20230116 Rekenkamercommissie Almelo - Aanbiedingsbrief RKA-onderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte.pdf

21

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Figuur 2. Samenhang strategische, tactische en operationele componenten integraal beheer openbare ruimte (IBOR 2015, deel I). Op tactisch niveau is onderscheid gemaakt tussen verzorgend beheer en technisch beheer. Het verzorgend beheer richt zich op het ‘schoon’ en in beperkte mate ‘heel’ houden van de voorzieningen in de openbare ruimte. Het technisch beheer richt zich op de aspecten ‘heel’ en ‘(technisch) veilig’. Op het tactische niveau is voor het verzorgend beheer het Integraal Verzorgend OnderhoudsPlan (IVOP) gemaakt inclusief het bijbehorende onderhouds(beeld)bestek (BESTEK) waarin de kaders voor de uitvoering op het operationele niveau zijn vastgelegd. Beide documenten maken deel uit van de IBOR-map (respectievelijk deel II en deel VII). Voor het technisch (en bijbehorend financieel) beheer werkt de gemeente inmiddels met de onderstaande drie instrumenten (niet opgenomen in de IBOR-map): •

•

•

IMOP (Integraal Meerjaren OnderhoudsPerspectief) kijkt preventief circa vier tot acht jaar vooruit (in verband met tweemaal vierjaarlijks beheerritme) zodat integraal financieel gezien voorzieningen/reserves geoptimaliseerd kunnen worden (borgen van de Veiligheid & continuïteit van de openbare ruimte). IGOP (Integraal Groot Onderhoud en investeringsrogramma) kijkt preventief en correctief circa één tot vier jaar vooruit, zodat integraal constructief langcyclische (> acht jaar) maatregelen projectmatig worden genomen (borgen van de Heelheid van de openbare ruimte). IKOP (Integraal Klein OnderhoudsPlan) kijkt correctief maximaal één jaar vooruit op basis van inspecties, zodat integraal technisch cyclisch (één tot acht jaar) herstelklussen worden opgenomen (borgen van de Heelheid van de openbare ruimte).

De vastgestelde kwaliteitsniveaus zijn vervolgens op operationeel niveau vertaald in onderhoudsbestekken, met daarin de kaders voor de uitvoering op het operationele niveau. Hiermee zijn deze bestekken de opdracht aan de interne of externe aannemer.

Nota KapitaalGoederen (NKG)

In navolging van de nota IBOR werd in 2019 de Nota KapitaalGoederen (NKG) vastgesteld door de gemeenteraad. Deze nota werd in 2020 geactualiseerd zoals geadviseerd in NKG 2019 gezien ontwikkelingen op middellange termijn (zie ook paragraaf 4.1.2). NKG is de financiële uitwerking van IBOR. Waar binnen de nota IBOR primair de kaders omtrent het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte zijn gespecificeerd (en uitgangspunten voor bewonersparticipatie zijn bepaald), worden vanaf 2019 in principe elke vier jaar met de NKG de financiële kaders beschreven voor een periode van vier jaar. Dit naast normen voor technische kwaliteit (denk aan normen voor weginspecties conform CROW-normen en NEN 2767 normen voor civiele kunstwerken en rioolinspecties). Almelo heeft zelf weinig beleid vastgesteld dat richtinggevend is voor het technisch beheer (NKG, 2019). NKG zoomt in het bijzonder in op de financiële middelen die nodig zijn om de kapitaalgoederen op het door de raad vastgestelde en/of wettelijk verplichte kwaliteitsniveau te houden. De nota geeft inzicht in de verwachte uitgaven voor de eerstvolgende vier jaar en bevat een doorkijk naar de langere termijn. Met name in de NKG 2019 wordt ook een globale doorkijk naar de middellange termijn beschreven. De benodigde middelen worden in de NKG afgezet tegen de beschikbare middelen én hierin wordt beschreven hoe de kapitaallasten te dekken.

22

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Kapitaalgoederen zijn de ‘duurzame productiemiddelen’ van de gemeente. Het betreft hier de objecten – grote goederen die meerdere jaren meegaan en veelal hoge financiële waarde vertegenwoordigen – die de gemeente nodig heeft om de diensten en goederen, die zij aan haar inwoners levert, mee te realiseren. De NKG wordt gevoed door de inzichten per taakveld in het fysieke domein over de benodigde financiële middelen.

Figuur 3. Relatie NKG ten opzichte van andere plannen (NKG 2019)6

4.1.2 Doelstellingen IBOR en NKG Doelstellingen IBOR Met de invoering van IBOR wilde de gemeente de beheerders en het bestuur een instrument in handen geven om gerichter te kunnen sturen op de kwaliteit van de woonomgeving én die conform vastgestelde normen beheren. En daarnaast een communicatie-instrument aanreiken waarmee aan inwoners (en bezoekers) van de gemeente duidelijkheid gegeven kan worden over welke kwaliteit men kan verwachten en in hoeverre men daar invloed op heeft. De nota vormt ten slotte een vertrekpunt voor de participatie van inwoners, bedrijven en (maatschappelijke) instellingen in het beheer van de openbare ruimte. IBOR is daarmee een instrument met drie primaire doelen: • • •

Sturing: een instrument voor het gemeentebestuur (college en gemeenteraad) voor het bepalen van het kwaliteitsniveau van beheer en onderhoud. Beheersing: een instrument voor de gemeentelijke organisatie waarmee het kwaliteitsbeeld kan worden gerealiseerd. Communicatie: een instrument voor de gemeente om richting inwoners en bezoekers duidelijkheid te geven over welke kwaliteit men kan verwachten en welke mogelijkheden zijn er om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de leefbaarheid van de omgeving (participatie).

Het zijn bovenstaande drie doelen die in voorliggend onderzoek werden bestudeerd. Om deze doelen te verwezenlijken zijn binnen IBOR een visie, ambities en een beheerstrategie geformuleerd. Deze visie, ambities en een beheerstrategie zijn in abstracte zin beschreven (en niet concreet SMART).

6 Bij vaststelling IBOR in 2019 waren nog niet voor alle taakvelden beheerplannen beschikbaar. Dit is inmiddels wel het geval.

23

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Visie

Het beheer van de openbare ruimte richt zich primair op het creëren en in standhouden van een leefbare en veilige omgeving voor de inwoners, bezoekers en overige gebruikers’ (IBOR 2015 deel I).

Ambities

1. Standaardisatie waar het kan: De gemeente concentreert zich op het realiseren van een gestandaardiseerde beheerkwaliteit van de openbare ruimte waarbij als minimumeis geldt dat effectief en efficiënt onderhoud mogelijk is en de functionaliteit van de voorzieningen niet in gevaar komt. 2. Participatie is vanzelfsprekend: Binnen het beheer is ruimte voor participatie van bewoners, gebruikers, bedrijven en andere belanghebbenden. 3. Kwaliteit ontstaat door samenspel: De inrichtings-, gebruiks- en onderhoudskwaliteit van de openbare ruimte is optimaal op elkaar afgestemd. 4. Balans tussen wensen en eisen: Klantgericht werken is in goed evenwicht met planmatig werken.

Beheerstrategie

Het beheer van de openbare ruimte vindt plaats op een integrale, kwaliteitsgestuurde, gebiedsgerichte, klantgerichte, projectmatige en planmatige wijze waarbij de centrale aandacht uitgaat naar de waarden ‘schoon’, ‘heel’ en ‘veilig’ voor alle voorzieningen in de openbare ruimte.

Tabel 2. Visie, ambities en beheerstrategie IBOR (IBOR deel II, 2015) Hoewel binnen (de beheerstrategie van) IBOR een onderscheid wordt gemaakt tussen diverse speerpunten, wordt het beleid in deze nota procesmatig primair gekarakteriseerd door de integrale, kwaliteitsgestuurde, projectmatige en gebiedsgerichte focus én aandacht voor de betrokkenheid van bewoners (IBOR deel II, 2015). Binnen IBOR zijn vooral concrete doelen opgenomen over de kwaliteit van het beheer van de openbare ruimte. Inhoudelijk ligt in de nota primair het accent op de kwalitatieve waarden ‘schoon’, ‘heel’ en ‘veilig’. Binnen de kwaliteitscatalogus staat beschreven wat de gemeente Almelo verstaat onder kwaliteit en welke criteria hieraan verbonden zijn. De kwaliteit is op drie niveau’s beschreven: ‘hoog’, ‘basis’ en ‘laag’. De beschrijving van de beeldkwaliteit en normen zijn een afgeleide van de landelijke standaard voor kwaliteitsnormering van CROW.78

Tabel 3. Globaal schema verbinding scenario’s gemeente Almelo en landelijke CROW normen (IBOR deel I, 2015)

7 Stichting CROW is een landelijk kennisplatform voor infrastructuur, openbare ruimte en verkeer en vervoer. 8 Om goed bij de Almelose praktijk aan te sluiten, is ervoor gekozen om op enkele onderdelen af te wijken van de CROW normen. Deze afwijkingen zijn geëxpliciteerd in de kwaliteitscatalogus waarin per beheercategorie (bomen, siergroen, afvalbakken, asfalt, verhardingen, bruggen etc.) de diverse kwaliteit scenario’s zijn beschreven.

24

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Onderstaande figuur 4 bevat een visualisatie van één van de kwaliteitsnormen zoals beschreven in de kwaliteitscatalogus van IBOR.

Figuur 4. Kwaliteitsnormering groen – boomspiegels en stammen: kwaliteitscatalogus IBOR (2015, deel IV) 29 september 2015 werd met een raadsvoorstel niet alleen IBOR vastgesteld door de raad, maar ook het beheer niveau van het verzorgend onderhoud, namelijk: het scenario ‘zuinig’ (met kwaliteitsniveaus basis en laag, afhankelijk van het gebied). Waarbij basis werd omschreven als ‘functioneel’. En laag als ‘onrustig beeld, discomfort of enige vorm van hinder’ en hoog als ‘mooi en comfortabel’. Bepaald werd dat het beheerniveau 'zuinig' te realiseren met de destijds bestaande beheerbudgetten. Er werd uitgegaan van een beheerbudget van €3.000.000. Dit is een deel van het totale budget van het beheer én onderhoud van de openbare ruimte. Van het totale budget is namelijk zo’n 80 procent bestemd voor onderhoud en 20 procent voor projecten waarin beheer en onderhoud samen komen. Zie tabel 6 op pagina 27 voor een overzicht van het totale budget van het beheer én onderhoud van de openbare ruimte.

Functionele eenheid

Scenario Zuinig

Centrum

Basis

Werken

Laag

Wonen

Basis

Hoofdroutes

Basis

Water en watergangen

Laag

Parken

Basis

Grote groengebieden

Laag

Groene longen

Laag

Accentpunt

Basis

Buitengebied

Laag

Tabel 4. Kwaliteitsniveau: scenario zuinig (IBOR 2015)

25

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

In 2015 werd met de vaststelling van IBOR bepaald om het noodzakelijke beheer en onderhoud uit te voeren binnen de bestaande budgetten onder voorwaarde dat de budgetten zouden worden herverdeeld tussen de taakvelden9 en dat beschikbare middelen voor onderzoek konden worden ingezet om de kapitaallasten van investeringen te dekken.

Doelstellingen NKG De invoering van NKG in 2019 had als doel om inzicht en grip te bieden op het beheer van de kapitaalgoederen. Dit vanwege de kosten die ermee gemoeid zijn, het belang van deze goederen voor het realiseren van programmadoelen en omdat kapitaalgoederen het ‘gezicht’ van de gemeente zijn. Directe aanleiding voor de introductie van de NKG in de gemeente Almelo is de ontoereikendheid van middelen voor de vervanging van kapitaalgoederen in de jaren voorafgaand aan 2015. Zicht en grip op het beheer van kapitaalgoederen zou in de toekomst moeten bijdragen aan een structurele dekking van de onderhouds- en vervangingsopgave en de daarvoor benodigde financiële middelen. Daar waar in IBOR primair de kwaliteitsnormen voor het verzorgend onderhoud worden beschreven – iets wat burgers en raadsleden als eerste beleven – wordt in de NKG ook ingegaan op normen voor de technische kwaliteit van kapitaal goederen (denk aan lokale afgeleide CROW normen voor weginspecties en NEN 2767 normen voor civiele kunstwerken en rioolinspecties).10 Met de vaststelling van NKG 2019-2022 door de raad op 9 juli 2019 werd ervoor gekozen om € 150.000 per jaar beschikbaar te stellen om het onderhoudsniveau te verhogen. Daarnaast werd gekozen om de daarop volgende jaren in toenemende mate te investeren in wegen, fietspaden, tunnels en bruggen.

Er werd gekozen om extra te investeren in de openbare ruimte als gemeente Almelo omdat de gemeenteraad en het college van B&W het belangrijkrijk vonden dat water, groen, wegen en wijken er verzorgd uitzien. In 2021 werd de NKG geactualiseerd zoals aangekondigd in de nota van 2019. Dit met de ontwikkelingen rond de extra beschikbare middelen tot en met 2022 (namelijk door het twee keer beschikbaar stellen van aanvullende middelen met een structureel karakter van € 150.000 per jaar in 2019 en € 300.000 per jaar in 2021 voor de verhoging van de kwaliteit van de openbare ruimte), de behoefte aan een ander perspectief op de middellange termijn én de inmiddels uitgewerkte beheerplannen van de belangrijkste taakvelden (die anno 2015 en 2019 nog niet waren uitgewerkt) als achtergrond. De raad heeft de geactualiseerde versie NKG 2021-2024 vastgesteld. Een nieuwe Nota KapitaalGoederen wordt, conform de vierjaarcyclus, opgesteld in 2023. In de NKG 2021-2024 wordt opgemerkt dat er met ingang van 2022 sprake zal zijn van een gering negatief saldo doordat het benodigde budget hoger is dan het beschikbare budget. Het is vooral vanaf 2025 dat de kapitaalkosten toenemen. Dit als gevolg van de noodzaak tot activeren en afschrijven van levensduur verlengende maatregelen conform de Besluit Begroting Verantwoording (ook wel BBV): met name van civiel technische kunstwerken.

In 2017 werden gemeenten verplicht levensduur verlengende maatregelen ten aanzien van kapitaalgoederen te nemen door het Besluit Begroting Verantwoording gemeenten en provincies in 2017. Door deze maatregelen ontstaat in de gemeente de eerste jaren een budgetoverschot. Consequentie van de keuze om de kosten van kapitaalgoederen over de (rest)levensduur af te schrijven (en niet in één) keer, was namelijk dat de kosten voor groot onderhoud op korte termijn afnamen. Echter ontstaat er op lange termijn een tekort. De verwachting anno 2019 was dat de stijging van de kosten op enig moment zal afvlakken, maar hier op korte termijn nog geen sprake van zou zijn. Het is daarom dat met de vaststelling van de nieuwe NKG in 2021, de raad ook opdracht heeft gegeven om dit negatieve financiële saldo voor de jaren 2022 en verder, te betrekken bij de Perspectiefnota 2021. Onderstaande figuur 5 bevat een visuele weergave van de door de gemeente in beeld gebrachte verhouding tussen de stijgende lasten en het beschikbare budget.

9 Binnen de gemeente Almelo zijn de volgende taakvelden actief: Taakveld grijs: verharding, civiele kunstwerken, openbare verlichting, verkeersinstallaties. Taakveld groen: openbaar groen en openluchtrecreatie-bomen, speelvoorzieningen. Taakveld rood: vastgoed. Taakveld water: havens. Taakveld blauw: riolering. 10 In de nota IBOR wordt in bijlage I verwezen naar een uitvoeringsagenda met zaken die nog ingevuld moeten worden – waaronder technische kaders – namelijk: A. Opstellen handboek inrichting openbare ruimte - loopt B. Vaststellen kwaliteitszonering voor (her)inrichting - 2015 C. Vaststellen criteria voor het technisch instandhoudingsniveau - 2016 D. Afspreken zonering en (kwaliteits)criteria voor toezicht & handhaving - 2016 E. Opzetten professionele monitoring - 2015 F. Opstellen beleid en instrumenten voor bewonersbetrokkenheid - 2015/2016

26

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Figuur 5. Verhouding benodigde budget en beschikbare budget per 2021 (NKG 2021-2024) Met de vaststelling van de Perspectiefnota 2021 en de Programmabegroting 2022 heeft de raad de eerdere opdracht geeffectueerd om het budget beheer openbare ruimte te verruimen. De raad stelde structureel € 300.000 per jaar beschikbaar om de verhouding tussen kwaliteit en kosten te herzien en daarmee de kwaliteit van de openbare ruimte te verhogen.11 Iets wat ten tijde van een eerdere evaluatie IBOR in 2020 nog niet mogelijk was gezien de financiële situatie van Almelo. In de programmabegroting 2022 staat beschreven dat de concrete invulling van dit bedrag nog moest plaatsvinden: in samenspraak met de raad moest daartoe een kwalitatieve weging plaatsvinden. 28 september 2021 werd door de raad en ambtelijke organisatie gesproken over mogelijke keuzes voor de toekomst tijdens een beeldvormend politiek beraad. Dit aan de hand van diverse scenario’s en twee keuzemogelijkheden: kwaliteitsniveau per gebied en aandacht voor specifieke onderdelen, gemeentebreed of in het bepaald gebied. (Zie bijlage E voor een overzicht van de verschillende scenario’s afgezet tegen het in 2015 gekozen scenario zuinig). Dit beraad werd georganiseerd naar aanleiding van een beeldvormend politiek beraad op 31 augustus 2021 over het kwaliteitsniveau van de openbare ruimte.

Op basis van de twee politieke beraden heeft de raad op 9 november 2021 in een motie (‘Verbeteren onderhoud openbare ruimte’) aan het college opgedragen op welke onderdelen een kwaliteitsverhoging gewenst is en gaf richting aan de inzet van de extra middelen. Het college heeft hierop een besluit genomen. Dit collegebesluit is middels een raadsbrief gecommuniceerd met de raad. De middelen worden ingezet voor: • • • •

Verhogen van het beheerniveau van het water, Verhogen van het beheerniveau van het straatmeubilair in de woonwijken en de verkeersborden Verbeterde beleving van de openbare ruimte in de wijken door het niveau van onkruidbestrijding en opruimen van zwerfafval te verhogen en actief aandachtsplekken aan te pakken. Verhogen beheerniveau van de openbare ruimte in de binnenstad.

Hieronder de visualisatie van het aangescherpte kwaliteitsniveau anno 2022.

1111

-

Belangrijkste beleidsvoornemens Perspectiefnota 2021 waren: Verhogen van het onderhoudsniveau groen – grijs (jaarlijks maximaal bedrag van 300.000 vrijgemaakt). Bevaarbaar maken van het kanaal Almelo-Nordhorn. Investeren in groen – blauw in wijken. Stimuleren klimaatadaptatie (stimuleringsfonds). Herontwikkelen van stadskade. Stadsontwikkeling.

27

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Functionele eenheid

Nieuw scenario

Centrum

Hoog voor binnenstad

Werken

Laag

Wonen

Basis, op onderdelen hoog

Hoofdroutes

Basis

Water en watergangen

Hoog

Parken

Basis

Grote groengebieden

Laag

Groene longen

Laag

Accentpunt

Basis

Buitengebied

Laag

Tabel 5. Kwaliteitsniveau: scenario verbeteren onderhoud openbare ruimte (Collegevoorstel 2022)

Budget beheer en onderhoud openbare ruimte Kortom, sinds de vaststelling van IBOR werd het kwaliteitsniveau gewijzigd én het IBOR budget verruimd. Daarmee maakt de gemeente een beweging van een gemeente die zuinig opereert als het gevolg van financiële uitdagingen (in de jaren voorafgaand aan 2015) er daartoe eerst het kwaliteitsniveau werd verlaagd, naar een gemeente die meer handelt als een gemeente met mogelijkheden en een positief toekomstbeeld. In onderstaand overzicht zijn de beheerbudgetten van 2018 t/m 2022 uiteengezet. De jaren voorafgaand aan 2018 zijn niet in deze tabel opgenomen daar de begrotingen in deze periode anders zijn opgezet dan de begrotingen vanaf 2019 en de gegevens daardoor moeilijk te vergelijken zijn.12 Omdat de begrotingssystematiek vanaf 2019 constant is, zijn de vergelijkende cijfers vanaf dat jaar inzichtelijk gemaakt. Daarbij moet worden opgemerkt dat de beheerbudgetten tot aan de vaststelling van NKG in 2019 gelijk zijn gebleven aan de budgetten vóór de introductie van IBOR in 2015. Jaar 2018 2019 2020 2021 2022

Beleidsachtergrond budget

IBOR IBOR & NKG 2019-2023 (vastgesteld in 2019) IBOR & NKG 2019-2023 (vastgesteld in 2019)13 IBOR & NKG 2021-2024 (vastgesteld in 2021) IBOR & NKG 2021-2024 (vastgesteld in 2021) & Perspectiefnota 2021 (vastgesteld in 2021)14 Tabel 6. Ontwikkeling budget IBOR - NKG

Budget

Verschil t.o.v. voorgaand jaar

16.102.904 16.149.488 16.916.981 16.349.332 17.028.714

/ + 46.584 + 767.493 - 567.649 + 679.382

De hierboven beschreven budgetten corresponderen met de budgetten zoals opgenomen in de NKG. De budgetten van 2019 en 2021 staan in één op één in de Nota’s KapitaalGoederen die in deze jaren zijn vastgesteld. Tussentijds heeft indexatie plaatsgevonden, is de eerder beschreven structurele oploop van kapitaallasten opgenomen (een oplopende stelpost) én zijn extra toegekende verhogingen van het beheer en onderhoud openbare ruimte verwerkt. In 2021 is er een terugval in het budget te zien. De verklaring van het verschil tussen 2020 en 2021 zit voornamelijk in de gedeeltelijke vrijval van de in de NKG 2019 oplopende stelposten voor kapitaallasten. Deze onderuitputting op de kapitaallasten is zoals in de tussentijdse rapportages gemeld grotendeels het gevolg van het achterblijven van het

12

Er wordt anno 2022 gewerkt met taakvelden in plaats van producten, het rekeningschema is gewijzigd in 2019 en het BBV schrijft met ingang van 2017 voor dat maatschappelijk nu wordt geactiveerd, waar dit eerder rechtstreeks ten laste van de exploitatie werd gebracht. 13 Dit is inclusief de eerder beschreven verhoging van €150.000 per jaar. 14 Dit is inclusief de eerder beschreven verhoging van €300.000 per jaar (maximaal).

28

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

daadwerkelijke investeringsvolume bij het geplande investeringstempo in de NKG.15 Door één van de respondenten werd benoemd dat de vrijval van middelen door de onderuitputting van middelen samen zou kunnen hangen met de moeite die het kost om voldoende capaciteit in huis te halen om alle werkzaamheden uit te kunnen voeren. Net zoals andere gemeenten in Nederland staat de gemeente Almelo voor de uitdaging om vacatures te vullen. De doelstellingen van IBOR en NKG vormen de basis voor de beheerplannen van de verschillende taakvelden. Daar waar in 2015 deze beheerplannen ontbraken, zijn anno 2022 de beheerplannen van de verschillende taakvelden uitgewerkt en vastgesteld. Met de vaststelling van de NKG 2021-2024, werd door de raad tevens besloten om de budgetten van de taakvelden te herschikken. De herschikking van budgetten kreeg in 2015 en 2019 aandacht in de begroting, maar was in 2021 nog onvoldoende uitgekristalliseerd. Om op een passende wijze aan te sluiten bij de verwachte uitgaven en de sturingsbehoefte vanuit verschillende vakdisciplines werd bij de NKG 2021 een voorstel tot wijziging gedaan. Reden voor taakherschikking was de behoefte aan een betere (financiële) aansluiting op de budgetbehoefte van de vakdisciplines. Vanuit het budgetrecht van de raad is het aan de raad om budgetverschuivingen tussen de hoofdtaakvelden te accorderen.

Tabel 7. Verhouding benodigde budget en beschikbare budget per taakveld per 2021 (NKG 2021–2024)

4.2.

Feitelijke werkwijze beheer openbare ruimte gemeente Almelo

Het is in de alledaagse praktijk dat invulling wordt gegeven aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de gemeente Almelo. Door de ambtelijke organisatie, het college en de raad samen met de inwoners, bedrijven en (maatschappelijke) instellingen in de gemeente Almelo. Paragraaf 4.2 bevat een beschrijving van de feitelijke sturing, beheersing en communicatie van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Deze beschrijving wordt geïllustreerd met voorbeelden in hoofdstuk 5, namelijk: drie diepgaand onderzochte cases.

4.2.1 Sturing Raad in positie gebracht om ten aanzien integrale beheer en onderhoud openbare ruimte kaders te stellen De gemeenteraad van Almelo heeft een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol ten aanzien van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Dit onderzoek laat zien dat de raad kaders heeft gesteld met de vaststelling van IBOR (2015), NKG (2019 en actualisatie in 2021), de Perspectiefnota in 2021 en met het indienen van de motie ‘Verbeteren onderhoud openbare ruimte’ (2021). Daarmee werden: • • •

De algemene werkwijze beheer en onderhoud openbare ruimte, de kwaliteitsnormen/niveau vastgesteld en aangepast. Het budget van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte vastgesteld en verruimd. Én werd opdracht gegeven om de budgetten tussen de taakvelden te herschikken.

15

De rioleringswerkzaamheden niet werden opgenomen in NKG 2021 (terwijl dit in 2019 wel het geval was). Deze kosten werden anno 2021 opgenomen in het programma water en riolering. Het niet in de NKG 2021 opnemen van riolering (en wel in de NKG 2019) vormt niet de verklaring voor het verschil 2020-2021 in bovenstaande tabel. Voor de vergelijkbaarheid is in bovenstaande tabel 6 voor alle jaren riolering wel meegenomen, terwijl riolering in de NKG 2021 geen onderdeel was. Het vormt dus wél de verklaring tussen het budget voor 2021 in bovenstaande tabel en het budget dat terug te vinden is in de NKG 2021.

29

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

De vaststelling van deze procesmatige, kwalitatieve en financiële kaders voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, behoort tot de bevoegdheid van de raad. De raad is tevens op diverse momenten in het proces in beeldvormende zin betrokken over de verhouding kwaliteit en kosten integraal beheer openbare ruimte: in aanloop vaststelling IBOR en in 2021 tijdens twee politieke beraden die in het teken stonden van de verhoging van het budget én een wijziging van het kwaliteitsniveau. Raadsleden geven ook ‘richting’ aan het beheer van de openbare ruimte door meldingen te maken van incidenten in de openbare ruimte: op hoofdlijnen en rondom concrete vraag(stukken). Op basis van informatie die de raadsleden ontvangen van inwoners en ondernemers in de gemeente én op basis van hun eigen observaties. Hieruit spreekt de volksvertegenwoordigende rol van de raad.

Gemengd beeld kwaliteit informatievoorziening raad Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat de gemeenteraad van Almelo zowel in kaderstellende als controlerende zin betrokken is bij het beheer en onderhoud van de openbare periode (in de raadsperiode 2018 – 2022). Sinds de vaststelling van IBOR in 2015 en NKG in 2019 is de raad op verschillende momenten geïnformeerd over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én is diverse keren gesproken over de kwaliteit van het onderhoudsniveau en de verhouding kwaliteit-kosten. Ook werd gesproken over de inhoud van het beleid (denk aan verduurzaming en ecologisch groenbeheer). De raad werd/wordt op verschillende manieren en momenten geïnformeerd over IBOR: •

P&C cyclus: De raad ontvangt structureel op hoofdlijnen informatie over het beheer en onderhoud van het integrale beheer van de openbare ruimte via de reguliere P&C cyclus. In de rapportages is er aandacht voor kwaliteit en kosten. De begroting, perspectiefnota en jaarverantwoording bevatten informatie over budgetten en gemaakte kosten in de openbare ruimte, al ontbreekt een helder integraal overzicht van het beheer van de openbare ruimte. Zo wordt in de begroting specifiek ingegaan op de verschillende taakvelden, maar is een rapportage hiervan in termen van uitgenutte kosten elders in de P&C cyclus weer minder prominent zichtbaar. Dit omdat er op hoofdlijnen wordt gerapporteerd over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Bovendien is informatie over het totale (integrale) budget en gemaakte kosten (en verwezenlijking doelen) in het beheer en onderhoud openbare ruimte, niet helder op één plek in de rapportage van de P&C cyclus terug te vinden.

•

Politieke beraden en werkbezoek: Tijdens twee politieke beraden werd de raad geïnformeerd over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én in positie gebracht om een open gesprek te voeren over diverse kwaliteit-kosten scenario’s. Daarnaast werden raadsleden op uitnodiging van de ambtelijke organisatie tijdens een werkbezoek meegenomen in de IBOR-systematiek. Na een toelichting op de systematiek werd de openbare ruimte geschouwd in kleine groepen, onder begeleiding van een deskundige. Hierbij werd een vakmatige schouw uitgevoerd waarbij de beheerkwaliteit aan de hand van objectieve eenheden werd beoordeeld (denk aan aantal stuks zwerfafval per 100 m2). En werd het algemene beeld van de openbare ruimte op een meetlocatie bepaald.

De beelden over de kwaliteit van de informatievoorziening richting de raad over én de rol van de raad ten aanzien van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte lopen uiteen. Enerzijds is de ervaring binnen de gemeente(raad) dat de raad goed in positie wordt gebracht om te controleren en (bij) te sturen. Vanuit zijn controlerende rol dient de raad namelijk toe te zien op het gevoerde beleid integraal beheer openbare ruimte. Volgens respondenten worden raadsleden in positie gebracht doordat zij op diverse manieren geïnformeerd worden over de IBOR-systematiek én de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Er zijn goede ervaringen opgedaan met het werkbezoek omdat hierdoor de kennis van de systematiek én de betrokkenheid van de raad werd vergroot. Raadsleden konden ervaren dat het (vakmatig) schouwen van de openbare ruimte een ingewikkelde taak is. De politieke beraden bleken een krachtig beeldvormend en kaderstellend instrument. Anderzijds werd tijdens dit onderzoek ook opgemerkt dat ondanks verschillende initiatieven om de raad goed te betrekken bij het beheer van de openbare ruimte én de actieve houding van de raad, de informatievoorziening richting de raad niet altijd als toereikend wordt ervaren in de ogen van de ambtelijke organisatie en vooral van raadsleden.

De informatie die raadsleden ontvangen is ‘te weinig integraal en versnipperd’ (over de diverse taakvelden). Daarbij helpt het niet dat het kwaliteitsniveau van het integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte op zichzelf al wordt gezien als een moeilijk grijpbaar onderwerp.

30

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

De raad heeft zelf actief informatie ingewonnen over de kwaliteit van het beheer van de openbare ruimte door vragen te stellen. Hoewel er recentelijk meer aandacht is van de raad voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, stelde de raad de voorbije jaren een beperkt aantal vragen over dit onderwerp.

College in positie gebracht en betrokken bij beheersing integrale beheer en onderhoud openbare ruimte Daar waar de raad een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende rol heeft ten aanzien van het integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte, is het aan het college van B&W om mee richting te geven én erop toe te zien dat het beleid goed wordt uitgevoerd. Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het door de raad vastgestelde beleid en stuurt de ambtelijke organisatie aan die in opdracht van het college dit beleid uitvoert. Het college wordt gedurende het hele jaar geïnformeerd door de ambtelijke organisatie. Elke twee weken zit tijdens het portefeuillehoudersoverleg de verantwoordelijk wethouder samen met de ambtelijke organisatie over het gevoerde beleid integraal beheer en onderhoud openbare ruimte. Daar waar nodig informeert de wethouder het college. Volgens respondenten vindt er veelvuldig overleg plaats. Ook op het moment dat er keuzes gemaakt moeten worden. Ten aanzien van beleid of keuzes over de uitvoering van het reguliere beheer en onderhoud of projecten, wordt het college geïnformeerd en daar waar nodig in positie gebracht om mee sturing te geven door het bespreken van ambtelijk voorbereide scenario’s. Dit maakt dat er verschil zit in de informatiepositie tussen het college en de raad.

Respondenten zijn tevreden over de interactie tussen college en ambtelijke organisatie. De bestuurlijke betrokkenheid van het college/bestuurlijk portefeuillehouder wordt als positief ervaren. Door het college vertegenwoordigd door de verantwoordelijke wethouder wordt veelal sturing gegeven op hoofdlijnen. Daarnaast reageert volgens respondenten het college ook op geluiden over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

4.2.2 Beheersing Ervaren ruimte én gat strategische doelen en operationele kaders IBOR wordt binnen de gemeente Almelo gebruikt om het beheer en onderhoud van de openbare ruimte vorm te geven. NKG wordt gezien als de financiële vertaling van IBOR: volgens één van de respondenten “de Bijbel” waar men op kan teruggrijpen. IBOR schetst de algemene kaders en NKG de financiële kaders. De ambtelijke organisatie vertaalt deze strategische kaders en brengt ze tot uitvoering. Volgens respondenten krijgt de ambtelijke organisatie veel ruimte voor beleidsvorming en de uitvoering van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Zowel van het college als van de raad. Binnen de afzonderlijke vakdisciplines én in onderlinge afstemming tussen deze vakdisciplines, worden concrete normen bepaald en plannen en planningen uitgewerkt die een afgeleide zijn van IBOR en NKG, de plannen op tactisch niveau én onderhouds(beeld)bestekken op operationeel niveau (zie ook paragraaf 4.1.1)16 én aanvullende landelijke richtlijnen en specifieke lokale afspraken/eisen. Denk hierbij aan lokale afspraken over de bomenstructuur en het gemeentelijke parkeerbeleid (zie ook cases in hoofdstuk 5). Echter, diezelfde ruimte tussen strategische doelen en de operationele uitvoering, wordt binnen de gemeente Almelo ook als een ‘gat’ ervaren.

Het feitelijke beheer en onderhoud van de openbare ruimte staat ‘ver’ van IBOR vandaan en het vraagt inspanning om de vertaalslag te maken naar het concrete beheer en onderhoud van de openbare ruimte.17 Zeker omdat dit volgens het IBOR beleid op een integrale wijze wordt aangepakt. Hoewel er een gat ervaren wordt, slaagt de ambtelijke organisatie erin om strategische doelen te vertalen naar een integraal onderhoudsplan, beheerplannen per taakveld én projectplannen. Daarnaast weet men dit vervolgens om te zetten in concreet beheer en onderhoud.

Structureel integraal zicht totale kwaliteit, kosten en betrokkenheid partijen beperkt Binnen de gemeente Almelo wordt de mate waarin doelen en plannen op het gebied van beheer en onderhoud van de openbare ruimte worden verwezenlijkt, op diverse manieren gemonitord. Zo wordt de beeldkwaliteit gemonitord middels beleidsschouwen en bestekmetingen. De beleidsschouwen, die twee keer per jaar worden uitgevoerd door een externe partij (voorjaar en najaar), zijn gericht op het in beeld brengen van de algemene beeldkwaliteit van de gehele openbare ruimte. Bij bestekmetingen wordt gekeken of de opdrachtnemer (intern of extern) zijn werk naar behoren heeft gedaan. Dit wordt in eigen beheer uitgevoerd. Eventuele tekortkomingen die tijdens bestekmetingen naar voren komen, moeten worden hersteld of worden financieel verrekend. In de nota IBOR staat ook het voornemen om bewonersschouwen te organiseren, maar dit is tot op heden niet gebeurd. De beleidschouwen zijn primair

16 Zoals in paragraaf 4.1.1 beschreven worden de strategische kaders van IBOR voor het verzorgend beheer vertaald naar het Integraal Verzorgend OnderhoudsPlan (IVOP) inclusief de vertaling van de kwaliteitsniveaus naar onderhouds(beeld)bestekken met kaders voor de uitvoering. En voor het technisch beheer zijn deze strategische kaders vertaald naar Integraal Meerjaren OnderhoudsPerspectief (IMOP), Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma (IGOP) en Integraal Klein OnderhoudsPlan (IKOP) (zie ook paragraaf 4.1.1). 17 Daarbij helpt het niet dat nog niet op alle terreinen technische normen zijn geformuleerd (zoals beschreven in IBOR 2015).

31

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

georiënteerd op het monitoren van de kwaliteitsbeeldmeetlat zoals omschreven in IBOR (2015) en zijn vooral gericht op het in beeld brengen van kwaliteit verzorgend onderhoud. De technische kwaliteit wordt gemonitord middels onderhoudsinspecties. Hoewel er binnen deze IBOR-systematiek van monitoren aandacht is voor de algemene beeldkwaliteit, is een structureel integraal beeld van alle domeinen in het integrale beheer openbaar ruimte op het gebied van kwaliteit, kosten en betrokkenheid van inwoners, ondernemers en (maatschappelijke) instellingen beheer en onderhoud van de openbare ruimte beperkt aanwezig. Dit wil niet zeggen dat men geen zicht op heeft op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Op verschillende niveau’s heeft de ambtelijke organisatie namelijk wel zicht hierop: • •

•

Op de eerste plaats heeft men op hoofdlijnen zicht op alle uitgaven: kijkend naar mate waarin uitgangspunten NKG worden verwezenlijkt (in termen van objecten, arealen en lokale CROW normen). Op de tweede plaats hebben medewerkers van de verschillende vakdisciplines zicht op zicht op de effectiviteit van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in hun taakveld, namelijk: in hoeverre worden de kwaliteitsnormen behaald en lopen de kosten in de pas met vooraf bepaalde kaders (middels eigen beleidsschouwen). Ten derde worden bij de afzonderlijke projecten de kosten en doelen scherp in de gaten gehouden.

Echter, volgens respondenten ontbreekt een passende integrale monitoring van de totale kwaliteit, kosten en betrokkenheid van inwoners, ondernemers en (maatschappelijke) instellingen tussen bovengenoemde niveau’s én daarmee ook een goed zicht hierop. Het ontbreekt aan een goede “helikopterview”. Er wordt dan ook ruimte ervaren voor beter evalueren. En dat middels (administratieve) (project)sturings-instrumenten die hierbij passen. Één van de respondenten merkte in dit verband op dat een integrale projectmatige werkwijze en monitoring op gespannen voet staat met de verplichting die de overheid heeft opgelegd om per taakveld de bekostiging te specificeren (BBV). Het is daarom dat gewerkt wordt met complexe matrices om de projectmatige informatie te verbijzonderen naar taakvelden voor zover dit mogelijk is. Tijdens het onderzoek werd door enkele respondenten opgemerkt dat er gewerkt wordt met een "piepsysteem" waarbij de het college en raad meer specifiek geïnformeerd worden als er iets niet loopt zoals voorzien (dit naast de reguliere activiteiten en informatievoorziening op hoofdlijnen).

Ontwikkelmogelijkheden regie integrale beheer en onderhoud openbare ruimte Hoewel in de gemeente Almelo veel informatie voorhanden is over de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte (in het bijzonder op hoofdlijnen, per taakveld en binnen de projecten), zijn er volgens respondenten ontwikkelmogelijkheden aanwezig voor de regie hierop. Volgens respondenten is er beperkt sturing op het volledige spectrum van het integrale beheer en onderhoud van de openbare (en doelen die hieraan verbonden zijn). Deze integrale regie is volgens respondenten ten tijde van het onderzoek bestuurlijk en/of ambtelijk onvoldoende structureel belegd binnen de gemeente. Niet in de vorm van structureel afstemmingsoverleg en niet in de vorm van een coördinator. Gedurende dit onderzoek werd duidelijk dat er vragen bestaan in de gemeente over hoe deze regie in te regelen (welke vorm en bij wie) én wordt actief gezocht naar en gewerkt aan manieren om dit vorm te geven. Met aandacht voor wat dit vraagt op de korte en lange termijn, integraliteit en de benodigde ondersteuning. Ten tijde van voorliggend onderzoek, is geen sluitend antwoord gevonden op deze vragen binnen de gemeente. Maar dat er geen sluitend antwoord is gevonden, wil niet zeggen dat hier niet aan gewerkt wordt. Vooral de ambtelijke organisatie is volop in ontwikkeling.

Zo worden er veranderingen aangebracht in de structuur van de eenheid Uitvoering Fysiek: het Team Dagelijks Beheer (de buitendienst) wordt doorontwikkeld tot vijf teams met elk een eigen leidinggevende (teamleiders). Dit is nodig vanwege de integratie van ruim 80 sw-medewerkers en de wens om de aansturing en regie te verbeteren en de uitvoering te professionaliseren. Dit tegen de achtergrond van de organisatieverandering die in 2018 binnen de gemeente breed is ingezet met het organisatie- en ontwikkelplan ‘Voor Stad en Resultaat’ én de keuze van de raad voor interne verzelfstandiging van het Beheer Openbare Ruimte, ingenieursdiensten en Uitvoerende (groen)taken in november 2017. Ontwikkelingen die ervoor zorgden dat de eenheid opnieuw ingericht moest worden. Er moe(s)t een nieuwe balans ontstaan tussen vakdisciplines, project- en adviesteams en hun posities met verschillende verantwoordelijkheden en machtsbronnen. Gedurende het onderzoek werden daarnaast drie ontwikkelmogelijkheden voor meer regie naar voren gebracht:

32

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

•

• •

Regietafel nieuw leven inblazen: een frequent overleg waarin eerder afstemming plaatsvond tussen de verschillende projectleiders binnen de eenheid Uitvoering Fysiek. Er liggen kansen om deze afstemming en onderlinge discussie beter in te vullen. Installatie coördinator die opereert als een spin in het web en die met een helikopterview zicht heeft op het integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Verbetering ICT omgeving en in het bijzonder het (administratieve) (project)sturings-instrumentarium op basis waarvan de ambtelijke organisatie (en daarmee ook het college en de raad) zicht heeft op en sturing kan geven aan het totale integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Daarbij hoort een adequate data huishouding van de openbare ruimte (hiertoe lag een plan klaar ten tijde van het onderzoek).

Integrale werkwijze beheer openbare ruimte In algemene zin vraagt de integrale kwaliteitsgestuurde manier van werken meer effort om te komen tot afstemming en regie te voeren. Zeker daar waar rollen en verantwoordelijkheden (nog) niet altijd helder zijn. Anno 2022 wordt op diverse manieren gewerkt aan de doorontwikkeling van de organisatie van de eenheid Uitvoering Fysiek (zie ook bovenstaande alinea). Hoewel er ontwikkelmogelijkheden zijn, is de eenheid Uitvoering Fysiek volgens respondenten erin geslaagd invulling te geven aan het uitgangspunt ‘integraliteit’ zoals omschreven in IBOR (2015). In het verleden werkten de medewerkers in de verschillende vakdisciplines openbare ruimte als afzonderlijke eilandjes. Sommige vakdisciplines waren meer in staat dan anderen een stempel te drukken op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Er was sprake van een verkokerd beheer en onderhoud van de openbare ruimte én een versnipperde rapportage. Maar anno 2022 wordt op integrale wijze door de vakdisciplines gewerkt aan de openbare ruimte. De vakdisciplines brengen in beeld wat er gedaan moet worden in hun veld en deze beelden worden bij elkaar gebracht in perspectieven, programma’s, plannen, planningen en een prioriteitenmatrix. Ondanks spanningsvelden tussen de (belangen van) vakdisciplines zijn zij volgens respondenten in staat om samen “keuzes te beslechten”.

Daar waar dit niet lukt wordt een beroep gedaan op het MT en/of het college. De beschrijving van de totstandkoming van het Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma (IGOP) in onderstaand tekstvlak is een illustratie van de integrale werkwijze binnen de gemeente Almelo op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Dat er op een meer integrale manier wordt gewerkt wil niet zeggen dat dit zonder spanningen gepaard gaat en hierin geen verbetering mogelijk is. Diverse respondenten merkten in dit verband op dat om te komen tot een integrale aanpak waarbij slimmer en efficiënter gewerkt wordt, er afstemming plaats dient te vinden met andere programma’s, wijkregie, externe samenwerkingspartners, inwoners, ondernemers en derden. En deze coördinatie en communicatie die integraal werken vereist, kost meer tijd. Volgens respondenten liggen er nog kansen deze coördinatie en communicatie te versterken.

33

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Reconstructie totstandkoming Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma (IGOP): Het duurt een kleine twee jaar voordat een Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma – de concrete vertaling van het technische beheer openbare ruimte zoals beschreven in IBOR – klaar is. Dit proces doorloopt verschillende fases: 1. 2. 3. 4. 5.

6. 7.

Per taakveld inspecties en planning inzichtelijk maken Planningen bij elkaar brengen, prioriteiten stellen werkzaamheden van de verschillende vakdisciplines, inschatting maken omvang taken én kijken hoe werk met werk maken. Verspreiding 1e schetslijst projectenplanning binnen Gemeente Alemmet vraag of projecten nog integraler kunnen/dienen te worden opgepakt. Verwerken opgehaalde input in 2e schetslijst (gaat richting de 100% versie: inclusief kosten en capaciteit). 2e Schetslijst voorleggen aan diverse externe samenwerkingspartners – zoals woningbouwverenigingen, nutsbedrijven, rijkswaterstaat, provincie – met verzoek om op voorlopige planning te reageren. Verwerken input in 3e versie, namelijk de definitieve 100 % versie van IGOP. Vervolgens gaat men aan de slag met deze planning.

Binnen de ambtelijke organisatie bestaat het beeld dat het proces om te komen tot IGOP in samenwerking met interne en externe partijen in de basis staat. Hoewel IGOP op zorgvuldige wijze tot stand komt met oog voor een complete en integrale planning, is de ervaring dat er altijd projecten en werkzaamheden bijkomen. Namelijk de ‘invliegers’. Dit vraagt om flexibiliteit van de ambtelijke organisatie. Volgens respondenten zijn deze invliegers onvermijdelijk maar blijft het de uitdaging om bij de bepaling van IGOP zo compleet en integraal mogelijk te zijn. Zeker gezien het vooraf bepaalde vaste budget. Maar in algemene zin is de ervaring dat de vakdisciplines in staat zijn om met elkaar keuzes te maken en tot een planning te komen die intern en extern is afgestemd. Het afwegingsproces is sterk technisch gestuurd (door landelijke richtlijnen en functionele interne criteria). Interne én externe partijen en daarmee de belangen van alle betrokkenen worden in een vroegtijdig stadium in het proces betrokken. Echter de kwaliteit van de respons van externe partijen in de 5e fase beperkt is. Er gaat niet alleen een lange periode overheen voordat de respons komt. Maar een echt concrete respons komt pas op het moment dat een project in de uitvoeringsfase komt en meer concreet wordt. Respondenten refereerden in dit verband o.a. aan nutsbedrijven en woningbouwverenigingen.

Dat was recentelijk aanleiding voor het MT om een structureel overleg tussen de gemeente en nutsbedrijven nieuws leven in te blazen om de samenwerking aan de voorkant te verbeteren. Daarmee is het nog niet zeker dat deze partijen – die elk hun eigen belangen hebben – meteen voorop lopen met het delen van hun plannen en planning. Inwoners participeren niet in het proces dat resulteert in IGOP. Ook niet als het gaat om burgerinitiatieven. Zij komen vooral in beeld bij de voorbereiding en uitvoering van projecten (en op het moment dat er melding wordt gemaakt over de openbare ruimte bij de melddesks openbare ruimte).

4.2.3 Communicatie Beperkte communicatie over kwaliteit én mogelijkheden betrokkenheid bij beheer openbare ruimte De vaststelling van IBOR in 2015 is een keuze voor aandacht voor duidelijke communicatie van de gemeente richting inwoners en bezoekers over de te verwachten kwaliteit van de openbare ruimte én mogelijkheden om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de leefbaarheid van de omgeving (participatie). Tijdens dit onderzoek werd duidelijk dat er in algemene zin in beperkte mate wordt gecommuniceerd richting inwoners en bezoekers over de kwaliteit van de openbare ruimte in algemene zin en hoe zij hier zelf een bijdrage aan kunnen leveren. Volgens verschillende respondenten is de gemiddelde inwoner van de gemeente Almelo dan ook beperkt op de hoogte van de kwaliteit die hij/zij kan verwachten van de openbare ruimte en hoe hij/zij daarop invloed kan uitoefenen. Dit ligt anders voor projecten in de openbare ruimte. Bij deze projecten wordt meer expliciet gecommuniceerd met inwoners (en andere betrokkenen) over het project. Daarbij wordt expliciet gezocht naar manieren om hen te betrekken bij het project. Er zijn geen vaste kaders voor de wijze waarop te communiceren. Ook niet wat betreft de inhoud van de boodschappen en de mate waarin die maar voor één uitleg vatbaar moeten zijn.

De invulling hiervan is veelal maatwerk: passend bij de aard van het project en met de kennis en ervaring van betrokken ambtenaren en communicatieadviseurs/wijkregisseurs die hier meestal een rol in spelen. Vaak wordt per project een

34

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

communicatieplan/paragraaf gemaakt in de beginfase van het traject. Tegelijkertijd werd door respondenten opgemerkt dat er financieel niet altijd ruimte is voor communicatieve ondersteuning ten aanzien projecten en werkzaamheden in de openbare ruimte in algemene zin. Hoewel communicatie over de kwaliteit van de openbare ruimte en mogelijkheden om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de leefbaarheid van de omgeving een belangrijk doel is voor de gemeente Almelo, is de gemeente hier nog niet op ingesteld. “We zijn zover nog niet” aldus één van de respondenten, “maar we zijn volop in ontwikkeling”.

Beperkte betrokkenheid inwoners bij beleid en evaluatie beheer openbare ruimte Inwoners in de gemeente Almelo hebben een beperkte rol in de formulering van het beleid integraal beheer openbare ruimte in algemene zin. Zo speelden zij geen rol bij de formulering van beleid op hoofdlijnen binnen de nota IBOR én werden/worden zij niet betrokken bij de praktische vertaling van IBOR en NKG naar IGOP. Dit in tegenstelling tot andere externe stakeholders (zie paragraaf beschrijving totstandkoming IGOP tekstvlak in paragraaf 4.2.2). Wel kunnen zij invloed uitoefenen op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte op drie andere manieren: • •

•

Betrokkenheid als belanghebbende bij concrete projecten (in de voorbereiding en uitvoering): zij worden uitgenodigd door gemeente om mee te denken en samen te werken aan de openbare ruimte. Ontwikkeling burgerinitiatieven op het gebied van openbare ruimte: binnen de gemeente zijn enkele burgerinitiatieven op het gebied van openbare ruimte. Dit initiatief ligt echt bij de burger daar de gemeente niet actief communiceert over mogelijkheden op dit gebied. Meldingen via de Melddesk openbare ruimte (zie tekstvlak hieronder voor meer informatie).

Melddesk in beweging Bij het beheer en het onderhoud van de openbare ruimte wordt ook gebruik gemaakt van het meldsysteem van de openbare ruimte, namelijk: Meldingen Openbare Ruimte via de applicatie Melddesk. Het meldsysteem openbare ruimte gaat op de schop. In het najaar van 2022 wordt het gesprek hierover gestart in de ambtelijke organisatie. Het meldsysteem dat ten tijde van voorliggend onderzoek (MOR - applicatie Melddesk), is in gebruik sinds 11 april 2016. Er zijn dus gegevens beschikbaar vanaf 11 april 2016. Dit maakt dat het moeilijk is uitspraken te doen over de impact van IBOR op meldingen in de openbare ruimte daar dit beleid in 2015 is vastgesteld. Proces meldingen en registraties In Almelo kunnen meldingen over de openbare ruimte via de website Melden overlast buiten | Gemeente Almelo worden gedaan.18 Zodra melding is gemaakt worden diverse stappen doorlopen, namelijk: 1. Melding openbare ruimte gemeente Almelo. 2. Melder ontvangt bericht dat melding binnen vijf werkdagen in behandeling wordt genomen 3. Door het stadsbeheer loket worden de meldingen doorgezet naar de desbetreffende vakdisciplines (teammanager of beheerder): afhankelijk van aard melding per mail en/of telefonisch en/of met een analoog A4tje. 4. Prioritering meldingen door de afzonderlijke vakdisciplines.

Meldingen worden beoordeeld op veiligheid en er wordt gekeken in hoeverre de melding al gepland is door de gemeente zelf. Prioritering vindt plaats o.b.v. 1) deskundigheid medewerkers gemeente Almelo en 2) CROW kwaliteitsnormen 5. Medewerkers binnen de vakdisciplines pakken melding op en handelen deze af 6. Vanuit Melddesk ontvangt melder bericht dat opdracht is afgerond of zal worden opgepakt bij een reeds door de gemeente geplande activiteit Volgens één van de respondenten zijn veel meldingen die binnenkomen al voorzien in de planning van de gemeente. Primair betreft het meldingen waarbij een verkeersbord scheef hangt of er losliggende stoeptegels zijn gesignaleerd. Ook komen er meldingen binnen wanneer als gevolg van het weer bomen omwaaien en er sprake is van wateroverlast. Omdat aan een melding niet altijd precies alle benodigde informatie om te prioritering te bepalen in termen van CROW normen – bijvoorbeeld dat een stoeptegel 7 cm boven andere stoeptegels uitsteekt – wordt dit meteen opgepakt. De meeste meldingen worden gemiddeld binnen tien dagen opgepakt. Enkele uitzonderingen daargelaten ontvangt de gemeente geen klachten over de wijze waarop met meldingen wordt opgegaan. Één van de respondenten merkte op dat de beleving van de kwaliteit van de openbare ruimte subjectief is.

Dit betekent dat er ook meldingen binnen komen van mensen die niet tevreden zijn met het beheer en onderhoud van de openbare ruimte maar waarbij het kwaliteitsniveau conform voorafgaand bepaalde normen is. Neemt niet weg dat er ook ontwikkelruimte 18

In de gemeente Almelo kunnen meldingen over de openbare ruimte ook fysiek aan de balie worden gedaan, telefonisch en via een app.

35

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

is om de meldingen nog adequater op te pakken. Volgens één van de respondenten kan het werken met een geïntegreerd meldsysteem de gemeente Almelo helpen bij het verbeteren van de meldsystematiek. Op deze manier heeft iedereen goed zicht op het proces en kan er beter op gestuurd worden. Deze kennis is nu ook aanwezig maar moet nog aan het papier worden toevertrouwd. 2016

2017

2018

2019

2020

2021

2022

Aantal meldingen

4974

6679

7715

7615

7878

7698

6366

Aantal inwoners

69092

69171

69267

69448

69669

69615

69605

vanaf 11/4

t/m 5/10

Tabel 8. Ontwikkeling aantal meldingen sinds 11 april 2016 Aantal periode 4/2016 -10/2022 Wegen

8974

Openbare verlichting

10552

Groenonderhoud

5109

Straatmeubilair

5461

Bomen

6046

Riolering/grondwater

4113

Openbaar water

111

Bruggen en viaducten

122

Sport en spel

395

Toezicht/handhaving openbare ruimte

2156

Kabels/leidingen

85

Afval

5801

Tabel 9. Aantal meldingen per categorie sinds 11 april 2016

Bij de vaststelling van IBOR in 2015 is de intentie uitgesproken om de openbare ruimte actief te gaan schouwen met inwoners door middel van periodieke bewonersschouwen. Tot op heden is dit nog niet van de grond gekomen. De eerste prioriteit lag afgelopen jaren bij het op orde brengen en uitbouwen van de basis in relatie tot vooral de interne lijnsturing en programmasturing. Tijdens het onderzoek werd duidelijk dat hoewel de gemeente Almelo19 veel aandacht heeft voor communicatie naar inwoners over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én de gemeente burgerinitiatieven op dit terrein ondersteunt, duidelijke gemeentelijke kaders rondom burgerparticipatie en bijbehorende communicatie ontbreken. Wel werd er in 2022 een algemene Participatieverordening vastgesteld door de raad.

4.3.

Doeltreffendheid en doelmatigheid feitelijke werkwijze openbare ruimte gemeente Almelo

Paragraaf 4.3 bevat een beschrijving van de doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beheer en onderhoud van de openbare ruimte én de wijze waarop dit ervaren wordt. Waarbij doeltreffendheid verwijst naar de mate waarin de uitvoering van het beleid beheer openbare ruimte heeft bijgedragen aan de realisatie van (de) doelstelling(en). En doelmatigheid naar de mate waarin de behaalde resultaten in het kader van het beleid opwegen tegen de kosten van de gekozen middelen en de manier waarop zij zijn ingezet. Ook deze beschrijving van doelmatigheid en doeltreffendheid wordt geïllustreerd in hoofdstuk 5 met drie diepgaand onderzochte cases.

19 De ambtelijke organisatie en het bestuur: m.n. de coalitie 2018-2022.

36

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

4.3.1 Doeltreffendheid IBOR en NKG zijn in het leven geroepen om meer grip te houden op de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte: door beter te kunnen sturen, beheersen en communiceren. Hoewel er aandacht is voor integraliteit, projectmatigheid, wijkgericht werken zijn het vooral de kwaliteitsniveaus die expliciet zijn gemaakt met de Kwaliteitscatalogus (IBOR) op in de NKG op het gebied van verzorgend beheer en technische normen voor weginspecties conform CROW-normen en NEN-2767 normen op het gebied van civiele kunstwerken en rioolinspectie. Én ook financiële kaders (budget NKG). De gewenste kwaliteit is kwalitatief beschreven en het financiële kader kwantitatief. De overige doelen van IBOR (en NKG) zijn weinig expliciet (SMART) beschreven. Dit maakt dat het mogelijk is om uitspraken te doen over de mate van doeltreffendheid van IBOR en NKG op het gebied van kwaliteit, maar moeilijk voor de overige terreinen. Hieronder een beschrijving van de wijze waarop de doelstelling kwaliteit is gerealiseerd. In paragraaf 4.3.2 wordt stilgestaan bij de kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte ten opzichte van de kwaliteit. Beoordeling fysieke leefomgevingskwaliteit met waarstaatjegemeente.nl Op de website waarstaatjegemeente.nl wordt de waardering van de fysieke leefomgevingskwaliteit beschreven.

In Almelo wordt deze als volgt gewaardeerd [score 0-10]: Jaartal

Score waardering fysieke leefomgevingskwaliteit (0-10)

2015

6,38

2017

6,41

2019

6,36

2021

6,36

Tabel 10. Ontwikkeling waardering kwaliteit (WSJG) Deze waardering is samengesteld op basis van onderstaande vier onderdelen: • • • •

In de buurt zijn weinig tot geen dingen kapot [% (helemaal) mee eens]. De buurt is schoon [% (helemaal) mee eens]. Perken, plantsoenen en parken in de buurt zijn goed onderhouden [% (helemaal) mee eens]. Straten, paden en trottoirs in de buurt zijn goed begaanbaar [% (helemaal) mee eens].

Onderstaande grafiek laat de ontwikkeling van de beoordeling van de fysieke leefomgevingskwaliteit zien van 2015 tot en met 2021:

37

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Beoordeling fysieke leefomgevingskwaliteit (bron wsjg '21) 80 70 60 50 40 30 20 10 0 In de buurt zijn weinig tot geen dingen kapot (% eens)

De buurt is schoon (% eens)

2015

2017

Perken, plantsoenen en Straten, paden en trottoirs parken in de buurt zijn in de buurt zijn goed goed onderhouden (% begaanbaar eens) 2019

2021

Figuur 6. Beoordeling fysieke leefomgevingskwaliteit (Waarstaatjegemeente 2021) Bovengenoemde criteria van de fysieke leefomgevingskwaliteit verwijzen naar de waarden ‘schoon’ en ‘heel’ die in de centraal staat in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte binnen de gemeente Almelo. De Almelose waarde (technische) ‘veiligheid’ van de fysieke leefomgeving is niet als zodanig uitgevraagd en beschreven door waarstaatjegemeente.nl.20 Overall werd de fysieke leefomgevingskwaliteit in de gemeente Almelo in 2015, 2017, 2019 en 2021 net iets lager beoordeeld dan het landelijke gemiddelde. De beoordeling voor de fysieke leefomgevingskwaliteit is in algemene zin in de periode 2015-2021 lager geworden. Dit na een (lichte) verbetering in 2017. In de periode 2019 en 2021 is de gemiddelde waardering gelijk gebleven. De initiële daling is in lijn met de verlaging van de onderhoudskwaliteit richting het vastgestelde niveau (mede ingegeven door de taakstellingen). Beoordeling fysieke leefomgevingskwaliteit De kwaliteit van het onderhoud van de openbare ruimte wordt structureel gemonitord. Door de gemeente worden bestekschouwen uitgevoerd.

En sinds 2016 wordt twee keer per jaar in opdracht van de gemeente Almelo een onafhankelijke externe beleidsschouw uitgevoerd om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van het onderhoudsniveau van de openbare ruimte in het licht van de in de gemeente Almelo bepaalde doelen. Namelijk de voorjaarsschouw en najaarsschouw. Het beeld dat in deze schouwen naar voren komt, is dat de totale kwaliteitsscore van de openbare ruimte in 2016 (voorjaar en najaar), voorjaar 2017, voorjaar 2019 én in het najaar van 2020 voldeed aan het door de raad van Almelo vastgestelde zuinige kwaliteitsniveau. Het eerste jaar was het niveau (op een aantal onderdelen) zelfs hoger dan het vastgestelde niveau (en werd het budget ook overschreden). Initieel verschoof het kwaliteitsniveau van hoog naar basis in het voorjaar van 2019. In de daarop volgende jaren is het kwaliteitsniveau in verhouding over de gehele linie weer lager. Waarbij de totale score zich lijkt te stabiliseren vlak tegen de vereiste 90 % norm aan: een norm waarbij 90 % van de metingen voldoet aan het vastgestelde kwaliteitsniveau. Zie onderstaande figuur 7 voor een visualisatie van deze data.

20 Wel is er door de ambtelijke organisatie een onderzoek uitgezet over de kwaliteit van de openbare ruimte wat betreft twee taakgebieden van de eenheid Uitvoering Fysiek, namelijk groen en blauw. De rapportage aan college en raad hierover volgt nog.

38

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

Totale score kwaliteit onderhoud openbare ruimte Najaar 2021 Voorjaar 2021 Najaar 2020 Voorjaar 2020 Najaar 2019 Voorjaar 2019 Najaar 2018 Voorjaar 2018 Najaar 2017 Voorjaar 2017 Najaar 2016 Voorjaar 2016 0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

Hoog

Basis

Laag

<Laag

70%

80%

90%

100%

Figuur 7. Visualisatie totale score kwaliteit onderhoud openbare ruimte (beleidsschouwen gemeente Almelo 2016 – heden) 21 22

Hoewel de voorbije jaren een klein verschil is tussen de behaalde ‘lage’ kwaliteitsscores én de kwaliteitsscore ‘basis’, wordt in de najaarsrapportage 2021 opgemerkt dat er een aantal jaar achtereen dezelfde aandachtspunten naar voren komen, en dat dit vraagt om een ‘actieplan’ op te stellen om structurele aandachtspunten te verbeteren, zijnde: • •