20250619 Aanbiedingsbrief rekenkamerrapport - beleid in uitvoering

Postadres: Gemeente Almelo Postbus 5100 7600 GC Almelo

Aan De gemeenteraad van Almelo Het college van B&W

Bezoekadres: Haven Zuidzijde 30 7607 EW Almelo telefoon: (0546) 54 11 11 e-mail: gemeente@almelo.nl internet: www.almelo.nl

Uw brief -

Uw kenmerk -

Ons kenmerk D/25/765327

Datum 18 juni 2025

Bijlage(n) Rapport Persbericht Concept RV

Doorkiesnummer 0546-541111

Behandeld door R.J. Schuttevaar

Zaaknummer DCS - 2488850

Onderwerp Aanbiedingsbrief rekenkamerrapport - Beleid in uitvoering

Geachte leden van de raad, geacht college, De Rekenkamer Almelo biedt u hierbij het rapport aan van het onderzoek ‘Beleid in uitvoering; De beleidscyclus en aangrijpingspunten voor controle en verandering in kaart gebracht.’ De conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op het onderzoek dat in opdracht van de rekenkamer is uitgevoerd door BMC. Openbaarmaking Het rekenkameronderzoek is met ontvangst van deze aanbiedingsbrief openbaar. U vindt het onderzoek via almelo.nl/rekenkamer, binnenkort bij het beeld- en oordeelsvormend beraad van 9 september 2025 en op de postlijst van de raad van de eerstvolgende raadsvergadering. Bestuurlijke reactie college Wij hechten er aan dat het college voldoende tijd heeft (tenminste twee weken) om een bestuurlijke reactie te formuleren op het rapport en het concept raadsvoorstel. Gezien de beoogde raadsbehandeling in september en het zomerreces, verzoeken wij het college om uiterlijk 22 juli de bestuurlijke reactie op het rekenkamerrapport te ontvangen. Bestuurlijke planning Naar verwachting vindt bespreking in de raad over het rapport plaats op 9 september 2025 en besluitvorming 30 september 2025. Bij de stukken van deze beraden wordt de bestuurlijke reactie van het college toegevoegd. Tijdens het beeld- en oordeelsvormend beraad presenteert BMC in samenwerking met de rekenkamer Almelo het rapport en de conclusies en aanbevelingen.

Er is dan gelegenheid voor het stellen van vragen aan zowel de onderzoeker (t.a.v. het rapport) als aan de rekenkamer (t.a.v. de conclusies en aanbevelingen).

Bank: BNG Bank, Den Haag Pagina 1 van 2

NL56 BNGH 028 50 00 187 BIC Code: BNGHNL2G

BTWnr. NL 0015 84 108 B 01

Wij vertrouwen erop u hiermee voldoende te hebben geïnformeerd. Met vriendelijke groet,

Jan Mastwijk Voorzitter rekenkamer Almelo

Pagina 2 van 2

​

Beleid in uitvoering in Almelo De beleidscyclus en aangrijpingspunten voor controle en verandering in kaart gebracht

p(Cg in Almelo

​ Rapportage | 16 juni 2025

Partners in verbetering

Beleid in uitvoering in Almelo De beleidscyclus en aangrijpingspunten voor controle en verandering in kaart gebracht ​ Rapportage Rekenkamer Almelo

“Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

​

​

Inhoudsopgave Samenvatting​

1

Conclusies en aanbevelingen​

3

H1 | Inleiding​

7

1.1 Aanleiding​

7

1.2 Achtergrond - het (gemeentelijke) beleidsproces​

7

1.3 Doelstelling en vraagstelling​

9

1.4 Scope van het onderzoek​

11

1.5 Normenkader​

11

1.6 Onderzoeksaanpak​

12

1.7 Leeswijzer​

13

H2 | Agendering en beleidsvoorbereiding​

14

2.1 Kernbevindingen​

14

2.2 Twee manieren voor agenderen van beleid​

15

2.3 Beleidsvoorbereiding verschilt per beleidsveld​

16

H3 | Beleidsvaststelling​

21

3.1 Kernbevindingen​

21

3.2 Kwaliteit beleidsstukken over het algemeen goed​

21

3.3 Beleidsvaststelling aan de hand van BOB-model​

24

H4 | Beleidsuitvoering​

28

4.1 Kernbevindingen​

28

4.2 Niet altijd voldoende aandacht voor inrichting beleidsuitvoering, maar eerste stappen naar verbetering zijn genomen​ 29 H5 | Beleidsevaluatie​ 32 5.1 Kernbevindingen​

32

5.2 Evaluatie niet voldoende ingebed in de gemeentelijke beleidscyclus​

32

H6 | Normenkader en beantwoording hoofdvraag​

35

6.1 Beoordeling aan de hand van het normenkader​

35

6.2 Beantwoording van de hoofdvraag​

38

Bijlage 1 | Bestudeerde documenten​

40

Bijlage 2 | Respondenten​

42

Colofon​

43

​ Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

“Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Samenvatting De gemeenteraad van Almelo wil weten hoe de gemeente haar beleidsplannen maakt, uitvoert en controleert. Daarom heeft de Rekenkamer Almelo dit laten onderzoeken. Het onderzoek keek naar het hele proces: van een idee tot en met de uitvoering en de controle achteraf. Dit proces wordt ook wel de ‘beleidscyclus’ genoemd. Belangrijkste conclusie: Goed in plannen, maar uitvoering en controle kan beter De gemeente Almelo is meestal goed in het schrijven van duidelijke plannen. Maar als een plan eenmaal is goedgekeurd, kunnen de uitvoering en de controle van de uitvoering beter. Een belangrijke reden hiervoor is dat er geen vaste, gezamenlijke werkwijze is voor alle afdelingen. Elke afdeling pakt het maken, uitvoeren, controleren en evalueren van plannen op zijn eigen manier aan. Hieronder leest u de belangrijkste uitkomsten uit het onderzoek per stap in de beleidscyclus.

1. Plannen bedenken en voorbereiden (agendering en beleidsvoorbereiding) Dit is de fase waarin een idee ontstaat en wordt uitgewerkt tot een plan. ●​ Wat gaat goed? De documenten die de gemeente opstelt, zijn over het algemeen van goede kwaliteit. De plannen zijn duidelijk en er is goed nagedacht over samenwerking met andere onderwerpen waar de gemeente ook plannen voor heeft gemaakt. Ook wordt er veel aandacht besteed aan het betrekken van inwoners en organisaties bij het maken van de plannen. ●​ Wat kan beter? Er is geen vaste, gezamenlijke werkwijze voor het voorbereiden van beleid. Ook worden handige hulpmiddelen, zoals het ‘beleidskompas’ van de Rijksoverheid, niet gebruikt. De rol van de gemeenteraad is in deze fase vaak onduidelijk.

2. Plannen vaststellen door de gemeenteraad (beleidsvaststelling) In deze fase bespreekt de gemeenteraad het plan en neemt er een besluit over. ●​ Wat gaat goed? De plannen zelf zijn meestal duidelijk en goed te begrijpen. ●​ Wat kan beter? Het is niet altijd duidelijk welke resultaten de gemeente precies wil bereiken en binnen welke tijd. Raadsleden krijgen soms te veel informatie tegelijk en vergaderingen vinden soms op hetzelfde moment plaats. Dit maakt het voor de gemeenteraad moeilijk om een goed besluit te nemen.

3. Plannen uitvoeren (beleidsuitvoering) Nadat een plan is goedgekeurd, moet het worden uitgevoerd. ●​ Wat kan beter? Dit is een belangrijk verbeterpunt. Het verschilt per onderwerp of er een plan voor de uitvoering gemaakt wordt en hoe de uitvoering gecontroleerd wordt. Hierdoor is het voor de gemeente en voor de gemeenteraad lastig om te volgen of de uitvoering goed gaat. De informatie die de raad hierover krijgt, is wisselend.

​

| 1 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

4. Kijken of de plannen werken (beleidsevaluatie) Na een tijdje is het belangrijk om te kijken of een plan heeft gewerkt. ●​ Wat kan beter? Evaluatie is de zwakste schakel in het proces. Het gebeurt niet standaard en het heeft vaak geen prioriteit. Vaak wordt er pas gekeken naar de resultaten als er een probleem is. De gemeenteraad vindt evaluatie belangrijk, maar vraagt niet altijd door als een beloofde evaluatie niet gedaan wordt. Hierdoor worden kansen gemist om te leren en plannen bij te sturen of aan te passen.

Wat is er nu nodig? De belangrijkste aanbeveling is om een gezamenlijke en duidelijke werkwijze voor de hele beleidscyclus af te spreken. Zo’n vaste aanpak helpt iedereen: ●​ Ambtenaren weten welke stappen ze moeten zetten. ●​ Het college kan beter sturen op de uitvoering. ●​ De gemeenteraad krijgt betere informatie om zijn controlerende taak goed uit te voeren. Een vaste werkwijze zorgt ervoor dat goede plannen ook daadwerkelijk goed worden uitgevoerd en dat er geleerd wordt van de resultaten.

| 2 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Conclusies en aanbevelingen Hieronder staan de conclusies en aanbevelingen van dit rapport op basis van de bevindingen van het onderzoek. Daarnaast hebben we op pagina 6 een infographic toegevoegd met daarin per stap van de beleidscyclus de belangrijkste bevindingen van het onderzoek.

​

Conclusies ​ 1. Geen gestandaardiseerd beleidsproces Binnen de gemeente Almelo is er geen standaard vastgesteld en gedocumenteerd beleidsproces. Hierdoor is er in Almelo geen vaste werkwijze voor het agenderen, voorbereiden, vaststellen, uitvoeren en evalueren van beleid. Dit leidt tot verschillen tussen de beleidsterreinen van de gemeente en afhankelijkheid van de kennis, expertise en werkwijze van individuele medewerkers binnen het beleidsproces.

2. Geen duidelijke rol van de gemeenteraad De rol van de gemeenteraad in het beleidsproces is niet eenduidig en verschilt per beleidsveld. Er is geen vastgelegde rol voor de raad binnen de verschillende fasen van het beleidsproces. Ook de informatievoorziening aan de raad over de beleidsuitvoering en -evaluatie is niet uniform. Er is bij de raad geen gemeenschappelijk beeld van hun informatiebehoefte. Sommige raadsleden hebben bijvoorbeeld meer behoefte aan het ontvangen van uitvoeringsinformatie dan anderen. In algemene zin ervaart de raad moeite met het volgen en bijsturen van beleid. Dit hangt samen met zowel de omvang als de complexiteit van de informatie die nodig is om al het gemeentelijke beleid in Almelo goed te kunnen volgen.

​ 3. Onvoldoende aandacht voor monitoring en evaluatie Het monitoren en evalueren van beleid is niet systematisch ingebed in de beleidscyclus van de gemeente Almelo. De inrichting van de beleidsuitvoering en monitoring verschilt sterk per beleidsterrein. Hierbij is het afhankelijk van in hoeverre uitvoeringsplannen en kritische prestatie-indicatoren (KPI’s) worden vastgesteld. Meestal wordt er voor de uitvoering en monitoring verwezen naar de informatie uit de reguliere P&C-cyclus. Daarnaast wordt beleid meestal niet geëvalueerd binnen de gemeente Almelo. Evaluaties vinden vaak pas plaats als er problemen optreden, of wanneer er vanuit de raad een specifieke vraag komt. De raad heeft ook onvoldoende overzicht of beloofde evaluaties worden uitgevoerd. Wanneer deze evaluaties niet plaatsvinden worden hier geen vragen over gesteld. Het gebrek aan systematische monitoring en evaluatie beperkt de mogelijkheid van de ambtelijke organisatie en de gemeenteraad om tussentijds beleid bij te sturen.

​ 4. Gebrek aan gebruik van ondersteunende methoden en modellen Er wordt binnen de gemeente Almelo weinig gebruikgemaakt van methoden en modellen, zoals een Maatschappelijke Kosten Baten Analyse (MKBA) of het Beleidskompas, om beleid te ontwikkelen en te evalueren. Beleidsmedewerkers geven aan open te staan voor het gebruik van dergelijke instrumenten en intern worden er gesprekken gevoerd over het inzetten van het Big 8-model. In de praktijk worden dit soort ondersteunende modellen momenteel echter nauwelijks toegepast.

| 3 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

5. Mogelijkheden opnemen beoogde effecten en nadere concretisering van beoogde effecten worden onvoldoende benut De beleidsdocumenten die worden opgesteld binnen de gemeente Almelo worden over het algemeen als helder en kwalitatief goed ervaren. Maar er kan meer uit worden gehaald via het opnemen of nader concretiseren van beoogde effecten, tijdspaden, KPI’s voor monitoring en evaluatiemomenten.

​ Aanbevelingen ​ 1. Implementeer een gestandaardiseerd beleidsproces Geef als gemeenteraad het college de opdracht om ervoor te zorgen dat er een gestandaardiseerd en gedocumenteerd beleidsproces wordt geïmplementeerd binnen de gemeente Almelo, inclusief duidelijke stappen voor het agenderen, voorbereiden, vaststellen, uitvoeren en evalueren van beleid. Zorg ervoor dat dit proces voor alle beleidsvelden duidelijk en toegankelijk is. Met 'duidelijk' wordt hierbij met name ook gedoeld op de eerste conclusie. Om te voorkomen dat een strak keurslijf ontstaat, moet het mogelijk zijn om maatwerk in te bouwen voor de verschillende beleidsterreinen. Er moet balans zijn: het komt de uniformiteit van werken ten goede, maar verliest niet de individuele verschillen van de beleidsterreinen uit het oog.

​ 2. Vraag het college om meer en vaker gebruik te maken van ondersteunende methoden en modellen Het college dient het gebruik van ondersteunende methoden en modellen, zoals het Beleidskompas, een MKBA, of het Big 8-model, te stimuleren bij het ontwikkelen en evalueren van beleid binnen de gemeente Almelo. Deze methoden en modellen helpen bij het ontwikkelen van gestructureerd, evidence-based en transparant beleid. Dit zorgt voor een consistente aanpak en meer transparante besluitvorming binnen de gemeente. Hierbij zijn ondersteuning bij en training over het inzetten van deze modellen en methoden voor beleidsmedewerkers essentieel.

​ 3. Draag het college op om zorg te dragen voor het inbouwen van systematische monitoring en evaluatie Binnen de gemeente Almelo moeten monitoring en evaluatie een standaardonderdeel worden van het beleidsproces. Dit vereist het definiëren van heldere indicatoren (KPI’s), het vaststellen van meetmomenten en een duidelijk proces voor het interpreteren en gebruiken van de bevindingen voor het bijsturen van beleid.

​ 4. Draag het college op om domeinoverstijgende intervisie en samenwerking te stimuleren Het college moet inzetten op het stimuleren van intervisie en samenwerking tussen de verschillende beleidsterreinen binnen de gemeente Almelo bij het ontwikkelen en opstellen van beleid. Op deze manier kunnen beleidsmedewerkers met minder ervaring leren van beleidsmedewerkers met veel kennis en ervaring van het beleidsproces. Dit zorgt ervoor dat medewerkers makkelijker hulp kunnen krijgen bij vragen die zij hebben, best-practices breder ingezet kunnen worden binnen de organisatie en dat het algemene beleidsproces consistenter en van een hogere kwaliteit wordt.

| 4 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

5. Bepaal als gemeenteraad uw rol in het beleidsproces Bepaal in samenspraak met het college en de ambtelijke organisatie welke rol de gemeenteraad heeft in alle fasen van het beleidsproces binnen de gemeente Almelo en leg dit vast. Op deze manier is de rol van de gemeenteraad binnen het beleidsproces voor alle partijen duidelijk. Draag het college op om met een voorstel ter zake te komen. (Toelichting: Vervolgens moet ervoor gezorgd worden dat alle raadsleden zich bewust zijn van hun rol binnen het proces en hoe zij deze kunnen invullen. Dit kan bijvoorbeeld door het houden van informatiesessies waarbij er wordt ingegaan op de rol van de raad binnen het beleidsproces. Hierbij kunnen voorbeelden gegeven worden over hoe raadsleden op het juiste moment actief kunnen zijn binnen de verschillende fasen van het proces).

​ 6. Stel als gemeenteraad duidelijk de eigen informatiebehoefte binnen het beleidsproces vast Het moet voor het college duidelijk zijn wat u als raad precies wilt weten en op welk moment die informatie er moet zijn. De raad dient een duidelijke informatiebehoefte voor de verschillende fasen van het beleidsproces te definiëren en deze te communiceren naar het college. Het is daarbij belangrijk dat er duidelijke afspraken worden gemaakt over de frequentie, het detailniveau en de wijze van informatieverstrekking in de verschillende fasen en dat dit past bij de rol en de taak die de raad heeft. Dit bevordert de kwaliteit en volledigheid van de informatie die wordt verstrekt, en zorgt ervoor dat het voor de raad beter te overzien wordt om het beleid binnen de gemeente te volgen.

​ 7. Zorg er als gemeenteraad voor dat u in staat bent om de evaluaties van beleid systematisch te volgen en draag het college op om met een voorstel ter zake te komen De gemeenteraad dient systematisch te volgen of de beloofde beleidsevaluaties worden uitgevoerd door de gemeente. Dit omvat onder andere het stellen van gerichte vragen bij het ontbreken van evaluaties. Om alle evaluaties van beleid bij te houden zou de raad de Lange Termijn Agenda (LTA) van de gemeente kunnen gebruiken, of samen met het presidium en de griffie een andere procedure kunnen inrichten. De bevindingen van de evaluaties kunnen vervolgens door de raad gebruikt worden om beleid te beïnvloeden en bij te sturen wanneer dat nodig mocht zijn.

| 5 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

| 6 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

H1 | Inleiding 1.1 Aanleiding Hoe borgt de gemeente Almelo dat beleid effectief wordt uitgevoerd via passende interventies? Dat is de vraag die de Rekenkamer Almelo heeft opgehaald bij de raad als onderwerp voor onderzoek. De gemeenteraad wil graag inzicht hebben in het beleidsproces van de gemeente, onder andere op het gebied van de instrumenten die daarbij worden ingezet, hoe de toepassing daarvan in zijn werk gaat en welke bijstellingsmogelijkheden er tijdens het beleidsproces zijn. Daarom heeft de Rekenkamer besloten hier onderzoek naar te doen.

1.2 Achtergrond - het (gemeentelijke) beleidsproces Het gemeentelijke beleidsproces is een complex proces waarin vele stappen gezet moeten worden, zowel aan de voorkant bij het opstellen van het beleid als tijdens de uitvoering, evaluatie en herijking ervan. Om vooraf inzicht te krijgen in dit proces beschrijven we in deze paragraaf de definitie van beleid en het beleidsproces dat we als uitgangspunt gekozen hebben voor dit onderzoek.1

Definitie van beleid De definitie van beleid die we hanteren luidt als volgt: “Beleid bestaat uit de inspanningen van de overheid om met de inzet van mensen, middelen en tijd maatregelen uit te voeren om afgesproken doelstellingen te realiseren”. Beleid zou altijd gericht moeten zijn op verbetering en daarmee het halen van bepaalde (maatschappelijke) doelen. Aan beleid liggen aannames ten grondslag die ervan uitgaan dat er een verband is tussen beleid en effect (ook wel beleidstheorie of theory of change genoemd). Dit verband is simpel wanneer er sprake is van enkelvoudige problematiek en daarmee enkelvoudige maatregelen. Echter, vaak is dit niet het geval. Meestal is er sprake van meervoudige problematiek of een meervoudig onderwerp, waardoor een complexere set van maatregelen ingezet moet worden en het directe effect van beleid moeilijker inzichtelijk te maken wordt. Bij meervoudige onderwerpen zijn vaak ook meerdere beleidsterreinen betrokken, wat ook weer effect heeft op de insteek en het opstellen van het beleid. Hieronder gaan we verder in op het beleidsproces dat in verschillende stappen doorlopen wordt.

​ Het beleidsproces Het beleidsproces valt onder te verdelen in vijf stappen. Stap 0: Agendering - Het onderwerp van het te maken beleid moet geagendeerd worden. Vaak gebeurt dit aan de hand van een maatschappelijk probleem dat zichtbaar wordt, een verplichte taak van de gemeente of een combinatie van beide.

Deze beschrijving is afgeleid van de beschrijving die Peter van der Knaap geeft in zijn boek “Beleidsevaluatie in theorie en praktijk” (2e druk). 1

| 7 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Stap 1: Beleidsvoorbereiding - Als het onderwerp op de agenda geplaatst is, begint de voorbereiding van het beleid. Dit is een uitvoerige stap die begint bij het formuleren van het strategische doel, gevolgd door een analyse van de oorzaken van problemen. Aan de hand hiervan worden operationele doelstellingen geformuleerd en instrumenten gekozen. Daarna is er aandacht voor de organisatie van de uitvoering, de benodigde budgetten en bijbehorende prestatiedoelen. Stap 2: Beleidsvaststelling - Als het beleid is opgesteld wordt het voorgelegd aan het bevoegde orgaan (in dit onderzoek: de gemeenteraad) om vast te stellen en middelen voor de uitvoering ervan beschikbaar te stellen. Ook worden er afspraken gemaakt over hoe er gemonitord wordt en hoe er, indien nodig, (tussentijds) bijgestuurd kan/moet worden. Zodra dat is gebeurd, al dan niet met inachtneming van amendementen, kan verder gegaan worden met stap 3: de beleidsuitvoering. Stap 3: Beleidsuitvoering - Het beleid zoals vastgesteld in stap 2, inclusief de afspraken over monitoring en (tussentijds) bijsturen, wordt ten uitvoer gebracht. Hier worden al dan niet uitvoeringsplannen en werkinstructies voor opgesteld, al naargelang de specifieke kenmerken van het desbetreffende beleid. Stap 4: Beleidsevaluatie - Aan het einde van de beleidscyclus vindt (meestal) de beleidsevaluatie plaats.

Dit heeft als doel om de resultaten van het beleid te beoordelen en te beslissen hoe er verder wordt gegaan na afloop van de vastgestelde beleidsperiode. Op basis van de resultaten van de evaluatie kiest men voor verbetering, vernieuwing of stopzetting van het beleid.

​ Methoden en modellen voor beleidsontwikkeling Er zijn diverse methoden en modellen die gebruikt kunnen worden voor beleidsontwikkeling of voor ex-ante beleidsevaluatie ten behoeve van beleidsontwikkeling. Hieronder zijn een aantal daarvan weergegeven, inclusief een korte uitleg hoe ze werken. Methoden ●​ Multi criteria analyse (MCA) is een methode om beleidsalternatieven te beoordelen en te rangschikken op de volgende criteria: maatschappelijk effect of doelbereik, uitvoerbaarheid, kosten en doelmatigheid. Deze informatie wordt in een korte overzichtelijke tabel gepresenteerd. Het gebruik van deze methode kost vaak veel tijd. ●​ Maatschappelijke kosten baten analyse (MKBA) is een methode om beleidsalternatieven te vergelijken op de verhouding tussen enerzijds de maatschappelijke kosten en anderzijds de maatschappelijke baten van de respectievelijke beleidsvariant. De mate van welvaartsverhoging is het leidende beoordelingscriterium. Er is sprake van welvaartsverhoging indien de beleidskosten lager zijn dan de beleidsbaten. ●​ Kosteneffectiviteitsanalyse (KEA) is een variant van de MKBA, waarbij de beleidsalternatieven vergeleken worden op kosten en effecten. Dit betekent dat de maatschappelijke effecten leidend zijn voor de keuze van een beleidsalternatief.

| 8 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Modellen ●​ Beleidskompas2 is een model van het Rijk met als doel te helpen bij het gestructureerd ontwikkelen van beleid. Aan de hand van vijf vragen (Wat is het probleem? Wat is het beoogde doel? Wat zijn de opties om dit te realiseren? Wat zijn de gevolgen van deze opties? Wat is de voorkeursoptie?) behandel je alles wat essentieel is voor een goede beleidsvoorbereiding. Het is een model dat in elke stap uitnodigt tot co-creatie, waardoor relevante stakeholders op het juiste moment betrokken worden en je op het juiste moment de juiste stappen uit de beleidsvoorbereiding doorloopt. ●​ Beleidsanalytische Toets (BAT) is een model van de Raad van State dat uitgaat van drie hoofdpunten: probleembeschrijving, probleemaanpak en uitvoering. Het begint met een beschrijving van het maatschappelijke probleem wat het beleid beoogt op te lossen. Vervolgens gaat het over het oplossende vermogen van de probleemaanpak, e.g. de voorgestelde beleidsinterventie. Als laatste wordt er naar de uitvoering gekeken: is het naleefbaar, uitvoerbaar en handhaafbaar? Deze definitie van beleid, het beleidsproces en de verschillende methoden en modellen die we hierboven hebben beschreven, zijn als leidraad genomen voor dit onderzoek.

1.3 Doelstelling en vraagstelling De doelstelling van dit onderzoek is de gemeenteraad inzicht geven in hoe de gemeente Almelo borgt dat beleid effectief wordt opgezet (inclusief aandacht voor het proces van besluitvorming door de raad), uitgevoerd en geëvalueerd, door het zichtbaar maken van de organisatorische en procesmatige kant van het beleidsproces. Dit heeft als doel de raad handvatten te geven bij het invullen van zijn kaderstellende en controlerende rol. De Rekenkamer heeft daarom de volgende hoofdvraag voor dit onderzoek geformuleerd: Hoe verloopt in de gemeente Almelo het beleidsproces en welke instrumenten en bijstellingsmogelijkheden worden daarbij ingezet om de beoogde doelen te realiseren? De Rekenkamer heeft de hoofdvraag van het onderzoek uitgewerkt naar een aantal deelvragen. Deze zijn geclusterd aan de hand van het beleidsproces. Stap 0 en 1: Agendering en beleidsvoorbereiding 1.​ Hoe ziet het proces van agendering en beleidsvoorbereiding in de gemeente Almelo eruit? ​ a.​ Hoe komt voorgenomen beleid of een ingrijpende wijziging van het beleid tot stand? b.​ Hoe verloopt het proces van beleidsvoorbereiding in de tijd? c.​ Welke actoren spelen op welk punt in de beleidsvoorbereiding een rol? d.​ Wordt bij de beleidsvoorbereiding gebruikgemaakt van ondersteunende methoden of modellen zoals het Beleidskompas, de Beleidsanalytische Toets, MCA, MKBA of KEA? 2

Beleidskompas | Kenniscentrum voor beleid en regelgeving (kcbr.nl)

| 9 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

i.​ Zo ja, waar wordt gebruik van gemaakt en hoe ziet het gebruik eruit? ii.​ Zo nee, waarom wordt er geen gebruik van gemaakt? e.​ Hoe wordt de samenhang tussen aanpalende beleidsterreinen vormgegeven en geborgd? 2.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie als vanuit het perspectief van de raad? Stap 2: Beleidsvaststelling 3.​ Hoe ziet het proces van beleidsvaststelling in de gemeente Almelo eruit? a.​ Hoe zien de documenten eruit die aan de gemeenteraad worden voorgelegd voor vaststelling? i.​ Is helder en SMART verwoord wat de aanleiding voor het formuleren van nieuw/gewijzigd beleid is? ii.​ Is helder en SMART verwoord waar het beleid op is gericht? iii.​ Is helder en SMART verwoord welke effecten moeten worden behaald en in welk tempo de gewenste effecten moeten zijn behaald/gerealiseerd? 4.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie als vanuit het perspectief van de raad? Stap 3: Beleidsuitvoering 5.​ Hoe ziet het proces van beleidsuitvoering in de gemeente Almelo eruit? a.​ Welke documenten gerelateerd aan de uitvoering (e.g.

uitvoeringsplannen, verordeningen, beleidsregels, werkinstructies) worden door de gemeente opgesteld? b.​ Welke mechanismen/sensoren (uitvoerings- en/of handhavingstoets) zijn ingebouwd om te monitoren of de uitvoering van het beleid - ook in de zin van het wel of niet realiseren van de gewenste effecten - op koers ligt, ook in de tijd gezien? 6.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie als vanuit het perspectief van de raad? b.​ Op welke wijze is de informatievoorziening aan de raad ingericht? c.​ Zijn mogelijkheden ingebouwd - en wordt daarvan gebruikgemaakt door de gemeenteraad - om het beleid tussentijds bij te stellen indien er signalen zijn dat de gewenste effecten niet (tijdig) zullen worden gerealiseerd? Stap 4: Beleidsevaluatie 7.​ Hoe ziet het proces van beleidsevaluatie eruit in de gemeente Almelo? a.​ Welke afspraken zijn gemaakt over de vraag wanneer het ingezette beleid kan worden beëindigd omdat de gewenste effecten zijn gerealiseerd, het beleid onuitvoerbaar blijkt dan wel dat de gewenste effecten alleen kunnen worden gerealiseerd tegen (te) hoge maatschappelijke kosten? 8.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie als vanuit het perspectief

van de raad?

| 10 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

1.4 Scope van het onderzoek Het onderzoek richt zich op de organisatorische en procesmatige kant van het beleidsproces in de gemeente Almelo. Er is onderzocht hoe het proces in elkaar zit, op welke punten de raad sturingsmogelijkheden heeft, hoe deze mogelijkheden eruit zien en hoe deze zijn ingevuld. Om dit beleidsproces goed in kaart te brengen is er gekeken naar beleid dat bij de start van het onderzoek in de afgelopen vijf jaar is vastgesteld door de gemeenteraad. Hierbij geven we zowel een algemeen beeld van de beleidscyclus binnen de gemeente Almelo als een verdiepende analyse aan de hand van drie casestudies. ​

De casestudies In overleg met de Rekenkamer zijn drie beleidsstukken geselecteerd die als casestudies dienen in dit onderzoek. Het gaat hierbij om de volgende beleidsstukken: ●​ Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2024 De gemeente Almelo is wettelijk verantwoordelijk voor de onderwijshuisvesting van basis-, voortgezet en speciaal onderwijs binnen haar gemeentegrenzen. Om aan deze verantwoordelijkheid te voldoen, heeft de gemeente het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2024 (IHP) opgesteld. Dit plan beschrijft hoe de gemeente een duurzame en toekomstbestendige voorzieningenstructuur voor het onderwijs wil realiseren. Het IHP is op 15 december 2020 door de gemeenteraad vastgesteld. ●​ Visie sport en bewegen 2020 De gemeenteraad heeft op 15 mei 2020 de visie sport en bewegen vastgesteld. Deze visie is tot stand gekomen in samenspraak met sportverenigingen, commerciële sportaanbieders, onderwijs- en zorgpartners en dient als basis voor beleid op het gebied van sport en bewegen dat binnen de gemeente wordt ontwikkeld. ●​ Beleidsplan schuldhulpverlening Almelo 2020-2023 De gemeente Almelo heeft de wettelijke plicht om inwoners met schulden te ondersteunen. Dit is vastgelegd in de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening. Om deze taak effectief uit te voeren, heeft de gemeente een beleidsplan schuldhulpverlening opgesteld.

Dit beleidsplan is op 14 januari 2020 vastgesteld door de gemeenteraad en beschrijft de missie, visie en doelstellingen van de gemeente op het gebied van schuldhulpverlening.

1.5 Normenkader De antwoorden op de deelvragen worden afgezet tegen een normenkader dat is gebaseerd op kennis over hoe een goede beleidscyclus eruit hoort te zien en inzichten uit eerder (rekenkamer)onderzoek. De volgende normering wordt gehanteerd: ●​ Groen = aan de norm wordt (grotendeels) voldaan ●​ Oranje = aan de norm wordt deels voldaan ●​ Rood = aan de norm wordt (grotendeels) niet voldaan De inhoud van het normenkader is te vinden in hoofdstuk 6, inclusief beoordeling.

| 11 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

1.6 Onderzoeksaanpak Om de hoofdvraag van het onderzoek en de daarvan afgeleide deelvragen te kunnen beantwoorden, is informatie verzameld middels verschillende onderzoeksmethoden, namelijk deskresearch, bestaande uit een documentenstudie en de drie casestudies, observaties van raadsvergaderingen, groepsgesprekken, een gesprek met de raad, een klankbordbijeenkomst met de raad en een klankbordbijeenkomst met de ambtelijke organisatie. Deskresearch De deskresearch bestaat uit een documentenstudie en drie casestudies om het gehele beleidsproces van de gemeente in kaart te brengen. Allereerst is de documentatie van de gemeente Almelo verzameld die betrekking heeft op de organisatorische en procesmatige kant van het beleidsproces, denk aan procesbeschrijvingen, protocollen, formats en werkinstructies. Vervolgens hebben we voor de casestudies het hele beleidsproces in kaart gebracht en geanalyseerd aan de hand van zowel interne normen van de gemeente Almelo als aan de hand van externe normen opgenomen in het normenkader. Een overzicht van bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 1. Observaties raadsvergaderingen Om de rol die de raad heeft gespeeld en nog speelt bij de drie geselecteerde casussen in kaart te brengen, hebben we de raadsvergaderingen teruggekeken waarin deze casussen besproken zijn.

Hierbij hebben we gelet op de discussie die zich afspeelde (veel/weinig, inhoud, et cetera), de vragen die gesteld werden en welke moties en amendementen zijn ingediend. Groepsgesprekken De informatie uit de deskresearch en de observaties gaat leven als deze in een gesprek door betrokkenen worden toegelicht en ingekleurd. We hebben daarom verschillende (groeps)gesprekken gevoerd met betrokken medewerkers binnen de organisatie van de gemeente Almelo. Tijdens deze gesprekken werd de achtergrond van de verzamelde informatie duidelijk voor de onderzoekers. Een overzicht van de respondenten die tijdens dit onderzoek zijn gesproken is opgenomen in bijlage 2. Om de rol van de raad in beeld te brengen is het ook belangrijk met de raad zelf te spreken. Daarom heeft er ook een groepsgesprek met de raad plaatsgevonden. Hierin is het beleidsproces besproken, onder andere aan de hand van de drie casestudies. Klankbordgroepbijeenkomsten Nadat de deskresearch en de groepsgesprekken waren afgerond, hebben we gereflecteerd op de bevindingen in twee klankbordgroepbijeenkomsten, een met de ambtelijke organisatie en een met de gemeenteraad. Deze bijeenkomsten hadden als doel om de bevindingen te verifiëren en met elkaar te sparren over wat deze bevindingen betekenen voor de inrichting van het beleidsproces in de gemeente.

| 12 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

1.7 Leeswijzer In de elkaar opvolgende hoofdstukken beschrijven we de beleidscyclus per stap zoals weergegeven in paragraaf 1.2. Hoofdstuk 2 beschrijft agendering en beleidsvoorbereiding, hoofdstuk 3 beschrijft beleidsvaststelling, hoofdstuk 4 beschrijft beleidsuitvoering en hoofdstuk 5 beschrijft beleidsevaluatie. In de bijlagen vindt u de lijst van bestudeerde documenten en het overzicht van respondenten.

| 13 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

H2 | Agendering en beleidsvoorbereiding In dit hoofdstuk beschrijven we hoe beleid in de gemeente Almelo geagendeerd wordt en vervolgens wordt voorbereid. Hierbij geven we aan welke partijen binnen de gemeente een rol spelen in dit proces en of er gebruik wordt gemaakt van ondersteunende modellen of methoden. Daarnaast gaan we in op de rol van de raad. Dit wordt gedaan voor het algemene beleidsproces binnen de gemeente en de drie casestudies die zijn bestudeerd binnen dit onderzoek. Hiermee geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 1.​ Hoe ziet het proces van agendering en beleidsvoorbereiding in de gemeente Almelo eruit? ​ a.​ Hoe komt voorgenomen beleid of een ingrijpende wijziging van het beleid tot stand? b.​ Hoe verloopt het proces van beleidsvoorbereiding in de tijd? c.​ Welke actoren spelen op welk punt in de beleidsvoorbereiding een rol? d.​ Wordt bij de beleidsvoorbereiding gebruikgemaakt van ondersteunende methoden of modellen zoals het Beleidskompas, de Beleidsanalytische Toets, MCA, MKBA of KEA? i.​ Zo ja, waar wordt gebruik van gemaakt en hoe ziet het gebruik eruit? ii.​ Zo nee, waarom wordt er geen gebruik van gemaakt? e.​ Hoe wordt de samenhang tussen aanpalende beleidsterreinen vormgegeven en geborgd? 2.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke

organisatie als vanuit het perspectief van de raad?

2.1 Kernbevindingen Er is geen standaard vastgesteld en gedocumenteerd proces voor het agenderen en voorbereiden van beleid. Beleidsagendering komt tot stand doordat er een bestuursopdracht door het college wordt gegeven of door een initiatiefvoorstel van de raad. Dat laatste is twee keer gebeurd in de afgelopen jaren. Wanneer besloten is dat beleid opgesteld of aangepast moet worden, wordt er een opdracht gegeven door het college aan de directeur, waarna deze opdracht vervolgens bij de teammanager en uiteindelijk bij een beleidsadviseur belandt. Het is afhankelijk van het beleidsveld welke actoren betrokken worden en op welk moment in het beleidsvoorbereidingsproces dit gebeurt. Er worden geen ondersteunende modellen gebruikt, hiervoor is geen directe reden. Er wordt wel gebruikgemaakt van andere relevante informatie zoals goede voorbeelden uit andere gemeenten en data van kennisinstituten. Ook wordt het gesprek intern gevoerd over de mogelijke inzet van het Big-8-model3. Samenhang tussen beleidsterreinen staat helder op het netvlies van degenen die nieuw beleid aan het ontwikkelen zijn. Er wordt contact gelegd met collega’s van aanpalende beleidsterreinen, onder andere via contacten die men met elkaar heeft in de adviespool.

Binnen de beleidscyclus voor VTH-taken wordt gebruikgemaakt van het Big-8-model om het samenhangende geheel van de beleidsvormende en de uitvoerende beleidscyclus goed in beeld te brengen. Het model maakt vanuit een strategisch kader de vertaling naar operationeel beleid, ten behoeve van zowel kwaliteitsborging als het bewerkstelligen van een sluitende planning-en-controlcyclus. Dit model levert een sluitende beleidscyclus op. Procescriteria beleidscyclus VTH-taken | Informatiepunt Leefomgeving 3

| 14 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

De raad heeft geen vaste rol in het beleidsvoorbereidingsproces. Het verschilt per beleidsveld hoe deze rol wordt vormgegeven en zowel binnen de raad als binnen de ambtelijke organisatie zijn er verschillende ideeën over hoe dit zou moeten. De raad kan informatie ontvangen via raadsinformatiebrieven, diverse sessies en contact met de ambtenaren. Binnen de raad verschilt de behoefte in hoe raadsleden meegenomen willen worden in het proces.

2.2 Twee manieren voor agenderen van beleid Inrichting van het algemene proces Uit de gevoerde gesprekken met betrokkenen komt naar voren dat er over het algemeen twee manieren zijn waarop beleid geagendeerd wordt binnen de gemeente Almelo. Ten eerste via een bestuursopdracht vanuit het college. De aanleiding voor het geven van zo’n opdracht door het college kan zowel vanuit de bestuurlijke als de ambtelijke hoek van de gemeente komen. In de bestuursopdracht wordt aangegeven welk beleid uitgewerkt moet worden en welk proces daarbij hoort. Als het college instemt met de opdracht, wordt begonnen met de beleidsvoorbereiding. Ten tweede kan beleid ook geagendeerd worden door de raad, bijvoorbeeld door middel van een initiatiefvoorstel. Er wordt wel benoemd dat dit in de huidige raadsperiode twee keer heeft plaatsgevonden. Er zijn verschillende aanleidingen voor het agenderen van beleid. Het coalitieakkoord wordt genoemd als een belangrijke factor. Hierin staan de zaken die prioriteit hebben voor het college om mee aan de slag te gaan. Daarnaast zijn er ook beleidsstukken die periodiek moeten worden vernieuwd. Dit soort beleidsstukken hebben vaak betrekking op wettelijke taken die door de gemeente uitgevoerd moeten worden.

Verder wordt nieuw beleid ook opgesteld omdat het bestaande beleid niet meer passend is of omdat er ontwikkelingen zijn vanuit het Rijk of de provincie die doorgevoerd moeten worden binnen het gemeentelijke beleid.

​ Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2024 Het Integraal Huisvestingsplan Onderwijs (IHP) is een periodiek beleidsstuk dat voor een aantal jaar wordt vastgesteld. Het IHP heeft betrekking op de wettelijke zorgplicht van de gemeente voor de huisvesting van het basis-, voortgezet en speciaal onderwijs. De betrokken ambtenaren geven aan dat de agendering van een nieuw IHP vanuit de ambtenaren komt.

​ Visie sport en bewegen 2020 De visie sport en bewegen 2020 is opgesteld om richting te geven aan alle initiatieven en beleidsstukken binnen de gemeente die te maken hebben met sport en bewegen. De medewerkers die betrokken waren bij het opstellen van de visie sport en bewegen 2020 waren niet beschikbaar voor dit onderzoek vanwege verloop in de organisatie. Het is daarom niet geheel duidelijk hoe en waarom dit visiestuk is geagendeerd.

​ Beleidsplan schuldhulpverlening Almelo 2020-2023 Het beleidsplan schuldhulpverlening wordt opgesteld om te voldoen aan de wettelijke taak van de gemeente om inwoners met schulden te ondersteunen. De medewerker die verantwoordelijk was voor het opstellen van het beleidsplan schuldhulpverlening Almelo 2020-2023 was tijdens het onderzoek niet meer werkzaam bij de gemeente.

| 15 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Het was daarom niet meer duidelijk wie binnen de gemeente voor de agendering van dit beleidsplan heeft gezorgd.

2.3 Beleidsvoorbereiding verschilt per beleidsveld Inrichting van het algemene proces Wanneer er binnen de gemeente een opdracht ligt voor het opstellen van een nieuw beleidsstuk, wordt deze opdracht door het college aan de directeur van het relevante domein gegeven. Via de directeur wordt de opdracht vervolgens neergelegd bij het desbetreffende eenheidshoofd. Het eenheidshoofd legt de opdracht neer bij een teammanager binnen het domein, die de opdracht uitzet binnen de beleidsafdeling of de adviespool van de gemeente. Het verschilt per opdracht welke keuze daarin wordt gemaakt. In de adviespool zitten beleidsadviseurs van de gemeente die op opdrachtbasis werken aan het opstellen van nieuwe beleidsstukken en die op diverse beleidsterreinen en -onderwerpen ingezet kunnen worden. Nadat de opdracht is aangenomen door een beleidsadviseur, gaat deze aan de slag met het opstellen van het nieuwe beleid. Vanuit de gesprekken met betrokkenen blijkt dat er in de gemeente Almelo geen standaardprocedure of gedocumenteerd werkproces is voor het opstellen van nieuw beleid. Het verschilt per beleidsveld en per medewerker hoe beleid wordt opgesteld en welke stappen daarvoor worden doorlopen. Sommige beleidsterreinen maken daarbij gebruik van een op papier vastgelegde interne opdracht die richting geeft aan het ontwikkelingsproces.

Hierin worden onder andere de aanleiding, het verwachte resultaat, de projectgroep, de benodigde middelen en de planning beschreven. Welke actoren bij het opstellen van beleid betrokken worden, is afhankelijk van de steller van het beleid en het beleidsveld. Er wordt wel aangegeven dat men het belangrijk vindt de betrokken stakeholders mee te nemen in dit proces. Dat kunnen, afhankelijk van het beleidsveld, zowel inwoners als (vrijwilligers)organisaties zijn. Daarnaast wordt benoemd dat er bij het opstellen van beleid over het algemeen geen gebruik wordt gemaakt van ondersteunende modellen/methoden, zoals het Beleidskompas, de Beleidsanalytische Toets, MCA, MKBA of KEA. Men geeft aan dat er niet direct een reden is waarom dit soort modellen niet worden gebruikt, maar ze missen de modellen ook niet in hun werk. Het merendeel geeft wel aan open te staan voor het gebruiken van hulpmiddelen of modellen. Sommige medewerkers benoemen dat er wel gesprekken zijn gevoerd om het Big-8-model te gaan gebruiken binnen de gemeente, maar dat dit in de praktijk nog niet gebeurt. De meeste medewerkers zijn nog niet bekend met dit model dat voornamelijk gebruikt wordt voor het VTH-beleidsveld.

​ Rol van de raad bij beleidsvoorbereiding is wisselend Uit de gevoerde gesprekken blijkt verder dat de gemeenteraad geen vaste rol heeft in de beleidsvoorbereiding, maar dat dit verschilt per beleidsstuk. Er wordt benoemd dat de raad onder andere door het college op de hoogte gebracht kan worden van voorgenomen beleidsstukken via raadsinformatiebrieven en raadszaken. Tijdens dit soort bijeenkomsten wordt er input voor een nieuw beleidsstuk opgehaald bij de gemeenteraad. Het is afhankelijk van de politieke gevoeligheid van een beleidsstuk of de gemeenteraad aan de voorkant betrokken wordt of niet.

| 16 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Wanneer de gemeenteraad wel aan de voorkant betrokken wordt, dan kan dit ervoor zorgen dat een nieuw beleidsstuk uiteindelijk met minder discussie wordt vastgesteld dan wanneer de gemeenteraad niet betrokken wordt. Andere medewerkers benadrukken dat er geen formele rol voor de gemeenteraad is bij de voorbereiding van beleid. Daarbij wordt door sommigen ook aangegeven dat het passend is als de rol van de raad beperkt is bij beleidsvoorbereiding, er moet eerst een voorstel van het college liggen. Uit het gesprek met een vertegenwoordiging van de raad blijkt dat de raad het zelf ook ingewikkeld vindt hoe ze bij het opstellen van beleid betrokken kunnen zijn, zeker omdat niet iedereen bekend is met de (inhoud van de) Lange Termijn Agenda en er bijvoorbeeld ook geen gebruik wordt gemaakt van startnotities. Sommige raadsleden geven aan dat zo’n startnotitie kan helpen om de raad aan de voorkant van het proces te betrekken en verwachtingen tussen college en raad te finetunen. Raadsleden geven ook aan dat er door henzelf contact gezocht wordt met ambtenaren in het proces van beleidsvoorbereiding als er vragen zijn. Niet elk raadslid hanteert daar dezelfde manier van werken in, sommigen vinden het geen probleem om rechtstreeks contact te zoeken, terwijl anderen aangeven dat dat de gelijke informatiepositie van de raad niet ten goede komt.

Er is in de gesprekken ook aangegeven dat het contact eigenlijk via de griffie moet lopen, ook omdat door de organisatie is aangegeven dat op deze manier rechtstreeks contact tussen raadsleden en ambtenaren niet wenselijk is. De raad geeft ook aan dat de impact van het beleid op inwoners maakt hoe je er als raad mee omgaat en welk belang er aan het beleidsstuk gehecht wordt. Het geeft raadsleden vertrouwen als belangrijke stakeholders zijn meegenomen bij het opstellen van beleid.

​ Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2024 De betrokken beleidsadviseurs geven aan dat het opstellen van een IHP een lerend proces is. Zij hebben dit al meerdere keren gedaan en nemen de lessen van vorige keren mee bij het opstellen van een nieuw IHP. Het is vooral belangrijk om vooraf goed na te denken over welke partijen betrokken moeten worden bij het proces. Ter voorbereiding van het opstellen van het IHP 2021-2024 zijn de leerlingenaantallen, de capaciteit en de huidige huisvesting van het onderwijs in Almelo in kaart gebracht. Deze cijfers zijn gebruikt om het gesprek aan te gaan met de schoolbesturen. Er is een startbijeenkomst georganiseerd met alle schoolbesturen, waarin de gemeente heeft uitgelegd wat haar plannen zijn voor het nieuwe IHP en hoe het werkproces voor het opstellen van het IHP eruitziet. Vervolgens zijn de beleidsadviseurs bilateraal met alle schoolbesturen in gesprek gegaan. Tijdens deze gesprekken zijn de wensen van alle scholen opgehaald. De beleidsadviseurs geven aan dat de samenwerking met de schoolbesturen ervoor zorgt dat er meer draagvlak is voor het IHP van de gemeente. Na deze gesprekken met de schoolbesturen heeft de gemeente een externe partij ingehuurd voor de begeleiding van het verdere proces en het opstellen van het IHP.

Deze externe partij heeft meerdere werksessies georganiseerd aan de hand van thema’s die naar voren zijn gekomen uit de bilaterale overleggen met de schoolbesturen. Vervolgens is aan de hand van deze werksessies het beleidsplan opgesteld. In het gehele proces is er nauw samengewerkt tussen de externe partij en de gemeente. De beleidsadviseurs geven aan dat het inhuren van de externe partij een bewuste keuze is geweest omdat deze onafhankelijk is en zodoende de schoolbesturen het vertrouwen geeft dat ze gehoord worden. In hun ogen zorgt dit ervoor dat het proces rondom het opstellen van het IHP beter verloopt.

| 17 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

In het IHP is duidelijk opgenomen waarom het IHP opgesteld moet worden (wettelijke plicht), wat de doelen van het IHP zijn en welke financiële middelen hiervoor nodig zijn. Het IHP wordt, nadat het is vastgesteld, jaarlijks vertaald in een huisvestingsplan waarin beschreven wordt wat er gedaan gaat worden. Ook is in het IHP opgenomen wat de verwachte kosten zijn en wat die investeringen gaan opleveren. Hier gaan we in hoofdstuk 3 verder op in. Bij het opstellen van het IHP is geen gebruikgemaakt van ondersteunende modellen en/of methoden. De beleidsadviseurs geven aan dat zij wel bekijken hoe andere beleidsstukken binnen de gemeente zijn opgesteld, of hoe andere gemeenten dit aanpakken en wat zij daarvan kunnen leren. Daarnaast geven ze aan dat ze het IHP proberen aan te laten sluiten bij bestaande verordeningen, beleidsregels en -stukken, zoals bijvoorbeeld de visieontwikkeling voor het jonge kind. Ze benoemen dat ze hierbij ook gebruikmaken van de kennis van de collega’s in de organisatie. Zo worden de plannen voorgelegd aan andere beleidsadviseurs zodat zij vanuit hun eigen beleidsterrein ook input kunnen geven. Nadat het beleidsstuk in het college is behandeld en vastgesteld, wordt de raad middels een raadsvoorstel geïnformeerd over het IHP. Vervolgens wordt er een technisch, oordeelsvormend en uiteindelijk besluitvormend beraad voor de raad georganiseerd.

De beleidsadviseurs geven aan dat de raad voor dit beleidsstuk heeft aangegeven dat de voorbereiding prettig is verlopen. En, doordat het een heel compact beleidsstuk is, is de informatie compleet en makkelijk leesbaar. Dit draagt bij aan de steun vanuit de raad voor het IHP.

​ Visie sport en bewegen 2020 In de visie sport en bewegen 2020 staat benoemd dat deze tot stand is gekomen in samenspraak met sportverenigingen, commerciële sportaanbieders, onderwijs- en zorgpartners binnen de gemeente. Omdat de verantwoordelijke beleidsadviseur niet meer werkzaam is bij de gemeente, is het niet meer duidelijk hoe dit proces eruit heeft gezien. Daarnaast worden de landelijke, regionale en lokale kaders benoemd waar de visie bij aansluit. Hierbij gaat het onder andere om het Nationaal Sportakkoord, de Twentse visie op sport en bewegen, en het gemeentelijk beleid dat te maken heeft met sport en bewegen. In de visie staat beschreven hoe deze nationale en regionale visies overeenkomen qua thema’s, doelstellingen en ambities en hoe de lokale visie hierbij aan wil sluiten. Verder wordt nog genoemd dat de visie aansluit bij de doelen van de programma’s Zorg en Economie en Participatie en de doelstellingen in het Sociaal Domein. De huidige beleidsadviseur geeft aan dat beleidsadviseurs vanuit hun eigen expertise weten welke ontwikkelingen er spelen en hoe deze meegenomen moeten worden in het opstellen van een visie. In de visie sport en bewegen 2020 is duidelijk opgenomen waarom een visie nodig is en waar deze aan bijdraagt. De visie vormt de kapstok voor de nadere invulling van het beleid.

Er zijn doelen geformuleerd die vervolgens per thema worden uitgewerkt en waar per jaar budgetten aan gekoppeld worden. Het budget van 2020 is uitgewerkt, de opvolgende budgetten moeten per jaar door de raad in de reguliere P&C-cyclus worden vastgesteld. De specifieke uitvoering van de activiteiten die nodig zijn om de doelen te bereiken, is belegd bij Sportbedrijf Almelo. Zij maken hier plannen voor en koppelen dit terug naar de gemeentelijke beleidsadviseurs. Hier gaan we in hoofdstuk 3 nader op in.

| 18 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

De huidige beleidsadviseur geeft aan dat er geen gebruik wordt gemaakt van ondersteunende modellen, maar hier wel open voor te staan. In nieuwe beleids- en visiestukken wordt er wel gebruikgemaakt van de SROI (Social Return on Investment4)-methode. Daarnaast heeft het kenniscentrum sport & bewegen data en informatie in huis die benut kan worden voor het opstellen van sportbeleid binnen de gemeente. Voor de rol van de raad bij het opstellen van beleid benoemt de beleidsadviseur dat de raad via mijlpaalsessies betrokken is geweest bij het opstellen van de nieuwe cultuur- en erfgoedvisie. Daarnaast mag de raad ook aanwezig zijn bij bijeenkomsten voor burgerparticipatie en werkateliersessies met ambtenaren van de gemeente. De betrokken beleidsadviseurs geven aan dat ze merken dat de raadsleden het soms wel moeilijk vinden om te bepalen welke rol ze hebben op welk moment. Bij sommige bijeenkomsten mogen ze namelijk actief deelnemen en bij andere bijeenkomsten mogen ze alleen als toehoorder aanwezig zijn. Het initiatief voor het uitnodigen van de raadsleden voor zulke bijeenkomsten ligt bij het college. De beleidsadviseur geeft aan dat de opkomst van raadsleden bij mijlpaalsessies goed is. Daarentegen kunnen de werkateliersessies, in zijn ogen, een stuk beter bezocht worden door de ambtenaren van de gemeente.

Tijdens deze werkateliersessies wordt beleid besproken met andere beleidsadviseurs van andere domeinen en de lage opkomst heeft invloed op de integraliteit van het beleid.

​ Beleidsplan schuldhulpverlening Almelo 2020-2023 De beleidsvoorbereiding van het beleidsplan schuldhulpverlening Almelo 2020-2023 is onduidelijk, omdat de verantwoordelijke beleidsadviseur niet meer bij de gemeente werkt. Hierdoor kan ook niet goed achterhaald worden wat de rol van de raad geweest is bij het opstellen van dit beleid. Er wordt aangegeven dat de raad normaal gesproken geen formele rol heeft bij het voorbereiden van beleid. In het beleidsplan schuldhulpverlening wordt duidelijk aangegeven waarom het plan wordt opgesteld en welke missie, visie en doelstellingen de gemeente heeft. Om de doelen te bereiken wordt een groot aantal instrumenten ingezet en men beschrijft kort hoe deze instrumenten eruitzien. Er wordt een overzicht gegeven van de benodigde budgetten, meestal vasthangend aan de instrumenten maar niet altijd. Hier gaan we in hoofdstuk 3 verder op in. In het beleidsplan wordt benoemd dat de gemeente beseft dat samenwerking belangrijk is voor een effectieve aanpak van schulden en dat ze graag samen optrekken met andere organisaties. Het beleidsplan is door het college voor advies voorgelegd aan de Kliëntenraad Almelo (KRA). In haar advies benoemt de KRA dat verschillende organisaties in de gemeente een samenwerkingsverband hebben op het gebied van schuldhulpverlening: Samen Uit Schulden (SUS).

Ook de beleidsambtenaren van de gemeente zijn bij SUS betrokken. De KRA geeft aan dat SUS op geen enkele manier betrokken is geweest bij het opstellen van het beleidsplan en dat dit tot zorgen leidt bij de KRA voor de toekomst. Het college geeft in haar reactie aan dat de voorbereiding van dit beleidsplan anders dan normaal is verlopen, mede vanwege geheimhouding rond een bezoek van koningin Maxima.

Dit is een aanpak om meer werkgelegenheid te creëren voor mensen met een grote(re) afstand tot de arbeidsmarkt. Zie: Dit is Social Return On Investment | Dit is SROI | Maatwerk voor Mensen 4

| 19 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

De huidige beleidsadviseur schuldhulpverlening geeft aan dat er geen standaardwerkproces is voor het opstellen van beleid. Er zijn wel collega’s die kunnen uitleggen hoe dit in het verleden binnen de gemeente is gegaan. Daarnaast geeft de beleidsadviseur aan dat vanuit de Adviespool en Uitvoering Sociaal op beleidsniveau samenwerkingsclusters zijn gevormd per wet/taakgebied. Tijdens deze clusteroverleggen worden bepaalde hiaten op tafel gelegd en sparren collega’s hierover met elkaar. Voor de aansluiting met andere beleidsstukken en overkoepelende documenten gaat de beleidsadviseur het gesprek aan met andere adviseurs, de portefeuillehouder of managers. Uit deze gesprekken komt naar voren hoe deze aansluiting eruit moet zien. Er worden geen hulpmiddelen of ondersteunende modellen/methoden gebruikt bij het voorbereiden van beleid voor schuldhulpverlening. Recent heeft er een bredere evaluatie van het Sociaal Domein binnen de gemeente Almelo plaatsgevonden. Uit deze evaluatie komt naar voren dat de gemeente niet volgens de volledige PDCA-cyclus (Plan, Do, Check, Act) werkt5. Betrokken beleidsadviseurs geven aan dit beeld te herkennen.

5

Bureau HHM (2024). Rapportage Evaluatie sociaal domein Gemeente Almelo.

| 20 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

H3 | Beleidsvaststelling In dit hoofdstuk wordt de inhoud van bepaalde elementen (de aanleiding, het doel, en de beoogde effecten) van de beleidsstukken beschreven. Daarnaast gaan we in op het proces van beleidsvaststelling binnen de gemeente Almelo en de rol van de gemeenteraad hierin. Deze zaken worden beschreven aan de hand van een algemeen beeld en de bevindingen uit de drie casestudies. Hiermee geven we antwoord op de volgende onderzoeksvragen: 3.​ Hoe ziet het proces van beleidsvaststelling in de gemeente Almelo eruit? a.​ Hoe zien de documenten eruit die aan de gemeenteraad worden voorgelegd voor vaststelling? i.​ Is helder en SMART verwoord wat de aanleiding voor het formuleren van nieuw/gewijzigd beleid is? ii.​ Is helder en SMART verwoord waar het beleid op is gericht? iii.​ Is helder en SMART verwoord welke effecten moeten worden behaald en in welk tempo de gewenste effecten moeten zijn behaald/gerealiseerd? 4.​ Welke rol is op dit onderdeel weggelegd voor de raad? a.​ Hoe wordt deze rol vormgegeven, zowel vanuit het perspectief van de gemeentelijke organisatie als vanuit het perspectief van de raad?

3.1 Kernbevindingen De beleidsdocumenten die als basis dienen voor het besluitvormingsproces worden over het algemeen als helder ervaren, met een aantal kanttekeningen erbij waaronder op het gebied van duidelijkheid over de beoogde effecten, het tijdspad van het beleid maar ook de momenten waarop de raad weer informatie ontvangt. De raadsvoorstellen die de beleidsdocumenten vergezellen, verschillen meer in kwaliteit en bieden niet altijd de informatie die je in het raadsvoorstel zou verwachten. Voor het bespreken en vaststellen van beleid wordt er gebruikgemaakt van het BOB-model waarbij in de meeste gevallen eerst een beeldvormende bijeenkomst plaatsvindt, gevolgd door oordeelsvormende en besluitvormende bijeenkomsten. Deze bijeenkomsten verlopen niet altijd optimaal, onder andere doordat er parallelle sessies plaatsvinden of doordat niet altijd de juiste dingen in de juiste bijeenkomsten worden besproken. Daarnaast is er sprake van een grote hoeveelheid informatie die de raad te verwerken heeft. Beide bemoeilijken het besluitvormingsproces van de raad.

3.2 Kwaliteit beleidsstukken over het algemeen goed Over het algemeen wordt door betrokkenen aangegeven dat zij tevreden zijn over de algehele kwaliteit van de beleidsstukken in Almelo. Men geeft aan dat hierin uiteraard verschillen bestaan tussen documenten, maar dat de aanwezige expertise bij beleidsadviseurs van de gemeente over het algemeen is terug te zien in de stukken en dat dit leidt tot kwalitatief goede stukken. Uit het gesprek met de raad kwam wel naar voren dat de stukken soms te lang zijn. De aanleiding en het doel van een beleidsstuk worden over het algemeen duidelijk beschreven, maar er wordt benoemd dat duidelijke effecten van het beleid en het tijdspad waarin deze behaald moeten worden weleens ontbreken in stukken.

| 21 | “Beleid in uitvoering in Almelo” - Rekenkamer Almelo

Bovendien is er geen standaard vastgesteld en gedocumenteerd proces voor het vaststellen van beleid, behalve de structuur aan de hand waarvan een raadsvoorstel moet worden opgesteld en een structuur waarin de beleidsdocumenten in de raad worden besproken.

​ Integraal Huisvestingsplan Onderwijs 2021-2024 In het IHP 2021-2024 staan negen redenen beschreven waarom de gemeente samen met het onderwijsveld een actief onderwijshuisvestingsbeleid wil voeren. Hierin wordt de wettelijke plicht die de gemeente heeft op dit gebied genoemd, maar de gemeente geeft ook aan waarom onderwijshuisvestingsbeleid belangrijk is voor de gemeente en wat de toegevoegde waarde hiervan is voor de gemeente, de inwoners en de stad. Vervolgens wordt het doel van het IHP 2021-2024 beschreven. Het IHP moet inzicht bieden in onder andere de ontwikkeling van de onderwijshuisvesting in relatie tot het aantal verwachte leerlingen en de bijbehorende ruimtebehoefte, huisvestingsvraagstukken op de korte termijn (2021-2024) en een indicatie geven van de huisvestingsvraagstukken in de periode daarna, en de investeringsbehoefte voor de komende jaren en de opbouw daarvan. Daarnaast wordt benoemd dat de gemeente samen met de schoolbesturen een aantal strategische keuzes wil maken door middel van het opstellen van het IHP. Het gaat hierbij onder andere om het in stand houden of opheffen van bepaalde scholen of locaties, het maken van keuzes tussen nieuwbouw of renovatie en het opvangen van verwachte krimp in de gemeente.

In dit deel van het IHP worden ook argumenten voor of tegen bepaalde maatregelen besproken, wordt de politiek-bestuurlijke context meegenomen en worden in sommige gevallen mogelijke risico’s of vraagstukken beschreven. In het IHP wordt per onderwijsvorm beschreven welke vernieuwingen en herstructureringen er beoogd zijn op het gebied van huisvesting. Voor deze vernieuwingen en herstructureringen is in het IHP een investeringsagenda opgenomen met daarin een totaal budget van € 22 miljoen voor de periode 2021-2024. Deze investeringsagenda geeft een globale weergave van de duur van de activiteiten en de financiering hiervan. De precieze uitwerking wordt jaarlijks weergegeven in huisvestingsprogramma's (HVP). In een HVP wordt een overzicht gegeven van de projecten die de gemeente in dat jaar wil uitvoeren, wat de beoogde effecten van de projecten zijn, welke investeringen per project nodig zijn en wanneer de projecten worden uitgevoerd.