7.1 Rekenkameronderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR) - Bijlage 1 - Rekenkamerrapport Integraal Beheer Openbare Ruimte.pdf
Tekst van het document
22 Dit uitgaande van een methode waarbij tenminste 90 % van de metingen voldoet aan het vastgestelde kwaliteitsniveau omdat ook wanneer een stad er ’goed’ bij ligt er altijd een klein percentrage is waar dit niet het geval is en omgekeerd. 23 De categorie hoog verwijst naar het percentage dat voldoet aan een hoog kwaliteitsniveau, waarbij inrichting, gebruik en onderhoud goed in evenwicht zijn. De categorie basis verwijst naar een basis kwaliteitsniveau. En laag en minder dan laag naar een (extreem) laag kwaliteitsniveau t.o.v. de lokaal bepaalde kaders.
39
HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek
4.3.2 Doelmatigheid Uitvoering beheer openbare ruimte binnen scope vastgestelde financiële kaders Voor 2015 was er sprake van een overschrijding van het budget binnen de eenheid Uitvoering Fysiek. Volgens respondenten wordt sinds 2015 dit budget niet overschreden. Dit geldt voor het totale budget en de afzonderlijke taakvelden. De kosten fluctueren weliswaar gedurende het jaar door (de seizoens gebonden) piekbelasting van het onderhoud, maar is er geen sprake van excessen. Jaar
Beleidsachtergrond budget
Budget
2018 2019 2020 2021 2022
IBOR IBOR IBOR & NKG (2019-2023 vastgesteld in 2019) IBOR & NKG (2019-2023 vastgesteld in 2019) IBOR & NKG (2021-2024 vastgesteld in 2021) & Perspectiefnota 2021 (vastgesteld in 2021)
16.102.904 16.149.488 16.916.981 16.349.332 17.028.714
Werkelijke kosten 13.313.269 13.115.174 15.751.737 15.232.165 /
Verschil budget kosten 2.789.635 niet gebruikt 3.034.314 niet gebruikt 1.165.244 niet gebruikt 1.117.168 niet gebruikt /
Tabel 11. Budget en realisatiecijfers integraal beheer openbare ruimte 2015 – 2022 (in euro’s) Bovenstaande tabel laat zien dat in voorbije jaren sprake is van onderuitputting van geraamde budgetten. Hierover werd eerder in de tussenrapportages en jaarverantwoording gerapporteerd. Het lukt de gemeente Almelo niet om het investeringsvolume volledig te gebruiken. Dit is voor een belangrijk deel te verklaren doordat medio 2019 is besloten het investeringsvolume fors te vergroten, met terugwerkende kracht tot 1 januari 2019. En het feit dat de kapitaallast die volgt uit een investering pas financieel tot uiting komt in het jaar nadat het krediet is afgesloten. De doorlooptijd van een project, van initiatief tot oplevering, is meestal 2 tot 3 jaar. Er is dus duidelijk sprake van een na-ijleffect van de kapitaallasten. Ook was er vanwege het grotere investeringsvolume extra capaciteit nodig voor de voorbereiding en begeleiding van die projecten. Het bleek lastig om deze functies in te vullen. Zeker tegen de achtergrond van een paar krappe jaren na de vaststelling van IBOR in 2015 waardoor er is gesnoeid in de beheer- en onderhoudsbudgetten en in de gemeente ook afscheid werd genomen van personeel.
De gemeente Almelo staat – net zoals andere gemeenten in Nederland – voor de uitdaging om personeel te vinden op een krappe arbeidsmarkt en/of extra capaciteit in te huren, aldus een van de respondenten. Hoewel er dus sprake van een onderuitputting van het budget is, blijven de opgaven in/ van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte groeien. De bekostiging van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte blijft binnen de scope van vooraf vastgestelde financiële kaders, echter het evenwicht tussen kosten en budget is in de toekomst een zorgenkindje. Dit omdat een negatieve ontwikkeling verwacht wordt als gevolg van de in 2017 gemaakte keuze (ingegeven door landelijk beleid BBV) om op korte termijn de kosten van kapitaalgoederen over de levensduur af te schrijven (en niet in één keer).24 Hierdoor namen de kosten voor groot onderhoud op korte termijn weliswaar af, maar ontstond/ontstaat er op de lange termijn een tekort. De precieze bekostiging voor de lange termijn is onzeker daar het onderhoud en de vervanging van kapitaalgoederen moeilijk te begroten zijn. De kosten voor het groot onderhoud in de toekomst laten zich ramen, maar deze ramingen kennen naarmate verder wordt gekeken in de toekomst een grotere mate van onzekerheid.
Daarnaast kwam tijdens het onderzoek naar voren dat door de ambtelijke organisatie de financiële kaders (gespecificeerd per taakveld) als rigide worden ervaren. Het geeft weinig ruimte om flexibel te handelen naar wat nodig is (in algemene zin maar ook binnen projecten). Door respondenten werd dan ook opgemerkt dat de budgetverhoging in 2021 net wat meer lucht geeft om dingen te doen in de openbare ruimte. Volgens respondenten dient de toekenning van extra financiële middelen hand in hand te gaan met aandacht voor capaciteit om voortvarend beheer- en onderhoudswerkzaamheden in de openbare ruimte op te kunnen pakken én ruimte te kunnen creëren voor het betrekken van (interne en externe) partijen. Efficiëntie uitvoering beheer openbare ruimte De gemeente doet gerichte inspanningen in de planning van werkzaamheden om zo efficiënt mogelijk te werken. In dit onderzoek wordt zichtbaar dat in de ambtelijke organisatie men zoveel mogelijk werk met werk probeert te maken. Er is aandacht voor integraal werken én voor kwaliteit, kosten en wensen van externe belanghebbenden. Dit laatste vooral binnen projecten. Er is minder aandacht voor de mogelijkheid van het inzetten van eigen initiatieven van
24
Vanaf 2017 mogen investeringen niet meer ineens ten laste van het resultaat van enig begrotingsjaar worden gebracht. Activeren en afschrijving is de norm. De consequentie daarvan was een vrijval van budgetten op korte termijn, in de wetenschap dat er op langere termijn toegegroeid moet worden naar hogere kapitaallastenniveau's. Hier is uitvoerig bij stilgestaan in de NKG 2019 en bij de vaststelling daarvan. De gemeente is zich daarvan bewust. Daarbij dient te worden opgemerkt dat het activeren en afschrijven slechts voor nieuwe activa vanaf 2017 geldt.
40
HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek
inwoners/externe partijen in plaats van het zelf (willen) doen. De gemeente staat hier positief tegenover maar communiceert hier niet actief over. Net zoals dat de gemeente in algemene zin ook niet actief communiceert over de kwaliteit van de openbare ruimte die inwoners en bezoekers kunnen verwachten. In beperkte mate is er aandacht voor maatschappelijke effecten van het beheer van onderhoud en daaraan gekoppelde kosten.
4.3.3 Uiteenlopende beelden over doeltreffendheid en doelmatigheid Ten tijde van het onderzoek werd duidelijk dat er uiteenlopende beelden bestaan bij de raad enerzijds en het college en met name de ambtelijke organisatie anderzijds over de kwaliteit van de openbare ruimte en het onderliggende beleid. Bij de ambtelijke organisatie en het college bestaat het beeld dat het uitgevoerde beleid (nagenoeg) in grote lijnen conform vooraf bepaald beleid wordt uitgevoerd. Hoewel de kwaliteit ten tijde van voorliggend onderzoek net niet conform de vastgestelde norm was, is de verwachting van de ambtelijke organisatie dat het in 2021 vastgestelde kwaliteitsniveau begin 2023 wel op voortvarende wijze waargemaakt kan worden. Echter, door enkele raadsleden werden ten tijde van het onderzoek juist vragen gesteld over de mate waarin de uitvoering van het beheer en onderhoud openbare ruimte juist in lijn is met het vastgestelde beleid. De kwaliteit van de uitvoering zou achterblijven bij het beleid. Tijdens het groepsgesprek met de raad stelde een raadslid dan ook de vraag in hoeverre het in 2021 vastgestelde beleid wel haalbaar is.
De mismatch tussen de verwachtingen van de raad en de ambtelijke organisatie en het college over de kwaliteit van de openbare ruimte en het daarbij horende (vastgestelde) beleid, werd zichtbaar in de periode dat invulling werd gegeven aan het scenario zuinig (2015-2021). Maar ook naar aanleiding van de politieke beraden eind 2021 waarin door de ambtelijke organisatie met de raad werd gesproken over het verhogen van de kwaliteit van de openbare ruimte en de aan te pakken aandachtsvelden. Ten tijde van het onderzoek stelden enkele raadsleden dat de wijze waarop door de ambtelijke organisatie in opdracht van en aangestuurd door het college, invulling zou worden gegeven aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, niet in lijn met de afspraken zouden zijn die tijdens de politieke beraden in 2021 onderwerp van gesprek waren. In dit verband moet worden opgemerkt dat er geen verslag is gedaan van dit gesprek over eventuele afspraken die volgens enkele raadsleden uitkomst van het gesprek waren. Het helpt daarbij niet dat raadsleden in rapportages moeten zoeken naar de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de gemaakte ‘afspraken’, aldus een van de respondenten tijdens voorliggend onderzoek. Daar staat tegenover dat enkele respondenten erop wezen dat het effectueren van de gemaakte afspraken tijd kost: de verwachting is dat begin 2023 deze afspraken geïmplementeerd zijn.
De mismatch tussen verwachtingen en de praktijk vertroebelt het toezicht op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Volgens respondenten liggen er dan ook kansen om raadsleden in kaderstellende en controlerende zin beter in positie te brengen door te werken aan gerichte integrale informatievoorziening én afstemming over de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud openbare ruimte. Dit met oog voor een realistisch (haalbaar) kwaliteitsbeeld en passend bij de rol van de raad ten aanzien van deze thematiek. Dit kan helpen om de raad meer in positie te brengen om op hoofdlijnen gerichte vragen c.q. opdrachten te verstrekken ter bijsturing om eventuele risico’s beheersbaar te houden en prestaties te leveren. Goede afstemming over de balans tussen kwaliteit en kosten helpt ook de ambtelijke organisatie bij het maken van plannen en het uitvoering geven aan deze plannen. Het is de ambtelijke organisatie die uitvoering geeft aan het beleid dat door de raad is vastgesteld in opdracht van en aangestuurd door het college.
41
HOOFDSTUK 5 – Bevindingen onderzoek
4.4.
Kortom: beoordeling beheer en onderhoud openbare ruimte per onderzoeksnorm
Tot slot in onderstaand overzicht van de beoordelingen per vooraf bepaalde norm in voorliggend onderzoek. Het betreft een samenvatting van de bevindingen uit dit hoofdstuk met de labels goed (+), voldoende (+/-) en onvoldoende (-).
Deel
Thema
A) Formele doelstellingen/ beleid B) Feitelijke werkwijze
Sturing en beheersing door college
Sturing en beheersing door raad
Beheersing en uitvoering door ambtelijke organisatie
Communicatie
Norm
Beoordeling (+; +/- ; - )
•
In IBOR en NKG zijn doelstellingen geformuleerd
•
Doelstellingen van de gemeente zijn kwalitatief en kwantitatief voldoende expliciet (SMART) vastgesteld
•
Het college van Almelo heeft zicht op:
+/+/-
o
Het huidige en gewenste kwaliteitsniveau bij het beheer van de openbare ruimte
+/-
o
De benodigde middelen die gekoppeld zijn aan het beheer van de openbare ruimte (feitelijk en begroot)
+/-
o
De huidige en gewenste mate van bewonersbetrokkenheid bij het beheer van de openbare ruimte
-
•
De raad heeft zicht op de stand van zaken van het beheer van de openbare ruimte om ten minste te kunnen voldoen aan zijn kaderstellende en controlerende rol
+/-
•
De raad heeft vragen c.q. bestuurlijke opdrachten verstrekt ter bijsturing en om eventuele risico’s beheersbaar te houden
+/-
•
Er zijn instrumenten ingezet om de gemeenteraad van Almelo (structureel en incidenteel) te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van IBOR/IGOP
+/-
•
De gemeenteraad heeft vanuit zijn controlerende rol op basis van deze informatie sturing gegeven, waardoor voortgang is geboekt, prestaties zijn geleverd en risico’s beheersbaar zijn geworden of gebleven
+/-
•
De ambtelijke organisatie van Almelo heeft zicht op: •
Het huidige en gewenste kwaliteitsniveau bij het beheer van de openbare ruimte
+/-
•
De benodigde middelen die gekoppeld zijn aan het beheer van de openbare ruimte (feitelijk en begroot)
+/-
•
De huidige en gewenste mate van bewonersbetrokkenheid bij het beheer van de openbare ruimte
+/-
•
Betrokkenheid externe partijen, ondernemers en inwoners (met name omwonenden) bij totstandkoming IGOP.
•
Voor inwoners (en bezoekers) van de gemeente is duidelijk welke kwaliteit men kan verwachten en in hoeverre men daarop invloed heeft:
o o
In algemene zin Binnen projecten
+/+/-
42
HOOFDSTUK 5 – Bevindingen onderzoek
C) (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid feitelijke werkwijze
•
Boodschappen over werkzaamheden zijn volgens stakeholders maar voor één uitleg vatbaar en roepen geen vragen op
+/-
Doeltreffendheid
•
Deze doelstellingen zijn behaald, dan wel is er zicht op het behalen van deze doelstellingen op afzienbare termijn
+/-
Doelmatigheid
•
De realisatie van het beheer openbare ruimte vindt plaats binnen de vastgestelde financiële kaders
+
•
Eventuele overschrijdingen zijn primair het gevolg van investeringen om hogere kosten in de toekomst te vermijden
/
•
De gemeente doet gerichte inspanningen in de planning van werkzaamheden om zo efficiënt mogelijk te werken. Hierbij wordt door de gemeente rekening gehouden met de volgende aspecten:
•
o
Wensen van inwoners vs. hieraan gekoppelde kosten (wenselijkheid vs. haalbaarheid)
o
Mogelijkheid van inzetten eigen initiatieven inwoners/externe partijen in plaats van het zelf (willen) doen
o
Aandacht voor mogelijkheden om werkzaamheden te combineren (werk met werk maken)
+/+/+ /
Maatschappelijke effecten van het beheer van onderhoud en daaraan gekoppelde kosten
Tabel 12. Samenvatting beoordeling integraal beheer openbare ruimte gemeente Almelo ten tijde rekenkameronderzoek 2022
43
5 Bevindingen onderzoek: cases in beeld
In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksbevindingen van drie diepgaand onderzochte cases beschreven. Namelijk het project Hospitaalweg, het project Kolthofsingel en het project Schoolstraat.
44
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
5. Cases in beeld Dit hoofdstuk bevat een beschrijving van de bevindingen ten aanzien van drie verschillende projecten in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente Almelo. Daarbij staan de drie aspecten sturing, beheersing en communicatie centraal (zie analysemodel in hoofdstuk 2). Er wordt ingezoomd op de aspecten formele doelen/beleid, praktijk en (ervaren) doeltreffendheid en doelmatigheid. Achtereenvolgens worden de volgende drie cases beschreven: • • •
5.1.
Hospitaalweg Kolfhofsingel Schoolstraat
Hospitaalweg
5.3.1 Sturing kwaliteit en kosten raad en college Aanleiding voor het project Hospitaalweg was de slechte conditie van deze parallelweg. De weg was dringend aan onderhoud toe (net zoals de aanpalende parallelwegen Bornsestraat en Laan van Kortrijk). Enkele jaren voordat het project werd opgepakt, werd er al over nagedacht om de Hospitaalweg aan te pakken. In 2019 was uitstel van het herstel van de Hospitaalweg geen optie meer gezien de slechte conditie van de weg en klachten van inwoners over de verkeersveiligheid. Het basisdoel van het project was het uitvoeren van groot onderhoud aan de verharding, zodat deze weer op het gewenste kwaliteitsniveau zou worden gebracht. Andere doelen waren het verbeteren van de mobiliteit/verkeersveiligheid, afwatering en biodiversiteit. Er was vooral aandacht voor de verkeersveiligheid en een eenduidige inrichting met prioriteit voor fietsers én het opruimen van de grote asfaltplaat ter hoogte van de sportvelden, de slinger uit de parallelweg halen en een nieuwe parkeervoorziening realiseren. In onderstaand tekstvlak de geconcretiseerde doelstelling van het project Hospitaalweg:
Doelstelling: Herstellen van de weg en verbeteren van de mobiliteit, afwatering en biodiversiteit ‒ ‒ ‒ ‒ ‒
Specifiek: Draagvlak creëren voor wijzigingen inrichting, in afstemming met bedrijven, aanwonenden en vereniging. Meetbaar: Voldoen aan NEN norm. Acceptabel: Buurt ziet het zitten. Realistisch: Maak een Plan van Aanpak. Tijdgebonden: voor 14-08-19 plan van aanpak opgeleverd; start realisatie Q4 2019, oplevering Q2 2020.
In de zoektocht naar een passende inrichting van de Hospitaalweg zijn verschillende opties verkend. Inclusief de verkenning van een niet haalbare en realistische optie waardoor – in de beleving van de ambtenaren – onnodig veel tijd is weggelekt. Het betreft de verkenning van de optie om de Hospitaalweg in te richten als een ‘fietsstraat’. Het college heeft op 8 december 2021 gekozen voor een bredere Hospitaalweg ingericht als een ‘Hoofdfietsroute’. De collegeleden konden deze beslissing nemen op basis van diverse scenario’s die aan hen door de ambtelijke organisatie werden voorgelegd. Dit collegebesluit was een belangrijk aanvullend kader op de andere kaders die het college en de raad eerder hadden meegegeven. Met de vaststelling van IBOR in 2015 en NKG in 2019 en 2021 gaf de raad op hoofdlijnen kaders mee aan het project Hospitaalweg. De in IBOR bepaalde doelen/ambities op het gebied van kwaliteit en werkwijze beheer en onderhoud van de openbare ruimte – o.a. integraliteit, communicatie stakeholders, projectmatig werken – vormden belangrijke uitgangspunten voor het project Hospitaalweg. In verschillende fases van het project werd een vertaling gemaakt van deze kaders met IGOP en de beheerplannen als tussenstap.
Het vooraf in de begroting bepaalde budget van €300.000 (exclusief een eventuele subsidie van de Provincie) was daarnaast ook een duidelijk kader (vastgesteld door raad).
45
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
Gedurende het traject is regelmatig contact geweest met het college over de stand van zaken van het project. Daar waar de vakdisciplines onderling niet tot een besluit konden komen, werd het MT ingeschakeld. De raad werd gedurende het traject niet expliciet geïnformeerd over de stand van zaken van het project. Hij werd op hoofdlijnen geïnformeerd over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte middels rapportages in de reguliere P&C cyclus. Zelf stelden raadsleden vragen aan het college over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de Hospitaalweg. Dit waren hoofdzakelijk vragen die te herleiden zijn naar oud zeer van inwoners over de invulling van de wijk.
Figuur 8. Project Hospitaalweg in beeld Diverse interne en externe partijen waren betrokken bij het project Hospitaalweg. Intern de taakvelden grijs, groen en blauw waarvan het taakveld grijs de opdracht voor het project kreeg en de andere taakvelden aansloten. Buiten de ambtelijke organisatie waren inwoners, bedrijven (Mc Donalds en Preston Palace), voetbalclub AVC Heracles, een korfbalvereniging en de Provincie (i.v.m. subsidie fietsvriendelijker maken straat) betrokken.
5.3.2 Beheersing kwaliteit en kosten ambtelijke organisatie Het project dat begon met de opdracht ‘onderhoud van de weg’ is gedurende het traject opgeschaald naar een project waarin gelijktijdig allerlei vraagstukken en problemen in de Hospitaalweg konden worden opgelost. Dit in lijn met het uitgangspunt IBOR om werk met werk te maken. Maar ook in lijn met de beelden (en klachten) die bij de diverse betrokkenen gedurende het traject werden opgehaald, bijvoorbeeld: op het gebied van verkeersveiligheid, parkeren, veiligheid in wijk en geluidsoverlast. Hoewel er gezocht werd naar een manier om al deze facetten op te pakken, zijn er door de gemeente ook keuzes gemaakt in wat wel en wat niet op te pakken en wanneer. Niet alle wensen en klachten van interne en externe betrokkenen kregen daarmee (meteen) een plek in het project. Initieel werd de realisatiefase in de projectplanning voorzien voor Q2 2020. Het project Hospitaalweg kent echter een langere doorlooptijd. Ten tijde van voorliggend onderzoek lag de verwachte einddatum van het project in juni 2022. De doorlooptijd was langer dan verwacht vanwege de zoektocht naar een passende inrichting van de Hospitaalweg mét aandacht voor diverse aspecten van de openbare ruimte én oog voor de vraag hoe daarbij zorgvuldig om te gaan met tegenstelde interne en externe belangen.
Zeker omdat – in tegenstelling tot de meeste andere projecten – bij de start van het project het einddoel nog niet 100 % zeker was en de afstemming tussen
46
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
interne vakdisciplines nog niet was afgerond. Volgens een van de respondenten zou dit project dan ook beter omschreven kunnen worden als het ‘proces Hospitaalweg’ (in plaats van ‘project Hospitaalweg’). In de beginfase van het project zijn er vele wijzigingen in het plan van aanpak aangebracht na interne besprekingen. Gesprekken over mogelijkheden en de nut en noodzaak van diverse aspecten van de inrichting van de weg én de daaronder liggende tegengestelde belangen van interne vakdisciplines (m.n. grijs en verkeersveiligheid) en hun uiteenlopende budgetten. Er werd gekozen om alle mogelijke werkzaamheden goed in beeld te brengen en vervolgens een detailraming te maken. Op basis hiervan kon een afweging worden gemaakt wat wel en niet te doen (o.a. niet plaatsen geluidsscherm en aanpak velden/parkeerplek AVC Heracles). Want extra activiteiten kosten extra geld. Met het collegebesluit voor een bredere Hospitaalweg ingericht als een ‘Hoofdfietsroute’ in december 2021 werd uiteindelijk gekozen voor een integrale aanpak waarbij niet alleen de weg hersteld werd, maar ook aandacht was voor de verbetering van mobiliteit, afwatering en biodiversiteit. Dit na een verkenning van diverse scenario’s waaronder het door de Provincie ingegeven scenario Hospitaalweg als fietsstraat.
Door de ambtelijke organisatie werd druk op het project ervaren als gevolg van de ‘subsidiedruk’ om de straat fietsvriendelijker te maken. De koers van het proces werd sterk bepaald door de kennis, ervaring en input van de ambtelijke organisatie (o.a. projectleider) en betrokken partijen en hun vermogen om op integrale wijze de Hospitaalweg te verbeteren. Het zijn vooral de voor dit project omschreven kaders die richting hebben gegeven aan het project. Zo werd er bij de concretisering van het project geput uit andere meer specifieke uitgangspunten en randvoorwaarden, namelijk: Handboek A pve OR, klimaatrobuust ontwerpen, MIP vs KAS - ontspullen verhard oppervlakte en eenduidige inrichting binnen projectgebied (aandacht voor fietsers).
5.3.3 Communicatie bedrijven, aanwonenden en verenigingen Draagvlak van bedrijven, aanwonenden en de voetbal- en korfbalvereniging voor wijzigingen in de inrichting van de Hospitaalweg was een belangrijk doel voor het project Hospitaalweg. Er werd gekozen om mensen goed te informeren, ruimte te bieden voor inspraak en hen tot op zekere hoogte te consulteren over inrichtingsplannen van de Hospitaalweg. Een van de respondenten merkte in dit verband op dat een goede afstemming tussen de verschillende betrokkenen cruciaal was voor het project, maar dat de inzet op de ‘participatieladder’ laag was. Gedurende het project heeft de gemeente op verschillende manieren afstemming gezocht met bedrijven, aanwonenden en verenigingen, namelijk: • • • • •
Inloopavond(en) met mogelijkheid tot het stellen van vragen en indienen suggesties (met wethouder wijk). Schriftelijke terugkoppeling sessies/vragen. Communicatie via brieven en gemeentelijke website over het project. Informeel contact van de projectleider met interne vakdisciplines én bedrijven, aanwonenden en verenigingen. Informeel contact met wijkregisseur.
Om tot een definitief ontwerp te komen voor de Hospitaalweg, werd eerst gesproken met bedrijven en verenigingen. Op het moment dat het voorlopige ontwerp er lag werd de communicatie met omwonenden in gang gezet. Tijdens de afstemmingsmomenten met inwoners zijn beelden en frustraties (uit het verleden) opgehaald. Daar waar weerstand zat, is door deze manier van communiceren ruimte ontstaan voor een gesprek en draagvlak. Door corona was het voor de gemeente beperkt mogelijk om fysieke afstemmingsmomenten te organiseren. Maar door het veelvuldige contact tussen de projectleider en de wijkregisseur aan de ene kant en externe belanghebbenden aan de andere kant, is men tevreden over het doorlopen proces en de gekozen inrichting van de straat. Het directe contact tussen de projectleider, wijkregisseur, bedrijven, aanwonenden en verenigingen werd als prettig ervaren. Zij wisten elkaar goed te vinden. Hoewel tijdens het project zorgvuldig is nagedacht over de manier van communiceren – al dan niet in afstemming met een communicatieadviseur – was dit maatwerk. Men heeft niet geput uit een protocol, werkproces of richtinggevende kaders over hoe te communiceren en mensen te laten participeren.
47
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
5.3.4 (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid Binnen de ambtelijke organisatie is er tevredenheid over de resultaten van het project Hospitaalweg. Ondanks dat niet alle wensen van de verschillende vakdisciplines zijn ingewilligd, werd de Hospitaalweg op een kwalitatieve wijze opgeleverd, en is het project bijna helemaal binnen het vooraf bepaalde budget van €300.000 (exclusief een eventuele subsidie van de Provincie) verwezenlijkt (na interne verrekening andere taakvelden). Gedurende het proces moest het budget worden verhoogd als antwoord op het ontstane budget tekort van het project Hospitaalweg – in combinatie met het onderhoud aan de Bornsestraat en de Laan van Kortrijk. De vakdisciplines vonden samen een manier om budget vrij te maken, namelijk: het taakveld grijs heeft zijn financiële bijdrage verhoogd in lijn met het aandeel van het taakveld grijs in het project. Het project is volgens respondenten op efficiënte wijze gedaan ondanks en dankzij de verschillende beelden die eerst bij elkaar gebracht moesten worden. Ook externe belanghebbenden zijn tevreden over het doorlopen proces en met het eindresultaat.
Belangrijkste lessen Hospitaalweg volgens respondenten: • • • •
5.2
Werken aan de openbare ruimte vraagt om “polderen”. Het kost tijd maar dan heb je wel draagvlak. Wees terughoudend met het organiseren van onnodige subsidiedruk. Lever communicatie maatwerk met aandacht voor sessies waarin betrokkenen beelden/frustraties kunnen delen en kunnen sparren over oplossingen. Laagdrempelig met één op één contact. Betrek externe partijen daar waar mogelijk in een vroegtijdig stadium bij een project en niet pas ná de ontwerp fase.
Kolthofsingel
5.2.1 Sturing kwaliteit en kosten raad en college Uit het meerjarenprogramma voor IGOP bleek dat de Kolthofsingel met prioriteit moest worden aangepakt. Dit vanwege de slechte kwaliteit van het riool dat hersteld/vervangen moest worden. Niet alleen was de riolering tussen de rotonde Noordikslaan en de kruising van Rechteren Limpurgsingel aan vervanging toe. Maar ook moest het riool tot aan de overstort aan de van Rechteren Limpurgsingel vergroot worden om de problemen met water op straat in de Haghoek te kunnen reduceren. Het primaire doel van het project Kolthofsingel 3 (hierna project Kolthofsingel) was het opknappen/vervangen en vergroten van het riool inclusief huisaansluitingen. Daarnaast was er ook aandacht voor de wensen van verkeer en wegen: in het bijzonder de inrichting van de weg met een fietspad en de reconstructie van de verharding in de Kolthofsingel. Maar ook de veiligheid van de weggebruiker, de positionering van parkeerplaatsen en de bomenstructuur. Het project diende daarmee bij te dragen aan een leefbare omgeving voor de burger met oog voor klimaat en duurzaamheid. In 2008 werd door het college het besluit genomen om de Kolthofroute aan te passen waarvan de Kolthofsingel onderdeel uitmaakt. In september 2020 is het gedeelte Tijhofslaan – Vriezenveenseweg middels een collegebesluit vastgesteld.
En in juli 2021 nam het college een besluit over het definitieve ontwerp, namelijk: een dubbelzijdig fietspad met twee gescheiden fietsstroken met behoud van bomen. Bij het ontwerpen van Kolthofsingel werd geput uit het besluit van college in 2019 om Kolthofsingel aan te pakken, maar ook het bomenstructuurplan (2010), het bomenbeleid (2008) en het met belanghebbenden doorlopen ontwerpproces (zie ook paragraaf 5.2.3) De raad gaf met de vaststelling van IBOR in 2015 en NKG en 2019 en 2021 op hoofdlijnen kaders mee aan het project Kolthofsingel op het gebied van kwaliteit en werkwijze beheer en onderhoud van de openbare ruimte (o.a. uitgangspunten integraliteit, communicatie stakeholders en projectmatig werken). In verschillende fases van het
48
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
project werd een vertaling gemaakt van deze kaders met IGOP en de beheerplannen als tussenstap. Het vooraf in de begroting bepaalde budget was daarnaast ook een duidelijk kader (vastgesteld door raad).
Figuur 9. Project Kolthofsingel in beeld (Plan van aanpak 19 september 2018) Bij het project waren diverse interne en externe partijen betrokken. Intern waren dit de taakvelden blauw, grijs en groen. Mét aandacht voor riolering, wegen, verkeer, groen, wegmeubilair, kabels en leidingen. En externe partijen waren de bewoners, ondernemers, Stichting Almelo Parkstad, Fietsersbond, nutsbedrijven, hulpdiensten, openbaar vervoer, vergunningsverlener, subsidieverstrekker, Waterschap Vechtstromen en de uitvoerende partijen van het project (denk aan aannemer en leverancier).
5.2.2 Beheersing kwaliteit en kosten ambtelijke organisatie Het onderhoud van de Kolthofsingel werd in vier fases opgeknipt en uitgevoerd: • • • • •
Fase 1 (Sluiskade- Plesmanweg) en Fase 2 (Plesmanweg - Noordikslaan) werden respectievelijk in 2013 en 2016/2017 uitgevoerd. Fase 3 is opgeknipt in twee fases i.v.m. zoektocht inrichting gedeelte weg met fietspad en bomen: Fase 3a Noordikslaan Tijhofslaan Fase 3b Tijhofslaan - Vriezenveenseweg Fase 4 rioolrenovatie Vriezenveenseweg - VR Limpurgsingel
In de onderstaande beschrijving wordt ingegaan op de derde fase van het project Kolthofsingel. Van deze fase verscheen in 2018 een plan van aanpak. In het plan van het project Kolthofsingel werd ervan uitgegaan dat het project zou plaatsvinden tussen 2018 – 2020. Waarbij 2018 en 2019 zou worden gebruikt voor de planvorming en voorbereiding, de voorbereiding van fase 3 begin 2020 zou worden afgerond en de uitvoering zou eind 2020 gereed zijn. In werkelijkheid had dit project een langere doorlooptijd. Zo werd in oktober 2020 gestart met de werkzaamheden van fase 3b en liepen deze door tot in 2021. Het andere deel werd op later moment in 2021/2022 aangepakt. April 2021 moest het project gereed zijn in verband met de subsidie die de gemeente zou krijgen voor het aanleggen van een fietspad. De langere doorlooptijd van het project kent verschillende oorzaken waarvan het spanningsveld tussen de belangen van verschillende partijen over het gewenste eindresultaat de belangrijkste én de vertraging van werkzaamheden door corona maatregelen de belangrijkste zijn. Tussen de belangen van verschillende interne vakdisciplines, tussen de belangen van de gemeente, de Fietsersbond en Stichting Almelo Parkstad én tussen verschillende groepen aanwonenden (o.a. Noord, Zuid en Haghoek).
Zo hadden op een bepaald moment tijdens het project de bewoners Noord en Zuid andere beelden over de inrichting van de straat. En werd het kappen van bomen (of gedeelte) door een groot deel van de bewoners aan de Noord- en door alle bewoners van de Zuidzijde, de Fietsersbond en Stichting Almelo Parkstad niet ondersteund. Vooral de wens om de groene laanstructuur te behouden versus de wens om een breed fietspad aan te leggen, stonden op gespannen voet met elkaar. Daarnaast stond de gemeente in het proces op achterstand doordat bij de uitvoering van werkzaamheden in de Kolthofsingel
49
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
fase 2 schade is ontstaan als gevolg van trillingen. Iets waar de gemeente tijdens/ na de werkzaamheden bij betrokkenen op terug is gekomen. De schade in voorafgaande fase maakte dat de start van de gemeente bij een deel van de aanwonenden niet meteen vanzelf ging. Door de ervaringen met trillingen uit de tweede fase heeft de gemeente in fase 3 extra aandacht geschonken aan het meten van trillingen. Tijdens het project kwam de gemeente op achterstand te staan door miscommunicatie gedurende het project vanuit de gemeente (zie ook paragraaf 5.2.3). Door de ambtelijke organisatie werd een projectplan geschreven in 2018. Het planproces en de ontwerpfase werd vervolgens met bewoners, hulpdiensten, Fietsersbond en Stichting Almelo Parkstad doorlopen. Zo werd eind 2019 een bewonersbijeenkomst georganiseerd waarbij werd gesproken over de inrichting van de Kolthofsingel. Hier werd informatie opgehaald voor een eerste ontwerp van de Kolthofsingel zoals eind januari 2020 gepresenteerd. Omdat er over fase 3b eerder consensus met stakeholders was over het ontwerp dan over fase 3a, is deze fase uitgevoerd in oktober 2020 t/m maart 2021. Het was vervolgens mei 2021 toen het definitieve ontwerp van het andere deel van de Kolthofsingel werd gepresenteerd en waarop belanghebbenden schriftelijk konden reageren. In juli 2021 nam het college een besluit over het definitieve ontwerp.
Dit besluit vormde het startsein voor de uitvoering van dit deel het project. De werkzaamheden aan de Kolthofsingel waren in april 2022 afgerond. Diezelfde maand werd de singel weer opengesteld voor verkeer.
5.2.3 Communicatie bedrijven, aanwonenden, Stichting Almelo Parkstad en Fietsersbond Gedurende het hele project is er veel afstemming geweest tussen verschillende partijen om te komen tot een passende inrichting van de singel. Met een ontwerp dat kan rekenen op draagvlak. Er was ook veel contact tussen de gemeente en aanwonenden om überhaupt met elkaar in gesprek te kunnen gaan over de inrichting van de Kolthofsingel. De gemeente koos voor een intensief participatietraject toen duidelijk werd dat een eerder project in deze buurt niet goed was afgehecht met omwonenden. Zij hadden in datzelfde project slechte ervaringen opgedaan met de wijze van communiceren vanuit de gemeente. Volgens een van de respondenten een manier van communiceren door een ambtenaar waardoor omwonenden zich niet serieus genomen voelden en zij zich op afstand gezet voelden. Binnen het nieuwe project van de Kolthofsingel is de manier van communiceren richting omwonenden sterk verbeterd. Respondenten gaven aan dat omwonenden (burgers en ondernemers) zich nu wel serieus genomen voelden doordat er direct met hen werd gecommuniceerd. Middels: • • • • • •
Bewonersavonden Projectwebsite Brieven Social media Persberichten Één-op-één contact
De intensieve manier van communiceren was nodig om alle betrokkenen mee te krijgen in een volgens een respondent lang proces. Aanwonenden zouden meer dan ooit betrokken zijn door de gemeente Almelo. Kanttekening daarbij is wel dat tijdens het project er ontevredenheid ontstond bij de inwoners van Haghoek over het communicatieproces. Onbedoeld door een fout in de post bezorging waardoor deze omwonenden als enige geen uitnodiging ontvingen van de gemeente voor de bewonersavond van januari 2020. Dit vergde in het proces extra zorg vanuit de gemeente. Er is op 22 juni 2021 voor deze bewoners een bewonersbijeenkomst georganiseerd, waarna enkele wensen werden meegenomen in het ontwerp. Inhoudelijk is er ook intensief contact geweest met Stichting Almelo Parkstad én de Fietsersbond. Met Stichting Almelo Parkstad om de bomen te behouden in de laan. En met de Fietsersbond om te zorgen voor een veilige verkeerssituatie. Als gevolg van coronamaatregelen heeft de gemeente niet het intensieve participatie traject kunnen doorlopen wat men bij aanvang had afgesproken. Afstemming met bewoners was beperkt mogelijk.
50
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
Een van de respondenten merkte tijdens het onderzoek op dat er ook nog ruimte is om inwoners te informeren na afloop van het project. Variant A
Variant B
Variant C
Variant D
Alleen grootonderhoud wordt uitgevoerd
Voetpad Noordzijde wordt fietspad
Dubbelzijdig fietspad conform gehele Kolthofsingel
Fietspad op rijbaan, rijbaan wordt opgeschoven naar woningen
Tabel 13. Varianten Kolthofsingel 3 (2018 plan van aanpak) Inhoudelijk zijn tijdens bijeenkomsten diverse profielen objectief beschouwd en afgewogen. Daaruit zijn een drietal mogelijke alternatieven als haalbaar geacht (a, b en c). Na afstemming met de bewoners en de overige betrokkenen is er vrijwel bij alle partijen draagvlak ontstaan voor één voorkeursvariant. Deze variant werd uitgewerkt tot een definitief ontwerp dat als basis diende voor besluitvorming, subsidieaanvraag en de bestekuitwerking. Namelijk een dubbelzijdig fietspad met twee gescheiden fietsstroken. Waarbij de bestaande bomenstructuur kon worden gehandhaafd, het noordelijke voetpad van de Kolthofsingel gewijzigd werd in een fietspad. Én het fietspad aan zuidzijde werd gewijzigd in een combinatiestrook van voetgangers en fietsers. Dit ter ontsluiting van de woningen aan de zuidzijde van de Kolthofsingel. Eerder in het traject werd al besloten door de interne opdrachtgever om het riool te laten vervangen (en niet te relinen aangezien het riool hydraulisch vergroot moet worden).
5.2.4 (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid De keuze voor een dubbelzijdig fietspad met twee gescheiden fietsstroken met behoud van bomen, was niet de meest goedkope variant en ook niet de meest optimale variant. De bomen werden weliswaar behouden, er kwam een fietspad en parkeerplaatsen bleven behouden, maar het was niet de meest veilige variant doordat het fietspad voor een deel om een boom wordt gelegd. De gemeente is er wel in geslaagd om te komen tot een keuze waar de wensen van verschillende gemeentelijke disciplines en nagenoeg alle externe partijen positief over zijn. Dit door het doorlopen van een integraal en participatietraject (zoals beschreven in het plan van aanpak). Hoewel het ontwerp een compromis was tussen verschillende beelden, is het merendeel van de betrokkenen tevreden over het definitieve ontwerp en het doorlopen proces. Dat het traject langer heeft geduurd dan oorspronkelijk voorzien, gaf ruimte om te komen tot een gedragen plan. Maar ondanks de tevredenheid over het doorlopen proces en de gemaakte inhoudelijke keuzes, zijn er enkele tegenstanders van het ontwerp.
Zo bestonden bij de Fietsersbond er vragen over veiligheid fietspad en ziet Stichting Almelo Parkstad mogelijkheden om gemaakte afspraken over bomenbeleid Almelo nadrukkelijker te laten doorklinken in het ontwerp én meer ruimte te faciliteren voor de belangen van alle partijen in het ontwerpproces. Na de afronding van fase 3 en 4 is gebleken dat de begroting en de gemaakte kosten elkaar nauwelijks ontlopen (slechts sprake van een kleine overschrijding). Belangrijkste lessen Kolthofsingel volgens respondenten: • • • •
Zorg voor één centraal benaderbaar aanspreekpunt. Zorg dat zorgvuldig naar iedereen wordt gecommuniceerd. Zorg ervoor dat mensen zich gehoord voelen en er ruimte is voor inhoudelijke gespreksvarianten inrichting. Durf te kiezen voor een traject waarin diverse partijen betrokken zijn (ook als dit ten koste gaat van tijd).
51
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
5.3
Schoolstraat
5.3.1 Sturing kwaliteit en kosten raad en college Het project Schoolstraat 2019-2021 was onderdeel van het Groot onderhoud IGOP 2018-2019. Aanleiding voor het project Schoolstraat waren de slechte onderhoudstoestand van de rijbaan en fietspaden als gevolg van wortelopdruk én problemen met rioolwaterafvoer. Daarbij komt dat door het afsterven van bomen in de straat sinds 2009 er nagenoeg geen bomen meer stonden in de straat. Het doel van het project Schoolstraat was het groot onderhoud aan de Schoolstraat: ofwel een herinrichting van de straat dat qua beeld aansluit op de Violierstraat en de Nachtegaalstraat. De facetten die primair aandacht kregen tijdens dit project waren de vernieuwing van het wegdek, de bomenstructuur, het aantal parkeerplaatsen, het fietspad en het voetpad/oversteekplaats van voetgangers. Daarnaast was er ook aandacht voor parkeren in omgeving, sociale activering van wijk (leefbaarheid en veiligheid), veiligheid verkeer en parkeren. De uitvoering van het groot onderhoud en aanleg van een integraal plan zou moeten zorgen voor een leefbare, veiligere en duurzame straat waar weggebruikers en bewoners prettig kunnen verblijven.
Het college heeft na een intensief participatietraject met diverse betrokkenen waarin diverse scenario’s voor de inrichting van de Schoolstraat werden verkend, een besluit benomen ten aanzien van het definitieve ontwerp van de Schoolstraat (zie ook beschrijving paragraaf 6.3.2). De raad heeft goedkeuring gegeven over het krediet en de jaarschijven (ter waarde van €1.400.000). Omdat het project Schoolstraat grotendeels uit vervanging van de openbare ruimte en huisaansluitingen van de riolering bestond is deze financieel gedekt uit investeringen en niet uit groot onderhoud. Voor deze investeringen heeft de raad toestemming gegeven. Daarnaast gaf de raad richting aan de kwaliteit en de werkwijze van het project door de eerdere vaststelling van IBOR (2015) en NKG (2019 en 2021). De in IBOR beschreven uitgangspunten integraliteit, communicatie stakeholders en projectmatig werken, vormden ook binnen het project Schoolstraat een belangrijke basis.
Figuur 10. Project Schoolstraat in beeld (Plan van aanpak 10 april 2018) Diverse partijen waren betrokken bij het project. Zowel intern als extern. Intern waren het voornamelijk de taakvelden groen, grijs en blauw. Mét aandacht voor grondwater, riolering, verharding, bomen, groen, verlichting, verkeer, milieu, verkeersborden/VRI, straatnaamborden, straatmeubilair en nutsbedrijven. En externe partijen waren de bewoners, ondernemers, Woningstichting beter Wonen, Stichting Almelo Parkstad, nutsbedrijf (Vitens) en uitvoerende partijen van project (denk aan aannemer, NTP, Hanselman Groep en Bureau Incite).
5.3.2 Beheersing kwaliteit en kosten ambtelijke organisatie Initieel zou de voorbereiding van het project plaatsvinden in de periode mei-december 2017, de ontwerpfase in mei – september 2018, de uitvoeringsvoorbereiding in het 4e kwartaal van 2018 en de uitvoering in 2019. Echter,
52
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
de feitelijke doorlooptijd van het traject duurde langer. Dit kwam hoofdzakelijk omdat er in de voorbereidende fase een afweging gemaakt moest worden tussen het aantal bomen en parkeerplekken in de straat. Daarnaast liep de uitvoering uit na de bouwvakantie. Én moest het een en ander uitgezocht worden voordat de daadwerkelijke aanpak werd gestart. Doordat diverse partijen op diverse momenten andere beelden hadden over de inrichting van de Schoolstraat, werden stapsgewijs verschillende varianten voor de inrichting van de weg verkend, aangescherpt en gekozen in samenspraak met verschillende interne en externe partijen. In oktober 2019 werd door het college van B&W een keuze gemaakt voor het definitieve inrichting scenario, werd 5 februari 2020 de aanbesteding voor uitvoering project uitgezet en ging de gemeente 18 februari 2020 akkoord met het aanbod van de aannemer. Vervolgens werd er uitvoering gegeven aan het definitieve ontwerp in de periode april 2020 t/m oktober 2021. Met aansluitend een nazorgfase waarin onder meer aandacht is uitgegaan naar het herstellen van schade aan de nieuw aangebrachte asfaltdeklaag. In 2018 werd voor de inrichting een eerste schetsplan gemaakt met een basisplan voor nieuwe huisaansluitingen van de riolering, een nieuwe bomenstructuur, een nieuw wegdek voor autoverkeer, parkeren, voetgangers en fietsers.
Een profiel dat aansloot op het profiel van de eerder genoemde straten Nachtegaalstraat en Violierstraat (50 km weg – met busroute). Dit eerste schetsplan was een belangrijke eerste stap in een traject van voorbereiden, ontwerpen en uitvoeren. Vervolgens volgde een ‘intensief participatie traject’ waarin verschillende externe partijen gevraagd werden om mee te denken over de inrichting van de Schoolstraat. Zo werd er in alle openheid gesproken met Woningstichting Beter Wonen – eigenaar omliggende flats – over het ontwerp: hoe vorm te geven aan de Schoolstraat en hoe om te gaan met parkeermogelijkheden ten tijde van de beheerswerkzaamheden. Het plan werd voorgelegd aan Stichting Almelo Parkstad en kon rekenen op een positief advies. Ook werd het ontwerp voorgelegd aan aanwonenden tijdens een inloopbijeenkomst. Hun oordeel over dit ontwerp was niet positief. Deze avonden met inwoners waren in eerste instantie ‘heftig’, aldus een van de respondenten. Er waren veel mensen, die veel vragen hadden. Belangrijkste kritiekpunt: het tekort aan parkeerplaatsen. In de bestaande situatie én in het ontwerp. Ook waren er klachten over de verkeersveiligheid: er zou te hard gereden worden en de oversteek voor voetgangers werd niet als veilig ervaren.
Het gesprek over het ontwerp van de Schoolstraat had als gevolg dat er in de zoektocht naar een passende herinrichting van de Schoolstraat verschillende varianten werden verkend. Een variant met meer parkeerplaatsen (70 stuks) en minder bomen (met plantafstand van 15 meter). Én een variant met meer bomen (met plantafstand van 15 meter) en minder parkeerplaatsen (47 stuks). Variant A, plantafstand 12 meter
Variant B, plantafstand 15 meter
Voordelen
Voordelen
Er wordt eerder een dichtere laanstructuur gerealiseerd
Meer volwaardige parkeerruimte (70 stuks)
Er worden meer bomen geplant
Nagenoeg evenveel bomen als in situatie uit 2010 (plus 2 stuks) Verkeerstechnisch veiliger gebruik van parkeermogelijkheden Minder kans op beschadigingen van bomen door parkerende auto’s
Nadelen
Nadelen
Minder volwaardige parkeerruimte (47 stuks)
Minder snel een dichtere laanstructuur
Minder veilig gebruik van parkeerruimte
Er worden minder bomen geplant (6 stuks minder)
Tabel 14. Voor- en nadelen variant A en B herinrichting Schoolstraat (collegebesluit februari 2019) De twee varianten werden door de ambtelijke organisatie uitgewerkt en aan verschillende partijen voorgelegd. In het bijzonder aan het college én de Stichting Almelo Parkstad. Beide partijen hadden verschillende inzichten over de te maken keuze. Waar Stichting Almelo Parkstad positief was over het eerste schetsontwerp waarin ruimte was voor bomen en afspraken zoals gemaakt met de gemeente over het bomenbeleid, was de stichting niet positief over de alternatieve variant (B waarbij er minder bomen in de straat zouden komen te staan). Terwijl de gemeente juist wel positief was over die variant die weliswaar zou afwijken van de met Stichting Almelo Parkstad gemaakte afspraken, maar wel tegemoet zou komen aan de wensen van de aanwonenden. Het college van B&W maakte na diverse overleggen tussen de ambtelijke organisatie, Stichting Almelo Parkstad en aanwonenden, in oktober 2019
53
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
dan ook de keuze voor variant B met 70 volwaardige parkeerruimtes en bomen met een plantafstand van 15 meter. Het definitieve ontwerp werd in juli 2019 gepresenteerd aan de aanwonenden. En februari 2020 werd het project aanbesteed én gegund aan NTP. Initieel zou er bij de start van de uitvoeringsfase een inloopavond worden georganiseerd voor aanwonenden. Echter door corona maatregelen kon deze bijeenkomst niet doorgaan. Neemt niet weg dat men gewoon van start is gegaan met alle werkzaamheden zoals hierboven beschreven. Inclusief de metingen van trillingen.
5.3.3 Communicatie, aanwonenden en Stichting Almelo Parkstad Tijdens het hele project werd op diverse manieren gecommuniceerd. Tussen interne spelers was er frequent afstemming. Maar ook tussen de gemeenten en externe partijen was er regelmatig contact. Door middel van: • • • • • •
Gesprekken met een klankbordgroep. Inloopbijeenkomsten voor met name aanwonenden (eerst in een grote groep en daarna in kleine groepen om bespreking onderwerp behapbaar te maken). Flyers. Online website. Nieuwsbrieven. Één-op-één contact.
Door respondenten werd het continue gesprek tussen de gemeente en de externe partijen, het spreekuur en de 24-uurs bereikbaarheid van een ambtelijk contactpersoon én de benaderbaarheid van de uitvoerder als verantwoordelijke in de uitvoeringsfase als zeer prettig ervaren. Dit zorgde er namelijk voor dat mensen wisten wat ze konden verwachten van de inrichting van de Schoolstraat én over welke punten zij konden meedenken, namelijk: welk groen, op welke plekken en hoe om te gaan met parkeren in parallelweg. Ook de overdracht van de gemeente naar de aannemer werd als positief ervaren omdat deze meteen wist wat er speelde in het project en hoe hiermee om te gaan. Stichting Almelo Parkstad voelde zich in het traject minder gehoord, aldus een van de respondenten. De gemeente heeft wel ruimte gefaciliteerd om in gesprek te gaan over de inrichting van de Schoolstraat, maar er wordt ruimte ervaren om meer met elkaar in gesprek te gaan en daarmee ruimte te creëren voor de belangen van alle betrokkenen.
5.3.4 (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid De beoordeling van het eindresultaat en het doorlopen proces is diffuus onder de verschillende betrokken partijen. Binnen de gemeente is er tevredenheid over het eindresultaat en het doorlopen proces. Een resultaat dat kwalitatief grotendeels aansluit bij vooraf bepaalde uitgangspunten zoals verwoord in het plan van aanpak en onderliggende documenten, namelijk: het Bomenstructuurplan (2008), Parapluherziening (2018), gemeentelijke richtlijnen parkeren. Maar ook deels afwijkt van de met Stichting Almelo Parkstad gemaakte afspraken. Hoewel er is afgeweken van het convenant Stichting Almelo Parkstad ten behoeve van het maximaliseren van het aantal parkeerplekken, vindt een deel van de aanwonenden nog altijd dat er te weinig parkeerplek is. Door enkele respondenten werd opgemerkt dat een deel van de ontevredenheid over de nieuwe situatie deels te verklaren valt door het gebruik van de straat: alsnog parkeren mensen op plekken die daarvoor niet ingericht zijn. Daarbij helpt het niet dat er nog altijd hard gereden wordt. Dit gedrag valt buiten de invloedsfeer van de gemeente Almelo. Vrijwel alle externe partijen (met uitzondering van Stichting Almelo Parkstad) zijn in algemene zin tevreden over het doorlopen proces, de wijze waarop er is gecommuniceerd en partijen werden betrokken.
Door corona maatregelen zijn de initiatieven om met het project bij te dragen aan sociale cohesie on hold gezet.
54
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
In algemene zin werd tijdens het onderzoek duidelijk dat de gemeente erin is geslaagd om op een integrale wijze de Schoolstraat aan te pakken. Inmiddels is bekend dat het project gerealiseerd is voor een bedrag dat hoger ligt dan het geraamde budget.
Belangrijkste lessen Schoolstraat volgens respondenten: • • • • •
Zorg als gemeente voor goede overdracht project aan aannemer (met een centrale boodschap). Zorg voor duidelijk aanspreekpunt voor betrokkenen (in het bijzonder aanwonenden). Durf als gemeente keuzes te maken en deze ook helder uit te dragen (nee is ook een antwoord). Wees als gemeente helder waarover inwoners kunnen meedenken (en waarover niet). Durf te kiezen voor een traject waarbij externen betrokken worden ten behoeve van een gedragen traject (ook als dit ten koste gaat van de initiële planning).
-
…
5.4 Conclusies casusonderzoek De drie hierboven beschreven cases zijn verschillend maar vertonen ook gelijkenissen. Hieronder een beknopte duiding van de cases in termen van sturing, beheersing, communicatie en (ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid.
5.4.1 Communicatie, aanwonenden en Stichting Almelo Parkstad Sturing kwaliteit en kosten raad en college Het college en de raad hebben op diverse momenten sturing kunnen geven aan de projecten. Er werd gestuurd op de kwaliteit van de openbare ruimte én de kosten. Met de vaststelling van IBOR in 2015 en NKG in 2019 en 2021 heeft de raad op hoofdlijnen kaders meegegeven: over de aanpak van het project, de kosten en het op te leveren kwaliteitsniveau. Hoewel IBOR, NKG en ook IGOP in algemene zin richting geven aan projecten, is het in de concretisering van het project dat stapsgewijs en samen met interne en externe betrokkenen de projecten vorm kregen. Het zijn vooral de specifiek voor deze projecten omschreven kaders die richting hebben gegeven. IBOR staat meer op afstand. Het is vooral het college dat bij de concretisering van de projecten op belangrijke momenten keuzes maakte: vooral inhoudelijke keuzes invulling project (na variantenanalyse). Het college wordt frequent bijgepraat over de stand van zaken in de eenheid Uitvoering Fysiek. De raad werd gedurende de trajecten nauwelijks expliciet geïnformeerd over de stand van zaken van de projecten. Een enkele raadsbrief daargelaten. Hij wordt op hoofdlijnen geïnformeerd over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte middels rapportages in de reguliere P&C cyclus.
Zelf stelden raadsleden ook vragen aan het college over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Beheersing kwaliteit en kosten ambtelijke organisatie Alle drie de projecten werden als een klassiek project ingericht. Bij aanvang van het project werden in meer of mindere mate doelen geformuleerd, projectresultaten bepaald, project risico’s in beeld gebracht én de projectorganisatie, -fasering én -begroting bepaald. Binnen de projecten is aandacht voor kosten, kwaliteit en communicatie. De koers van het proces werd sterk bepaald door de kennis, ervaring en input van de ambtelijke organisatie (o.a. projectleider) en betrokken partijen en hun vermogen om op integrale wijze de projecten te organiseren en beheersen. Communicatie beheer openbare ruimte Binnen de projecten is veel oog voor communicatie met interne en externe partijen. In de beginfase door het schrijven van een communicatieplan en afstemming met een communicatieadviseur (en/of wijkadviseur). De precieze communicatie en invulling van de afstemming is maatwerk. In de drie projecten kregen externen de ruimte om mee te denken. Deze input werd verzameld om ontwerpen en plannen te verrijken. Het is niet zo dat
55
HOOFDSTUK 5 – Cases in beeld
deze externe partijen daadwerkelijk participeren bij het uitvoering geven aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Daarvoor staan de projecten ‘laag op de participatieladder’. Het merendeel van de externe partijen is tevreden met de wijze waarop er in de projecten met hen wordt gecommuniceerd. Vooral de directe lijnen worden als zeer positief ervaren. Hetzelfde geldt voor de ruimte die deze partijen krijgen om mee te denken. Wel bestaat er een gemengd beeld wanneer deze partijen het beste te betrekken bij het project. Nog voordat er een ontwerp ligt? Of juist op het moment dat er een ontwerp ligt? In de cases zijn goede ervaringen opgedaan met het betrekken van aanwonenden en ondernemers vanaf de initiële fase van het project. Vanwege kwaliteit van de te gebruiken input en het draagvlak. Advies van een van de respondenten is juist om geen mensen bij de eerste stappen van het project te betrekken omdat opdracht dan soms complex wordt. Tijdens het onderzoek werd ook duidelijk dat er partijen zijn (een klein deel weliswaar) die juist vinden dat de gemeente zich meer kan inspannen om de beelden van externe partijen meer te betrekken. Er wordt weliswaar een gesprek gefaciliteerd door de gemeente over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, maar dat wil niet meteen zeggen dat de belangen van alle betrokkenen daadwerkelijk gehoord worden.
(Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid Binnen de projecten wordt zichtbaar dat verschillende partijen diverse belangen hebben. Afhankelijk van welk perspectief wordt gehanteerd, wordt het eindresultaat van een project al dan niet als doeltreffend beoordeeld. Hetzelfde geldt voor het doorlopen proces en de mate waarin dat als doelmatig wordt ervaren. Omdat de belangen (intern en extern) niet altijd gelijkgericht zijn en elkaar soms zelfs bijten, is de beoordeling van het resultaat en het proces verschillend. Efficiëntie in termen van kosten en tijd lijken daarbij op gespannen voet te staan met legitimiteit van handelen door de gemeente. Echter, de projecten laten juist zien dat deze inefficiëntie op de korte termijn juist noodzakelijk is voor het verkrijgen van legitimiteit op de lange termijn. In alle drie de cases werd dan ook niet voor niets het belang van communicatie en betrokkenheid van alle betrokkenen benadrukt. In algemene zin bestaat binnen de drie leercases het beeld dat er op een integrale wijze, met strakke sturing op kosten en afstemming met betrokkenen, kwalitatieve projecten worden opgeleverd die financieel redelijk binnen de vooraf bepaalde financiële kaders blijven: ofwel dat de projecten bij het merendeel van de betrokkenen als doelmatig en doeltreffend worden ervaren.
56
Bijlagen
57
A. Normenkader evaluatieonderzoek Deel
Thema
A) Formele doelstellingen/ beleid B) Feitelijke werkwijze
Beoordeling (+; +/- ; - )
•
Wat zijn de doelstellingen volgens IBOR en NKG?
Sturing
•
Hoe komt de planning van het groot onderhoud openbare ruimte (IGOP = Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma) tot stand? • Op welke manier wordt bij deze planning rekening gehouden met belangen van externe partijen zoals woningbouwverenigingen en nutsbedrijven? • Op welke manier wordt bij deze planning rekening gehouden met belangen van ondernemers? • Op welke manier wordt bij deze planning rekening gehouden met belangen van de inwoners, met name omwonenden’? • In hoeverre hebben belanghebbenden invloed op IGOP?
Sturing en beheersing door college
•
In hoeverre heeft het college de stand van zaken van het beheer van de openbare ruimte scherp in beeld?
Norm
•
In IBOR en NKG zijn doelstellingen geformuleerd
•
Doelstellingen van de gemeente zijn kwalitatief en kwantitatief voldoende expliciet (SMART) vastgesteld
•
Het college van Almelo heeft zicht op: o
Het huidige en gewenste kwaliteitsniveau bij het beheer van de openbare ruimte
o
De benodigde middelen die gekoppeld zijn aan het beheer van de openbare ruimte (feitelijk en begroot)
o
De huidige en gewenste mate van bewonersbetrokkenheid bij het beheer van de openbare ruimte
58
Sturing en beheersing door raad
Beheersing en uitvoering door ambtelijke organisatie
Communicatie
C) (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid feitelijke werkwijze
•
In hoeverre heeft de raad de stand van zaken van het beheer van de openbare ruimte scherp in beeld?
•
De raad heeft zicht op de stand van zaken van het beheer van de openbare ruimte om ten minste te kunnen voldoen aan zijn kaderstellende en controlerende rol
•
Wordt de gemeenteraad in voldoende mate over de voortgang bij IBOR en NKG geïnformeerd teneinde de beleidsbepalende/kaderstellende en controlerende rol afdoende invulling te geven?
•
De raad heeft vragen c.q. bestuurlijke opdrachten verstrekt ter bijsturing en om eventuele risico’s beheersbaar te houden
•
Er zijn instrumenten ingezet om de gemeenteraad van Almelo (structureel en incidenteel) te informeren over voortgang, realisatie en eventuele risico’s ten aanzien van IBOR/IGOP
•
De gemeenteraad heeft vanuit zijn controlerende rol op basis van deze informatie sturing gegeven, waardoor voortgang is geboekt, prestaties zijn geleverd en risico’s beheersbaar zijn geworden of gebleven
•
De ambtelijke organisatie van Almelo heeft zicht op:
•
•
Doeltreffendheid •
In hoeverre heeft de ambtelijke organisatie de stand van zaken van het beheer van de openbare ruimte scherp in beeld?
Op welke manier worden belanghebbenden (omwonenden, verkeersdeelnemers en bedrijven) betrokken bij en geïnformeerd over het beheer van de openbare ruimte? Met name als er in hun omgeving sprake is van groot onderhoud en werkzaamheden worden verricht (in project)? Is die informatie dan duidelijk?
In hoeverre slaagt de gemeente erin om de (vooraf geformuleerde) doelstellingen op het gebied van beheer van de openbare ruimte te verwezenlijken?
•
Het huidige en gewenste kwaliteitsniveau bij het beheer van de openbare ruimte
•
De benodigde middelen die gekoppeld zijn aan het beheer van de openbare ruimte (feitelijk en begroot)
•
De huidige en gewenste mate van bewonersbetrokkenheid bij het beheer van de openbare ruimte
•
Betrokkenheid externe partijen, ondernemers en inwoners (met name omwonenden) bij totstandkoming IGOP.
•
Voor inwoners (en bezoekers) van de gemeente is duidelijk welke kwaliteit men kan verwachten en in hoeverre men daarop invloed heeft:
o o
In algemene zin Binnen projecten
•
Boodschappen over werkzaamheden zijn volgens stakeholders maar voor één uitleg vatbaar en roepen geen vragen op
•
Deze doelstellingen zijn behaald, dan wel is er zicht op het behalen van deze doelstellingen op afzienbare termijn
59
Doelmatigheid
•
In hoeverre slaagt de gemeente erin om door slim te plannen de kosten van het beheer van de openbare ruimte te verminderen? Aandachtspunten hierbij: •