprogramma en programmabegroting, naar het oordeel van de rekenkamercommissie, lastig. Wel is het gebruik van de doelenboom een verbetering; de term ‘acties/actiepunten’ past dan wel weer beter bij ‘Wat gaan we er voor doen’, dan de term ‘inspanningen’. De basis voor de begroting vormt de kadernota. In 2020 is dit anders gelopen als gevolg van Corona en is een kaderbrief opgesteld zonder het richtinggevend debat dat normaliter in juli plaats zou hebben gevonden. Een integrale afweging van de financiële voorstellen is dus niet gemaakt in de tijd en in het proces, zoals normaal gesproken het geval is. De begroting 2019 was als gevolg van het ontstaan van de nieuwe gemeente beleidsarm, met het ontbreken van specifieke doelstellingen. Ook het jaarverslag 2019 is daardoor overwegend technisch van aard, er is weinig relatie met specifieke doelstellingen. Realisatie van doelen In oktober 2020 is de 2e Bestuursrapportage 2020 aan de raad aangeboden. Deze 2e Bestuursrapportage is de meest recente update voor de raad om te controleren hoever het college staat met het behalen van doelen. De rapportage is opgebouwd volgens de doelenboom en per programma zijn de doelen gescoord op voortgang.

Inmiddels zijn 31 van de 204 doelen behaald (15%) en ligt de uitvoering voor het behalen van 140 doelen 4/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena op schema (69%). Op 16% van de doelen wordt bijgestuurd. Er zijn geen doelen waarop nog geen actie is op ondernomen. Rol van de raad De kaderstellende rol geeft de raad voor vier onderwerpen nog expliciet aan via ‘de Raad op kop’. Een tweetal van deze onderwerpen, staat ook (in meer/mindere mate) in het Bestuursakkoord (Woonvisie, Bedrijventerreinen/Werken in Altena). Ten behoeve van de controlerende rol van de raad, zijn de instrumenten in voldoende mate ter beschikking. In de wijze waarop de raad deze rol invult, is de raad, net als de gemeente in totaliteit, zich nog aan het ontwikkelen. Dit geldt ook voor de volksvertegenwoordigende rol. Voor deze rol zijn de in het afgelopen jaar veel initiatieven genomen, zoals met de kernbezoeken en Altenaronde.

Conclusies  Het Bestuursakkoord bevat geen SMART geformuleerde doelen en richt zich niet op maatschappelijke effecten Doelen in het Bestuursakkoord zijn nergens specifiek, zijn niet gekwantificeerd en daarmee niet meetbaar en beperkt tijdgebonden. De acties die in het Bestuursakkoord zijn opgenomen zijn wisselend specifiek, meetbaar en beperkt tijdgebonden. In het Bestuursakkoord zijn geen maatschappelijke effecten opgenomen. Het richt zich vooral op acties zonder dat de doelen of uitvoeringsprestaties helder zijn.

Wat willen we bereiken?

Hoe doen we dat?

Wat doen we daarvoor?

Wat mag het kosten?

Maatschappelijke effecten

Uitvoeringsprestaties

Acties, activiteiten, taken

Middelen

 Het Bestuursakkoord (en collegeprogramma en begroting) bestaat uit een beperkt aantal programma’s; dit beperkt de sturingsmogelijkheid van de raad. Het bestuursakkoord bestaat uit vijf omvangrijke inhoudelijke programma’s. Hoe minder het aantal programma’s, des te meer budgetruimte het college van de raad krijgt.  Doelen uit het Bestuursakkoord zijn goed doorvertaald in het collegeprogramma. Doelen zijn terug te vinden in het collegeprogramma en geconcretiseerd met meer acties, concrete stappen (‘Wat gaan we doen’), een planning en kosten. De vertaling van Bestuursakkoord naar Collegeprogramma leidt in totaal tot 333 actiepunten.  Doelen uit het Bestuursakkoord zijn doorvertaald in de programmabegroting, maar minder als zodanig herkenbaar.

5/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena De begroting volgt op hoofdlijnen het Bestuursakkoord en het collegeprogramma. Er is gebruik gemaakt van een doelenboom en alhoewel dit een duidelijk overzicht geeft, wijkt deze qua indeling en terminologie af van uit het Collegeprogramma met de eerder genoemde Ambitie, WAT gaan we doen? en Kosten.

Bestuursakkoord

6 Programma’s Paragrafen Actiepunten

Collegeprogramma

Programmabegroting

=6 Programma’s =6 Programma’s ≈ Paragrafen =Paragrafen =Maatschappelijke effecten Ambities Resultaten ≈Inspanningen Actiepunten ≈ ook Inspanningen WAT gaan we doen -Wanneer ≈-Kosten en planning -Kosten

De planning is in de programmabegroting bij de meeste onderwerpen opgenomen in de gehanteerde doelenbomen, de kosten slechts als deze niet structureel zijn vastgesteld.

 Gebruik van doelenbomen in de begroting, biedt kansen voor de sturingsmogelijkheid op maatschappelijke effecten. Voordeel van het hanteren van een doelenboom is dat dit het sturen op maatschappelijke effecten en inzet van beleidscontrol (meer dan financial control) vergemakkelijkt, vooral als deze SMT (specifiek, meetbaar en tijdgebonden) zijn weergegeven. In die zin laat de programmabegroting een doorontwikkeling zien ten opzichte van het collegeprogramma, en biedt dit aanknopingspunten voor de verdere ontwikkeling van het P&C- instrumentarium. De door diverse gemeenten gehanteerde zogenaamde ‘vierde W’ (Wanneer zijn we tevreden), is beperkt ingevuld; KPI’s (Kritische Prestatie Indicatoren) worden weinig gebruikt.  Het Bestuursakkoord is niet ‘gebudgetteerd’; het Collegeprogramma is dat wel, tot een beperkt (financieel) deel van de begroting van de gemeente. In Collegeprogramma is in totaliteit € 2,8 miljoen aan kosten opgenomen (exploitatie, dus niet zijnde de investeringen) over de jaren 2019 t/m 2023, op een begroting van circa € 120 miljoen. Dit betekent dat dus gemiddeld circa 99,5% van de begroting staand beleid is of dat de kosten dus niet expliciet zijn gemaakt/worden gehouden. Over de voortgang van de ‘gewone’ bedrijfsvoering van de gemeente wordt weinig gerapporteerd.  De kosten voor het uitvoeren van het Collegeprogramma, zijn weinig transparant.

De verschillende begrote actiepunten in het Collegeprogramma, komen niet één op één als zodanig terug in de Programmabegroting. De doorvertaling is daarmee niet in alle gevallen even transparant.

6/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena  Het totaalbeeld van behaalde resultaten en daarmee gemoeid zijnde kosten ontbreekt. In de rapportagecyclus worden (alleen) ‘onderhanden’ thema’s opgenomen. Het is hierdoor lastig een compleet beeld te krijgen van behaalde resultaten. Aangezien het financieel overzicht per programma is ingericht alleen op basis van de (verplichte rijks-) Regeling vaststelling taakvelden en verstrekking informatie voor derden, is daar niet de relatie te zien tussen (beoogde) resultaten (‘Wat willen we bereiken’), inspanningen (‘Wat gaan we daar voor doen’) en Kosten (‘Wat mag het kosten’).  De inzet op acties ligt grotendeels op schema. De vertaling van Bestuursakkoord naar Collegeprogramma leidt tot 333 actiepunten maar in de 2e Berap 2020 zijn 204 acties terug te vinden. Het verschil zit erin dat er wordt gerapporteerd in jaren. Acties die zijn afgerond in het jaar 2019 zijn niet meer in het lopende overzicht terug te vinden. Van de 204 acties, afgeleid van Bestuursakkoord en Collegeprogramma, genoemd in de 2e Berap (2020), zijn er 31 behaald (15%) en ligt de uitvoering voor het behalen van 140 acties op schema (69%). Op 16% van de doelen zijn of worden bijgestuurd. Er zijn geen doelen waarop nog geen actie is op ondernomen. Per programma verschilt het percentage doelen wat al behaald, op schema ligt of vertraagd is.

In programma’s 2 en 3, Altena Samenredzaam en Veelzijdig Altena, loopt de uitvoering minder voortvarend; op een kwart tot een derde van de doelen wordt bijgestuurd. Vooral programma 3 is een intensief programma, wat een verklaring kan zijn van het relatief grotere aandeel ‘bijsturing nodig’.  De raad had aan begin van de raadsperiode scherper kaderstellend kunnen zijn. De raad heeft aan het begin van de bestuursperiode “kennis genomen van het Bestuursakkoord”. Ook van het Collegeprogramma 2019-2022 is via een Raadsinformatiebrief kennis genomen. Inhoudelijk hebben deze documenten nauwelijks aandacht gehad in de raad. Wat de raad als maatschappelijke effecten wenste, is daarmee ook niet aan snee gekomen; de raad heeft zijn kaderstellende rol wel gepakt in die periode via de Kadernota.

7/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

11

De controlerende rol van de raad is door verminderde navolgbaarheid, beperkter. Door het veranderen van terminologie en indeling is de navolgbaarheid van Bestuursakkoord naar collegeprogramma naar programmabegroting lastig.

Bestuursakkoord

Voor een ervaren raadslid levert de ‘switch’ in terminologie en indeling tussen Bestuursakkoord, 6 Programma’s Collegeprogramma en Paragrafen programmabegroting misschien Actiepunten geen probleem op, maar voor nieuwere raadsleden, inwoners of andere betrokkenen kan de navolgbaarheid van Bestuursakkoord, naar Collegeprogramma en in de programmabegroting een puzzel zijn.

Collegeprogramma

Programmabegroting

=6 Programma’s =6 Programma’s ≈ Paragrafen =Paragrafen =Maatschappelijke effecten Ambities Resultaten ≈Inspanningen Actiepunten ≈ ook Inspanningen WAT gaan we doen -Wanneer ≈-Kosten en planning -Kosten

De acties die zijn opgenomen in de Berap via de ‘stoplicht-systematiek’, zijn goed te volgen. Wel is er in sommige gevallen vanuit de raad discussie hoe er gescoord is. 12

De rechtmatige of doelmatige inzet van middelen, is nog niet te bepalen. De accountant heeft bij de jaarrekening 2019 een goedkeurende controleverklaring voor getrouwheid en rechtmatigheid verstrekt. Aangezien de begroting 2019 beleidsarm was en de jaarrekening daarmee alleen technisch van aard was, is het niet opportuun uitspraken te doen of middelen rechtmatig of doelmatig zijn ingezet.

Aanbevelingen  Organiseer als raad aan het eind van de Bestuursperiode een reflectie op de doelen uit het Bestuursakkoord of vraag het college deze te organiseren. Doelen in het Bestuursakkoord zijn nergens specifiek, zijn niet gekwantificeerd en daarmee niet meetbaar en beperkt tijdgebonden. De acties die in het Bestuursakkoord zijn opgenomen zijn wisselend specifiek, meetbaar en beperkt tijdgebonden. Gecombineerd met conclusie , is het als raad te overwegen een uitspraak te doen over hoe de raad zelf mogelijk na drie jaar collegebeleid een eigen reflectie op de resultaten van de doelen uit het Bestuursakkoord wil gaan organiseren, en om in deze een ambitieniveau af te spreken omtrent de publieke verantwoording aan de burgers. De raad kan hierbij bijvoorbeeld denken aan het opstellen van een brief aan de stad en de nieuwe gemeenteraad (ook als input voor een nieuw bestuursakkoord) met een kritische reflectie.

8/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena  Denk als politieke partijen in de aanloop naar de verkiezingen na over beoogde maatschappelijke effecten. Het zou politieke partijen in de aanloop naar de verkiezingen kunnen helpen in hun verkiezingsprogramma’s al te proberen enkele maatschappelijke effecten te benoemen:

Wat willen we bereiken?

Hoe doen we dat?

Maatschappelijke effecten

Uitvoeringsprestaties

A activite

1) ‘

Onze partij wil verlaging van de OZB!

Of 2)

Onze partij wil dat onze verenigingen hun lidmaatschap goedkoper kunnen maken! Wij verlagen daartoe de OZB. Komende jaren kunnen zo meer mensen gaan sporten.

 Denk als gemeenteraad na over de rol van inwoners bij een nieuw bestuursakkoord. Denk na als raad (via Presidium) over het mogelijk actief gaan betrekken van de inwoners bij het opstellen van een volgende bestuursakkoord, om zo te komen tot een breed gedragen programma in de toekomst. Neem hierover een principe-standpunt in. Het is aan een volgende raad of en hoe dit een vervolg krijgt.  Wees als raad er bewust van dat een klein aantal programma’s in het nieuwe bestuursakkoord, de sturingsmogelijkheid van de raad op de begroting beperkt. Autorisatie gemeenteraad programma-indeling De gemeenteraad stelt de programma-indeling vast. Het aantal programma’s in het zogenaamde programmaplan is op basis van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) niet voorgeschreven, artikel 8 lid 2 schrijft alleen voor dat een programma een ‘samenhangend geheel van activiteiten’ omvat. Aangezien de raad met het vaststellen van de begroting de totale lasten en de totale baten per programma autoriseert (artikel 5 lid 1 van de financiële verordening Altena 2019) en dus met de begroting ook de programmabudgetten vaststelt, bepaalt dat de grenzen waarbinnen het college mag schuiven met budgetten. Als het college het programmabudget overschrijdt, moet het de raad om toestemming vragen.

Een la(a)g(er) aantal programma’s biedt het college dus meer ruimte te schuiven tussen onderdelen binnen de programma’s en biedt de raad dus minder sturingsmogelijkheid.

Een neveneffect van meer programma’s, is een meer gebalanceerde verdeling van uitvoeringsprestaties, beleids(vormings)prestaties en procesprestaties over de programma’s.

9/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Wat doen

Rekenkamercommissie Altena  Focus in een nieuw bestuursakkoord op de gewenste maatschappelijke effecten en eventueel beoogde uitvoeringsprestaties. Werk deze concreet uit in SMT-‘acties’ in het collegeprogramma. a. Het bestuursakkoord geeft aan wat het de coalitiepartijen voor de gemeente willen bereiken (de doelen; maatschappelijke effecten) en welke uitvoeringsprestaties zij gerealiseerd willen hebben (bijvoorbeeld ‘de randweg wordt deze periode gerealiseerd’). Werk de concrete acties uit in het collegeprogramma en op een lager aggregatieniveau in de programmabegroting. Formuleer de acties zo specifiek, meetbaar en tijdgebonden mogelijk. b. Benoem in het bestuursakkoord op hoofdlijnen het beleid dat expliciet wordt doorgezet vanuit de vorige periode en het nieuwe beleid.  Plaats als fracties desgewenst piketpalen bij het bestuursakkoord en collegeprogramma door met moties uitspraken van de raad te vragen. De raad kan de ruimte nemen om bij de behandeling van het bestuursakkoord en collegeprogramma per motie accenten te plaatsen.  Laat het college op basis van het bestuursakkoord zoveel mogelijk de doorvertaling maken naar collegeprogramma en programmabegroting. a.

Consistentie in indeling, terminologie, zéker in combinatie met het gebruik van de -gewaardeerde- doelenboom, maakt het mogelijk nauwgezet het doelbereik en de uitvoeringsprestaties in de uit de P&C-cyclus voortvloeiende documenten te volgen. De combinatie van de 3W’s ('Wat willen we bereiken', 'Wat gaan we er voor doen' en 'Wat mag het kosten') met de vierde W van 'Wanneer zijn we tevreden', kan inzicht geven in waar het college staat. b. Stel een collegeprogramma (en begroting) op vanuit een 'reële' ambitie; wees bewust dat in het eerste jaar een opstart gemaakt moet worden om bestuursopdrachten geformuleerd en opgestart te krijgen en dat het eerste jaar doelbereik en uitvoeringsprestaties dus tegen zullen vallen. c. De gemeentebegroting van Altena kan met name nog op het onderdeel ‘indicatoren’ een slag maken. Overweeg of aansluiting gewenst is bij www.waarstaatjegemeente.nl wat het landelijke kader biedt om prestaties te kunnen bekijken en vergelijken tussen gemeenten. d. Neem ook wanneer een budget structureel geregeld is in een programmabegroting, dit budget zichtbaar op in de begroting die er op volgt (zie paragraaf 2.3 hoe het nu is; onderstaand hoe het zou kunnen zijn). e.

f.

Collegeprogramma

Programmabegroting 2021

Bij de begroting 2020 is hiervoor structureel € 20.000 vastgelegd.

10/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena  Overweeg komende bestuursperiode een midterm-review. Overweeg het volgende college halverwege de bestuursperiode een midterm-review te laten opstellen met de stand van zaken van álle acties (zie conclusie ). Dit hoeft niet een uitgebreid P&C-document te zijn; de review kan ook aansluiten bij reeds bestaande P&C-momenten of overzichten die in de organisatie in gebruik zijn 1. Dit geeft ook de raad inzicht van álle acties en waar het bestuur staat. De behandeling, bijvoorbeeld rond een kadernota, is ook een moment om eventueel op onderdelen de doelen en beoogde uitvoeringsprestaties te herijken.

-----------

1

Bijvoorbeeld het overzicht dat de concerncontroller, inmiddels uit dienst, bijhield. 11/38

Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Bestuurlijke reactie college van B&W (p. 1 van 3)

Rekenkamercommissie Altena Bestuurlijke reactie college van B&W Rekenkamercommissie Altena via griffie

Geachte leden van de Rekenkamercommissie, Hartelijk dank voor uw rapportage. Daarin staat een aantal bruikbare conclusies en aanbevelingen die ons helpen de ondersteuning van het democratisch proces naar de toekomst toe verder vorm te geven. In onze reactie richten we ons op deze conclusies en aanbevelingen. We zijn trots op wat we als raad en college de afgelopen periode samen hebben bereikt, zeker als in ogenschouw wordt genomen dat we met een nieuwe gemeente zijn gestart. Daarom zijn we allereerst blij dat u constateert dat de inzet op acties grotendeels op schema ligt (conclusie 9). Voordat we verder inhoudelijk op uw rapportage ingaan, willen we benadrukken dat het Bestuursakkoord een echt politiek akkoord is tussen de coalitiepartijen. Dat maakt ook dat het naar onze mening logisch is dat niet alles SMART geformuleerd is. Het is geen document dat primair bedoeld is om een prominente rol te spelen in de sturingscyclus van de gemeente. Bij de wijze van rapporteren maken we gebruik van doelenbomen en ook u constateert dat deze kans biedt voor de sturing op maatschappelijke effecten (conclusie 5). Daar ligt wat ons betreft ook het belangrijkste aangrijpingspunt voor sturing door de raad: de sturing op inhoudelijke doelstellingen. Daarop willen we investeren.

Het feit dat u constateert dat de inhoudelijke doelstellingen uit het Bestuursakkoord goed zijn doorvertaald naar het collegeprogramma (conclusie 3) doet ons deugd en onderstreept dat we als college daaraan groot belang hechten.

Datum verzonden 16 maart 2021 Uw brief

Ons kenmerk D2021-03-001494 2021-001520 Betreft Uitgaande brief Bijlage(n) 0 Behandeld door Bas Duijster Team Team Bestuursondersteuning Telefoonnummer 0183-516111

E-mail b.duijster@gemeentealtena.nl

Gemeentehuis Altena Sportlaan 170 4286 ET Almkerk

Postbus 5 4286 ZG Almkerk

T (0183) 516100

12/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Bestuurlijke reactie college van B&W (p. 2 van 3)

Rekenkamercommissie Altena Uw aanbeveling om in een volgende bestuursperiode een midterm-review te overwegen (aanbeveling 8) is het overwegen waard. De huidige periode leende zich daar minder goed voor vanwege de kortere looptijd (3 jaar). U beveelt de raad aan om na te denken over een groter aantal begrotingsprogramma’s (conclusie 2 en aanbeveling 4). Uw stelling daarbij is dat dit de sturingsmogelijkheden van de raad vergroot. Wij plaatsen daar een drietal kanttekeningen bij. 1. In de eerste plaats zijn wij van mening dat sturing in het publieke domein vooral op inhoudelijke doelstellingen moet plaatsvinden. Op de inhoud maken we immers het verschil voor onze inwoners. We denken daarom dat uw conclusies en aanbevelingen (conclusies 1, 10 en 11 alsmede aanbeveling 1, 2, 3, 5, 6 en 7), om te investeren in meer concrete doelstellingen in een bestuursakkoord en de vertaling daarvan in concrete en herkenbare doelstellingen in een collegeprogramma het volle pond mogen krijgen; 2. Hoe deze doelstellingen (mede financieel) worden geclusterd in begrotingsprogramma’s, is aan de raad. U geeft aan dat het overgrote deel van de begroting staand beleid is (conclusie 6). Het aantal begrotingsprogramma’s heeft daar geen invloed op. De vraag is dus of de sturingsmogelijkheid van de raad wordt vergroot door het aantal begrotingsprogramma’s te vergroten; 3.

Bij de afweging hoeveel begrotingsprogramma’s worden ingesteld, is een belangrijke afweging op welk aggregatieniveau de raad wil sturen en hoeveel financiële bewegingsruimte het college krijgt voor de uitvoering van de inhoudelijke doelen. Hoe meer programma’s, hoe vaker met financiën zal moeten worden geschoven over programmagrenzen heen c.q. hoe meer begrotingswijzigingen de raad te verwerken krijgt zonder dat dit de voortgang van de inhoudelijke doelstellingen beïnvloedt. Ons huidige aantal programma’s is overigens ook niet ongebruikelijke in gemeenteland. Verder legt u de vinger bij de financiële vertaling van de doelen (conclusie 7 en 8). Uw conclusies luidt dat de kosten van het Collegeprogramma weinig transparant zijn en dat er geen totaalbeeld is van de behaalde resultaten en de daarmee gemoeid zijnde kosten. Zoals we hiervoor al hebben aangegeven, ligt de focus op het behalen van inhoudelijke doelen. Niet ieder doel is ook van een raming te voorzien, al was het alleen al vanwege het feit dat niet aan iedere taak een integrale kostprijs is te geven. Zo werkt de sturingscyclus binnen de gemeente ook niet: de afweging van de middelen vindt vooraf plaats bij de Kadernota en vervolgens in de Begroting, maar daarna wordt, behoudens bij de analyse van de jaarrekening, niet meer teruggekomen op het geld c.q. de input. De resultaten zijn leidend voor het college.

Voor ons is de vraag of een nacalculatie op aggregatieniveau van individuele taken echt waarde toevoegt. Ten slotte hebt u conclusies en aanbevelingen over de samenhang tussen de diverse sturingsdocumenten. Daarbij gaat het u met name om de consistentie in de terminologie (conclusie 4). Dit is een aandachtspunt dat ter harte wordt genomen. Conclusie 12 is feitelijk correct.

13/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Bestuurlijke reactie college van B&W (p. 3 van 3)

Rekenkamercommissie Altena Nogmaals dank voor uw rapportage. Wij zullen er ons voordeel mee doen. Met vriendelijke groet, het college van burgemeester en wethouders, de secretaris, de burgemeester,

drs. A.J.E. van der Werf-Bramer

drs. E.B.A. Lichtenberg MCM

14/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena Nawoord Rekenkamercommissie Wij danken het college voor de uitgebreide bestuurlijke reactie. De reactie geeft hoop op het actief ter hand nemen van de aanbevelingen daar waar ze het college direct aangaan of daar waar het college een rol heeft om de raad in stelling te brengen. Op een paar aspecten van uw reactie gaan wij nog in. Wij delen uw opvatting dat het Bestuursakkoord een politiek akkoord is tussen de coalitiepartijen. Onze aanbevelingen zijn er op gericht formerende fracties het Bestuursakkoord een meer prominente rol te geven in de sturingscyclus van de gemeente, zonder dat dit een ‘formele’ plek daarin behoeft. Wij constateren dat het college aangeeft dat aanbevelingen 1 t/m 3 en 5 t/m 7 “het volle pond mogen krijgen” en aanbeveling 8 (midterm-review) te overwegen acht. We willen hierbij opmerken dat aanbeveling 7 niet alleen gaat om de vertaling van bestuursakkoord in een collegeprogramma, maar ook juist naar de programmabegroting (en bij voorkeur -zoals ook een aantal teams al doet- naar teamplannen). Aanbeveling 4 (meer programma’s in een nieuw Bestuursakkoord en daarmee in het verlengde, in de programmabegroting) deelt u niet. Het is nu aan de raad om deze aanbeveling en uw reactie te wegen en te beslissen al dan niet deze aanbeveling over te willen nemen. Het college gaat ten slotte nog in op conclusies 7 en 8.

Het college geeft aan dat niet ieder doel van een raming is te voorzien (niet van iedere taak is een integrale kostprijs te geven). Vanuit de afweging die de raad moet kunnen maken en die de rekenkamercommissie onderzoekt vanuit de doelmatigheid en doeltreffendheid van beleid, zou het een mooie ontwikkeling zijn als kostencalculatie voor ten minste de majeure taken onderdeel wordt van de P&C-cyclus en daaruit voortvloeiende documenten. In onze optiek is hier nog een slag in te maken. Tot slot willen wij uw raad en college nog meegeven om een proces in te richten hoe per ‘eigenaar’ handen en voeten te geven aan de uitvoering van de aanbevelingen (mits overgenomen): • aanbevelingen  en  t/m  zijn voor uw raad om als eigenaar mee aan de slag te gaan; • aanbevelingen  en  zijn aan de individuele fracties; • aanbevelingen  en  zijn allereerst aan het college. Wij danken de organisatie en college nogmaals voor de input voor het onderzoek en wensen u succes toe bij het vervolg. Rekenkamercommissie gemeente Altena

15/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

DEEL II Onderzoeksrapport

16/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

1.

Inleiding

De Rekenkamercommissie Altena2 ondersteunt de gemeenteraad van Altena bij zijn kaderstellende en controlerende taak. Dit doet de Rekenkamercommissie door een of twee keer per jaar een onderzoek te doen en daarover een rapport uit te brengen aan de raad. Voor u liggen de bevindingen van het onderzoek naar de doelen in het Bestuursakkoord van de gemeente Altena.

Doel van het onderzoek Het doel van dit onderzoek is om inzicht te krijgen in de navolgbaarheid van de doelen in het Bestuursakkoord. Inzicht in het gemeentelijke beleid is belangrijk om de raad en de burgers de mogelijkheid te geven om zicht te krijgen op de mate waarin het college zijn ambities waarmaakt. De centrale vraag van dit onderzoek luidt dan ook: “In hoeverre zijn de geformuleerde doelen in het Bestuursakkoord concreet en transparant, toetsbaar en hoe is de doorvertaling daarvan naar uitvoeringsprestaties voor het college en organisatie?’’ In dit onderzoek is gekeken naar de mate waarin de geformuleerde doelen uit het Bestuursakkoord concreet, transparant en toetsbaar3 zijn (de navolgbaarheid) en naar de doorvertaling daarvan naar uitvoeringsprestaties voor het college en organisatie. Verder heeft de rekenkamercommissie na willen gaan welke informatie de raad nodig heeft om inzicht te hebben in de voortgang en de realisatie van de gestelde doelen van het Bestuursakkoord, welke informatie nodig is om uitspraken te doen over effecten voor de gemeente (de outcome) van de gestelde doelen in het Bestuursakkoord en welke sturing op de doelrealisatie van het Bestuursakkoord nog beïnvloed kan worden zo halverwege de uitvoering van het Bestuursakkoord.

Onderzoeksvragen De volgende onderzoeksvragen vloeien voort uit de centrale vraag: 1. Welke doelstellingen staan beschreven in het Bestuursakkoord? In hoeverre zijn deze concreet en meetbaar beschreven (dat wil zeggen: specifiek, meetbaar en tijdgebonden)?  §2.1 2. In hoeverre zijn de doelen vertaald in concrete acties en is er budget gereserveerd?  §2.1 3. Is er al beeld van of middelen doelmatig en rechtmatig zijn ingezet?  §2.4

2 3

Ex artikel 81 Gemeentewet. Specifiek, meetbaar en tijdgebonden.

17/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena 4. In hoeverre bevat de Begroting 2020 de doelen van het Bestuursakkoord?  §2.2 en 2.3. 5. Werpt het Jaarverslag 2019 licht op de realisatie van de doelen?  §2.4 6. In hoeverre sluiten het Bestuursakkoord, collegeprogramma, kaderbrief, begroting en jaarverslag op elkaar aan?  §2.1, § 2.2, § 2.3, § 2.4 7. Hoe ver (in welke fase) staat het college met het oppakken van de acties uit het Bestuursakkoord? Wat voor resultaten zijn behaald?  §2.4 en 2.5. 8. Wat kan de raad doen om ervoor te zorgen dat de gemeente de doelen bereikt?  §2.7. 9. Welke informatie heeft de raad nodig om inzicht te hebben in de voortgang van en de realisatie van de gestelde doelen van het Bestuursakkoord?  Deel I. 10. Welke informatie is nodig om uitspraken te doen over effecten voor de gemeente van de doelen in het coalitieakkoord (outcome)?  Deel I.

2.

Bevindingen van het onderzoek

2.1 Het Bestuursakkoord

2.1.1 Opbouw Bestuursakkoord Het Bestuursakkoord 2019-2022 ‘Samen bouwen aan kernachtig Altena, In Brabant gaat er niets boven Altena’ is opgesteld door de vier fracties die de coalitie vormen (CDA Altena, AltenaLokaal, SGP Altena, Progressief Altena4). Bij het opstellen van het Bestuursakkoord is een externe betrokken, evenals de gemeentesecretaris. Als onderlegger is gebruik gemaakt van een overdrachtsdocument dat per voormalige gemeente is opgesteld. De organisatie is via de gemeentesecretaris betrokken om input te leveren. Er zijn geen burgers/inwoners betrokken. De raad heeft 22 januari 2019 “kennis genomen van het Bestuursakkoord”. De door de drie niet-coalitiepartijen aangeleverde top drie van speerpunten met thema’s die opgenomen zouden moeten worden in het Bestuursakkoord, zijn zoveel mogelijk verwerkt in het akkoord5. In het Bestuursakkoord staan 6 programma’s. Voor deze programma’s is een groot aantal thema’s opgesteld door de coalitie. Dit geeft aan waarvoor de coalitie wil gaan in de komende jaren. 1. De inwoner en bestuur 2. Altena samenredzaam 3. Veelzijdig Altena

4 5

4. Duurzaam Altena 5. Bereikbaar Altena 6. Financiën

De fracties van de coalitie bezetten 23 van de 31 zetels in de raad. Aanbiedingsbrief Bestuursakkoord d.d. 19 januari 2019.

18/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

In bijlage 2 zijn per programma de hoofdstukken en de actiepunten opgenomen. In feite zijn er vijf inhoudelijke programma’s in het Bestuursakkoord, die ook de basis vormen voor de programmabegroting (zie hierna).

2.1.2 Doelen in het Bestuursakkoord In het Bestuursakkoord zijn per programma paragrafen opgenomen. De titels van de paragrafen en de inhoud van de paragrafen geven een richting aan; er wordt niet over doelen gesproken. De wijze waarop richting wordt gegeven verschilt. In het programma De inwoner en bestuur zijn bijvoorbeeld paragrafen opgenomen waarvan een aantal een richting aangeeft (De inwoner centraal, Kerngericht, Van buiten naar binnen, Sterke speler in de regio en daarbuiten), een aantal niet (Het gemeentebestuur en De organisatie in het nieuwe speelveld, Veiligheid, ondermijning en drugscriminaliteit). In de onderliggende teksten staat in alle gevallen richting aangegeven. Ook hier wordt dat verschillend omschreven. Soms wordt er gesproken over ambities, soms over speerpunten en soms wordt er geen ‘label’ aan gehangen. Bijvoorbeeld “onze ambitie is een samenleving waarin mensen zo veel mogelijk zelfredzaam zijn, naar elkaar omzien en wat voor elkaar over hebben” of “Het terugdringen en tegengaan van alcohol- en drugsgebruik bij de jeugd is voor ons een speerpunt, ook uit het oogpunt van gezondheid. We maken onze jongeren weerbaar tegen verleidingen door stevig in te zetten op preventie” of “De (maritieme) sector heeft een aanzienlijke groeipotentie, maar voldoende kaderuimte is daarvoor een belangrijke voorwaarde”.

Feitelijk is het Bestuursakkoord doelenarm; in het Bestuursakkoord zijn weinig beoogde maatschappelijke effecten opgenomen, anders dan bijvoorbeeld een “vitaal platteland”, of “iedereen moet mee kunnen doen in Altena”. Nergens zijn deze specifiek. Maatschappelijke effecten: De zichtbare gevolgen in de samenleving als gevolg van de gemeentelijke inspanningen (inclusief de gevolgen van uitvoeringsprestaties). Theoretisch voorbeeld: “Wij realiseren 10% minder laag-geletterdheid onder onze inwoners”.

2.1.3 Vertaling van ‘doelen’ naar acties in het Bestuursakkoord In het Bestuursakkoord staan ruim 85 actiepunten. De meeste actiepunten staan in kaders. Een aantal voorbeelden:

Rekenkamercommissie Altena -

-

-

We leggen op korte termijn een energiestrategie (met doelstellingen en uitvoeringsagenda voor deze bestuursperiode) ter vaststelling voor aan de gemeenteraad; We zetten in op voorlichtingsmaatregelen ter vergroting van de sociale veiligheid en weerbaarheid van de jeugd (bijvoorbeeld tegengaan (cyber)pesten); We stimuleren inwoners, bedrijven en organisaties om verharding te vervangen door groen; We ontwikkelen een voorstel voor de programmatische aanpak van ondermijning in Altena.

Sommige actiepunten staan niet als zodanig genoemd, maar staan in de hoofdtekst te lezen zoals: -

Tegen oneigenlijk gebruik van bedrijventerreinen voor detailhandel treden wij waar nodig op; Wij zullen ons [..] verzetten wanneer […] naar gas wordt geboord; We zoeken samenwerking met Provincie Noord-Brabant en gaan ons aansluiten bij de P10, alsmede bij het platform middelgrote gemeenten en de midsize gemeenten in Brabant.

Sommige actiepunten zijn heel concreet, zoals “in 2019 besluitvorming voorbereiden in verband met de aanbesteding van de inzameling van gft, restafval en PD”, andere zijn minder concreet en meer als een intentie te beschouwen: “Wij spreken klare taal” of “we treden initiatieven die passen bij de uitgangspunten van de visie toerisme en recreatie welwillend tegemoet”. Over de minder concrete actiepunten worden door raadsleden opmerkingen geplaatst, strekking: “we mogen de volgende keer wel wat concreter en scherper zijn”.

2.1.4 Tijdsgebonden acties Enkele voornemens zijn in tijd weggezet, bij andere acties is geen tijd genoemd. De meeste acties zijn daarmee weinig SMART in de zin van ‘tijdgebonden’. Enkele voornemens die in tijd zijn weggezet, bijvoorbeeld voor de jaren 2019 en 2020: 2019: keuzes maken over inzameling van gft, restafval en PD, vaststellen Omgevingsvisie, Altena-energiestrategie en uitvoeringsagenda, plan van aanpak vrijkomende agrarische percelen/bebouwing, veiligheidsvisie; 2020: aanbesteding inzameling, in het voorjaar van 2020 is het voorstel voor harmonisatie subsidiebeleid klaar.

20/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena 2.1.5 Specifieke acties Respondent in interview “Sommige doelen zijn hoog abstract en andere doelen hebben een stoeptegelconcreetheid.”

De ‘doelen’ in het bestuursakkoord zijn over het algemeen hoog abstract. De acties die eruit voortkomen zijn concreet.

De rekenkamercommissie onderscheidt de volgende indeling voor de beschrijving van de actiepunten in het Bestuursakkoord. Enerzijds gaat het om de te bereiken maatschappelijke effecten, anderzijds om prestaties op gebied van uitvoering, op gebied van beleid en de vorming daarvan en op gebied van het proces. Tot slot zijn er zaken in het Bestuursakkoord opgenomen die meer het karakter hebben van een intentie. Uitvoeringsprestaties: Voorgenomen plannen en besluiten worden uitgevoerd en geplande middelen worden ook daadwerkelijk ingezet. Theoretisch voorbeeld: “Wij realiseren een fietsbrug over het Altenakanaal”. Beleids(vormings)prestaties: Voorgenomen beslissingen die tot stand komen door vaststelling van verordeningen, plannen, nota’s, e.d. Theoretische voorbeelden: “Wij leggen de raad komend jaar een nieuwe nota toerisme voor”. “OZB stijgt maximaal met de inflatiecorrectie”. Procesprestaties: Voorgenomen proces om te komen tot een maatschappelijk effect of prestatie. Theoretisch voorbeeld: “We betrekken scholen bij een adequate aanpak”. Overige intenties: Voorgenomen effecten of prestaties zonder duiding. Vaak komen woorden hier aan te pas als ‘wij stimuleren’, ‘Wij willen’. Theoretisch voorbeeld: “Wij spreken klare taal”.

Onderverdeeld naar bovenstaande aspecten en alleen uitgaand van de actiepunten in het Bestuursakkoord, is de volgende verdeling te maken. Hierbij wordt opgemerkt dat sommige actiepunten een dubbel karakter kunnen hebben, dus zowel kunnen ingaan op bijvoorbeeld het proces als op wat er ‘geleverd’ moet worden.

21/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

Programma

Uitvoeringsprestatie

Beleidsvormingsprestatie

Procesprestatie

Overige intenties

Totaal

Aantal actiepunten 1

2

2 3

4

2

5

13

3

3

1

3

10

3

11

3

5

22

4

7

9

4

6

26

5

4

1

2

6

13

3

1

31

13

6 Totaal

19

4 25

88

Tabel 2.1. Indeling acties Uit bovenstaand overzicht blijkt dat er verschil is tussen de programma’s. Aan programma 2, Altena Samenredzaam, zijn de minste acties verbonden. Programma 3, Veelzijdig Altena, steekt in op veel beleidsprestaties en is ook qua acties een intensief programma. Programma 4 (Duurzaam Altena) is naast beleid ook veel gericht op uitvoering en is het meest intensieve programma is. 2.1.6 Meetbaarheid van acties Het verschilt hoe meetbaar de acties zijn. In het Bestuursakkoord zijn doelen niet gekwantificeerd en daarmee niet meetbaar. Enerzijds is dat logisch: het bestuur wil en kan niet voor vier jaar vooruit heel specifiek zijn over te behalen resultaten en uit te voeren acties. Aan de andere kant maakt dit minder controleerbaar of het Bestuursakkoord ook is/wordt uitgevoerd zoals beoogd. Het college heeft de vertaling gemaakt in een concreter collegeprogramma. Sommige acties zijn op een manier beschreven zodanig dat ze per definitie ‘meetbaar’ zijn en daarmee dat er geen twijfel is of ze zijn behaald: “De winkelopenstelling op zondag blijft beperkt tot de vesting Woudrichem” of “Wij maken een plan van aanpak met concrete acties die erop gericht zijn dat iedereen mee kan doen”. Het gesloten blijven van winkels en het plan van aanpak zijn hierbij de uitkomsten en zijn eenvoudig te meten.

Andere acties vragen om meer uitleg: “We denken in mogelijkheden, niet in onmogelijkheden” of “Aandacht voor vergroening schoolpleinen”. Vooral de acties die in tabel 2.1. zijn gerubriceerd als ‘overige intenties’ zijn moeilijk meetbaar. Dit maakt ze ook weinig transparant.

22/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena 2.2 Doorvertaling Bestuursakkoord naar Collegeprogramma In het Collegeprogramma worden de lijnen uit het Bestuursakkoord verder uitgewerkt. De programmalijnen en de doelen/sub-paragrafen zijn hetzelfde als in het Bestuursakkoord. In het Collegeprogramma zijn daar per sub-paragraaf ambities aan toegevoegd (zoals “Vernieuwend en verfrissend veiligheidsbeleid”). Vervolgens zijn actiepunten, in overeenstemming met die in het Bestuursakkoord, op een rij gezet. Soms zijn er nog actiepunten toegevoegd. Bijvoorbeeld bij ‘Economie’ worden in het Bestuursakkoord 6 actiepunten genoemd en in het collegeprogramma 10. Bij ‘gezondheid’ zijn in het Bestuursakkoord 5 actiepunten opgenomen, in het collegeprogramma zijn dat er 9. De actiepunten zijn verder uitgewerkt in concrete stappen: “Wat gaan we doen?”, oftewel actiepunten. De vertaling van Bestuursakkoord naar Collegeprogramma leidt in totaal tot 333 actiepunten. Aan al deze actiepunten is een tijdsindicatie verbonden (“Wanneer”). In het collegeprogramma is voor circa 30 actiepunten een budget opgenomen (“Kosten”).

Het collegeprogramma volgt met deze indeling al in enige mate de verplichte indeling van de programmabegroting per programma 6, zoals die vaak omschreven wordt als de ‘3W’s’: - Wat willen we bereiken? = Ambitie (BBV: de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten, ten minste toegelicht aan de hand van de bij ministeriële regeling vast te stellen beleidsindicatoren); - Wat gaan we daar voor doen? = Actiepunt en WAT gaan we doen? (BBV: de wijze waarop ernaar gestreefd zal worden die effecten te bereiken, en de betrokkenheid hierbij van verbonden partijen); - Wat mag het kosten? = Kosten (BBV: de raming van baten en lasten). In dit geval is de Ambitie de eerste W, het Actiepunt en Wat gaan we daar voor doen? vormen dan de tweede W, de Kosten de derde W. Het Collegeprogramma omvat in totaliteit € 2,8 miljoen aan kosten (exploitatie, dus niet zijnde de investeringen) over de jaren 2019 t/m 2023 (zie tabel 2.2), op een begroting van circa € 120 miljoen.

6

Artikel 8. Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten.

23/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

Totaal

2019

2020

2021

2022

2023

€ 467.000

€ 753.000

€ 682.000

€ 552.000

€ 408.000

Tabel 2.2: Geraamde kosten (totaal) in collegeprogramma per jaar. Onderstaand is een voorbeeld opgenomen van de doorvertaling van het Bestuursakkoord naar het Collegeprogramma. Bestuursakkoord Doel

Ambitie (in de tekst)

Actiepunten

Zelfredzaam Altena

Een samenleving waarin mensen zo veel mogelijk zelfredzaam zijn, naar elkaar omkijken en wat voor elkaar over hebben.

We zorgen voor onze aanpak van beschermd wonen en maatschappelijke opvang (en crisiszorg), gericht op het ondersteunen van kwetsbare inwoners zoveel mogelijk in hun kern, waarbij we wonen, zorg en welzijn verbinden.

Collegeprogramma Doel

Kernambitie

Ambitie

Actiepunt

Wat gaan we

Wanneer

doen Zelfred-

Een

Mensen

We zorgen voor

We implementeren

Vanaf 2019

zaam

samenleving

ontvangen zorg

aanpak van be-

de doordecentra-

(Q2)

Altena

waarin

en ondersteuning

schermd wonen en

lisatie van be-

mensen

zoveel mogelijk

maatschappelijke

schermd wonen en

zoveel

dicht bij huis en

opvang (en

maatschappelijke

mogelijk

doen zo veel

crisiszorg), gericht

opvang en

zelfredzaam

mogelijk mee.

op het onder-

versterken de

zijn, naar

Dat geldt ook

steunen van

sociale netwerken

elkaar omzien

voor mensen met

kwetsbare

die bijdragen aan

en wat voor

verward gedrag,

inwoners zoveel

het opnemen van

elkaar over

een psychische

mogelijk in hun

de doelgroep in de

hebben.

stoornis of

kern, waarbij we

samenleving

verslaving.

wonen, zorg en welzijn verbinden. In regionaal

2019 (Q3)

verband worden kaders opgesteld voor toegang, voorzieningen, bekostiging en solidariteit. We stellen een

2019

lokaal plan voor

(uitvoering

doordecentra-

vanaf 2020)

lisatie op en voeren dat uit. 24/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena Doel

Kernambitie

Ambitie

Actiepunt

Wat gaan we

Wanneer

doen Pilot opvang in

2019

Altena wordt

(evaluatie

voortgezet.

in Q4)

We implementeren

Vanaf Q4

werkmethodes

2019-2020

voor aanpak van personen met verward gedrag bij wijkteams en uitvoerende organisaties.

Tabel 2.3: Een illustratief voorbeeld van doorvertaling Bestuursakkoord naar Collegeprogramma: Programma Altena samenredzaam

2.3 Doorvertaling naar de programmabegroting De programmabegroting vormt de jaarschijfvertaling van het collegeprogramma. De programma’s zijn weergegeven in de vorm van doelenbomen, met daarin voor het eerst de term Maatschappelijke effecten, met daarnaast Resultaten, Inspanningen en (voor een aantal inspanningen) Kosten & planning:

Hierboven een illustratief voorbeeld van de vertaling van de inhoud van tabel 2.3 in de programmabegroting. De begroting volgt op hoofdlijnen het Bestuursakkoord en het collegeprogramma en alhoewel de doelenboom7 een duidelijk overzicht geeft, wijkt deze qua indeling af van uit het Collegeprogramma met de eerder genoemde Ambitie (in programmabegroting maatschappelijk effect), ACTIE (in programmabegroting resultaat), WAT gaan we doen? (in programmabegroting inspanning) en WANNEER (in programmabegroting Kosten en planning). Door het veranderen van terminologie en

7

Een doelenboom is een schematische weergave van doelen en subdoelen die op een bepaalde manier met elkaar samenhangen. Door doelen en subdoelen in de vorm van een doelenboom weer te geven, worden onderlinge relaties duidelijk. Boven aan de doelenboom staat het gewenste maatschappelijke effect (outcome). Onder aan de doelenboom staan de outcome indicatoren die samen een beeld geven van de mate waarin het beoogde maatschappelijke effect (outcome) behaald wordt. 25/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena indeling is de navolgbaarheid van Bestuursakkoord naar collegeprogramma naar programmabegroting, naar het oordeel van de rekenkamercommissie, lastig. De planning is bij de meeste onderwerpen opgenomen in de doelenboom, de kosten in slechts in het geval als deze nog niet structureel geregeld zijn. Zo zijn in het collegeprogramma voor recreatie en toerisme opgenomen, zie onderstaand voorbeeld, Actiepunten en Wat gaan we doen inclusief kosten, vertaald in Inspanningen en Kosten, maar kosten komen niet meer terug. Collegeprogramma

Programmabegroting 2021

?

Aangezien het financieel overzicht per programma is ingericht op basis van de (verplichte rijks-) Regeling vaststelling taakvelden en verstrekking informatie voor derden, is ook daar niet de relatie te zien tussen (beoogde) resultaten (‘Wat willen we bereiken’), inspanningen (‘Wat gaan we daar voor doen’) en Kosten. De Lange termijn Planning is van de raad en gebaseerd op de documenten voortvloeiend uit de P&C-cyclus. Daarnaast bepaalt de raad ook zelf waar hij op willen inzetten (het onderdeel Raad op Kop).

2.4 Doorvertaling naar het jaarverslag De begroting 2019 was als gevolg van het ontstaan van de nieuwe gemeente beleidsarm, met het ontbreken van specifieke doelstellingen. Ook het jaarverslag is daardoor overwegend technisch van aard waarin weinig relatie met specifieke doelstellingen te vinden is. In het jaarverslag 2019: “Tegen deze achtergrond hebben we gekozen voor een verantwoording op hoofdlijnen, waarbij we per programma volstaan met enkele hoogtepunten uit 2019. Dit mede omdat veel projecten en acties een vervolg hebben gekend in 2020”.

26/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena 2.5 Realisatie van doelen o.b.v. het jaarverslag (2019) In het Bestuursakkoord is een beperkt aantal actiepunten voor 2019 opgenomen. Deze zijn overwegend gehaald. Over één voornemen voor 2019 is geen informatie opgenomen in het jaarverslag.

Progr.

Voornemen 2019 Bestuursakkoord

1

Nieuw integraal veiligheidsbeleid

3

Plan van aanpak nevenactiviteiten en herontwikkeling van vrijkomende agrarische percelen en bebouwing.

4

• • • •

Omgevingsvisie aan de raad voorgelegd ter vaststelling Altena-energiestrategie en uitvoeringsagenda aan de raad voorgelegd ter vaststelling Besluitvorming voorbereiden in verband met aanbesteding inzameling gft, restafval en PD Besluitvorming voorbereiden inzake vervanging containers gft en restafval

Realisatie?

✓ Geen informatie

✓ ✓ ✓ ✓

Tabel 2.4: Vermelding voortgang in jaarverslag 2019 Gezien bovenstaande constatering, is het te vroeg om uitspraken te doen of middelen rechtmatig of doelmatig zijn ingezet. De accountant heeft in ieder geval bij de jaarrekening 2019 een goedkeurende controleverklaring voor getrouwheid en rechtmatigheid verstrekt. De rekenkamercommissie constateert dat de behandeling van het jaarverslag 2019, overigens zoals bij zoveel gemeenten, veel beperkter is geweest dan van de begroting of de kaderbrief (voor het jaar 2021) waarin veel meer aandacht is geweest voor de voortgang van het bestuursakkoord. Hiermee blijft het beoogde doel van een jaarrekening voor een deel liggen.

2.6 Realisatie van doelen in de Bestuursrapportage (2020) In oktober 2020 is de 2e Bestuursrapportage aan de raad aangeboden. Deze 2e Bestuursrapportage is de meest recente update voor de raad om te controleren hoever het staat met het behalen van de doelen uit het Bestuursakkoord. De rapportage is opgebouwd volgens de doelenboom en per programma zijn de doelen gescoord op voortgang.

27/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena

In onderstaande tabel zijn alle 'scores' per programma opgenomen voor de 2e Berap. Aantal doelen Behaald

Op schema

1 Inwoner en bestuur

8

2 Altena samenraadzaam 3 Veelzijdig Altena 4 Duurzaam Altena 5 Bereikbaar Altena 6 Financiën

Waarvoor bijsturing nodig

Totaal

31

0

39

4

27

13

44

14

25

14

53

3

31

2

36

1

18

2

21

1

8

2

11

31

140

33

204

Programma

Totaal

Tabel 2.5: Voorbeeld behaalde doelen uit 2e Berap Inmiddels zijn 31 van de 204 doelen behaald (15%) en ligt de uitvoering voor het behalen van 140 doelen op schema (69%). Op 16% van de doelen zijn of worden bijgestuurd. Er zijn geen doelen waarop nog geen actie is op ondernomen. Per programma verschilt het percentage doelen wat al behaald, op schema ligt of vertraagd is. In programma’s 2 en 3, Altena Samenredzaam en Veelzijdig Altena, wordt een kwart tot een derde van de doelen bijgestuurd. Zoals eerder aangegeven (zie tabel 2.1.) is vooral programma 3 een intensief programma, wat een verklaring kan zijn van het relatief grotere aandeel ‘bijsturing nodig’. Medewerkers in interview “Er is te veel in het begin van de periode gepland”. “De ambitie is veel groter dan het budget en de menskracht nu aan kan. De bottleneck zit bij de menskracht”.

De oorzaak dat nog niet alle resultaten op schema liggen (of waar ‘bijsturing nodig’ is), ligt volgens de ambtelijke organisatie voor een deel aan “planningsoptimisme”.

De achterstand heeft -aldus gesprekspartners in interviews- ook te maken met de harmonisaties, die meer tijd hebben gekost dan voorzien en binnen twee jaar afgerond 28/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena moeten zijn. Daarnaast zijn er opgaven bijgekomen, rond bijvoorbeeld het sociaal domein en uiteraard Corona. Tegelijkertijd hebben raadsleden een beeld dat er nog meer in de categorie ‘bijsturing nodig’ zou vallen. Raadsleden ervaren een ‘uitvoeringsoptimisme’. Zij geven aan dat de ‘kleurtjes’ uitnodigen tot discussie. “De ambtelijke organisatie stelt het wel rooskleurig voor”. Vanuit de organisatie wordt dit weersproken; vanaf 2020 is een gesprekscyclus ingericht (twee keer per jaar voortgangsgesprekken) waarin de directeur ‘intern’, de concerncontroller en de teammanager Financiën met de teammanagers de actiepunten doorlopen om te bepalen of de aangegeven status klopt. In het Collegeprogramma zijn 333 actiepunten opgenomen. In de 2e Berap 2020 zijn 204 acties terug te vinden. Het verschil zit erin dat er wordt gerapporteerd in jaren. Acties die zijn afgerond in het jaar 2019 zijn niet meer in het lopende overzicht terug te vinden.

Raadslid in interview “Het is niet makkelijk te volgen wat er gebeurt aan acties. De doelenboom werkt zeker goed om een beeld te krijgen, maar er vallen ook weer acties weg die al behaald zijn, ook uit het jaarverslag, dus dat is lastig”.

Ook zijn de acties die op langere termijn spelen niet opgenomen. De Berap geeft dus alleen de doorkijk voor het betreffende begrotingsjaar, zonder het totale overzicht te geven. Dit is overigens wel in lijn met hoe het in de financiële verordening (artikel 6 lid 1) met de raad is afgesproken (“uiteenzetting van de uitvoering en de bijstelling van het beleid in aansluiting op de presentatie in de begroting alsmede een overzicht van de relevante afwijkingen van de financiële ramingen”). Naast de voortgang op inhoud, is in de Berap ook een financieel overzicht per programma aangegeven met daarin ‘totaal mutaties per programma’ en ‘mutaties in de reserves’. Per programma is een overzicht opgenomen waarin in detail wijzingen worden aangegeven. De wijzingen zijn niet altijd te herleiden tot de actiepunten.

(+ = nadeel / - = voordeel)

Tabel 2.6: Voorbeeld uit 2e Berap, financieel overzicht programma 5 29/38 Rapport Onderzoek naar doelen in het bestuursakkoord in Altena

Rekenkamercommissie Altena In de 2e Berap aan de raad komt de inhoud van de doelen nauwelijks ter sprake, alleen de constatering dat er ondanks de coronapandemie veel is bereikt. Het raadsvoorstel gaat voornamelijk in op de financiële consequenties. Dit is overigens een bewuste keuze vanuit de organisatie. Tegelijkertijd is te constateren dat de schriftelijke vragen die naar aanleiding van de 2e Berap zijn gesteld, veelal inhoudelijk van aard zijn. Blijkend uit deze vragen, heeft de raad een andere behoefte qua “uiteenzetting van de uitvoering en de bijstelling van het beleid”, dan dat die door het college/organisatie gehanteerd/geïnterpreteerd is. Het aantal vragen bij de 2e Berap was fors (170).

2.7 Rollen van de raad De raad kan vanuit zijn drie rollen er aan bijdragen dat de gemeente de doelen bereikt. Kaderstelling Het Bestuursakkoord is een akkoord dat afspraken bevat van vier partijen in de gemeenteraad. Met de meerderheid van de zetels in de raad, kan dit als kaderstellend worden gezien voor het college, dat de uitvoering van het Bestuursakkoord ter hand heeft genomen. Gesprekspartners vanuit de raad geven aan dat de “begroting het hoogste is waar je de kaders kunt bepalen” (los van inhoudelijke dossiers). De begroting is immers de jaarschijfvertaling van het Bestuursakkoord en collegeprogramma dat door de raad wordt vastgesteld. De inhoudelijke behandeling en daarmee de integrale afweging heeft plaatsgevonden bij de behandeling van de begroting 2021. De kaderstellende rol geeft de raad voor vier onderwerpen nog expliciet aan via ‘de Raad op kop’. Middels een conferentie en duidingsdebat heeft de raad voor deze thema’s de regie genomen om vooraf heldere kaders mee te geven aan het college. Het gaat om onderwerpen die voor een deel ook in het Bestuursakkoord staan: •

•

• •

Woonvisie: (Bestuursakkoord: We stellen samen met de woningcorporaties, de huurdersorganisaties en andere betrokkenen een nieuwe Woonvisie op en leggen die voor aan de raad - 2020) Bedrijventerreinen/Werken in Altena (start binnenkort): (Bestuursakkoord: [niet als actie opgenomen maar wel als intentie in de hoofdtekst] Wij vinden het belangrijk ruimte te behouden voor groeiende lokale bedrijven. Wij willen ruimte kunnen bieden aan bedrijven die bijdragen aan meerdere van onze ambities. Hiertoe zullen we criteria ontwikkelen, zoals landschappelijke inpassing, bereikbaarheid en duurzaamheid); Sociale Altenacode (maatschappelijke agenda sociaal domein); Mobiliteitsvisie.