Bijlage 1 Rapportage Raadsonderzoek Nieuwe Banne

In het dossier hebben de onderzoekers geen memo of anderssoortig voorbereidend document aangetroffen waarin vanuit de gemeente een onderbouwing is uitgewerkt voor waarom de projectontwikkelaar aangemerkt kon worden als de enige serieuze gegadigde. Wel is een motivering hiervoor terug te vinden in de Didam-publicaties voor beide percelen zelf. Daarnaast komt in het feitenrelaas naar voren dat de gemeente in het voorbereiden van deze Didam-publicaties heeft geput uit een advies van de advocaat van de projectontwikkelaar. Onderbouwing één serieuze gegadigde voor voorgenomen verkoop gronden In het advies van de advocaat worden twee argumenten aangedragen voor waarom er sprake was van slechts één serieuze gegadigde. De eerste is dat al gemaakte afspraken nagekomen dienen te worden: nu die eerdere afspraken niet volledig nagekomen konden worden, wordt de verkoop van het perceel aan de Nieuwe Banne daarvan onderdeel. De gemeente kan zich op deze manier als betrouwbare overheid gedragen. Het tweede argument dat wordt aangedragen in het advies van de advocaat is dat in de rechtspraak het tegengaan van krapte op de woningmarkt door het ontwikkelen van betaalbare huurwoningen een houdbaar standpunt is om aan één gegadigde te gunnen. In dit dossier is daar zowel in Bronkhorst fase 3 als in het plan voor het perceel aan de Waterlinie sprake van.

In de Didam-publicaties zelf verwijst de gemeente enkel naar het eerste argument. Zo staat vermeldt in de publicatie voor de voorgenomen verkoop van het perceel aan de Waterlinie dat het een compensatie is voor het niet volledig nakomen van een eerder gesloten overeenkomst. Er zal een ander typologie woningen worden gerealiseerd, wat nadelige gevolgen zou hebben voor de exploitatie van de bouwer. De vraag is echter in hoeverre de gemeente dit daadwerkelijk kon beoordelen en of dit argument voor één-op-één gunning dus hout snijdt, aangezien een analyse van de daadwerkelijke schade voor de projectontwikkelaar ontbreekt. Wel is duidelijk dat de verkoop van de grond in Bronkhorst fase 3 gegrond is in eerder gemaakte afspraken die nagekomen dienen te worden en dat er in dat plan een ander typologie woningen wordt gerealiseerd dan eerder overeengekomen. Dat er geen eigenstandige onderbouwing van de gemeente beschikbaar is dat de projectontwikkelaar de enige serieuze gegadigde was voor de gronden, betekent ook dat onduidelijk is hoe de gemeente

217 Zie het advies van de advocaat van de projectontwikkelaar in het feitenrelaas (1 december 2023), maar ook: VNG (2025),

Toepassing Didam-regels in de gemeentelijke gronduitgiftepraktijk.

78.

het tweede argument dat de advocaat van de projectontwikkelaar heeft aangedragen – het tegengaan van woningtekort door het bouwen van betaalbare huurwoningen – heeft (mee)gewogen. Beoordeling gang van zaken in het licht van Didam-arresten Al met al betekent dit dat de gemeente de eerste stap die is voorgeschreven vanuit de Didamrechtspraak, het nagaan of er potentiële gegadigden zijn, niet heeft gezet vanuit de overtuiging dat er slechts één serieuze gegadigde voor de gronden was. In dat geval zou een openbare selectieprocedure ook niet nodig zijn. De tweede stap, het publiceren van de voorgenomen verkoop is wel gezet. In de onderbouwing van de stellingname dat er slechts een serieuze gegadigde was voor de gronden had de gemeente echter explicieter kunnen uitwerken en onderbouwen waarom er in haar optiek sprake was van één serieuze gegadigde, evenals welke objectieve, toetsbare en redelijke criteria zij daarbij heeft afgewogen en (op welke wijze) gehanteerd. Zo wordt gesteld dat de projectontwikkelaar schade lijdt door het andere woningprogramma in Bronkhorst fase 3, maar dat is verder niet onderbouwd of geconcretiseerd. Ondanks deze verbetermogelijkheden in het proces voor het voorbereiden van de verkoop van grond, is niettemin te stellen dat de gang van zaken voldoende voldoet aan de spelregels van de Didamarresten.

Dit omdat de voorgenomen verkopen wel zijn gepubliceerd, zoals gewenst is in de Didamrechtspraak. Hiermee heeft iedereen de kans gekregen zich te melden om in aanmerking te komen om de gronden te kopen, maar omdat niemand zich in reactie op de publicaties van de voorgenomen verkopen heeft gemeld, mag worden aangenomen dat er inderdaad geen andere serieuze gegadigden waren.

Analyse besluitvorming en projectaansturing De betrokkenheid van het college was zeer klein bij dit dossier. Dit was in grote lijnen in overeenstemming met de werkafspraken over projectmatig werken en de projectkwalificatie van Bronkhorst fase 3 in die tijd. Mocht dit dossier nu opgestart worden, dan zou volgens de huidige afspraken over projectmatig werken de betrokkenheid van het college groter (moeten) zijn. Het college heeft binnen de onderzoeksperiode een zeer kleine rol vervuld in dit dossier van het uitwerken van de ontwikkeling in Bronkhorst fase 3 voor het deel waar de projectontwikkelaar aan zet was en de onderhandelingen daarover. Alleen rondom het vaststellen van het bestemmingsplan in het voorjaar van 2024 is een directe collegebetrokkenheid zichtbaar. Wel sloot de portefeuillehouder Omgevingswet en ruimtelijke plannen met enige regelmaat aan bij vergaderingen van een stuurgroep of werd hij per e-mail geïnformeerd. Verder kwam in de interviews naar voren dat de portefeuillehouder het college gedurende de looptijd van het dossier heeft bijgepraat over ontwikkelingen, bijvoorbeeld als het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties op de agenda stond. Deze betrokkenheid is echter ad hoc en relatief incidenteel van aard.

Dat het college op afstand stond en vooral de portefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever aan zet was, is in lijn met de werkafspraken over projectmatig werken die golden voor B-projecten in 2021. Volgens de handleiding werden voor B-projecten de projectopdracht en het plan van aanpak vastgesteld door de portefeuillehouder en het DT. Dat is min of meer ook gebeurd: de portefeuillehouder heeft akkoord gegeven op de projectopdracht en in een stuurgroepvergadering hebben hij en de ambtelijk opdrachtgever akkoord gegeven op het plan van aanpak voor Bronkhorst fase 3.

79.

Een kanttekening hierbij is niettemin dat de handleiding uit 2021 zich op enkele punten tegenspreekt. Er is namelijk ook in opgenomen dat bij B-projecten net als bij A-projecten het plan van aanpak wordt vastgesteld door het college. Dat is niet gebeurd. Verder komt in deze handleiding terug dat het college de bestuurlijk opdrachtgever voor een project aanwijst. Dat is hier eveneens niet gebeurd, of op zijn hoogst impliciet en informeel. Het werd vanzelfsprekend geacht dat de wethouder Wonen bestuurlijk opdrachtgever zou zijn van deze woningbouwontwikkeling. Volgens de uitgangspunten en werkafspraken in de huidige handleiding projectmatig werken zou de college betrokkenheid groter (moeten) zijn. Voor projecten geldt nu namelijk dat in een programmaplan wordt aangegeven door het college welke projectopdrachten en bestuurlijke beslismomenten door het college worden vastgesteld en welke door de portefeuillehouder. De ontwikkeling van Bronkhorst fase 3 werd binnen de gemeente aangemerkt als project en is aangestuurd vanuit de principes en werkafspraken van het projectmatig werken, zoals die in 2021 golden. In 2021 werden binnen de gemeente Altena de eerste ervaringen opgedaan met het projectmatig werken. Er waren meerdere versies van de handleiding in voorbereiding geweest.

De vierde versie was de eerste die in de praktijk werd gebracht en Bronkhorst fase 3 werd gezien als een testcase hiervoor. De manier waarop de aansturing van Bronkhorst fase 3 werd ingericht met een bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever, een stuurgroep en een projectopdracht, was dan ook in lijn met de afspraken uit de handleiding. Een onderdeel van deze versie van de handleiding was het kwalificeren van projecten als een A-, B- of C-project afhankelijk van de complexiteit ervan. Bronkhorst fase 3 werd gezien als een B-project, wat voorstelbaar is. Het ging om de derde, afsluitende fase van een grotere woningbouwontwikkeling. De contouren waren bekend bij omwonenden en de basis voor het plan was al een lange tijd geleden gelegd (bijvoorbeeld in een inrichtingsvisie in 2007). Als zodanig werd het niet ervaren als een mogelijk controversiële ontwikkeling. Dat is ook af te leiden uit het feit dat het project aangemerkt kon worden als een testcase voor projectmatig werken en dat een nieuwe medewerker al snel na de start van het project de projectleider werd. Dat het toch als een B-project werd gekwalificeerd, waarbij toch enige complexiteit aan de orde is, was dat het aantal te realiseren woningen voor een gemeente van de grootte van Altena ook niet een routineklus was.

Overigens is de aanduiding van A-, B- en C projecten in de huidige handleiding voor projectmatig werken losgelaten. Er wordt enkel gesproken over projecten, die op het gebied van wonen worden ingesteld als een initiatief een grote of integrale ingreep op de openbare ruimte is. Daarmee zou Bronkhorst fase 3 ook als het nu zou starten worden aangemerkt als project. In hoofdstuk 2 Kaders en werkwijzen grondaankoop is beschreven welke uitgangspunten en afspraken golden voor het projectmatig werken. In ditzelfde hoofdstuk is op pagina’s 17 tot 19 beschreven hoe dit invulling kreeg in het project Bronkhorst fase 3. De Nieuwe Banne werd gezien als een kleine ontwikkeling. Dat is in lijn met de uitgangspunten van het projectmatig werken. De ontwikkeling van het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne werd binnen de gemeente gezien als een ‘gewoon’ plan. Het was (en is) geen project en er is dan ook geen projectstructuur ingericht. Gegeven de kennis van toen is deze kwalificatie in lijn met de door de gemeente geformuleerde uitgangspunten hiervoor zoals die zijn af te leiden uit de handleiding projectmatig werken (zowel de huidige versie die sinds februari 2024 geldt en de voorgaande versie van juni 2021).

80.

Dit perceel is geschikt voor een relatief kleine ontwikkeling (anders dan het bouwen van een geheel nieuwe wijk), waarvoor de kaders inclusief een onherroepelijk bestemmingsplan al waren vastgelegd. Het plan dat de projectontwikkelaar begin 2023 indiende, voldeed aan de vereisten van het bestemmingsplan. Op dat moment werd dan ook geen grote maatschappelijke of bestuurlijke impact voorzien. Pas toen bekend werd dat er appartementen zouden komen en omwonenden zich in het najaar van 2024 gingen verzetten tegen het plan, nam de politieke gevoeligheid toe. Als zodanig is ook te begrijpen dat gedurende de onderhandelingen met de projectontwikkelaar en het betrekken van het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne daarin, evenals de uitwerking daarvan in het addendum en de koopovereenkomst, er geen reden werd gezien om de aansturing op te schalen. De gang van zaken rondom het bereiken van overeenstemming over de afspraken op hoofdlijnen, evenals de latere uitwerking in het addendum bij de samenwerkingsovereenkomst en de koopovereenkomst voor de Waterlinie, is in lijn met het mandaatbesluit. Overeenstemming over de afspraken op hoofdlijnen is door de portefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever in november 2022 bereikt in een gesprek met de projectontwikkelaar.

De afspraken zoals ze in dit overleg zijn gemaakt zijn niet apart op papier gezet, maar er is voor gekozen om ze direct uit te werken in een (concept)addendum. Na een onderhandeling over de precieze uitwerking van de afspraken en de verwoording daarvan, is het definitieve addendum ondertekend door de portefeuillehouder na volmacht verleend door de burgemeester. Over de koopovereenkomst voor het perceel aan de Waterlinie is eveneens onderhandeld en deze is ambtelijk ondertekend. Deze gang van zaken is in overeenstemming met het mandaatbesluit van de gemeente Altena. In het mandaatbesluit van de gemeente Altena is immers vastgelegd dat behalve een aantal specifieke aangelegenheden, de gemeentesecretaris mandaat wordt verleend voor tot het college en de burgemeester behorende aangelegenheden. Dit mandaat kan vervolgens weer ondergemandateerd worden aan bijvoorbeeld teammanagers en programmamanagers. Dit geldt ook voor overeenkomsten tenzij het college de raad daarover vooraf moet informeren of als een overeenkomst buiten vastgestelde (financiële) kaders valt. Deze uitzonderingen zijn in dit dossier niet aan de orde. Verder kan ook voor individuele rechtshandelingen apart mandaat of volmacht worden verleend, zoals hier is gebeurd bij de portefeuillehouder voor ondertekening van het addendum.

Wel valt aan te tekenen dat de portefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever ruim anderhalf jaar voor het ondertekenen van het addendum op hoofdlijnen overeenstemming had bereikt met de projectontwikkelaar over de aanvullingen op de samenwerkingsovereenkomst die vast te leggen zouden zijn in een addendum en koopovereenkomst. Op dat moment was er nog geen volmacht verleend, noch was de portefeuillehouder via een besluit van het college van B&W als bestuurlijk opdrachtgever aangewezen met mandaat om afspraken te maken met de projectontwikkelaar. Hoewel de afspraken pas bindende kracht kregen na ondertekening van het addendum, was het zorgvuldiger geweest als de bevoegdheid van de portefeuillehouder al in de eerdere fase formeel was geregeld. In de aansturing van het project Bronkhorst fase 3, waarin werd gewerkt met een stuurgroep, is bestuurlijk en ambtelijk veel in gezamenlijkheid besproken en besloten. Later, als de aansturing via portefeuillehoudersoverleggen verloopt, is de bestuurlijke inbreng explicieter navolgbaar en strategischer. In vergaderingen van de stuurgroep zijn te maken keuzes in gezamenlijkheid besproken, bijvoorbeeld over de gewenste woningprogrammering of de opstelling richting de projectontwikkelaar. In de verslaglegging is slechts beperkt inzichtelijk of enkel indirect af te leiden welke richting bestuurlijk is meegegeven.

Met uitzondering van het vaststellen van het plan van aanpak voor het project op

81.

8 december 2021 waarover in de verslaglegging expliciet is opgemerkt dat de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever daarmee akkoord gaan, is in het feitenrelaas dan ook vooral terug te lezen dat ‘in de stuurgroep is besloten of afgesproken’ om een bepaalde keuze te maken. Zo wordt bijvoorbeeld op 23 maart 2022 onder meer afgesproken dat de projectontwikkelaar circa 36 woningen mag realiseren, de tegenprestatie voor de inspanningsverplichting niet wordt gehonoreerd en na onderhandeling zij mogelijk vijf woningen meer mogen bouwen als compensatie, omdat zij op verzoek van de gemeente niet zouden hebben geprobeerd om aan hun inspanningsverplichting te voldoen. Dit was anders dan het ambtelijke voorstel in het voorbereidende memo waarin de voorkeur werd uitgesproken om de projectontwikkelaar te compenseren via het perceel aan de Waterlinie in De Nieuwe Banne. Een ander voorbeeld is dat op 31 augustus 2022 in de stuurgroep wordt besloten het ambtelijk advies op te volgen om het vastgestelde stedenbouwkundig ontwerp als uitgangspunt te blijven hanteren en grotendeels mee te gaan in het ontwerp van de projectontwikkelaar als er 13 appartementen in sociale huur worden ontwikkeld. In 2023 wordt de overstap gemaakt van stuurgroepoverleggen naar portefeuillehoudersoverleggen voor de aansturing van Bronkhorst fase 3.

Daarmee wordt ook de bestuurlijke inbreng in de keuzes die worden gemaakt explicieter en strategischer, bijvoorbeeld op 13 mei 2024 de wens om bestuurlijk overleg te hebben met de projectontwikkelaar over de borging in het addendum dat de sociale huurappartementen door de bedoelde doelgroep bewoond zullen worden en een eindtermijn voor het realiseren van de woningen. Een ander voorbeeld is dat op 10 juni 2024 wordt afgestemd of de voorgestelde agenda voor het overleg met de projectontwikkelaar volledig is of dat er vanuit bestuurlijk oogpunt andere onderwerpen zijn die besproken moeten worden. In hoofdstuk 3 Chronologisch feitenoverzicht is voor de verschillende vergaderingen van de stuurgroep beschreven wat er op de agenda stond, wat in voorbereidende memo’s aan bod kwam en waartoe is besloten (en door wie). Besluitvorming over keuzes en vervolgstappen in de aansturing van het project Bronkhorst fase 3 en het compenseren van de projectontwikkelaar vond primair plaats in stuurgroepvergaderingen. Ter voorbereiding op deze vergaderingen werden meestal memo’s opgesteld met achtergrond en overwegingen bij bespreek- en besluitpunten. De memo’s zijn uitgebreid. Niettemin ontbreekt een zekere scherpte in de formulering van de voorstellen en de onderbouwing daarvan, wat de navolgbaarheid ervan beperkt.

Ter voorbereiding op een stuurgroepvergadering werd veelal een agenda opgesteld en een memo met achtergrond bij de bespreek- en besluitpunten. Deze memo’s zijn relatief uitgebreid. Tegelijkertijd wordt beperkt expliciet gemaakt welke keuze voorligt, welke alternatieven denkbaar zijn, waar (diepgaand onderbouwd) de voorkeur naar uit gaat en hoe het denken daarover zich ontwikkelt. Zo worden bijvoorbeeld op 23 maart 2022 weliswaar drie opties uitgewerkt voor het compenseren van de projectontwikkelaar, maar de onderbouwing strekt niet verder dan dat sommige opties negatieve financiële consequenties hebben. Hoe groot die financiële consequenties precies zijn en hoe dat te onderbouwen is, is geen onderdeel van het memo. Een ander voorbeeld is dat aantallen te bouwen woningen regelmatig in stukken terugkomen, inclusief hoeveel de projectontwikkelaar – al dan niet na onderhandeling – eventueel extra zou mogen bouwen (zie ook analysepunt hierboven over motivatie voor compensatie en de voorgestelde wijze daarvoor). Hoeveel dat er precies zijn verschilt echter, en waarom het aantal anders is dan in een eerder voorstel of besluit, wordt niet onderbouwd.

82.

Er zitten fouten, slordigheden en onhandigheden in de oorspronkelijke samenwerkingsovereenkomst met de projectontwikkelaar. Ook in het addendum en de koopovereenkomst voor de Waterlinie in de Nieuwe Banne zit er een slordigheid die voor ruis zorgt, mede omdat afspraken niet geformaliseerd zijn. De aanleiding om met de projectontwikkelaar te onderhandelen en na te denken over compensatie ligt in eerste instantie in de tegenstrijdigheden in de overeenkomst en de onwenselijkheid volgens de gemeente van sommige afspraken, bijvoorbeeld de gehanteerde grondprijzen en het ontbreken van een harde bouwplicht. Met andere woorden: er valt wat te repareren door de gemeente Altena. Dat er een nieuwe woonvisie is en veranderende normen voor parkeren, groen en waterberging komt erbij, maar is niet de primaire aanleiding. Tegelijkertijd is ook in het addendum een slordigheid geslopen die voor ruis zorgt, mede omdat een bijhorende afspraak in eerste instantie niet op schrift is gezet. De oppervlakte van het te leveren perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne in het addendum komt niet overeen met dat in de koopovereenkomst. Dit komt voort uit een afspraak om eerst een groter perceel te leveren voor het realiseren van voldoende parkeerplaatsen, waarbij later weer grond wordt terug geleverd aan de gemeente.

Deze afspraak is echter eerst alleen mondeling gemaakt en pas ruim een half jaar later vanuit de gemeente op schrift gesteld. In het project Bronkhorst fase 3 vervullen de projectleider en een medewerker van het team Omgeving en Vastgoed ambtelijk de grootste rol. In de onderhandeling met de projectontwikkelaar en het uitwerken van de afspraken, bijvoorbeeld voor compensatie en de waardebepaling van de Waterlinie in de Nieuwe Banne, wordt stevig op deze laatste geleund in de ambtelijke voorbereiding van voorstellen. In het feitenrelaas komt veelvuldig naar voren dat een medewerker van het team Omgeving en Vastgoed intern het een en ander heeft uitgewerkt of contact heeft gehad met de projectontwikkelaar. Denk aan een analyse van de samenwerkingsovereenkomst, het aanhaken van een advocaat voor het duiden van de overeenkomst en contact met de projectontwikkelaar over de woningbouwprogrammering in Bronkhorst fase 3 of de voorwaarden voor sociale huur, de grondwaardebepaling voor het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne. Hieruit is af te leiden dat stevig op de inbreng van één ambtenaar is geleund, en dat beperkt een brede(re) expertise vanuit de ambtelijke organisatie in de uitwerking van het project en de onderhandelingen. In de interviews wordt dit bevestigd: er werd vertrouwd op de ervaring en deskundigheid van deze medewerker.

Checks and balances kregen vorm in de vergaderingen van de stuurgroep, met inbreng van de bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever, wat regelmatig leidde tot andere afspraken dan ambtelijk was voorgesteld. Binnen de ambtelijke organisatie bestond er een zekere welwillende houding richting het compenseren van de projectontwikkelaar. Al snel na het ontdekken van de tegenstrijdigheden in de samenwerkingsovereenkomst en de discussie over de van toepassing zijnde tekening, zijn er ambtelijk betrokkenen die op het spoor zitten dat compensatie aan de orde zal zijn. Bij het opstarten van het project Bronkhorst fase 3 in het voorjaar van 2021 wordt ambtelijk duidelijk dat de samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente Woudrichem en de projectontwikkelaar tegenstrijdigheden bevat. Ook blijkt bij het eerste (hernieuwde) contact met de projectontwikkelaar dat er verschillende beelden zijn over welke tekening van toepassing is: die van de gemeente of die van de projectontwikkelaar. Deze tekeningen verschillen zowel qua aantal woningen als de woningtypologie. In november 2021 wordt bestuurlijk kennisgemaakt met de projectontwikkelaar en komen de tegenstrijdigheden en verschillende beelden wederom in beeld.

83.

Kort daarna, eind november 2021, wordt juridisch advies ingewonnen over – in de kern – de vraag welke tekening van toepassing is. Dit omdat de gemeente wil vasthouden aan haar stedenbouwkundig plan en al wordt voorzien dat die boodschap niet goed zal landen bij de projectontwikkelaar en dat dit mogelijk tot (financiële) consequenties zal leiden. Vervolgens liggen op 15 december 2021 al voor het eerst drie opties om te compenseren, waaronder via het perceel aan de Waterlinie in De Nieuwe Banne, op tafel richting de portefeuillehouder. De reden om te compenseren is op dat moment echter niet gegrond in een verschoven wens voor het woningbouwprogramma, maar in het gevoel dat er wat te repareren viel (zie ook eerder in deze analyse): de gemeente Woudrichem had in 2018 zelf ook steken laten vallen. Daarnaast speelde mee dat de projectontwikkelaar de particuliere gronden nog kon gaan verwerven en het belang van de goede relatie met de projectontwikkelaar voor de rest van het proces (zoals verwoord in een memo van een latere datum, 23 maart 2022). In al deze redenen is een zeker ‘voordeel van de twijfel’ aan de projectontwikkelaar terug te lezen. De welwillendheid is ook terug te zien in de omgang met het verzoek dat vanuit de gemeente Woudrichem zou zijn gedaan aan de projectontwikkelaar om nog niet de particuliere gronden te verwerven.

Over dit verzoek is op papier niets terug te vinden, noch is in de interviews in het kader van dit onderzoek duidelijk geworden wat de exacte omstandigheden van het verzoek zijn geweest en of het daadwerkelijk is gedaan. Wel komt in de interviews naar voren dat het verzoek plausibel werd geacht, onder meer gegeven de werkwijze van de toenmalige gemeente Woudrichem. De verantwoording aan het college van B&W en de gemeenteraad vindt voor Bronkhorst fase 3 plaats op programmaniveau via de P&C-cyclus in de bijlage Meerjaren Perspectief Grondexploitaties bij de begroting en de jaarstukken. Het plan voor de Waterlinie in De Nieuwe Banne vindt plaats binnen de door raad en college gestelde kaders en daarover heeft daarom weinig bestuurlijke terugkoppeling plaatsgevonden. Dit is in lijn met de afspraken zoals vastgelegd binnen het projectmatig werken. De verantwoording over het project Bronkhorst fase 3 en de ontwikkeling van het perceel aan de Waterlinie in De Nieuwe Banne aan het college en de gemeenteraad vindt plaats via de P&C-cyclus, via de bijlage bij de begroting en de jaarrekening met het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG). In navolging van de handleiding projectmatig werken zoals die in 2021 gold, vond de verantwoording over het project Bronkhorst fase 3 plaats op programmaniveau.

Het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne is een kleinere ontwikkeling, en vooral bij afwijking van (door raad en college) gestelde kaders dient terugkoppeling plaats te vinden. Over dit perceel is dan ook weinig specifiek terug te vinden in verantwoordingsdocumentatie. Wel lezen we in het MPG 2024, behorend bij de begroting van 2024 (dd. 4 oktober 2023), dat gesprekken plaatsvinden met een ontwikkelaar voor de bouw van 36 appartementen. Dit vermelden is passend gegeven dat dit het laatste perceel was voordat de ontwikkeling van de Nieuwe Banne als grondexploitatieplan door de gemeente kon worden afgesloten.

Analyse informatiemanagement Informatie over de ontwikkeling van Bronkhorst fase 3 en de afspraken die met de projectontwikkelaar waren gemaakt vanuit de voormalige gemeente Woudrichem was nog beperkt beschikbaar in de gemeente Altena. Dit zette de gemeente op achterstand. Toen ambtelijk het ontwikkelen van Bronkhorst fase 3 als project werd opgestart, werd duidelijk dat vanuit de voormalige gemeente Woudrichem enkel de formele stukken in het archief aanwezig waren. Dat wil zeggen: de gesloten samenwerkingsovereenkomst en de bijbehorende bijlagen. Documentatie over de totstandkoming van deze afspraken, zoals e-mailcorrespondentie of verslagen van overleggen, was niet beschikbaar en niet meer te achterhalen. Dit zette de gemeente Altena op achterstand in gesprekken met de projectontwikkelaar, omdat ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen de juistheid en

84.

hardheid van afspraken of verzoeken minder goed konden beoordelen en duiden. Denk aan de discussie over de van toepassing zijnde tekening of het (vermeende) verzoek aan de projectontwikkelaar om nog niet de particuliere gronden te gaan verwerven. Ook is het gissen naar de achtergrond van bepaalde afspraken, zoals hoe de tegenstrijdigheid tussen het aantal woningen in de tekst van de overeenkomst en die in de tekening van de gemeente of het ontbreken van een harde bouwplicht tot stand is gekomen. Het dossier voor Bronkhorst fase 3 en de onderhandelingen met de projectontwikkelaar is versnipperd en niet volledig op orde. Van belangrijke momenten is geen verslaglegging beschikbaar, documentatie is versnipperd aanwezig en documentatie bevat slordigheden. Dit compliceert de navolgbaarheid van de gang van zaken voor dit onderzoek, maar heeft ook consequenties binnen dit dossier en voor eventuele toekomstige vragen. Van in ieder geval twee belangrijke overleggen met de projectontwikkelaar is geen verslaglegging beschikbaar. Het gaat dan om het overleg op 25 mei 2022 waarin de optie van compensatie via het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne is gedeeld om uit de discussie te kunnen komen en het overleg op 3 november 2022 waarin op hoofdlijnen overeenstemming werd bereikt over de (aanvullende) afspraken.

Een ander voorbeeld van afspraken die (in eerste instantie) niet op papier worden gezet, is dat de gemeente voor het perceel aan de Waterlinie in eerste instantie een ruimer perceel zou leveren aan de projectontwikkelaar voor het realiseren van voldoende parkeerplaatsen, om dat later weer om niet terug te leveren aan de gemeente. Op 23 januari 2025 wordt dit gecorrigeerd en wordt deze afspraak alsnog op schrift gezet. Relevante documentatie over dit dossier is daarnaast versnipperd aanwezig binnen de ambtelijke organisatie, zoals de eerdere Woo-verzoeken en de analyse van de concerncontroller inzichtelijk hebben gemaakt en ook is ervaren in dit onderzoek. Verslagen, e-mails en andere correspondentie intern, met de projectontwikkelaar en met andere externen, is niet centraal opgeslagen. Dit leidt tot een grote afhankelijkheid van de archivering van individuele medewerkers om achteraf de benodigde informatie en documentatie bij elkaar te zoeken. Dit wordt extra kwetsbaar op het moment dat medewerkers de organisatie verlaten. Daarmee verdwijnt (na een bepaalde termijn) hun e-mailarchief en kennis over de gang van zaken die niet is opgeschreven. Als zodanig is deze gang van zaken dan ook niet in overeenstemming met de principes van het zaakgericht werken. Hier komt bij dat documentatie regelmatig slordigheden bevat. Dataverschrijvingen komen regelmatig voor.

Een voorbeeld hiervan zijn de verschrijvingen in de data van conceptaddenda. Zo vinden we in het dossier een concept terug met de datum 21 februari 2022, wat vermoedelijk 21 februari 2023 moet zijn. Ook is er een concept met de datum 29 februari 2022, wat 29 februari 2024 moet zijn. Daarnaast zijn er dataverschrijvingen in stukken behorend bij de stuurgroep. Het memo met de ambtelijke beoordeling van het plan van de projectontwikkelaar die op 15 juli 2022 met de gemeente was gedeeld, is bijvoorbeeld gedateerd op 9 mei 2022. Een ander voorbeeld is dat in het memo voor de stuurgroep van 31 augustus 2022 wordt verwezen naar een overleg met de projectontwikkelaar op 19 juni 2022, wat eigenlijk 29 juni 2022 zou moeten zijn. Het ontbreken van verslaglegging en het vastleggen van afspraken, de versnipperde beschikbaarheid van documentatie en de slordigheden compliceren de navolgbaarheid van de gang van zaken in het dossier. Wat is er nu precies wanneer gebeurd? Voor eventuele toekomstige vragen had de ambtelijke organisatie zonder de analyse van de concerncontroller of dit raadsonderzoek min of meer in dezelfde positie gebracht kunnen worden als dat de organisatie zelf was bij het opstarten van Bronkhorst fase 3 door het ontbreken van documentatie uit de voormalige gemeente Woudrichem.

Zeker als mondeling gemaakte afspraken niet op papier worden gezet, belemmert dat een stevige positionering van de

85.

gemeente richting de projectontwikkelaar en vergroot het de kans dat er ruis ontstaat over de gemaakte afspraken. Het spreekt voor zich dat als er dan afspraken op schrift worden gesteld, dat het helpt als deze eenduidig zijn (zie eerdere analysepunt over fouten, slordigheden en onhandigheden in overeenkomsten).

86.

5. Conclusies en leerpunten Voortbouwend op het feitenrelaas en de analyse, zijn in dit laatste hoofdstuk conclusies over het doorlopen proces en leerpunten richting de toekomst geformuleerd waarmee de door de raad vastgestelde centrale onderzoeksvraag kan worden beantwoord. Deze luidt: ‘In hoeverre is het besluitvormingsproces rondom de grondverkoop van een perceel in Nieuwe Banne te Sleeuwijk, in relatie tot de ontwikkeling van het project Bronkhorst fase 3 rechtmatig en doelmatig verlopen en gebaseerd op een zorgvuldige belangenafweging?’ De beantwoording van deze vraag krijgt vorm langs de lijnen van de eveneens door de gemeenteraad vastgestelde deelvragen.

Conclusies 1. In hoeverre zijn de doorlopen besluitvormingsprocessen en deelprocessen alsmede genomen besluiten gemeente- en bestuursrechtelijk rechtmatig? (getoetst aan Gemeentewet en andere relevante wetgeving en algemene beginselen van behoorlijk bestuur) Op basis van het feitenrelaas en de analyse concluderen de onderzoekers dat de gang van zaken in het dossier Bronkhorst fase 3 en de totstandkoming van de compensatie via het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne rechtmatig is verlopen, zowel waar het de bestuurlijke besluitvormingsprocessen betreft als de grondverkoop van beide percelen. De aansturing van de ontwikkeling van Bronkhorst fase 3 heeft in grote lijnen plaatsgevonden volgens de kaders van het toenmalige projectmatig werken. De besluitvorming en ondertekening van het addendum bij de samenwerkingsovereenkomst en de koopovereenkomst voor de Waterlinie heeft plaatsgevonden binnen gestelde mandaten. Een kanttekening die hierbij gemaakt kan worden is dat de in 2021 van toepassing zijnde handleiding voor het projectmatig werken interne tegenstrijdigheden bevat over de betrokkenheid van het college, bijvoorbeeld bij het al dan niet vaststellen van het plan van aanpak van een project.

Dat is in dit geval niet gebeurd en ook het aanwijzen van de portefeuillehouder als bestuurlijk opdrachtgever is impliciet gebeurd, daar waar een explicieter besluit op zijn plaats was geweest. De verkoop van grond door een gemeente aan een projectontwikkelaar is een private rechtshandeling en een bevoegdheid die op grond van de Gemeentewet het college van B&W toekomt en de burgemeester vertegenwoordigt de gemeente in en buiten rechte. Via het mandaatbesluit kan deze bevoegdheid worden gemandateerd of een volmacht worden gegeven om een bevoegdheid uit te oefenen. Dat is in dit dossier gebeurd, in overeenstemming met de wettelijke en gemeentelijke kaders: de portefeuillehouder heeft met volmacht van de burgemeester het addendum met de projectontwikkelaar gesloten en de koopovereenkomst is namens de gemeente ondertekend door een ambtenaar. De wijze waarop de percelen in Bronkhorst fase 3 en aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne zijn verkocht aan de projectontwikkelaar, voldoet voldoende aan de vereisten in de Didam-rechtspraak, hoewel een explicietere onderbouwing vanuit de gemeente dat er één serieuze gegadigde was wenselijk was geweest, vooral waar het de geleden schade als gevolg van een andere woningbouwprogramma betreft die compensatie noodzakelijk maakt. Dit is het argument dat in de Didam-publicaties wordt aangedragen voor de verkoop van het perceel aan de Waterlinie.

In hoeverre

87.

de projectontwikkelaar door de andere woningtypologie daadwerkelijk schade heeft geleden en in hoeverre de verkoop van de Waterlinie als compensatie in verhouding staat, is echter niet door de gemeente beoordeeld. Dat kon ook niet, omdat hier geen (financiële) analyse van is gemaakt. De juridische houdbaarheid van dit argument om de projectontwikkelaar als serieuze gegadigde aan te merken en de vraag of in juridische zin compensatie noodzakelijk was, is door de beperkte onderbouwing dan ook niet te beoordelen. Tegelijkertijd is er in een advies van de advocaat van de projectontwikkelaar een tweede argument aangedragen voor waarom de projectontwikkelaar de enige serieuze gegadigde zou zijn, namelijk het tegengaan van woningtekort door het bouwen van betaalbare huurwoningen. Dit argument wordt echter niet aangehaald in de Didam-publicaties en het is niet bekend hoe dat argument binnen de gemeente is gewogen. Niettemin is te stellen dat de gang van zaken alsnog voldoende aan de Didam-rechtspraak voldoet doordat de gemeente de voorgenomen verkoop van beide percelen heeft gepubliceerd en zich in reactie daarop geen andere gegadigden hebben gemeld, waardoor er inderdaad mag worden aangenomen dat er geen andere serieuze gegadigden waren.

De verkoopprijs voor het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne is tot stand gekomen via een taxatie van de residuele grondwaarde voor 36 appartementen in de middenhuur. Om de businesscase vervolgens rond te krijgen in het licht van de waarde van het perceel in de gemeentelijke grondexploitatie, is gebruikgemaakt van de SBI-subsidiemogelijkheid. De werkwijze om de residuele grondwaarde te bepalen is conform de gemeentelijke Nota Grondbeleid. De gevraagde invulling van het perceel met 36 appartementen past binnen de kaders van het vastgestelde bestemmingsplan. 2. In hoeverre zijn de (interne) advies- en besluitvormingsprocessen doelmatig doorlopen? (deze vraag richt zich op de (interne) organisatie van advies en besluitvorming en het gemeentelijke informatiemanagement en beheer) Met het aangepaste woningbouwprogramma voor Bronkhorst fase 3 dat met de projectontwikkelaar is afgesproken, is de ontwikkeling van Bronkhorst als geheel grotendeels in lijn met de wensen die zijn geformuleerd in de Woonvisie. De percentages voor verschillende woningtypen komen min of meer overeen en specifiek in Bronkhorst fase 3 zijn sociale huurappartementen en levensloopbestendige woningen toegevoegd. Op het perceel aan de Waterlinie worden appartementen in middenhuur gerealiseerd, passend bij de woningbouwbehoefte binnen de gemeente Altena.

Voor de verkoop van het perceel aan de Waterlinie heeft de gemeente de waarde van de grond zoals opgenomen in de gemeentelijke grondexploitatie gerealiseerd. Als zodanig draagt het behaalde resultaat voor de gemeente bij aan het behalen van gestelde beleidsdoelen en heeft de compensatie geen negatieve financiële gevolgen voor de gemeente gehad. Tegelijkertijd kent het gelopen proces vanuit doelmatigheidsoogpunt een aantal aandachtspunten en tekortkomingen, die samenhangen met de kwaliteit van de voorbereiding van de besluitvorming en het informatiemanagement en -beheer. De interne voorbereiding op bijvoorbeeld de stuurgroepvergaderingen waarin de voortgang van het project Bronkhorst fase 3 en de onderhandeling met de projectontwikkelaar werd besproken, miste scherpte. Er werd beperkt expliciet gemaakt welke keuze voorlag, welke alternatieven denkbaar waren, waar (diepgaand) onderbouwd de voorkeur naar uit ging en hoe het denken daarover zich binnen de gemeente had ontwikkeld sinds voorgaande voorstellen. Interne advisering over Bronkhorst fase 3 en de Waterlinie vond vooral plaats op inhoudelijke deelaspecten als parkeren en de aansluiting op de woonvisie. Voor het initiatief en de sturing op het proces, inclusief de onderhandeling, wordt stevig geleund op de expertise van een klein aantal kernbetrokkenen en interne checks and balances zijn ambtelijk beperkt georganiseerd.

Juridisch en financieel advies is – intern noch extern - beperkt ingewonnen of benut. De onderhandelingen met de projectontwikkelaar zijn werkenderwijs gevorderd, in plaats van dat deze meer planmatig zijn gevoerd vanuit een uitgewerkt strategisch kader met ruimte

88.

om te reflecteren op de verhouding tussen het (voorlopige) onderhandelingsresultaat en de oorspronkelijke afspraken. Het steviger benutten van (eigen) juridische en financiële advisering was zinvol geweest, bijvoorbeeld rondom strategische momenten als de duiding van de inspanningsverplichting, de noodzaak van compensatie, de kansrijkheid van eventuele juridische procedures, aandachtspunten bij de onderhandelingen en in het opstellen van het addendum en de koopovereenkomst. Zo had de gemeente het proces beter kunnen overzien, planmatiger te werk kunnen gaan, de noodzaak van compensatie kunnen scherpen, evenals de aard en omvang daarvan, en in zijn geheel richtinggevender kunnen zijn. Verder stond het college op grote afstand van de ontwikkelingen binnen het project. De portefeuillehouder trok als bestuurlijk opdrachtgever in de stuurgroep in gezamenlijkheid op met de andere leden. Dat was weliswaar passend binnen de uitgangspunten voor het projectmatig werken die op dat moment golden, maar had als gevolg dat er minder regie en initiatief vanuit het college kwam. De overgang naar portefeuillehoudersoverleggen hebben er aan bijgedragen dat de bestuurlijke inbreng explicieter en strategischer is geworden.

Explicietere bestuurlijke positionering had ook aan de start van het project gerechtvaardigd geweest, waaronder het vaststellen van het plan van aanpak, het bepalen van kaders en het aanwijzen van de bestuurlijk opdrachtgever. Dit had naast het beter benutten van juridische en financiële advisering kunnen helpen om als gemeente planmatiger, strategischer en richtinggevender te werk te gaan in de uitwerking van het project en de onderhandeling met de projectontwikkelaar. Het informatiemanagement was onvoldoende op orde. Dit is deels te verklaren vanuit de status van de gemeente indertijd als relatief recent gefuseerde gemeente, waarbij bleek dat enkel de formele documentatie uit de voormalige gemeente Woudrichem over dit dossier beschikbaar was. Hiermee stond de gemeente op achterstand in het contact met de projectontwikkelaar en werd zij bijvoorbeeld geconfronteerd met (vermeende) afspraken uit het verleden die zij niet kon nagaan of duiden met eigen kennis. Niettemin kent het informatiemanagement ook in het proces vanaf 2021 tekortkomingen. Van een tweetal belangrijke overleggen met de projectontwikkelaar is er geen verslaglegging, afspraken worden niet altijd op schrift gezet, en documentatie is versnipperd aanwezig en bevat slordigheden.

Dit beperkt de navolgbaarheid van de gang van zaken in het dossier en maakt de gemeente kwetsbaar bij eventuele toekomstige vraagstukken in het vervolg van dit dossier. Het bouwen van de woningen in zowel Bronkhorst fase 3 als de Waterlinie is immers nog niet afgerond. 3. Welke afwegingen lagen ten grondslag aan de compensatiedeal tussen gemeente en ontwikkelaar inzake Nieuwe Banne en hoe zijn deze afwegingen onderbouwd? De afwegingen van de gemeente om de projectontwikkelaar te compenseren, ontwikkelen zich gedurende de looptijd van het project. In 2021 en de eerste helft van 2022 is de motivatie van de gemeente om schade op basis van onduidelijke afspraken en toezeggingen voor de projectontwikkelaar te repareren. De optie om het perceel aan de Waterlinie in de Nieuwe Banne in te zetten, wordt ambtelijk al in december 2021 op tafel gelegd en in maart 2022 wordt daar de voorkeur voor uitgesproken. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever deelden deze lijn niet en hielden andere opties open. In de tweede helft van 2022 verschuift de motivatie naar het compenseren van schade als gevolg van nieuwe ambities en wensen van de gemeente voor het te realiseren woningbouwprogramma en de wens om de ontwikkeling te versnellen. De bestuurlijk en ambtelijk opdrachtgever volgen deze motivatie wel en dit is dan ook de uiteindelijke afweging die is gemaakt en vastgelegd in het addendum.

89.

Een gedegen toetsing en onderbouwing van de compensatie heeft echter niet plaatsgevonden. De onderbouwing strekt tot dat de projectontwikkelaar negatieve gevolgen voor de exploitatie ondervindt door het gewijzigde woningbouwprogramma ten opzichte van de oorspronkelijke afspraken. Wat de omvang is van die schade, in hoeverre compensatie noodzakelijk is en in hoeverre de compensatie via het perceel aan de Waterlinie daartoe in verhouding staat, is niet uitgewerkt. De onderhandeling is werkenderwijs gevorderd vanuit de gemeente, in plaats van dat het een meer planmatig karakter had vanuit een uitgewerkt strategisch kader. Er waren geen momenten van reflectie op het (voorlopige) onderhandelingsresultaat in relatie tot de oorspronkelijke afspraken ingebouwd, terwijl een dergelijke reflectie op meerdere momenten voor de hand had gelegen. Met andere woorden: er was beperkte bestuurlijke en ambtelijke regie in dit opzicht. Als gevolg hiervan is er geen zicht geweest op de proportionaliteit van de uiteindelijke compensatie en of de omvang van de compensatie daarmee te verantwoorden was. Daarnaast is het gevolg dat achteraf het moeilijk te beoordelen is of de compensatie juridisch noodzakelijk was. Het bovenstaande laat onverlet, dat ook om andere redenen dan juridische noodzaak om schade te compenseren het gerechtvaardigd was geweest om de projectontwikkelaar tegemoet te willen komen.

In een onderhandeling kan dat nodig zijn om medewerking te verkrijgen op het realiseren van eigen wensen, zoals het versnellen van een project. Ook in zo’n situatie zou niettemin een reflectie op het onderhandelingsresultaat en de verhouding tussen wat de gemeente geeft en wat zij daarvoor terug krijgt, in verhouding is.

Leerpunten De vierde en laatste deelvraag luidde: “Welke leerpunten geven de eerste drie deelvragen voor gemeenteraad, college en ambtelijke organisatie? Welke verbeterpunten zijn te benoemen wat betreft het besluitvormingsproces?” Indachtig de analyse en de conclusies zijn vijf leerpunten te formuleren. Leerpunt 1: Werk planmatig en strategisch in onderhandelingen over de verkoop van grond. Behoud daarbij gedurende het gehele traject – wat jaren kan duren – voldoende aandacht voor het hoofddoel, en bouw momenten in om dit te evalueren. Onderhandelingen over grondverkoop kunnen een lange adem vragen en in vele rondes verlopen. Steeds met een nieuw tussenresultaat. In grotere trajecten of in langlopende besluitvormingsprocessen komt het vaak voor dat de aandacht verschuift naar de stap die voorligt en dat niet meer wordt stilgestaan bij het grotere doel of de oorspronkelijke reden om in onderhandeling te treden. In dit dossier zijn verschillende wensen en invullingen van het gebied de revue gepasseerd. Er kwamen woningen bij, gingen er weer vanaf, veranderden van typologie. De wens bestond om eruit te komen met de projectontwikkelaar en snelheid te kunnen maken; uit beeld verdween in hoeverre de uiteindelijke afspraken over Bronkhorst fase 3 afweken van de oorspronkelijke afspraken. Om te voorkomen dat dit nog een keer gebeurt, helpt het om: 1.

Expliciete heroverwegingsmomenten in te bouwen: plan rondom het tussentijdse onderhandelingsresultaat en vlak voor het finaliseren van de afspraken momenten in waarop stilgestaan wordt bij het resultaat in relatie tot het gewenste doel en de oorspronkelijke afspraken. 2. Een strategisch kader uit te werken: in een dergelijk kader kunnen de (financiële) uitgangspunten, criteria en randvoorwaarden worden vastgelegd die houvast geven in de onderhandeling. Het geeft invulling aan de bandbreedte waarbinnen de gemeente een uitkomst wenselijk acht en helpt om voorstellen van anderen te beoordelen. Daarnaast helpt het om de gemeentelijke handelswijze en afwegingen expliciet te onderbouwen (bijvoorbeeld

90.

in het kader van het Didam-arrest zoals in deze casus aan de orde was) en dwingt het om bij afwijkingen te motiveren waarom dat passend en wenselijk is. 3. Toetsen aan de uitgangspunten, criteria en randvoorwaarden: bij elke nieuwe stap in de onderhandeling over de verkoop van grond is het zaak vast te stellen of het voorstel of de keuze nog past binnen het gezamenlijk opgestelde kader. Zo wordt voorkomen dat het oorspronkelijke doel uit het oog wordt verloren. Leerpunt 2. Een explicietere bestuurlijke positionering in besluitvorming en de inrichting van projecten is behulpzaam om een meer planmatige en strategische werkwijze in onderhandelingen over grondverkoop te borgen. De werkwijzen binnen de gemeente Altena hebben zich gedurende de looptijd van het project Bronkhorst fase 3 en de totstandkoming van de compensatie ontwikkeld. Met de introductie van portefeueillehoudersoverleggen in 2023 is de bestuurlijke inbreng en positionering bijvoorbeeld explicieter en strategischer geworden dan in de tijd van de stuurgroepvergaderingen. Ook is in de nieuwe handleiding voor projectmatig werken een duidelijkere en meer betrokken rol voor het college opgenomen. Het verder benutten en doorontwikkelen van deze werkwijzen is behulpzaam om ook daadwerkelijk meer planmatig en strategisch te werk te gaan.

Zo ontstaan logischere momenten voor heroverweging en reflectie, omdat de bestuurlijke en ambtelijke rollen duidelijker zijn gescheiden en betrokkenen er sterker toe worden aangezet om bewust een concrete vraag bestuurlijk voor te leggen. Leerpunt 3. Zorg ervoor dat alle relevante expertise binnen een project en onderhandelingen over grondverkoop wordt benut en organiseer voldoende checks and balances om reflectie op de gang van zaken te bevorderen. Bij woningbouwontwikkeling en de onderhandeling over grondverkoop zijn verschillende expertises betrokken, ieder met een eigen perspectief. Daarnaast kunnen er in elk project specifieke vraagstukken ontstaan, die specialistische expertise vragen. In het project Bronkhorst fase 3 was er een bredere projectgroep samengesteld. Het benutten van deze perspectieven in het project helpt om checks and balances te organiseren, voorstellen te verstevigen, fouten en slordigheden eruit te filteren en tunnelvisie te voorkomen. Het is dan wel zaak dat het benutten van bredere expertise en advisering ook leidt tot reflectie op de gang van zaken, het elkaar bevragen en collegiale toetsing. In het kader van grondverkoop zal dat veelal betekenen dat het zinvol is om naast expertise op het gebied van grondzaken, juridische expertise eerder en steviger te betrekken.

Het is zaak dit ook eigenstandig te doen als gemeente – ofwel door het intern te beleggen ofwel door zelf externe expertise aan te trekken – en niet enkel te leunen op juridische advisering die door andere belanghebbenden zoals projectontwikkelaars, zelf is ingewonnen. Het tweede leerpunt om de bestuurlijke positionering in besluitvorming en de inrichting van projecten te expliciteren, is overigens in zekere zin ook een vorm van het organiseren van checks en balances om tot de beste keuzes te komen. Leerpunt 4. Zorg dat documentatie en het informatiemanagement op orde zijn om als gemeente optimaal richtinggevend te kunnen zijn in de aansturing van projecten en onderhandelingen over grondverkoop. Projecten en onderhandelingen kunnen zeker bij ruimtelijke projecten een lange tijd in beslag nemen, waarbij de behoefte kan ontstaan om terug te kunnen grijpen op documentatie waarin is opgenomen wat eerder is besproken en afgesproken. Dit helpt de gemeente ook om in een project of onderhandeling eigenstandig positie te bepalen. Het is dan noodzakelijk dat de benodigde informatie eenvoudig en persoonsonafhankelijk te raadplegen is. Niet alleen de formele documentatie als overeenkomsten en de bijlagen daarbij, maar ook e-mails en verslagen.

Het kan immers zo maar zijn dat een medewerker tussentijds uit dienst gaat en dan is het belangrijk te voorkomen dat daarmee ook belangrijke kennis over de totstandkoming van afspraken verloren gaat. Eerder schreef de

91.

concerncontroller al in een analyse van het proces van informatievoorziening over dit dossier aan de gemeenteraad dat het verliezen van waardevolle informatie te voorkomen is en dat de samenwerking binnen dossiers geoptimaliseerd zou moeten worden, met een standaard werkwijze voor alle betrokken functies voor het opslaan en beheren van gegevens. Deze aanbeveling is de moeite waard om hier te herhalen. Naast de beschikbaarheid van documentatie, is de juistheid van informatie een ander onderdeel van dit leerpunt. Om ruis te voorkomen is het belangrijk dat de informatie die wordt opgeslagen juist is. Alleen al kleine dataverschrijvingen, laat staan grotere onjuistheden, kunnen het later ingewikkeld maken om de gang van zaken te reconstrueren en tot onduidelijkheid leiden, met alle gevolgen van dien. Het is dus zaak oog te hebben voor documentcontrole. Het organiseren van checks and balances zoals beschreven bij het vorige leerpunt kan hier ook aan bijdragen. Leerpunt 5. Bespreek als raad en college welke behoefte bestaat aan betrokkenheid bij gemeentelijke grondexploitaties. Ook al is de gang van zaken hierbij in lijn met wettelijke en gemeentelijke kaders, dan nog kan een zekere ontevredenheid ontstaan, getuige het plaatsvinden van dit raadsonderzoek.

De gemeenteraad en het college zijn in dit dossier met name betrokken geweest bij het vaststellen van het bestemmingsplan voor Bronkhorst fase 3. Daarnaast is verantwoording afgelegd via het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) dat als bijlage bij de begroting en jaarstukken is gevoegd. Dit is in lijn met de verantwoordelijkheidsverdeling tussen raad en college en de afspraken over verantwoording. Rondom grondexploitaties speelt niettemin meer dan zich direct uit de verantwoording in het MPG op programmaniveau laat aflezen. Gegeven de politieke en maatschappelijke gevoeligheid die met het onderwerp gepaard kan gaan, gebeurt het in andere gemeenten regelmatig dat gemeenteraden of een vertegenwoordiging daarvan in bijvoorbeeld de auditcommissie, een of twee keer per jaar in gesprek gaan met de verantwoordelijk portefeuillehouder(s). Ook komt het voor dat gemeenteraden zelf experts vragen om met hen de cijfers uit de grondexploitaties te duiden. Dit om hen meer gevoel te geven bij wat er achter de cijfers in het MPG zit en hen te betrekken bij wat er speelt. Andersom kan een zekere vorm van aanvullend gesprek tussen raad en college, het college helpen om tijdig eventuele knelpunten of politieke gevoeligheden te signaleren. Zo wordt ruis voorkomen. Vanzelfsprekend zijn ook andere vormen denkbaar.

Al met al maakt dit het zinvol om als raad en college in gesprek te gaan over de gewenste betrokkenheid en hoe die het meest efficiënt georganiseerd kan worden.

92.

Bijlage 1. Onderzoeksverantwoording Geraadpleegde bronnen Interviews Datum gesprek

Functie

3 november 2025

Medewerker team Omgeving & Vastgoed

10 november 2025

Projectleider

10 november 2025

Juridisch adviseur

10 november 2025

Concerncontroller

11 november 2025

Programmamanager Wonen

11 november 2025

Teammanager Projectbureau

17 november 2025

Portefeuillehouder

18 november 2025

Vertegenwoordiger advocaat

19 t/m 25 november 2025

Vertegenwoordiger projectontwikkelaar (schriftelijk)

Documenten In de lopende tekst van het onderzoeksrapport is via voetnoten inzichtelijk gemaakt op welke documenten de onderzoekers zich hebben gebaseerd.

Uitvoering van het onderzoek Het onderzoek is uitgevoerd in de periode 1 oktober 2025 tot en met 8 januari 2026 en is opgebouwd uit vijf fasen:

Fase 1: Opstarten van het onderzoek Het onderzoek is aangevangen met een startgesprek met de onderzoekscommissie op 30 september 2025, waarin de uitgewerkte onderzoeksvragen en het plan van aanpak voor het onderzoek zijn vastgesteld. Tussen de gemeente Altena en Necker is een verwerkersovereenkomst gesloten. Vervolgens hebben de onderzoekers toegang gekregen tot het Notubiz dossier over de Nieuwe Banne en is een informatieverzoek opgesteld dat als basis diende voor het aanleveren van (aanvullende) documentatie door de ambtelijke organisatie. De eerste stap die de onderzoekers vervolgens hebben gezet is om de documenten in het beschikbare dossier te ordenen. Naar aanleiding daarvan is een aanvullend informatieverzoek gedeeld met de ambtelijke organisatie, onder meer om van een aantal documenten de originele (in plaats van gelakte) versie aan te leveren. Parallel aan het toegang krijgen tot het Notubiz dossier en het uitzetten van het eerste informatieverzoek, zijn de verschillende betrokkenen bij het dossier geïnformeerd over het onderzoek. Ook is er een publieksbericht opgesteld en gepubliceerd over de start van het onderzoek.

Fase 2: Documentenanalyse In de tweede fase van het onderzoek zijn de documenten geanalyseerd en is er een eerste chronologische tijdlijn gemaakt van de gebeurtenissen in het dossier. Zo is inzicht gekregen in de

93.

sleutelmomenten in het dossier en de belangrijkste betrokkenen. Ook zijn de geldende (beleids)kaders in beeld gebracht.

Fase 3: Uitbouwen van de feitenreconstructie Na de eerste oriëntatie op het dossier en de chronologie van gebeurtenissen, is de tijdlijn verder uitgebouwd. Hiertoe heeft een aanvullende documentenanalyse plaatsgevonden en zijn er negen interviews gehouden met betrokkenen, zoals weergegeven in de voorgaande tabel. De betrokken projectontwikkelaar wilde schriftelijk meewerken aan een interview en de antwoorden eventueel mondeling toelichten. Deze mondelinge toelichting kon niet binnen de doorlooptijd van het onderzoek plaatsvinden. Wel zijn in drie rondes enkele schriftelijke vragen gesteld en beantwoord. De feitenreconstructie is besproken met de onderzoekscommissie en vervolgens op 4 december 2025 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie ter feitenverificatie. De reactie ontvingen de onderzoekers retour op 19 december 2025. De in dit ambtelijk wederhoor aangedragen feitelijke onjuistheden zijn verwerkt door de onderzoekers.

Fase 4: Analyse, duiding en beantwoording vragen De geverifieerde feiten uit het feitenrelaas zijn in de analysefase getoetst en geduid vanuit de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besluitvorming, het informatiemanagement in de ambtelijke voorbereiding en de grondverkoop. Als zodanig zijn de (geduide) bevindingen uit de feitenreconstructie gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden en vervolgens te komen tot conclusies en lessen.

Fase 5: Rapportage In de slotfase zijn de feitenreconstructie, de analyse en de daaruit voortvloeiende conclusies en lessen samengebracht in een onderzoeksrapportage. Deze rapportage is op 8 januari 2026 definitief opgeleverd aan de onderzoekscommissie. Gedurende alle fasen is afstemming geweest tussen de onderzoekscommissie uit de gemeenteraad en het onderzoeksteam van Necker. Hierbij stond de voortgang van het onderzoeksproces centraal. Necker heeft het onderzoek onafhankelijk uitgevoerd.

94.