Perspectiefnota 2025-2028- bijlage 4 -Rapportage brede evaluatie sociaal domein gemeente Almelo
Tekst van het document
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 27
Buiten het feit dat de plannen mooi zijn opgeschreven is het onduidelijk hoe
Ook vanuit programmamanagement blijkt dat het lastig is indicatoren te
er op de plannen gemonitord wordt, in hoeverre de plannen überhaupt
koppelen aan doelen, doordat relevante informatie mist. Wanneer er wel data
worden uitgevoerd en hoe dit wordt geëvalueerd.
beschikbaar was over een onderwerp was deze beschikbaar op veel
1,2
Plannen volgen elkaar
snel op (maatregelplannen 1,2 en 3), zonder duidelijkheid over wat er met
verschillende plekken, waardoor er voor diegenen die er gebruik van wilden
vorige plannen is gebeurd. De effectiviteit van deze maatregelplannen is dus
maken geen overzicht was. Er worden nu wel stappen gezet om data te
niet te bepalen. Er zijn niet of nauwelijks evaluatiedocumenten en ook geen
genereren en dit ook overzichtelijk te maken, door het ontwikkelen van
tussentijdse rapportages voorhanden die iets zeggen over hoe de algemene
bijvoorbeeld dashboards. Echter moet hierbij opgemerkt worden dat er nog
plannen zoals beschreven in het Strategisch beleidsplan uitpakken. Ook uit
wantrouwen heerst over deze inhaalslag. In het verleden werd namelijk ook
de gesprekken blijkt dat er over de hele laag van het sociaal domein niet of
vaak aan iets begonnen, maar werd dit niet afgemaakt.
1
nauwelijks geëvalueerd wordt op het behalen van doelen. Het is hierbij ook onbekend waarop zou moeten worden geëvalueerd en hoe vaak dit zou moeten gebeuren. In hoeverre worden de resultaten die vooraf zijn geformuleerd behaald? Welke oorzaken lagen hieraan ten grondslag? Dit zijn
“Er worden nu voorspelmodellen met data ontwikkeld, maar op dit moment is er nog geen adequate data die voorspelt wat er zal gebeuren.”
vragen die over de brede linie van het gevoerde beleid, uitzonderingen daargelaten, niet worden beantwoord.
Op het moment dat er geen monitoring en bijsturing plaatsvindt wordt de beleidscyclus, de PDCA-cyclus figuur 11 niet doorlopen3. De Check en daarop
“De check vindt veel te weinig plaats of niet. Er is te weinig aandacht geweest voor hele beleidscyclus. Deze stopt bij aanbod, de stap tussen aanbod en vraag mist en dus de check uit de PDCA-cyclus mist.”
volgend Act ontbreken en de cyclus zoals weergegeven in figuur 1 stopt bij aanbod. Wanneer er niet actief gemonitord en bijgestuurd wordt, is het niet duidelijk of programma’s en acties nog bijdragen aan de doelen die het beogen. Hierdoor is het nut van programma’s of acties onduidelijk en blijven deze zonder richting doorlopen2.
De gemeente Almelo beschrijft in haar documenten wel indicatoren waarop gemeten moet worden, in vergelijking met Den Helder, Sittard-Geleen en Heerlen die dat in de gevonden documenten niet doen. Echter blijft het alleen bij het beschrijven van, vooral kwantitatieve indicatoren, het structureel meten en rapporteren van uitkomsten ontbreekt, waarbij ook gebruik van data nihil is2. Doordat er binnen de gemeente Almelo onvoldoende aandacht was voor het genereren van informatie om op te kunnen monitoren, was er weinig adequate data beschikbaar.
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 28
Figuur 11. De PDCA-cyclus van Deming
Er zijn momenteel wel positieve ontwikkelingen rondom het opstellen van heldere definities van resultaten en het meetbaar maken van doelen, zodat de organisatie hierop kan sturen. Hiervoor wordt een doelenboom (ook wel Actieplan genoemd) opgesteld om algemene beleidsdoelen te vertalen naar beleidsdoelstellingen, tussendoelstellingen en meetpunten. Hierbij worden voor elk beleidsterrein naast ambities, doelen en indicatoren (KPI’s), ook bijbehorende activiteiten, kosten en taakvelden toegevoegd.
“Er wordt gewerkt aan een doelenboom, die in tegenstelling tot sommige beleidsstukken, wel tijdsgebonden zal zijn.”
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 29
4. Uitvoering Dit hoofdstuk beschrijft de bevindingen die zijn gedaan binnen de uitvoering. Hierbij is een uitsplitsing gemaakt naar Financiën en contractmanagement, en Toegang.
Potentiële onderzoeksvragen die in verschillende mate verhalend aan de orde komen: •
Hoe is het financiële beleid van de gemeente Almelo ten aanzien van het sociaal domein vormgegeven?
•
In hoeverre heeft de gemeente Almelo grip op de financiën binnen het sociaal domein van Almelo?
• •
en sturing op inhoud. Hieronder de definities van deze termen. Financiële sturing: “Sturing die ervoor bedoeld is om tijdig financiële informatie
anticiperen?
te verschaffen door o.a. rapportages en de inzet van middelen hierop mogelijk
Wat is de (financiële) monitoringssystematiek binnen het sociaal domein
bij te sturen.”
in Almelo en met welke frequentie wordt deze uitgevoerd?
Financiële oriëntatie: “Men is gericht op financiële resultaten, bijvoorbeeld door
In hoeverre werkt de uitvoering volgens het opgestelde beleid?
•
In welke mate is de uitvoering betrokken bij het verbeteren van het geldende beleid? In welke mate werkt de uitvoering doelmatig en doeltreffend gezien het geldende beleidskader?
•
We spreken in deze rapportage over financiële sturing, financiële oriëntatie
Welke risico’s lopen we bij de inkoop en hoe kunnen we daarop
•
•
4.1 Samenvatting Er is onvoldoende zicht vanuit de uitvoering en aanbieders op de visie en beleidsdoelstellingen van de gemeente Almelo. De Why is niet bekend bij de uitvoering. Er wordt geopperd dat er financieel gestuurd wordt, maar de inrichting hierop is onvoldoende. De lijn tussen beleid en uitvoering is hierin te zwak en gebaseerd op toevalligheden en op data-gedreven werken. Financiële sturing of sturing op inhoud ontbreekt hierdoor. Doordat procesbeschrijvingen ontbreken en rollen niet altijd helder zijn is de How, hoe de uitvoering haar werk doet, niet goed ingericht. Het proces, het What, waar volgens gewerkt wordt is hierdoor erg persoons- en teamafhankelijk.
een focus op het realiseren van besparingen, maar stuurt hier niet daadwerkelijk op door rapportages en tijdige bijsturing.” Sturing op inhoud: “Sturing op dat datgene wat afgesproken is in de beleidsstukken ook landt in de uitvoering.”
Is de uitvoering slim en efficiënt georganiseerd?
4.2 Inleiding Om invulling te geven aan het te voeren beleid heeft de gemeente Almelo bepaalde keuzes gemaakt in de uitvoering, bij inkoop, financiën, contractmanagement en de toegang. Hierbij heeft de gemeente Almelo onder andere
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 30
gekozen om niet regionaal aan te sluiten bij SamenTwente en heeft de
Er is hierbij een gebrek aan structurele afstemming tussen beleid en
gemeente gekozen om te werken met wijkgerichte teams.
uitvoering. De informatievoorziening tussen afdelingen is onvoldoende. Er is namelijk geen jaarcyclus of jaarplanning voorhanden waarin een duidelijke
De gemeente Almelo heeft de afgelopen jaren geprobeerd om haar uitvoering
structuur is afgesproken voor standaardafspraken.1,2
binnen het sociaal domein zodanig in te richten dat het geformuleerde beleid op een goede manier uitgevoerd wordt. In dit hoofdstuk wordt beschreven wat opgevallen is bij het analyseren van deze uitvoering. De thema’s die in dit hoofdstuk worden beschreven zijn: vertaling beleid naar uitvoering, werkwijze en effecten daarop, en rolafbakening.
“ Er zijn wel eens afstemmingsmomenten, deze zijn echter gebaseerd op toevalligheden en niet volgens een cyclus. In het verleden was er wel een tafel met alle disciplines, zo’n soort gremium is er op dit moment niet.”
Binnen de gemeente Almelo wordt geopperd dat er financieel gestuurd
4.3 Bevindingen Hieronder worden de bevindingen die zijn gedaan beschreven. De bevindingen worden uitgesplitst in Financiën en contractmanagement, en Toegang.
wordt. Dit zou betekenen dat er gestuurd wordt op het behalen van kwantitatieve doelen, waarbij de indicatoren vooral cijfermatig zijn ingestoken1,2. Uit de gesprekken blijkt dat de gemeente hierdoor te weinig oog heeft voor het proces dat aan het behalen van deze kwantitatieve doelen voorafgaat en voor de kwalitatieve uitkomsten. Kwalitatieve doelstellingen
Financiën en contractmanagement
worden hierdoor niet of nauwelijks gemonitord en er zijn geen maand- of
Uit het gesprek met de financieel adviseurs van het sociaal domein, Planning
managementrapportages die structureel beschrijven hoe plannen zich
en control en de contractmanagers Wmo/Jeugd blijkt dat er vanuit financiën
vertalen naar de uitvoering. Er zou een tijdlijn moeten worden uitgezet met
weinig zicht is op het te voeren beleid. De medewerkers binnen deze
beleid en uitvoering samen om zowel kwalitatieve als kwantitatieve
bedrijfsvoering (als eenheid) zijn niet op de hoogte van de visie van de
uitkomsten samen te plotten, waarin ook beïnvloedingsmomenten samen
gemeente Almelo, aangaande het sociaal domein, de beleidsdoelstellingen en
worden bepaald. Verder wordt het gevoel onderschreven dat de monitoring
op welke ontwikkelingen deze beleidsdoelstellingen gebaseerd zijn. Hierdoor
die er is ‘uit de Middeleeuwen komt’, hierdoor is het onmogelijk te voorspellen
zijn de begrotingen door de jaren heen onvoldoende gebaseerd op
welke ontwikkelingen op de gemeente afkomen en kan er geen voorspelling
beleidsontwikkelingen. Uitvoerders geven aan soms overvallen te worden
gemaakt worden in de slotrapportage.1,2 Tevens ontbreekt er in beleids-
door geformuleerde beleidsdoelstellingen, omdat afstemming tussen beleid
stukken bijna altijd een financiële paragraaf. Hieruit kunnen we dan ook
en uitvoering gebaseerd is op toevalligheden. In de wandelgangen horen
concluderen dat de gemeente Almelo niet financieel gestuurd is, niet data-
medewerkers van financiën bijvoorbeeld dat een beleidsmedewerker bezig is
gedreven is, maar tevens ook niet gestuurd is op de inhoudelijk doelen
met bepaalde doelen, waarover zij niet geïnformeerd zijn.
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 31
(vanwege van het ontbreken van evaluaties). De organisatie heeft dan ook
aanbieders. Wanneer beleidsdoelstellingen wel landen in afspraken met
onvoldoende grip op de financiën binnen het sociaal domein.
aanbieders wordt er niet of nauwelijks op gemonitord en gestuurd.2 Dit komt
4
doordat er geen eenduidige afspraken zijn gemaakt over wanneer en hoe “Met inkoop moet er inhoudelijk kwalitatief gemonitord worden, niet enkel financieel. Bij het begin van een contract moet de doelstelling opgenomen worden. Dit gebeurt nu niet en ook zijn KPI’s niet opgenomen.”
hierop gemonitord moet worden en ook is het niet duidelijk wie hiervoor verantwoordelijk is.2 De gemeente heeft dan ook nog veel winst nog te behalen in de bedrijfsvoering, bij het doorlopen van beleidscyclus (manier van werken).
Er is gekeken naar het solvabiliteitsratio en de netto schuldquote.
Doordat er niet of nauwelijks wordt gemonitord op of doelen door een
Solvabiliteit, of de solvabiliteitsratio, geeft de verhouding weer tussen het
aanbieder bereikt worden, is het onbekend of en wanneer aanbieders doelen
eigen vermogen en het vreemd vermogen in je onderneming. Met vreemd
bereiken. Hierdoor worden indicaties niet afgesloten wanneer doelen bereikt
vermogen bedoelen we geld dat je organisatie heeft geleend. Met eigen
zijn. Deze open indicaties geven een druk op de begroting. Ook zorgt het voor
vermogen bedoelen we het verschil tussen de bezittingen en de schulden van
scheefgroei in cijfers, omdat indicaties die eigenlijk afgesloten kunnen worden
je organisatie. Tussen de 25% en 40% wordt als gezond beschouwd. Hoe
in deze cijfers blijven staan. Hierdoor kunnen cijfers hoger lijken dan dat ze
hoger de schuld, hoe hoger de netto schuldquote. De netto schuldquote
daadwerkelijk zijn. Op deze onjuiste cijfers wordt vervolgens weer beleid
weerspiegelt het niveau van de schuldenlast van de medeoverheid ten
gemaakt, waardoor het beleid wellicht niet volledig aansluit bij de daad-
opzichte van de eigen middelen en geeft een indicatie van de druk van de
werkelijke behoefte vanuit de inwoners.
rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Dit kengetal wordt berekend door het totaal van de geleende gelden te delen door de totale jaarlijkse
Ook heeft de gemeente Almelo ervoor gekozen om door de jaren heen af te
baten Almelo is samen met referentiegemeente Sittard Geleen de enige
wijken van regionale uitgangspunten ten aanzien van de inkoop en
gemeente die zowel de solvabiliteit heeft verbeterd als de netto schuldquote
contractering van voorzieningen binnen de Wmo en de Jeugdwet.1,2,3 Hier
heeft verminderd, zie bijlage 6 voor een volledig overzicht.
hebben verschillende overwegingen aan ten grondslag gelegen, bijvoorbeeld ten aanzien van de contractering van aanbieders en de wijze waarop
Daarnaast zijn aanbieders beperkt op de hoogte van de beleidsdoelstellingen
financiering was ingericht. Echter heeft de gemeente hierbij geen eigen
van de gemeente , omdat deze vanuit de gemeente niet mee worden
inkooporganisatie opgericht maar alleen gebruikgemaakt van externe inhuur.2
2
genomen bij de contractering van aanbieders. Financieel adviseurs en contractmanagement zijn zelf vaak niet op de hoogte van de gemeentelijke
De inkoop waar het zwaartepunt ligt, bij Wmo en Jeugd, ligt momenteel bij
beleidsdoelstellingen, waardoor ze ook niet landen in afspraken met
externe inhuurkrachten en beleidsmedewerkers voelen dat zij de besluit-
4
Het hebben van inzicht en handelingsperspectief IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 32
vorming hierover dragen. Dit zou volledig bij een eigen inkooporganisatie
door deze gelden in stand wordt gehouden. Hierdoor mist focus en overzicht,
moeten liggen, zodat beleidsmedewerkers zich kunnen focussen op het
maar ook de ruimte voor een goede monitoring en evaluatie.
beleid. In het gesprek met de financieel adviseurs en contractmanagers 2
wordt aangegeven dat wanneer de inkoop volledig gedaan wordt door externe inhuur, kennis die opgedaan wordt bij de inkoop van een bepaald product bij vertrek van deze externe inhuurkrachten verloren gaat. Er wordt momenteel wel gewerkt aan een inkooporganisatie, echter worden de medewerkers van financiën en contactmanagement hier niet in mee genomen, terwijl zij met hun expertise wel van meerwaarde kunnen zijn in het meedenken over deze inrichting, ook gezien hun ervaringen met de externe inkoop. Het ontbreken van een dergelijke inkooporganisatie is een risico, doordat er onvoldoende controle mechanismen zijn op de uitgaven. De ‘financiële sturing’ van de organisatie zat hem de afgelopen jaren dus met name op het besparen van geld door te snijden in de eigen ambtelijke capaciteit. Er was dus meer sprake van een financiële oriëntatie (zie definitiekader aan begin van dit hoofdstuk).
“Er was geen inkooporganisatie. De inkoop werd volledig gedaan door interims. Dit betekent dat alle kennis die je bij de inkoop van een bepaald product hebt opgedaan weer vertrekt. Er wordt nu wel gewerkt aan het opzetten van een inkooporganisatie waarbij ze nu bezig zijn met de functieomschrijvingen.”
Vanuit programmasturing wordt regelmatig aanspraak gedaan op SPUK-gelden. Deze gelden zijn in werking gesteld om diverse afspraken uit het Hoofdlijnen Sportakkoord II, het Gezond en Actief Leven Akkoord (GALA) en het Preventieakkoord uit te kunnen voeren. Dit ‘gratis geld’ is een perverse prikkel voor het starten van plannen en projecten. Zoals eerder benoemd is er in de gemeente Almelo een grote hoeveelheid aan deze plannen en projecten, wat IT/24/0588/ebsda
Toegang
Ook de toegang geeft aan onvoldoende zicht te hebben op de koers en de visie die de gemeente heeft met betrekking tot het sociaal domein.2 Hierbij is er ook geen zicht op de gestelde beleidsdoelstellingen vanuit beleid. Documenten hierover sijpelen niet door naar de toegang. Wanneer er wel documenten voorhanden zijn voor de toegang, worden deze als “hoog over” gezien. De wijkteams hebben vooral behoefte aan een visie voor henzelf, waarin is aangegeven hoe zijn we er concreet voor de inwoner. Deze visie is er nu niet en de medewerkers uit de wijkteams geven aan hun werk uit te voeren zonder een achterliggende visie vanuit de gemeente. Er wordt hierdoor dus gewerkt vanuit de eigen expertise, zonder hierbij oog te hebben of dit ook werkelijk des Almeloos is. De visie en beleidsdoelstellingen worden ook niet door een teamleider gedeeld met de wijkteams tijdens overleggen. Volgens de wijkteams zou in deze overleggen visiewijzigingen of beleidswijzingen moeten worden besproken en wat dit betekent voor de uitvoering. Dit gebeurt nu niet, ontwikkelingen en visies worden niet op deze manier overgedragen.
“Voor toegang is het niet helemaal duidelijk wat precies de koers en visie is. Gaat ook om een stukje communicatie. Er zijn vast stukken hierover, maar die sijpelen niet door naar de toegang. Ook uit onderzoek onder medewerkers blijkt dat er weinig zicht is op waar de organisatie naartoe wil gaan.”
Er heerst het gevoel bij de toegang dat de verbinding tussen beleid en uitvoering zwak is.2 Er worden plannen bedacht in beleid waarbij de toegang Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 33
niet wordt meegenomen en die in de uitvoering niet mogelijk blijken te zijn.
ook een rol. De gemeente heeft de afgelopen jaren vooral teamleiders
De toegang wordt hierin niet meegenomen door het beleid, waardoor beleid
aangenomen die alleen gericht zijn op het aansturen van mensen. Zij missen
en uitvoering elkaar kwijt raken en deze plannen niet afgemaakt worden. De
inhoudelijke kennis en competenties om te zeggen; dit is de werkwijze
verbinding tussen beleid en uitvoering is tweeledig; de wijkteams worden niet
volgens Almelo en volgens deze werkwijze gaat iedereen werken. Het
geïnformeerd over nieuwe ontwikkelingen, zowel door beleidsmedewerkers
overstappen naar wijkgerichte teams zonder voldoende standaardisering is
als teamleiders niet, en de wijkteams worden niet meegenomen in het proces
ook cruciaal geweest in het uiteenlopen van werkwijzen en de toenemende
om een aanpak te bedenken voor deze ontwikkelingen. Dit zorgt er dan voor
behoefte naar heldere procesbeschrijvingen en uniforme afwegingskaders.
dat er plannen geschreven worden om deze ontwikkelingen aan te pakken, maar zonder inspraak van de uitvoering blijken deze vaak niet uitvoerbaar wanneer ze al zijn vastgesteld. De uitvoering werkt dan ook niet doelmatig en doeltreffend volgens het geldende beleidskader, dit is immers onvoldoende bekend bij hen en de punten uit deze beleidskaders zijn onvoldoende door vertaald naar de werkprocessen.
“Er worden mooie plannen en doelen gemaakt, alleen worden deze niet afgemaakt. Dit komt doordat anderen niet meegenomen worden in plannen. Dan wordt er iets bedacht in beleid wat in de uitvoering niet mogelijk is, waardoor je elkaar kwijtraakt. De verbinding tussen beleid en uitvoering is nog niet sterk.”
“Er veel nieuwe medewerkers met minder ervaring. Hierdoor moet het indiceren meer ingekaderd worden en moet er meer kennisoverdracht plaatsvinden. Tot dusver hebben medewerkers veel ruimte gekregen om tot een indicatie te komen zonder afwegingskader en benodigde kennis.”
Het gevoel wordt vanuit de wijkcoaches onderschreven dat iedereen op een eiland zit, door de verdeling in wijken. Voorheen zaten de wijkteams bij elkaar in het stadhuis. Hierdoor kregen medewerkers met dezelfde discipline gemakkelijk contact met elkaar. Door het uitweiden naar wijklocaties zijn medewerkers met dezelfde discipline verdeeld over de verschillende locaties. Wanneer er dan op een bepaald moment sparring of advies nodig is in een casus, is er geen collega aanwezig die hierin met dezelfde expertise mee kan
Verder is in het gesprek met de toegang aangegeven dat er heldere
denken. Dezelfde disciplines zien elkaar een keer in de zes weken tijdens een
procesbeschrijvingen en uniforme afwegingskaders ontbreken. Hierdoor is er
vakgroep overleg, waarin dit soort strubbelingen wel kunnen worden
geen eenduidigheid in de werkwijze van de verschillende wijkteams, intakers
besproken en er advies kan worden gevraagd. De wijkcoaches geven echter
en wijkcoaches. Afhankelijk van de achtergrond en de ervaring van de wijk-
aan dat, omdat dit maar eens in de zes weken is, ze zelf al hebben
coaches en de intakers kunnen inwoners in de ene wijk wel een bepaalde
‘aangemodderd’ met de situatie waarvoor ze eigenlijk een sparringpartner
indicatie krijgen en in de andere niet (niet doelmatig). Om dit risico te
nodig hadden. Doordat de wijkcoaches in verschillende wijkteams zijn
beperken moet de gemeente processen standaardiseren en de medewerkers
verdeeld en ze op verschillende locaties door de stad zitten, is er weinig zicht
faciliteren met kennis, procesbeschrijvingen en afwegingskaders.
Echter is
op elkaars wachtlijsten, werkzaamheden en ontwikkelingen. Deze zaken
de gemeente hierin nalatig geweest. De rol van de teamleiders speelt hierin
blijven binnen het wijkteam en worden onvoldoende gedeeld onder de
IT/24/0588/ebsda
2,3
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 34
verschillende wijkteams, puur door praktische redenen als afstand. Toen de
tot voorliggend of wijkcoach staat niet goed op papier, er mist een heldere
wijkteams nog op het stadhuis zaten hoorden ze van collega’s welke
procesbeschrijving. Verder moet hierbij de rol van de intaker duidelijk
ontwikkelingen er waren en hoe lang de wachtlijsten waren, dit is nu veel
geformuleerd worden.
minder het geval. Over cijfermatige efficiëntie van de uitvoering kunnen wij niets zeggen. “Voorheen zaten we met alle wijkteams bij elkaar in het stadhuis. Er was dan snel contact met iemand met dezelfde functie. Nu zitten de wijkteams met
Daarover is immers geen data, wat maakt dat de efficiëntie van de wijkteams een lastig grijs gebied is om te meten.
een of twee van dezelfde functie bij elkaar op een dag. Wanneer je iemand met dezelfde expertise nodig hebt, kan je dit niet direct bespreken. Dit kan
“Wijkcoaches hebben niet altijd dezelfde verwachtingen van intakers. Het kan
pas tijdens overleggen, waarbij je zelf vaak al hebt aangemodderd. Wanneer
bijvoorbeeld duidelijker wat er in een verslag moet die de intaker maakt.
je met gelijksoortige functies op een locatie werkt, zorgt dit voor het meer
Doordat intakers geen SKJ-registratie hebben en coaches wel mist er altijd
werken op een lijn.”
een deel in het verslag van de intakers. De coach moet dan het verslag opnieuw doen.”
Buiten dat werkwijzen uit elkaar gaan lopen door de wijkgerichte aanpak, worden de wijklocaties ook als onpraktisch ervaren. Er zijn op de wijklocaties beperkte spreekruimtes en overleggen zijn vaak op het stadhuis. Hierdoor blijven de wijkcoaches heen en weer fietsen (niet doelmatig) wanneer zij een afspraak hebben met een inwoner in het stadhuis, op de wijklocatie om laagdrempelig benaderbaar te zijn voor inwoners en naar inwoners voor huisbezoeken. Wat betreft de rolverdeling tussen de wijkcoaches en de intakers zijn ook een aantal bevindingen gedaan. Wanneer een inwoner een hulpvraag heeft komt hij of zij als eerste bij een intaker die waar nodig verwijst naar een wijkcoach, wanneer de vraag niet voorliggend kan worden weggezet.2 De wijkcoach voert hierna hetzelfde gesprek met de inwoner als de intaker ook heeft gedaan. Het onderzoek van een casus door een intaker moet hierbij regelmatig opnieuw worden gedaan door een wijkcoach, waardoor er dubbele werkzaamheden worden uitgevoerd (niet doelmatig). Het proces van aandiening van hulpvraag IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 35
5. Aanbod In dit hoofdstuk gaan we in op de thema’s: het zorgaanbod, aansluiting bij de behoeften van de inwoners en aansluiting op beleidsdoelstellingen.
Potentiële onderzoeksvragen die hierbij in verschillende mate verhalend aan
5.1 Samenvatting Door onvoldoende monitoring en het ontbreken van doelstellingen in afspraken met aanbieders is er onvoldoende zicht op het resultaat, de What. Doordat doelstellingen niet worden meegenomen in afspraken met zorgaanbieders is het onbekend waarom deze aanbieders ingekocht worden, de Why. Er is geen intern overzicht van het volledige zorgaanbod, waardoor de How ook ontbreekt. Het is hierdoor niet te bepalen of het zorgaanbod aansluit bij de behoeften van de inwoners van de gemeente Almelo.
de orde komen: •
In hoeverre sluit het huidige zorgaanbod aan bij de beleidsuitgangspunten?
•
Sluit het aanbod aan bij de zorgvraag van de inwoners in de toekomst?
•
Is ons zorgaanbod beheersbaar en wat de mogelijkheden voor verbetering?
•
Zijn de inwoners tevreden over het huidige zorgaanbod en de manier waarop het wordt geleverd?
•
Op welke wijze hebben we de zorg ingekocht?
5.2 Inleiding Om inwoners van de gemeente Almelo optimaal te ondersteunen is het van belang dat het zorgaanbod van de gemeente aansluit bij de behoeften van de inwoners. Beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd op basis van deze behoeften, waardoor idealiter het zorgaanbod aansluit bij de opgestelde beleidsdoelstellingen. 5.3 Zorgaanbod De gemeente Almelo heeft er in het verleden voor gekozen om producten zelf in te kopen en niet in Samen14/OZTJ verband. De gemeente Almelo heeft twee Excel-documenten aangeleverd met het gecontracteerde zorgaanbod.1 Dit aanbod betreft de categorieën: • Wmo • Jeugdwet • Curatieve zorg Voor Wmo bestaat dit aanbod uit vier ondersteuningsproducten en uit twee wonen-verblijf producten:
IT/24/0588/ebsda
•
Maatschappelijke deelname (twee intensiteiten)
•
Zelfstandig leven (twee intensiteiten)
•
Kortdurend verblijf
•
LVB Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 36
Er zijn 166 aanbieders gecontracteerd door de gemeente.
1. Bevorderen zelfoplossend vermogen 2. Versterken ondersteunende sociale structuren en voorzieningen
Voor Jeugdhulp bestaat het aanbod uit 77 verschillende producten,
3. Ontwikkelen efficiënte en effectieve maatwerkvoorzieningen
verdeeld over de verschillende categorieën:
4. Organiseren efficiënte en effectieve uitvoeringsorganisatie
•
Ondersteuning
•
Consultatie
•
Beschikbaarheid
Het is lastig te beoordelen of het huidige aanbod aansluit op bovenstaande
•
Maatregelhulp
doelstellingen, en dan vooral op de eerste drie doelen. Uit het gesprek met
•
Wonen Verblijf
inkoop en financiën is namelijk gebleken dat inhoudelijke monitoring richting
•
Dyslexie
aanbieders niet of nauwelijks plaatsvindt. Gemeentelijke doelstellingen landen
•
Werkafspraak Jarabee
ook maar beperkt in afspraken met aanbieders. Verder bleek tijdens
•
Projectafspraak JBOV-Almelo
gesprekken dat het genoemde zorgaanbod in vorige paragraaf slechts 50 tot
Er zijn 163 aanbieders gecontracteerd door de gemeente. Voor curatieve zorg bestaat het aanbod uit 4 producten, namelijk: •
Behandeling of onderzoek op de polikliniek of dagbehandeling bij gedragsproblemen (ADHD)
•
Consult op de polikliniek bij gedragsproblemen (ADHD)
•
Consult op de polikliniek bij psychische of gedragsaandoening
•
Behandeling of onderzoek op de polikliniek of dagbehandeling bij een psychische of gedragsaandoening (excl. activiteiten psychosociaal specifiek)
Er zijn drie aanbieders gecontracteerd door de gemeente.
5.4 Bevindingen Om te bepalen of er aan de vraag vanuit de inwoners van de gemeente Almelo wordt voldaan, is het van belang te kijken in hoeverre het zorgaanbod van de gemeente aansluit op de gestelde beleidsuitgangspunten. In het strategisch beleidsplan worden de volgende vijf beleidsdoelen gesteld 1:
IT/24/0588/ebsda
5. Meer middelen uitvoering taken sociaal domein
55% is van het volledige zorgaanbod van de gemeente. Er is dus geen volledig intern overzicht van het huidige zorgaanbod. Het niet hebben van een volledig overzicht komt niet tegen goede van de beheersbaarheid van het zorglandschap en vraagt dan ook om actie om dit wel scherp te krijgen. Hierdoor is het ook niet mogelijk het hele zorgaanbod te beoordelen op passendheid bij de vraag vanuit de inwoners, zowel nu niet als voor de toekomstige zorgvraag. Ten aanzien van de inrichting van het aanbod is de koers van de gemeente Almelo van belang. Vanaf 2017/2018 was de insteek ’lokaal tenzij’ , waar de gemeente zich nu wel weer aan wil sluiten bij de regio. Door deze koersverandering zijn bepaalde doelstellingen al achterhaald.2 Bovendien is voor lokale inkoop een eigen inkooporganisatie en het verstevigen van het contractmanagement noodzakelijk. Echter zijn beide zaken niet opgepakt, er is namelijk geen inkooporganisatie opgericht en er is geen stevig contractmanagement.
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 37
Belevenis zorgaanbod
De inwoners van de gemeente Almelo waren in 2021 over het algemeen wel vaker (zeer) tevreden over het aanbod aan gezondheids-, zorg- en welzijnsvoorzieningen in de nabije omgeving vergeleken met andere sterk stedelijke gemeenten en het landelijk gemiddelde. Dit is een positief signaal, aangezien de inwoners uit Almelo gemiddeld gezien vaker kwetsbaar (20%) zijn vergeleken met het landelijk gemiddelde (16%)5. Maatwerkcontracten
Er is een consistente stijging van maatwerkcontracten in het sociaal domein geconstateerd.1,2 Hierbij is er de aanname is dat maatwerkcontracten duurder zijn dan reguliere inkoop (220% duurder). Maatwerkcontracten zijn mogelijk niet alleen duurder, ze vragen ook om capaciteit van contractmanagement. Deze capaciteit kan vervolgens niet ingezet worden om contracten en leveranciers te managen. Er is binnen Uitvoering Sociaal nooit gestuurd op inkopen binnen inkoopkaders. Hier zit een besparingspotentieel, namelijk op het reduceren van het aantal maatwerkcontracten. Een dergelijke uitwerking op dit onderwerp valt buiten de scope van dit onderzoek, maar wordt wel meegegeven aan de gemeente Almelo.
5
https://www.waarstaatjegemeente.nl IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 38
6. De organisatie Dit hoofdstuk beschrijft hoe de gemeente Almelo haar bedrijfsvoering heeft ingericht en bevindingen vanuit de evaluatie over deze inrichting.
Potentiële onderzoeksvragen die hierbij in verschillende mate verhalend aan de orde komen: •
Hoe is de organisatie van het sociaal domein in Almelo ingericht?
•
In welke mate is onze organisatie voorspelbaar op proces? En
6.1 Samenvatting Binnen de organisatie van het sociaal domein van de gemeente Almelo zijn er diverse perikelen (geweest) die ervoor zorgen dat de organisatie niet optimaal functioneert. Door het vele verloop en de chronische onderbezetting op beleidsfuncties mist slagkracht binnen het sociaal domein en gaat kennis verloren. Ook heeft het gezorgd voor onrust. Kennis is te veel belegd bij één persoon en eigenaarschap mist. Data-gedreven werken staat nog in de kinderschoenen. Ook bezitten managers niet altijd de competenties die nodig zijn om ook resultaatgericht te kunnen werken. Deze perikelen hebben invloed op de toekomstbestendigheid en de robuustheid van de gemeente Almelo.
voorspelbaar op resultaat? •
In welke mate stuurt de uitvoeringsorganisatie zichzelf bij op basis van beschikbare of benodigde data?
6.2 Inleiding Binnen de cyclus van a) Vraag naar b) Beleid naar c) Uitvoering naar d) Aanbod heeft de gemeente organisatorische keuzes gemaakt. Om de cyclus zo optimaal mogelijk invulling te geven is een organisatiestructuur nodig die hierbij aansluit. Een doeltreffende organisatiestructuur is de sleutel tot het kunnen inspelen op behoeftes van de inwoners en het bewerkstelligen van effectieve dienstverlening. In dit hoofdstuk worden de volgende thema’s besproken: inrichting van de organisatie, capaciteit en verloop, afbakening rollen en functies, eigenaarschap en competenties medewerkers.
6.3 Inrichting organisatie De organisatiestructuur van de gemeente Almelo bestaat uit vier managementlagen; de algemeen directeur/gemeentesecretaris, adjunct-directeuren (Programma’s en Operatie), hoofden en teammanagers. Hoofden geven leiding aan opgavengerichte, klantgerichte eenheden. De gemeente kent vier van deze eenheden, namelijk de Adviespool, het Klantcontactcentrum (KCC), Uitvoering IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 39
Sociaal en Uitvoering Fysiek. Verder is er de stafeenheid Bedrijfsvoering waarin bedrijfvoeringstaken gebundeld zijn en de stafeenheid concernzaken. De eenheid Uitvoering Sociaal bestaat uit vier teams, namelijk; team kwaliteit en innovatie, team backoffice, team stedelijke uitvoering en team wijkgerichte uitvoering. Voor het sociaal domein geldt dat beleidsadviseurs gebundeld zijn in de eenheid Adviespool. De Adviespool is een organisatie-eenheid waarin een groep (beleids)medewerkers/adviseurs breed inzetbaar is en werkt aan klussen, processen, projecten en programma’s. Binnen de Adviespool werken medewerkers van alle beleidsterreinen, zo ook van het sociaal domein. De adviespool staat los van de eenheid Uitvoering Sociaal en is een eigen opgavengerichte, klantgerichte eenheid.
6.4 Bevindingen Uit de gesprekken blijkt dat er al jaren sprake is van chronische onderbezetting op beleidsfuncties.2 In de basis zijn er drie (32-36 uur) beleidsmedewerkers voor de drie beleidsterreinen beschikbaar. Sinds kort is er 24 uur toegevoegd. Alle andere beleidscapaciteit is aan het programma/projecten/regio.2 Er wordt hierdoor slagkracht gemist in de wettelijke beleidstaken. De gemeente Almelo heeft de beleidscapaciteit van een kleine gemeente wordt onderschreven in gesprekken. Hierbij kan gedacht worden aan gemeenten van ordegrootte 20.000 tot 30.000 inwoners.2,3 Ter vergelijking, de gemeente Almelo heeft 73.968 inwoners.1 Uit gesprekken blijkt dat deze onderbezetting niet iets van de afgelopen jaren is. In 2018 heeft de gemeente Almelo gekozen voor een project dat heet; Reductie beleidskern. Hierbij zijn alle beleidsadviseurs uit regionale overleggen gehaald en is ingegrepen op de beleidscapaciteit. Dit heeft als gevolg gehad dat er nu nog steeds chronische onderbezetting is op beleidsfuncties.
Binnen de organisatie is er een indeling in verschillende sturingen, namelijk; lijnsturing, wijksturing en programmasturing. In de lijnsturing wordt uitvoering
De chronische onderbezetting geeft een grote mate van afhankelijkheid van
gegeven aan (gemeentelijke) wettelijke taken. Bij wijksturing worden burger-
bepaalde personen doordat kennis en taken belegd zijn bij een persoon.2
initiatieven gefaciliteerd en bij programmasturing wordt de veranderopgave
Wanneer deze persoon vertrekt of uitvalt gaat er veel kennis verloren. Deze
van het college vormgegeven.
kennis is niet verder gedeeld binnen de organisatie, waardoor een andere medewerker niet met dezelfde kennis door kan gaan met de taken van de
Programmasturing
andere medewerker. Doordat het vaak ook om veel taken gaat bij een
Bestuurlijke keuzes, uit bijvoorbeeld het coalitieakkoord, leiden tot opgaven
persoon is het onmogelijk dat een andere medewerker dit overneemt. Bij
die door de gemeente Almelo met programma’s worden opgepakt.
permanente uitval of vertrek van een medewerker is het lastig om nieuwe
Programma’s zijn hierbij tijdelijke werkvormen om bepaalde doelen te
medewerkers te vinden en wanneer een nieuwe medewerker wordt
behalen. De programma’s zijn bedoeld voor tijdelijke complexe opgaven
geworven heeft degene vaak niet hetzelfde kennisniveau als de huidige
waaraan het bestuur een hoge prioriteit geeft. Ze bestaan dus naast pure
medewerkers die deze functies bekleden.2,3 Een illustratief voorbeeld hiervoor
beleidstaken en meerjarige opgaven. Op ieder programma zit een
is de beleidscapaciteit op de Jeugdwet. Voorheen waren er twee adviseur die
programmamanager die is aangesteld voor de duur van het programma.
fulltime werkten, dat is er momenteel nog een voor 32 uur. Hier wordt dus echt mankracht gemist. Maar ook bij de Wmo is hier een risico, de kennis is
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 40
hier veelal belegd bij één persoon. De gemeente Almelo loopt hierdoor een
echter wordt er op deze manier veel tijd gestoken in externe medewerkers en
groot risico dat beleidstaken generalistisch worden opgepakt, of dat bij uitval
de organisatie houdt er geen kennis aan over. Ook vragen externe
er een ‘kennisgat’ ontstaat en dus niet de impact gemaakt kan worden die de
inhuurkrachten vaak een hoger salaris dan medewerkers die in dienst zijn van
gemeente beoogd met haar beleid.
de gemeente. Hierdoor is het voor de gemeente Almelo ook kostentechnisch niet verstandig.2,3 Daarnaast is het ook voor de organisatiecultuur niet
“De gemeente Almelo heeft de beleidscapaciteit van een dorp. Je hebt mensen nodig die kennis hebben van en affiniteit en achtergrond hebben met een bepaald thema/domein, anders worden taken heel generalistisch opgepakt. Deze mensen zitten er nu vaak wel, maar met te veel taken. Als zij uitvallen krijg je dat er niet voor terug. Beleid is lang onderbezet geweest en nog steeds. De gemeente is te afhankelijk van bepaalde personen in beleid.”
wenselijk. Externe inhuurkrachten zijn tijdelijk en verdiepen zich vaak niet in collega’s en de organisatie.2 Hierdoor vindt de binding met de organisatie en collega’s niet goed plaats. Wanneer er veel inhuur is betekent dit dat er weinig verbinding is tussen de collega’s. Wanneer medewerkers minder verbinding voelen met collega’s kan dit hun werkplezier negatief beïnvloeden. Als gemeente Almelo zijnde wil je juist dat dit werkgeluk optimaal is, om ervoor te zorgen dat medewerkers blijven. Er is namelijk al veel verloop binnen het sociaal domein.
Hiernaast wordt binnen de gemeente Almelo veel gebruikgemaakt van externe inhuur2 (voor een uitgebreide analyse hierop, zie bijlage 7). We zien bij de gemeente Almelo dat in 2023 gemiddeld 22,7% een extern dienstverband had. Volgens de VNG ging bij Nederlandse gemeenten in 2022 17% van het personeelsbudget naar de inhuur uitzendkrachten,
“Interimmers gaan zich niet verdiepen in collega’s en ook niet in de organisatie. Er is echt veel inhuur in de gemeente, de binding vindt dan niet goed plaats.”
gedetacheerden en zzp’ers. In Almelo was in 2022 gemiddeld 21,9% een externe inhuurkracht. Hierbij moet wel de kanttekening gemaakt worden dat
Op alle lagen in de organisatie van het sociaal domein is veel verloop
de VNG spreekt over aandeel van personeelsbudget en de cijfers uit Almelo
geweest2. Ook hierdoor is kennis en ervaring verloren gegaan die in veel
gaan over de procentuele verdeling van personeel op dienstverband.
gevallen niet wordt opgevuld of wordt opgevuld met minder kennis en
Desalniettemin laat dit wel zien dat er bovengemiddeld veel externe inhuur is
ervaring. Verder zijn er veel wisselingen geweest bij de functie Hoofd
in de gemeente Almelo. Specifiek voor Uitvoering Sociaal zien we in
uitvoering sociaal domein. In de afgelopen vijf jaar zijn er zes verschillende
vergelijking met de gehele organisatie relatief lagere percentages.
hoofden uitvoering sociaal geweest, zoals te zien in figuur 12.
Hoog aandeel aan externe inhuur zien we vooral het geval bij de inkoop van producten. Maar ook op andere lagen binnen de organisatie van het sociaal domein is sprake van inhuur, bijvoorbeeld op beleidsfuncties en binnen de wijkteams. Als organisatie zijnde is dit een oplossing op de korte termijn, IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 41
Binnen de gemeente heerst momenteel veel verwarring over de verdeling van taken en verantwoordelijkheden op zowel management- als beleidsniveau, en binnen projecten en acties. Ook opdrachtgeverschap is hierbij onvoldoende bekend. Hierdoor kunnen medewerkers elkaar niet of slecht vinden. Uitvoeringsmedewerkers weten bijvoorbeeld vaak niet welke beleidsmedewerker verantwoordelijk is voor welk beleidsterrein. Bij programma’s is het voor medewerkers, door de grote hoeveelheid aan programma’s, ook onduidelijk wie waarmee bezig is. Wanneer opdrachtFiguur 12. Tijdlijn wisselingen en collegeperiodes bij de gemeente Almelo
Bij de wisselingen van het Hoofd uitvoering sociaal domein is ook de visie van dit hoofd op het sociaal domein continu gewisseld2. Een voorbeeld hiervan is dat het ene hoofd niet mee wilde doen in de regio en het sociaal domein ‘lokaal tenzij’ wilde insteken. Een ander hoofd was juist wel voornemens om met de regio op te trekken2. Hierbij wordt aangegeven dat dit heeft gezorgd voor veel onrust en demotivatie bij de medewerkers. De medewerkers geven aan intrinsiek erg gemotiveerd te zijn om iets te betekenen voor de Almelose
geverschap niet belegd is, weten medewerkers niet bij wie ze terechtkunnen met een vraag en voelt niemand zich verantwoordelijk voor het behalen van resultaat. Bij de documenten van de referentiegemeente Assen is in schema’s duidelijk per actie en programma weergegeven wie hiervoor verantwoordelijk zijn, een dergelijk overzicht heeft Almelo niet. Er ontbreekt binnen de gemeente een duidelijk overzicht van medewerkers gecombineerd met taken en verantwoordelijkheden.
inwoners. Echter, door de vele wisselingen werd energie gestopt in taken waar, bij wisseling van management, weinig tot niets mee werd gedaan. De
“Er is onvoldoende duidelijk waar wat belegd is. Het is niet helder wie
medewerkers geven hierbij aan dat ze hierdoor nu minder motivatie hebben
waarvoor verantwoordelijk is en waar het opdrachtgeverschap ligt.”
om met dezelfde energie taken op te pakken. Bij managers is niet altijd de verantwoordelijkheid voor een proces belegd.2 “Er is heel veel wisseling geweest in het management, vooral bij de hoofden
Managers zouden proceseigenaar moeten zijn en verantwoordelijk moeten
uitvoering sociaal. Maar ook op andere lagen waren veel wisselingen. Deze
zijn voor het behalen van resultaten.2 Momenteel zijn er managers binnen
wisselingen hebben invloed op de visie en werkt in alles door. Het creëert
uitvoering sociaal die alleen gericht zijn op het sturen van personeel. Hierbij
onrust en zorgt voor minder motivatie bij de medewerkers.”
worden kennis en vaardigheden van de inhoud om resultaatgericht, maar ook taakgericht te kunnen werken gemist. Ook wordt door de uitvoering competenties gemist die ervoor zorgen dat de managers knopen kunnen doorhakken op de inhoud gemist. Bij ontwikkelingen horen managers te
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 42
kunnen zeggen; zo gaan we het doen. Dit gebeurt onvoldoende.
Momenteel wordt er al wel ontwikkeld op managementniveau. In 2022 is er
Ontwikkelingen en resultaten worden hierdoor niet overgedragen binnen de
door de gemeente bewust voor gekozen om te gaan experimenteren met het
uitvoering. Wanneer de organisatie managers of teamleiders niet
aanstellen van de huidige teammanagers en coördinatoren.
verantwoordelijk maakt binnen de organisatie of zij hebben niet de competenties om deze verantwoordelijkheden te dragen, wordt rugdekking gemist bij het uitvoerend personeel, waardoor er veel ruimte is voor medewerkers om zelf te bepalen hoe ze hun werk uitvoeren. Dit terwijl er wel kaders zijn gesteld. Het gemeentelijke organisatiereglement stelt in artikel 7 punten waaraan een teammanager moet voldoen: 1.
2.
“Managers moeten verantwoordelijk zijn voor de resultaten. Managers die er nu zitten zijn people managers en puur aangenomen voor het sturen van personeel. Je mist hierin kennis en vaardigheden van de inhoud om ook resultaatgericht te kunnen werken.”
De teammanager vervult de rol van ‘people manager’ en is een leidinggevende die nadrukkelijk oog heeft voor de (talent)ontwikkeling van
Naast de eerder genoemde punten, wordt benadrukt dat de beleidscapaciteit
medewerkers, die het team weet te versterken en medewerkers kan
en de uitvoerende medewerkers momenteel tekortschieten in kwaliteit. Er is
coachen.
dringend behoefte aan verbetering van de kwaliteit aan de voorkant van het
De teammanager is verantwoordelijk voor een tijdige realisatie van de
proces. Een cruciaal aspect dat ontbreekt is een kwaliteitscontrole op het
producten en diensten binnen de gemaakte resultaatafspraken met het
primaire proces. Hierdoor kan er niet gestuurd worden op kwaliteits-
hoofd van de uitvoerende eenheid dan wel met de (adjunct-) directeur
verbetering en kwaliteitsborging.
van de centrale stafeenheid. 3.
De teammanager rapporteert aan het hoofd van de uitvoerende eenheid dan wel aan de (adjunct-)directeur van de centrale stafeenheid over de realisatie van de resultaatafspraken.
4.
De teammanagers binnen een eenheid vervangen elkaar onderling bij afwezigheid (horizontale vervanging).
De focus van de manager ligt nu vooral op punt 1, het zijn van een people manager, terwijl deze ook op resultaatgericht en taakgericht werken zou moeten liggen. Punt 2 en 3 moeten bij de teammanager een prominentere rol spelen. In de totale lijn van teammanagers missen deze benodigde competenties.
“In 2022 kwam er bij 65% van de bezwaren een nieuw primair besluit omdat de kwaliteit op voorhand niet goed was. Momenteel is hier alleen interne controle op, terwijl je een onafhankelijke kwaliteitscontrole zou moeten hebben. Ook is kwaliteitsdenken essentieel en dat is nu te weinig.”
Zoals beschreven in paragraaf 6.3, zijn beleidsmedewerkers georganiseerd in de adviespool, een aparte eenheid binnen de organisatiestructuur van het sociaal domein. Het feit dat de adviespool geïsoleerd staat van andere uitvoeringsonderdelen in het sociaal domein resulteert in een kloof tussen de uitvoering en de adviespool, wat als problematisch wordt ervaren.2 Hierdoor ontbreekt het in de uitvoering aan duidelijkheid over de verantwoordelijkheden binnen de adviespool en zijn de communicatielijnen niet optimaal.
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 43
Hoewel nieuwe uitvoeringsbeleidsmedewerkers deels bijdragen aan het
effect te meten. Wanneer je wel een nulmeting doet moet je je bewust zijn
overbruggen van deze kloof, ondervindt de adviespool beperkte slagkracht in
van hoe je zo’n nulmeting doet.
pure beleidstaken, aangezien de meerderheid bezig is met programma's. De inrichting in de adviespool en de programma’s zorgt ervoor dat beleidsmedewerkers worden weggetrokken van pure beleidstaken. Voor de medewerkers die in programma’s zitten is er inhoudelijke sturing vanuit de programmamanager van dit programma. Voor de medewerkers vanuit de
“Data-gedreven werken ontbreekt hier. Het zit niet tussen de managers hun oren terwijl dit wel zo zou moeten zijn. Managers weten vaak niet eens hoe ze moeten kijken hoeveel mensen ze op een werkvoorraad hebben staan.”
adviespool die niet in een programma zitten is nauwelijks aansturing, doordat de programmamanager van de adviespool niet op inhoud zit.
De huidige inrichting van de organisatiestructuur maakt dat beleid onvoldoende vertaald wordt naar de praktijk en dat daarbij ook onvoldoende
“In de adviespool is een manager aangenomen om personeel te sturen, is niet aangenomen op inhoud. Er stuurt hierdoor niemand op beleid en wat er moet gebeuren in beleid.”
terugkoppeling is vanuit de praktijk naar het beleid. De toekomstige inwonersbehoefte landt daardoor ook onvoldoende in het beleid. De toekomstbestendigheid van de organisatie is hiermee zwak.
Tevens is het onderwerp data-gedreven werken meerdere malen de revue gepasseerd in de gesprekken. In het hoofdstuk Uitvoering hebben we geconstateerd dat er geen tot zeer weinig periodieke (financiële) rapportages worden gemaakt, en dat er dus geen sprake is van financiële sturing. Ook op inhoud hebben we vergelijkbare signalen gehoord. Hier moet alleen wel een kanttekening worden gemaakt. Het dataloket6 houdt zich bezig met het ontsluiten van managementinformatie uit dashboards. Vanuit dit loket wordt gezien dat bijna geen enkele manager ook daadwerkelijk in Cognos inlogt om sturingsinformatie te ontsluiten.2 Daarnaast worden er bij de verschillende projecten en pilots vaak geen tot weinig nulmetingen gedaan. Zonder zo’n nulmeting is het niet mogelijk het
6
Het dataloket is een digitaal dataportaal waarmee allee informatiestromen en datasets binnen een organisatie worden gebundeld, gevisualiseerd en toegankelijk worden gemaakt. IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 44
7. Beschouwing In dit hoofdstuk wordt een beschouwing gegeven op de bevindingen uit de evaluatie. Ook worden vragen weergegeven waarop de adviezen worden
7.1 Beschouwing bevindingen Het beschrijven van bevindingen geeft inzicht, echter is het ook van belang aan te stippen wat de impact is van de bevindingen, wat merken inwoners en het bestuur (of de organisatie in zijn algemeenheid) ervan? Dit beschrijven we in de blauwe kaders.
gericht. Dit delen we op naar de Why (waarom doe je doe je wat je doet; je overtuiging), de How (hoe doe je wat je doet; het proces) en de What (wat doe je precies; het resultaat?) De Why is in die zin meer een richtingsvraagstuk, de How een inrichtingsvraagstuk en de What een verrichtingsvraagstuk. Hierbij beschrijven we de impact van de bevindingen.
Why
Uit de evaluatie blijkt dat de gemeente Almelo de afgelopen jaren een reactief beleid heeft gevoerd in het Sociaal Domein. Dit heeft zich vertaald in veel goedbedoelde plannen, waarbij een rode draad ontbrak. Er was met name een financiële oriëntatie, met een focus op besparen. Van een data-gedreven sturing hierop was echter geen sprake. Uit staatjes zoals schulden en solvabiliteit is wel gebleken dat de gemeente er nu financieel beter voorstaat dan een aantal jaar geleden. De evaluatie laat alleen ook zien dat er onvoldoende focus is geweest op de inhoud van het werk. De opgave voor de komende jaren is dus ook een ‘Richting’ vraagstuk. Dit vraagt om opgavegericht te gaan sturen en werken, dat primair inhoudelijk gedreven is, maar uiteraard wel binnen de financiële kaders. Hierbij ligt er een grote taak voor de managementlagen. Maar het vraagt ook om politiek-bestuurlijk commitment. Impact organisatie: Doordat de gemeente (en dus ook het Sociaal Domein) een financiële oriëntatie heeft gehad de afgelopen jaren, zijn een aantal financiële ratio’s verbeterd, maar heeft de ontwikkeling naar een professionele organisatie die doeltreffend beleid voert voor haar inwoners onvoldoende aandacht gekregen. Impact inwoner: Door onvoldoende te sturen op inhoud, scoort Almelo nog steeds relatief hoog (t.o.v.
referentiegemeenten) op verschillende staatjes zoals het aantal voorzieningen per 1000 inwoners, het aantal inwoners dat gebruikmaakt van bijstandsuitkeringen en het aantal inwoners dat een combinatie van voorzieningen heeft binnen de drie wetten.
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 45
Impact bestuur/organisatie:
How
De vertaling van het beleid naar de uitvoering gebeurde veelal ad-hoc, waarbij monitoring van de gestelde doelen niet of niet adequaat plaatsvindt. Dit komt deels door onderbezetting en veel verloop binnen de gemeentelijke organisatie, maar ook door het ontbreken van duidelijke afspraken ten aanzien van inrichting en monitoring van de beleidscyclus. De beleidscapaciteit is in ieder geval kwetsbaar. Dergelijke zaken komen niet ten goede aan de robuustheid van de organisatie. Het feit dat data-gedreven werken nog in de kinderschoenen staat, maakt dat de bedrijfsvoering van de organisatie nog onvoldoende volwassen is. Daarnaast is er ook geen
Bestuur kan besluiten onvoldoende baseren op daadwerkelijke (tussen)resultaten. Bestuurders hebben geen zicht op doeltreffend- en doelmatigheid van beleidsplannen. Managers kunnen niet tijdig bijsturen o.b.v. data. Er ontstaat een risico door kennisconcentratie en onderbezetting. Door gebrek aan kwaliteitssysteem en onderbezetting geen evaluatie en aanpassing op beleid (check -act). Onduidelijkheid bij werknemers over wat de Almelose werkwijze is en wie waarvoor verantwoordelijk is.
inkooporganisatie. Dit heeft als gevolg dat er een slechte implementatie is van nieuwe contracten (daarmee ook mogelijk maatwerk opdrijvend), een gebrek
Impact inwoner:
aan continuïteit (van kennis en kunde) en slechte dossiervorming (waardoor
Dit leidt tot onder andere inconsistentie in
contractmanagement ook wordt bemoeilijkt). Dit vraagt om te starten met de
werkwijzen, met als gevolg een verschil in
basis op te krijgen en te ontwikkelen richting een meer volwassen
indicaties. In het figuur hiernaast is het
bedrijfsvoering. De opgave betreft daarom met name een
reguliere proces beschreven van een
inrichtingsvraagstuk.
inwoner die zich meldt bij een gemeente. Bij de cyclus van ‘een of meer voorzieningen’ kan vanuit de bevindingen gezegd worden dat hieruit per medewerker of per wijk een andere uitslag volgt. Dit komt door het ontbreken van procesbeschrijvingen en werkwijzen, omdat deze niet gestandaardiseerd zijn. Voor inwoners betekent dit dat ze uiteenlopende indicaties kunnen krijgen voor hetzelfde probleem. Dit risico is anekdotisch beschreven in het kader aan het eind van deze paragraaf.
IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 46
What
Het gevoerde beleid is lastig te beoordelen, voornamelijk omdat er niet adequaat wordt gemonitord en bijgestuurd op de geformuleerde doelen. Ook is er vanuit de uitvoering geen duidelijk zicht op het te voeren beleid en de visie en wordt de uitvoering onvoldoende meegenomen in plannen. Er kan dan ook niet gezegd worden dat de uitvoering des Almeloos is. Ondanks strategische beleidsstukken die kwalitatief redelijk goed in elkaar zitten, slaagt de gemeente er dus niet in om dit te laten landen in alle lagen van de organisatie. De opgave betreft daarom ook in zekere mate een verrichtingsvraagstuk.
Fictieve inwoners uit gemeente Almelo
Danny woont in wijk A in de gemeente Almelo. Elise woont in wijk B in de gemeente Almelo. Wijk A en wijk B liggen naast elkaar. Danny en Elise hebben vergelijkbare schuldenproblematiek en schakelen hulp in bij de gemeente. Ze gaan beiden langs bij de betreffende wijklocatie van wijk A en B. Danny wordt geholpen door een van de wijkteammedewerkers en er wordt al snel geconcludeerd dat de Doorbraakmethode nodig is. Danny is erg opgelucht, zijn problemen zijn niet meteen verholpen maar er zit wel flink schot in de zaak. Elise heeft ook een gesprek met een van de wijkteams. Er wordt geconcludeerd dat de Doorbraakmethode hier niet van toepassing is en er wordt een plan opgesteld waarbij Elise haar schulden over een lange tijd af kan gaan betalen.
Impact organisatie: Datgene dat ontwikkeld wordt op bestuursniveau
Ze is hierbij wel genoodzaakt een aantal zaken in haar leven echt anders te
(coalitieakkoord en/of perspectiefnota), landt niet in de uitvoering van de
gaan doen, maar ook zij komt op deze manier uit de schulden.
organisatie, hierdoor is de uitvoering niet op de hoogte van beleidsdoelstellingen en kunnen zij hier ook niet naar werken.
De wijkmedewerkers spreken elkaar na een paar weken op het stadhuis. Ze komen erachter dan Danny en Elise een straat naast elkaar wonen en dat ze op
Impact inwoner: Mogelijke impact van beleidsstukken worden niet ervaren
verschillende wijzen geholpen zijn met hun problematiek.
door inwoners, ze landen namelijk niet in de uitvoering.
7.2 Almelo uit en in de regio Een regionaal mechanisme waarvan de gemeente Almelo heeft besloten in 2017 om niet deel te nemen heet SamenTwente. SamenTwente is een overkoepelende organisatie voor de organisaties: GGD Twente, Veilig Thuis Twente (VTT) en Organisatie voor Zorg en Jeugdhulp in Twente (OZJT) en voor de coalities: Twentse Koers, Samen14 en Kennispunt Twente. Bij een beslissing over deelname aan SamenTwente maken de gemeenten voor henzelf een business case, waarin ze kijken; wat kost het ons om aan te sluiten en wat levert het ons op. Het gaat hierbij namelijk over financiering vanuit lokale gelden. Bij de Twentse Koers speelt deze afweging minder, omdat het hierbij met name gaat om externe gelden. IT/24/0588/ebsda
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 47
De gemeente Almelo heeft er in 2017 voor gekozen om niet mee te doen aan
In de transitie terug naar de regio kan de gemeente Almelo bij deze opgaven
SamenTwente en dus niet aan de regionale inkoop Wmo/Jeugd. De regio
ook gebruikmaken van de regio. In de regio is er een punt voor contract-
legde hiervoor namelijk een ander inkoopmodel, met een andere product-
management en een dashboard voor de gemeente (Kennispunt Twente).
categorisering neer wat vraagt om een andere productenstructuur en inzet
Deze regionale faciliteiten kunnen gebruikt worden om lokale ontwikkelingen
op de toegang.
in de gemeente Almelo te voeden. Om de doorontwikkeling van het zorglandschap aan te jagen is de regionale samenwerkingsagenda opgetuigd, die
De keuze om niet aan te haken bij SamenTwente betekent dat de gemeente
valt onder het OZJT. Het is voor de gemeente Almelo logisch om hier ook in
Almelo na moest denken over een eigen inkooporganisatie, eigen tarieven,
mee te gaan, omdat de gemeente hierdoor in gesprek blijft met haar zorg-
eigen contractbeheer, eigen kwaliteitssysteem en een eigen informatie-
aanbieders en mee kan doen met de actielijnen voor de doorontwikkeling van
structuur. Hoewel gesteld kan worden dat de gemeente Almelo heeft
het lokale én regionale zorglandschap.
afgewogen wat het kost en wat het oplevert om wel of niet aan te sluiten bij de regio, heeft zij onvoldoende de business case lokaal toegepast en gekeken wat niet aansluiten betekent voor de organisatie. Risico’s hiervan, zoals een hoog aantal indicaties, gebrek aan continuïteit, geen verbinding met aanbod, geen monitoring en geen financiële grip komen uit deze evaluatie naar voren. Het uit de regio stappen zonder een intern plan over hoe het lokaal in te regelen typeert de interne gerichtheid die heerst binnen de gemeente Almelo. De gemeente Almelo gaat nu wel weer aansluiten bij de regio. Dit hoeft geen grote problemen met zich mee te brengen, wat betreft eventuele ‘achterstanden’. Het regionaal instappen betekent echter wel een andere productcategorisering waarmee de gemeente aan de slag moet om dit in te regelen. De toegang moet hierbij gevoed worden met dit nieuwe model. Ook is beleid hierin van belang om de vertaling te maken van regionale inkoop naar lokale
7.3 Toekomstbestendigheid De inhoudelijke uitdagingen (bijvoorbeeld als gevolg van de vergrijzing en de druk op bestaanszekerheid) voor de gemeente Almelo worden de komende jaren zeker niet minder. De herijking van het gemeentefonds zet daarbij ook de financiële situatie van de gemeente verder onder druk. De huidige perspectiefnota 2024-2027 biedt vertrouwen, maar valt of staat bij de uitvoering hiervan. En juist hier zit, gelet op de ervaringen de afgelopen jaren, de grootste valkuil voor de gemeente Almelo. De huidige inrichting van de beleidscyclus en de organisatiestructuur is onvoldoende robuust en toekomstbestendig, waardoor er een groot risico bestaat dat de geformuleerde doelen uit de perspectiefnota niet worden gerealiseerd. Nu inzetten op onorthodoxe maatregelen in plaats van op de bedrijfsvoering leidt niet tot een meer toekomstbestendige organisatie.
toekenning. Hier zit echter ook een risico voor de gemeente Almelo, omdat er problemen zijn geconstateerd in het gebruik van kaders binnen de toegang en de wisselwerking tussen beleid en uitvoering onvoldoende plaatsvindt. Ook vergt dit verandering van koers capaciteit van beleid, die momenteel al erg onder druk staat.
IT/24/0588/ebsda
7.4 Relatie inrichting met cijfers In de analyse (subkop jeugdwet onder tabel 11) is benoemd dat de kosten per inwoner op de jeugdzorg consistent toenemen. Uit de Programmabegroting 20241 is gebleken dat de oorzaak hiervoor tweeledig is.
Rapportage evaluatie sociaal domein Almelo | © bureau HHM 2024 | 48
Er is sprake van een stijging van tarieven; in het hele sociaal domein stijgen bij
Op verschillende punten komen de bevindingen van de VNG overeen met de
de zorgaanbieders de loonkosten vanwege de CAO-aanpassingen. Dit leidt tot
bevindingen uit de brede evaluatie. Deze bevindingen worden (erg) positief
structureel hogere kosten. Deze hogere kosten worden met enige vertraging
geframed. Verschillende bevindingen en aandachtspunten richten zich op
doorberekend in hogere tarieven die gemeenten hanteren voor maatwerk-
ontwikkelingen/veranderingen die ten tijde van het schrijven pas net in gang
voorzieningen. Als tweede is er ook een stijging van het aantal indicaties
zijn gezet en waarvan het daadwerkelijke succes nog moest blijken. Kortom,