20230116 Rekenkamercommissie Almelo - Aanbiedingsbrief RKA-onderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte.pdf

Aan de gemeenteraad van Almelo Aan het college van burgemeester en wethouders van Almelo

Postadres: Gemeente Almelo Postbus 5100 7600 GC Almelo

Bezoekadres: Haven Zuidzijde 30 7607 EW Almelo telefoon: 06-16821312 e-mail: rekenkamer@almelo.nl internet: www.almelo.nl

Uw brief

Uw kenmerk

Ons kenmerk INT - 2385652

Datum 16 januari 2023

Bijlage(n)

Doorkiesnummer

Behandeld door Y Engbers

Zaaknummer DCS - 2175398

Onderwerp Aanbiedingsbrief RKA-onderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte

Geachte leden van de raad, Geacht college,

De rekenkamercommissie Almelo biedt u hierbij het Rekenkamerrapport aan van het onderzoek ‘Integraal Beheer Openbare Ruimte gemeente Almelo’. Openbaar Het Rekenkamerrapport is met ontvangst van deze aanbiedingsbrief openbaar. U vindt het rapport op de postlijst van de raad van de raadsvergadering van 21 februari 2023. Na het verstrijken van de termijn voor de zienswijze van het college (zie verderop), wordt het rapport, inclusief raadsvoorstel en bestuurlijke zienswijze, ingepland voor het besluitvormingsproces van de raad. U vindt het onderzoek vanaf dan ook ongewijzigd op de website www.almelo.nl/rekenkamercommissie. Zienswijze college In lijn met het bepaalde in artikel 3.2, lid 12 van de verordening Rekenkamercommissie Almelo 2019, hechten wij er aan dat het college van burgemeester en wethouders voldoende tijd heeft (tenminste twee weken) om een zienswijze te formuleren op het rapport en het concept raadsvoorstel. Wij verzoeken daarom het college om uiterlijk 7 februari een zienswijze reactie op het Rekenkamerrapport kenbaar te maken aan de rekenkamercommissie. De conclusies en aanbevelingen zijn gebaseerd op het onderzoek dat in opdracht van de rekenkamercommissie is uitgevoerd door &vandeLaar. Het ambtelijk hoor en wederhoor op het onderzoek heeft inmiddels conform de verordening art. 3.2, lid 9 van de rekenkamercommissie plaatsgevonden.

Pagina 1 van 2 INT - 2385652

Bank: BNG Bank, Den Haag NL56 BNGH 028 50 00 187 BIC Code: BNGHNL2G

BTWnr. NL 0015 84 108 B 01

Bestuurlijke planning Naar verwachting vindt besluitvorming in de raad over het rapport plaats in maart. Bij de stukken van deze beraden zal dan ook de zienswijze van het college worden toegevoegd. Tijdens het beeldvormend beraad zal de rekenkamercommissie het onderzoeksrapport presenteren en is er gelegenheid tot stellen van vragen. Het streven is om het Rekenkamerrapport te agenderen voor het beeld- en oordeelsvormend beraad op 14 en 21 maart en de raadsvergadering van 28 maart. Technische vragen Indien u voorafgaand aan het beeldvormend beraad technische vragen wilt stellen, dan kunt u zich tot uiterlijk 23 februari wenden tot Yvette Engbers, secretaris van de rekenkamercommissie (y.engbers@almelo.nl). Technische vragen worden verzameld en de beantwoording zal integraal (dus aan de gehele gemeenteraad) plaatsvinden in elk geval vóór de behandeling in het beeldvormend beraad.

Met vriendelijke groet,

Jan Mastwijk voorzitter rekenkamercommissie Almelo

Pagina 2 van 2 INT - 2385652

EINDRAPPORTAGE

Onderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte gemeente Almelo Rekenkamercommissie Almelo

Auteur(s)

Dr. Linda Muijsers-Creemers en Ben Maes MSc.

Versie

22 december 2022

Plaats

Almelo/Eindhoven

Inhoud 1.

Het onderzoek in één beeld .................................................................................................................... 3

2.

Context, vraagstelling en aanpak........................................................................................................... 5

3.

4.

5.

2.1.

Aanleiding onderzoek ...................................................................................................................................... 5

2.2.

Onderzoeksvraag en doelstelling .................................................................................................................. 5

2.3.

Normenkader ..................................................................................................................................................... 6

2.4.

Onderzoeksaanpak ........................................................................................................................................... 7

2.5.

Leeswijzer ........................................................................................................................................................... 8

Conclusies en aanbevelingen ................................................................................................................ 11 3.1.

Inleiding............................................................................................................................................................. 11

3.2.

Conclusie .......................................................................................................................................................... 11

3.3.

Aanbevelingen ................................................................................................................................................. 16

Bevindingen onderzoek ......................................................................................................................... 21 4.1.

Formele beleid en doelstellingen openbare ruimte gemeente Almelo ............................................... 21

4.2.

Feitelijke werkwijze beheer openbare ruimte gemeente Almelo ........................................................ 29

4.3.

Doeltreffendheid en doelmatigheid feitelijke werkwijze openbare ruimte gemeente Almelo ..... 36

4.4.

Kortom: beoordeling beheer en onderhoud openbare ruimte per onderzoeksnorm ...................... 42

Cases in beeld .......................................................................................................................................... 45 5.1.

Hospitaalweg ................................................................................................................................................... 45

5.2

Kolthofsingel .................................................................................................................................................... 48

5.3

Schoolstraat ..................................................................................................................................................... 52

5.4

Conclusies casusonderzoek .......................................................................................................................... 55

Bijlagen A.

Normenkader evaluatieonderzoek...................................................................................................... 58

B.

Selectiecriteria cases .............................................................................................................................. 61

C.

Lijst respondenten .................................................................................................................................. 62

D.

Documentenlijst ...................................................................................................................................... 63

E.

Overzicht scenario’s kwaliteit openbare ruimte (28 augustus 2021) .......................................... 64

1

1 Samenvatting

Het onderzoek Integraal Beheer Openbare Ruimte Almelo in één beeld.

2

HET ONDERZOEK IN ÉÉN BEELD: ONDERZOEK INTEGRAAL BEHEER OPENBARE RUIMTE GEMEENTE ALMELO

HOOFDSTUK 1

1. Het onderzoek in één beeld

CONTEXT ONDERZOEK

ONDERZOEKSAANPAK

De gemeente Almelo heeft een aantal beleidsstukken op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte opgesteld, waaronder de nota ‘Integraal Beheer Openbare Ruimte’ (2015) (IBOR). In het beleid wordt ervan uitgegaan dat de openbare ruimte duurzaam als één geheel wordt ervaren en behandeld. IBOR is een instrument dat drie primaire doelen dient: 1) sturing, 2) beheersing en 3) communicatie. De Nota KapitaalGoederen (NKG) geeft inzicht in de financiële middelen die nodig zijn om de grote goederen die de gemeente nodig heeft om de diensten en goederen die zij levert aan haar inwoners te realiseren, op het door de raad vastgestelde of wettelijk verplichte kwaliteitsniveau te houden. De kaders t.a.v. het beheer en onderhoud van de openbare ruimte kregen recent aandacht van de gemeenteraad. Dit was aanleiding voor de Rekenkamercommissie Almelo om een onderzoek uit te zetten naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het beschreven beleid in de nota’s IBOR en NKG.

Tijdens het onderzoek werd er op hoofdlijnen en binnen drie specifieke projecten onderzocht hoe uitvoering wordt gegeven aan de in IBOR en NKG gestelde kaders. Dit om voor het college, de ambtelijke organisatie én de raad algehele lessen voor de toekomst te formuleren. ‒ ‒ ‒

Hospitaalweg 2021 Schoolstraat 2020/2021 Kolthofsingel 2019/2022

Doelmatigheid en doeltreffendheid Feitelijke werkwijze

FOCUS ONDERZOEK

Onderzoeksvraag: In hoeverre wordt uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de nota’s Integraal Beheer Openbare Ruimte en Nota KapitaalGoederen en in hoeverre komt dit ten goede aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het uitgevoerde beleid?

Sturing

Formele doelstellingen/ beleid

BELANGRIJKSTE INZICHTEN Ten aanzien van de centrale onderzoeksvraag concludeert de Rekenkamercommissie Almelo dat in grote lijnen invulling wordt gegeven aan inhoudelijk doelstellingen inzake kwaliteit en financiën zoals omschreven in IBOR en NKG, maar dat er verschillende beelden bestaan over de mate waarin wordt voldaan aan het vastgestelde kwaliteitsniveau en de daaraan verbonden kosten.

Beheersing

Communicatie

Doelen: Doelstellingen kwaliteit en financiën IBOR en NKG zijn expliciet omschreven. De overige (procesmatige) uitgangspunten en de – drie hoofddoelen van IBOR: sturing, beheersing en communicatie – zijn minder concreet beschreven. Sturing: Vanuit hun eigen verantwoordelijkheid sturen het college en de raad op hoofdlijnen én reageren ze op geluiden. Er is een gemengd beeld over de informatievoorziening richting raad en daarmee de mate waarin de raad in positie is om zijn kaderstellende en controlerende rol wel/niet op passende wijze te vervullen. Beheersing: De ambtelijke organisatie heeft zicht op en beheert de kwaliteit en financiën van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, maar in integraal opzicht is er nog ruimte voor verbetering. Er zijn ontwikkelmogelijkheden op het gebied van een integrale rapportagesystematiek en een verbeterde regievoering door de ambtelijke organisatie. Communicatie Ten aanzien van projecten in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte levert de gemeente maatwerkcommunicatie. Communicatie over het beheer en onderhoud openbare ruimte richting inwoners, bedrijven en derden in algemene zin én collectieve afspraken binnen de gemeente over communicatie ontbreken. In algemene zin en ten aanzien van IBOR in het bijzonder.

Doelmatigheid en doeltreffendheid: Zowel intern als extern zijn er diverse beelden over de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het gevoerde beleid. Daar waar voor 2015 het budget werd overschreden, wordt de voorbije vier jaar het budget niet volledig uitgenut. Bij de ambtelijke organisatie bestaat het beeld dat de uitvoering nagenoeg volgens vastgesteld beleid is en dat binnen afzienbare tijd aan de kwaliteitsdoelstellingen wordt voldaan. Wel zijn er ontwikkelmogelijkheden op het gebied van rapportage en regievoering. Door raadsleden worden juist vragen gesteld ten aanzien van de doeltreffendheid en doelmatigheid. Er bestaan verschillende beelden over de betekenis van de vastgestelde doelen en in het bijzonder de vastgestelde kwaliteit. In algemene zin laat voorliggend onderzoek zien dat de mate waarin het beheer en onderhoud van de openbare ruimte als doeltreffend en doelmatig wordt ervaren, niet alleen afhangt van het bereik van eerder (door de gemeente) geformuleerde doelen, maar ook hoe dit door alle betrokkenen wordt ervaren. De wijze waarop door interne en externe betrokkenen de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid wordt ervaren, is sterk afhankelijk van hun belangen en wensen.

Beelden over het gewenste eindresultaat (ervaren doeltreffendheid) kunnen daarbij op gespannen voet staan met beelden over doelmatigheid (tijd, kosten, integraal werken en betrokkenheid derden) én daarmee ook de legitimiteit van handelen van de gemeente door ogen van alle betrokken partijen. Daarmee wordt de gemeente uitgenodigd om te werken met de diversiteit aan belangen in de openbare ruimte. AANBEVELINGEN Op basis van voorgaande conclusies kan door de gemeente Almelo worden ingezet op de volgende drie aanbevelingen. Dit ter versterking van het integrale beheer van de openbare ruimte in de gemeente Almelo en in het bijzonder de versterking van de rol van de organisatie, het college en de raad van de gemeente Almelo hierin: 1: Werken aan helderheid over betekenis balans kwaliteit-kosten beheer en onderhoud openbare ruimte én ontwikkeling passende informatievoorziening en -vormen 2: Ontwikkeling rapportagesystematiek en regiestructuur 2.0 3: Keuze rol derden ten aanzien van beheer en onderhoud openbare ruimte en ontwikkeling collectief communicatiekader

3

2 Context, vraagstelling en aanpak

De aanleiding van het onderzoek, de daaruit volgende vraagstelling en doelstelling en de gevolgde aanpak.

4

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2. Context, vraagstelling en aanpak 2.1.

Aanleiding onderzoek

De gemeente heeft een aantal beleidsstukken op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte opgesteld, waaronder de nota ‘Integraal Beheer Openbare Ruimte’ (2015) (hierna IBOR). In het beleid wordt ervan uitgegaan dat de openbare ruimte duurzaam als één geheel wordt ervaren en behandeld. Dit houdt in dat: • •

Inrichting, onderhoud en gebruik van de openbare ruimte bij elkaar passen. De beheerwerkzaamheden (schoon, heel en veilig) voor alle beheeronderdelen (groen, grijs, blauw, water en rood) op elkaar zijn afgestemd.

Aangegeven wordt dat IBOR een instrument is met drie primaire doelen: • • •

Sturing: een instrument voor het gemeentebestuur (college en gemeenteraad) voor het bepalen van het kwaliteitsniveau van beheer en onderhoud. Beheersing: een instrument voor de gemeentelijke organisatie waarmee het kwaliteitsbeeld kan worden gerealiseerd. Communicatie: een instrument voor de gemeente om richting inwoners en bezoekers duidelijkheid te geven over welke kwaliteit men kan verwachten én welke mogelijkheden er zijn om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de leefbaarheid van de omgeving (participatie).

Naast het IBOR heeft de Nota KapitaalGoederen (hierna NKG) een belangrijke rol in de planning van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in Almelo. De NKG geeft namelijk inzicht in de financiële middelen die nodig zijn om de kapitaalgoederen op het door de raad vastgestelde of wettelijk verplichte kwaliteitsniveau te houden. Kapitaalgoederen zijn de grote objecten die meerdere jaren meegaan en veelal hoge financiële waarde vertegenwoordigen en die de gemeente nodig heeft om de diensten en goederen, die zij aan haar inwoners levert, mee te realiseren. De aan beide nota’s gekoppelde thema’s hebben recentelijk aandacht gekregen van de gemeenteraad, waarbij met name inzicht is gewenst in de doeltreffendheid en doelmatigheid van de uitvoering van het beschreven beleid in beide nota’s. De Rekenkamercommissie (hierna RKA) van de gemeente Almelo heeft in de tweede helft van 2021 een onderzoeksvraag uitgezet voor de uitvoering van een onderzoek naar het ‘Integraal Beheer Openbare Ruimte’ (IBOR). In 2022 werd dit onderzoek uitgevoerd.

2.2.

Onderzoeksvraag en doelstelling

Binnen dit onderzoek staat de volgende vraag centraal:

“In hoeverre wordt uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de nota’s Integraal Beheer Openbare Ruimte en Nota KapitaalGoederen en in hoeverre komt dit ten goede aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het uitgevoerde beleid?” De RKA wenst de ambtelijke organisatie, het college én primair de raad van de gemeente Almelo inzicht te bieden in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de doelstellingen van de nota’s IBOR en NKG én in hoeverre dit ten goede komt aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het uitgevoerde beleid. In het bijzonder wordt daarbij gekeken naar de rol van de raad ten aanzien van doelstellingen en het (uitgevoerde) beleid. Dit om lessen te kunnen trekken voor het versterken van de (bij)sturing van het Integrale Beheer Openbare Ruimte door de ambtelijke organisatie, het college en de raad van de gemeente Almelo.

5

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

2.3.

Normenkader

Om inzicht te krijgen in de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de doelstellingen van de nota’s IBOR en NKG en in hoeverre dit ten goede komt aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het uitgevoerde beleid, werd gebruik gemaakt van een analysemodel dat onderscheid maakt tussen drie onderdelen: 1.

Formele doelstellingen/beleid integraal beheer openbare ruimte (nota's IBOR en NKG).

2.

Feitelijke toepassing doelstellingen/beleid integraal beheer openbare ruimte

3.

(Ervaren) doeltreffendheid en doelmatigheid toepassing doelstellingen/beleid integraal beheer openbare ruimte.

Hierbij worden doeltreffendheid en doelmatigheid (punt 3) als volgt gedefinieerd: 1. Doeltreffendheid (de goede dingen doen) Doeltreffendheid of effectiviteit betreft de mate waarin de uitvoering van het beleid beheer openbare ruimte heeft bijgedragen aan de realisatie van (de) doelstelling(en). Om de doeltreffendheid van het beleid te kunnen meten, is het nodig dat het onderzoek plausibele verklaringen oplevert voor de relaties tussen de uitvoering van het beleid en de effecten die dat heeft gegenereerd (doelrealisatie). 2. Doelmatigheid (de dingen goed doen) Doelmatigheid of efficiëntie verwijst naar de mate waarin de behaalde resultaten in het kader van het beleid opwegen tegen de kosten van de gekozen middelen, en de manier waarop zij zijn ingezet. Het begrip doelmatigheid geeft dus een verhouding weer tussen behaalde resultaten en de kosten van de gekozen middelen (bijvoorbeeld geld, tijd). Om de doelmatigheid van het beleid te kunnen meten, is het daarom nodig om duidelijkheid te creëren over zowel de behaalde resultaten (de baten) als de kosten van de gekozen middelen. Doelmatigheid en doeltreffendheid verwijzen naar twee opeenvolgende niveaus in de resultaatketen. Een positieve beoordeling op het ene niveau impliceert niet automatisch een positieve beoordeling op het andere niveau. Een activiteit kan doelmatig zijn zonder effecten te hebben.

En omgekeerd kan een doeltreffende activiteit weinig doelmatig zijn uitgevoerd. Bij de analyse van bovenstaande drie onderdelen was inhoudelijk aandacht voor de volgende aspecten, in lijn met de instrumentele doelstellingen van het IBOR. • • •

Sturing op kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte. Beheersing van kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte. Communicatie gericht op kwaliteit, kosten én legitimiteit aanpak Integraal Beheer Openbare Ruimte.

Zie de figuur op de volgende pagina voor een visualisatie van het analysemodel. Deze figuur visualiseert het normenkader zoals opgenomen in bijlage A. Waarbij de sturing, beheersing en communicatie worden bezien als de centrale doelen van IBOR.

6

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

3. (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid feitelijke werkwijze 2. Feitelijke werkwijze integraal beheer openbare ruimte

Sturing

Beheersing

1. Formele doelstellingen/ beleid

Communicatie

Figuur 1. Analysemodel: visualisatie normenkader

2.4.

Onderzoeksaanpak

Om gericht antwoord te kunnen geven op de onderzoeksvraag, werden op hoofdlijnen de doelstellingen zoals omschreven in IBOR en NKG en de wijze waarop hier invulling aan wordt gegeven in de gemeente Almelo in beeld gebracht. Daarnaast werd een meer diepgaande analyse gemaakt van drie specifieke leercases. Concreet werden reconstructies gemaakt van: • •

De totstandkoming en uitvoering van het Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma (IGOP) als concrete vertaling van IBOR. Een meer diepgaande reconstructie van drie concrete (reeds uitgevoerde) leercases uit deze IGOPplanning. De drie cases werden geselecteerd in nauwe afstemming tussen het onderzoeksbureau & Van de Laar, een vertegenwoordiging van de ambtelijke organisatie en de RKA (zie bijlage B voor het gehanteerde criteria in het selectieproces van de cases)1: ‒ Hospitaalweg 2021 ‒ Schoolstraat 2020/2021 ‒ Kolthofsingel 2019/2022

De reconstructies bieden een belangrijke gegevensbasis voor de beoordeling van de mate waarin de dagelijks invulling van het integrale beheer openbare ruimte aansluit bij de vooraf (in IBOR en NKG) bepaalde doelstellingen/beleid. Én de beantwoording van de vraag in hoeverre de werkwijze doeltreffend en doelmatig is.

1

Er werd gekozen om drie projecten nader te onderzoeken waarbij sprake was van een grootschalige aanpak van opgaven om zo goed mogelijk o.a. de integraliteit, multidisciplinariteit en betrokkenheid van diverse interne en externe partijen te onderzoeken. Dit in de wetenschap dat IBOR gericht is op deze projecten maar ook bedoeld ís voor het reguliere beheer en onderhoud.

7

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

In dit (reconstructie)onderzoek was er niet alleen aandacht voor de rol van de ambtelijke organisatie en het college van burgemeester en wethouders. Maar vooral voor de betrokkenheid van de raad (in kaderstellende en controlerende zin) én inwoners en externe partijen uit de samenleving. Om een antwoord te geven op de centrale onderzoeksvraag werden drie informatiebronnen gebruikt: • •

•

Documenten: in de eerste helft van 2022 werd relevante documentatie opgevraagd bij de ambtelijke organisatie gemeente Almelo. Deze documenten zijn geanalyseerd. (Groeps)gesprekken: gedurende de maanden februari, maart, april, mei, juni en juli 2022 hebben interviews plaatsgevonden met bestuurlijk, ambtelijk en politiek betrokkenen. In het bijzonder werden groepsgesprekken gevoerd met een vertegenwoordiging van de raad én per leercasus met een vertegenwoordiging van elke belangengroep (intern en extern). Klankbordsessie: medio 2022 werd met een aantal sleutelfiguren uit de ambtelijke organisatie op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte gesproken over de eerste bevindingen van het onderzoek. De opgehaalde inzichten werden getoetst en er werd gekeken naar ontwikkelmogelijkheden voor de toekomst.

Op basis van documentenanalyse en de (groeps)interviews is een reconstructie gemaakt van de totstandkoming en uitvoering van het Integraal Groot Onderhoud en investeringsprogramma (IGOP) en de drie leercases én vervolgens een analyse van deze feiten opgesteld (zie hoofdstuk 3 en 4). Deze rapportage vormt de basis voor de conclusies en aanbevelingen (zie hoofdstuk 2).

2.5.

Leeswijzer

Dit concept rapport bestaat uit twee delen. Het rapport begint met het antwoord op de centrale vraag van dit onderzoek, in de vorm van conclusies en aanbevelingen (zie concept bestuurlijke nota in hoofdstuk 3). Voor de geïnteresseerde lezer is daarna een uitgebreide beschrijving van de onderzoeksbevindingen (documentenstudie, (groeps)interviews, casusonderzoek en enquête) opgenomen (zie concept bevindingen in hoofdstuk 4 en 5). Een overzicht van de geraadpleegde bronnen, de gesprekspartners en het normenkader is te vinden in bijlage.

8

HOOFDSTUK 2 – Context, vraagstelling en aanpak

Bestuurlijke nota 9

3 Conclusies en aanbevelingen

Dit hoofdstuk bevat het antwoord op de centrale vraag van het onderzoek in de vorm van conclusies. En de daarop gebaseerde aanbevelingen ter versterking van het integrale beheer openbare ruimte en de (bij)sturing en beheersing hiervan door de ambtelijke organisatie, het college en de raad van de gemeente Almelo. Ook wordt expliciet stilgestaan bij de wijze waarop externe partijen worden betrokken bij het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

10

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

3. Conclusies en aanbevelingen 3.1.

Inleiding

De openbare ruimte is van allen. Iedereen maakt gebruik van de openbare ruimte als we naar het werk of school gaan, als we een ommetje maken, om te spelen, om te recreëren, of om andere mensen te ontmoeten. Door te rijden over een weg, te parkeren in de wijk en voor de winkel, te spelen in de speeltuin en te joggen in een park. Maar ook door te genieten van het groen, het water en de kunst in de gemeente Almelo en zijn parken en plantsoenen. Een schone openbare ruimte waar weinig kapot is, draagt zo bij aan de leefbaarheid en veiligheid van de inwoners en bezoekers van Almelo. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente Almelo om te zorgen voor de openbare ruimte en een adequaat beheer en onderhoud hiervan. Daar waar mogelijk samen met Almelose burger. De raad van de gemeente Almelo heeft een kaderstellende en controlerende rol ten aanzien van het beleid en uitvoering van deze openbare ruimte. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de conclusies en aanbevelingen ten aanzien van het onderzoek van de Rekenkamercommissie Almelo (RKC) naar het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. In het bijzonder wordt daarbij stilgestaan bij de sturing, beheersing en communicatie ten aanzien van dit beheer en onderhoud én de (ervaren) doeltreffendheid en doelmatigheid.

3.2.

Conclusie

Ten aanzien van de centrale onderzoeksvraag: “In hoeverre wordt uitvoering gegeven aan de doelstellingen van de nota’s Integraal Beheer Openbare Ruimte en Nota KapitaalGoederen en in hoeverre komt dit ten goede aan de doeltreffendheid en doelmatigheid van het uitgevoerde beleid?” concludeert RKA Almelo dat in grote lijnen invulling wordt gegeven aan inhoudelijk doelstellingen op het gebied van kwaliteit en financiën zoals omschreven in IBOR en NKG, maar dat er verschillende beelden bestaan over de mate waarin wordt voldaan aan de vastgestelde kwaliteit-kosten balans. Al dan niet gebaseerd op wijkschouwen (verzorgend beheer) en onderhoudsinspecties (technisch beheer) waaruit duidelijk wordt dat de gemeente Almelo bijna helemaal voldoet aan vooraf bepaalde doelen. Het college en de raad sturen beiden vanuit hun eigen verantwoordelijkheid op hoofdlijnen en reageren beiden op geluiden. Al is er een gemengd beeld over de informatievoorziening richting raad en daarmee de mate waarin hij in positie is om zijn kaderstellende en controlerende rol wel/niet op passende wijze te vervullen. Dit hangt samen met de aanwezige ontwikkelmogelijkheden op het gebied van een integrale rapportagesystematiek en een verbeterde regievoering door de ambtelijke organisatie die in opdracht van en onder aansturing van het college uitvoering geeft aan het bepaalde beleid.

De gemeente Almelo heeft weliswaar zicht op en beheert de kwaliteit en financiën van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, maar in integraal opzicht is er nog ruimte voor verbetering. Ten aanzien van projecten in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte levert de gemeente maatwerkcommunicatie. Communicatie over het beheer en onderhoud openbare ruimte richting inwoners, bedrijven en derden in algemene zin én collectieve afspraken binnen de gemeente over communicatie ontbreken. Zowel intern als extern zijn er diverse beelden over wat doeltreffendheid en doelmatigheid is. Dit vraagt van de gemeente om te dansen met de belangen in de openbare ruimte.

3.2.1 Deelconclusie 1: Doelstellingen kwaliteit en financiën IBOR en NKG expliciet omschreven In de nota’s IBOR (2015) en NKG (2019 en 2021) staat op hoofdlijnen het beleid van de gemeente Almelo op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. In de nota’s worden twee typen doelen rondom het integrale beheer van de openbare ruimte omschreven: •

Procesmatige doelen gericht op proceskant beheer en onderhoud openbare ruimte: Kwaliteit gestuurd werken, integraal werken, werk met werk maken én betrokkenheid bewoners Almelo bij het beheer en onderhoud van de openbare ruimte worden binnen de gemeente Almelo gezien als de meest kenmerkend procesmatige doelen.

11

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

•

Inhoudelijke doelen gericht op resultaat beheer en onderhoud openbare ruimte: Het betreft hier primair de kwaliteit van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én de daaraan gekoppelde financiële kaders.

Met de vaststelling van IBOR (2015) wilde de gemeente Almelo de beheerders (lees de ambtelijke organisatie) en het bestuur een instrument in handen geven om (1) gerichter te kunnen sturen op de kwaliteit van de ‘woonomgeving’ én (2) die conform vastgestelde normen beheren. En daarnaast (3) een communicatie-instrument aanreiken waarmee aan inwoners (en bezoekers) van de gemeente duidelijkheid gegeven kan worden over welke kwaliteit men kan verwachten en in hoeverre men daar invloed op heeft. De vaststelling van NKG in 2019 (en later de herijking van deze financiële nota in 2021) had als doel om inzicht in en grip te bieden op het beheer van de kapitaalgoederen. De vaststelling van IBOR en NKG was het antwoord op de ontoereikendheid van de middelen voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte in de jaren vóór 2015. Met de vaststelling van dit beleid én de daaraan gekoppelde keuzes voor het te realiseren kwaliteitsniveau en budget in 2015 en 2021, zijn vooral de gewenste kwaliteit SMART omschreven en in beeld vastgelegd én de financiële kaders gekwantificeerd. Dat wil zeggen dat het kwaliteitsniveau concreet is omschreven in de Kwaliteitscatalogus in IBOR (verzorgend beheer) en normen voor technisch beheer van de kapitaallasten in NKG (denk aan technische normen voor weginspectie conform CROW-normen en NEN 2767 normen voor kunstwerken en rioolinspecties).

Én dat de financiële kaders duidelijk zijn afgebakend (in NKG) door de vaststelling van één budget per jaar waarover de organisatie beschikt. De overige (procesmatige) uitgangspunten en de – drie hoofddoelen van IBOR: sturing, beheersing en communicatie – zijn minder concreet beschreven.

3.2.2

Deelconclusie 2: Gemeentebestuur stuurt op hoofdlijnen en reageert op geluiden, gemengd beeld over informatievoorziening richting raad

Tijdens dit onderzoek werd zichtbaar dat het gemeentebestuur met de vaststelling van de nota IBOR in 2015 en de NKG in 2019 en 2021, sturing gaf aan het kwaliteitsniveau van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en het daaraan gekoppelde budget. Deze nota’s bevatten de kaders die richtinggevend zijn voor de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Zowel het college als de raad van de gemeente Almelo werd in de periode 2015 – 2022 in positie gebracht om sturing te geven. Het college wordt gedurende het hele jaar geïnformeerd door de ambtelijke organisatie over heb beheer en onderhoud van de openbare ruimte én krijgt ruimte om sturing te geven door het bespreken van ambtelijk voorbereide vraagstukken, voorstellen en scenario’s. Het college wordt door respondenten aangeduid als betrokken ten aanzien van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Het college geeft sturing op hoofdlijnen én reageert op geluiden ten aanzien het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. De raad vervult een actieve rol in het stellen van kaders én het gesprek over fundamentele keuzes in de balans tussen kwaliteit en kosten ten aanzien van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte dat hieraan vooraf ging. De raad stelde vanuit zijn kaderstellende en controlerende rol zelf ook vragen over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

De voorbije acht jaar werd de raad geïnformeerd over IBOR en NKG middels de P&C cyclus, tijdens politieke beraden en een werkbezoek. De beelden over de kwaliteit van de informatievoorziening richting de raad én de rol die de hij vervult, lopen uiteen. Aan de ene kant bestaat het beeld dat de informatievoorziening zo is ingericht dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan vervullen. In het bijzonder zijn er goede ervaringen opgedaan met het werkbezoek (waarin raadsleden de kans kregen om op locatie deel uit te maken van een schouw van de openbare ruimte) én de politieke beraden over het de balans tussen kwaliteit en kosten (en mogelijke scenario’s). Maar aan de andere kant wordt de informatievoorziening juist niet als toereikend ervaren (door raadsleden) daar de informatie die de raad ontvangt te weinig integraal en te versnipperd zou zijn. Dit maakt het moeilijk voor de gemeenteraad om de controlerende rol op een passende wijze in te vullen. Het beeld dat een structureel integraal zicht op de totale kwaliteit, kosten en betrokkenheid partijen beperkt aanwezig is (naast de reeds beschikbare informatie op het niveau van projecten, taakvelden en op hoofdlijnen), werd tijdens het onderzoek door alle respondenten onderschreven (zie ook toelichting paragraaf 3.2.3).

12

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

3.2.3

Deelconclusie 3: Ambtelijke organisatie heeft zicht op en beheert kwaliteit en financiën, ontwikkelmogelijkheden op het gebied van integrale rapportagesystematiek en regie

De ambtelijke organisatie draagt zorg voor de uitvoering van beleid in opdracht van en aangestuurd door het college dat zelf verantwoordelijk is voor de uitvoering van het door de raad vastgestelde beleid en mee sturing geeft. Daarbij krijgt de organisatie veel ruimte om op een integrale wijze invulling te geven aan dit vastgestelde beleid. Zowel van het college dat verantwoordelijk is voor de sturing van en toezicht op de beheersing van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, als de raad die een kaderstellende, controlerende en volksvertegenwoordigende vervult rol ten aanzien van dit beleid. Het is binnen en in afstemming tussen de medewerkers van verschillende vakdisciplines in de organisatie op het gebied van beheer en onderhoud van de openbare ruimte, dat de kaders zoals vastgesteld in IBOR en NKG, worden vertaald naar concrete plannen en de uitvoering ervan. Het vergt inspanning van de ambtelijke organisatie om deze vertaalslag te maken van strategische kaders naar een concrete planning en de uitvoering daarvan op operationeel niveau. Er wordt een gat ervaren tussen strategische doelen en dit operationele level. Enerzijds geeft dit ruimte bij de uitvoering van beleid, maar anderzijds ontbreekt hierdoor houvast in een omgeving die scherpe (financiële en kwalitatieve) kaders kent.

Daar waar vóór 2015 de (medewerkers van) verschillende vakdisciplines als eilandjes opereerden, slaagt de ambtelijke organisatie er sinds 2015 (in toenemende mate) in om integraal te werken. Het werken met IGOP waarin de verbinding wordt gezocht tussen de verschillende vakdisciplines bij het plannen van groot onderhoud, is hier een duidelijk voorbeeld van. Deze planning is de basis voor integrale uitvoering van het beheer en onderhoud. Tijdens voorliggend onderzoek werd duidelijk dat de ambtelijke organisatie zicht heeft op de kwaliteit van de openbare ruimte én de financiën van het beheer en onderhoud van deze openbare ruimte. Zo wordt de beeldkwaliteit intern en extern gemonitord én heeft de organisatie zicht op de financiën op een drietal niveau’s: •

•

•

Niveau hoofdlijnen: op hoofdlijnen zicht op de mate waarin uitgangspunten NKG worden verwezenlijkt (in termen van objecten, arealen en lokale (Almelose) normen die afgeleide zijn van landelijke CROW normen NEN-normen). Niveau taakvelden: de afzonderlijke medewerkers in de verschillende vakdisciplines hebben zicht op de mate waarin kwaliteitsnormen worden behaald en in hoeverre de kosten in de pas lopen met vooraf bepaalde kaders. Taakvelden zijn de ordeningsprincipes binnen de begroting en jaarstukken.2 Niveau projecten: binnen de afzonderlijke projecten worden de kosten en doelen scherp in de gaten gehouden.

De aanwezigheid van informatie op deze drie niveau’s maakt dat de ambtelijke organisatie het beheer en onderhoud van de openbare ruimte (op deze niveau’s) kan beheersen. Echter, voorliggend onderzoek laat ook zien dat er ook ontwikkelmogelijkheden op het gebied van beheersing en regie van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte aanwezig zijn. Ondanks de beschikbare informatie over het integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte op verschillende niveau’s, is het structurele integrale zicht op de totale kwaliteit, kosten en betrokkenheid partijen beperkt. Ofwel informatie die tussen de gegevens op hoofdlijnen en operationeel niveau in zit. Het ontbreken van een bij het integrale beleid passend (administratief) (project)sturings-instrumentarium, structurele afstemming, een structurele regietafel én een coördinator, zijn hier debet aan. Ondanks de ontwikkeling die de ambtelijke organisatie heeft ingezet met o.a. de introductie van een vijf teams met vijf leidinggevenden (ofwel teammanagers), wordt ten tijde van voorliggend onderzoek (anno 2022) de regie van het integrale beheer en onderhoud openbare ruimte (vooralsnog) als te beperkt ervaren.

3.2.4

Deelconclusie 4: Gemeente levert maatwerkcommunicatie in projecten, communicatie over beheer en onderhoud openbare ruimte in algemene zin én collectieve afspraken over communicatie ontbreken

Door de gemeente Almelo wordt in beperkte mate gecommuniceerd over de te verwachten kwaliteit én mogelijkheden voor betrokkenheid van externe partijen bij het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Dit maakt dat inwoners in algemene zin beperkt op de hoogte te zijn over het beleid ten aanzien van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte.

2

Taakvelden zijn de ordeningsprincipes binnen de begroting en jaarstukken. Binnen de organisatie zijn medewerkers werkzaam binnen verschillende vakdisciplines.

13

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

De gemeente biedt wel ruimte voor betrokkenheid inwoners bij de (uitvoering van) beleid beheer openbare ruimte, maar communiceert hier niet actief over. Daarnaast bestaat de mogelijkheid voor externe partijen om melding de maken van de openbare ruimte via de Melddesk openbare ruimte gemeente Almelo. Het voornemen om bewoners middels bewonersschouwen te betrekken bij de beoordeling van de openbare ruimte, is vooralsnog niet opgepakt. Daar waar de gemeente Almelo in algemene zin niet veel communiceert over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, slaagt zij er wel in om binnen concrete projecten te communiceren met externe partijen. Door informatie te geven over een project en door beelden op te halen bij inwoners en bedrijven ten aanzien van het project. Het onderzoek naar de drie onderzochte projecten Hospitaalweg, Kolthofsingel en Schoolstraat laat zien dat de wijze van communiceren wordt afgestemd op het project. Door betrokken ambtenaren – al dan niet ondersteund door communicatieprofessionals – wordt communicatie maatwerk geleverd. Collectieve afspraken over communicatie richting en/of participatie van derden ten aanzien van de planvorming, uitvoering en evaluatie van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte ontbreken: de invulling is daarmee sterk afhankelijk van de persoonlijke inzet en vaardigheden van betrokken ambtenaren.

Tijdens het onderzoek werd zichtbaar dat er verschillende beelden bestaan over het moment en de wijze waarop externe partijen betrokken dienen te worden. De gemeente maakt zich hard voor tijdige betrokkenheid van derden, maar volgens een deel van de respondenten (zowel intern als extern) kunnen derden in een meer vroegtijdig stadium betrokken én gehoord worden. Hierdoor zou meer ruimte ontstaan om beelden van derden in het project mee te nemen.

3.2.5

Deelconclusie 5: Uiteenlopende beelden over doeltreffendheid en doelmatigheid

De kwaliteit van (het beheer en onderhoud van) de openbare ruimte is een moeilijk grijpbaar onderwerp. Dit omdat hier gemakkelijk diverse (wens)beelden over ontstaan. Dit maakt dat het sturen op een gewenst kwaliteitsniveau en het toezicht hierop geen eenvoudige taak is. Ook niet op het moment dat kwalitatieve en financiële kaders zijn bepaald zoals dit het geval is binnen de gemeente Almelo. Binnen de gemeente Almelo bestaan er uiteenlopende beelden bij de raad enerzijds en de ambtelijke organisatie en het college anderzijds over de kwaliteit van de openbare ruimte en het onderliggende beleid. Bij de ambtelijke organisatie en het college bestaat het beeld dat het uitgevoerde beleid (nagenoeg) in grote lijnen conform vooraf bepaald beleid wordt uitgevoerd en dat binnen afzienbare tijd aan de kwaliteitsdoelstellingen wordt voldaan: zeker op het gebied van het beheer van de openbare ruimte. Dit op basis van de beleidsschouwen die twee keer per jaar uitgevoerd worden en de beheerschouwen (elke maand). Dit met de kanttekening dat er altijd ruimte wordt ervaren om nog adequater sommige activiteiten in het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én enkele meldingen over deze openbare ruimte op te pakken. De werkzaamheden worden binnen de daarvoor geraamde budgetten uitgevoerd en niet overschreden zoals dit het geval was vóór de invoering van de invoering van IBOR in 2015.

Er is ruimte om het budget beter uit te nutten: vooral op het gebied van onderhoud. De sleutel hiervoor is gelegen in een optimale invulling van openstaande vacatures. Iets wat – ondanks de energie die hier door de gemeente Almelo in wordt gestoken – niet vanzelfsprekend is in de huidige krappe Nederlandse arbeidsmarkt. Door enkele raadsleden werden ten tijde van het onderzoek vragen gesteld over de mate waarin de uitvoering van het beheer en onderhoud openbare ruimte, juist in lijn is met het vastgestelde beleid. De kwaliteit van de uitvoering van het onderhoud en in het bijzonder het verzorgend beheer zou niet altijd conform vooraf bepaald beleid zijn. Het is dit verzorgend beheer dat dat het eerste is wat burgers en ook raadsleden beleven en zien. Dit beeld is een ander beeld dan dat van het college en de ambtelijke organisatie waar juist (o.a. op basis van (onafhankelijke) beleidsschouwen) wordt ervaren dat het kwaliteitsniveau zoals beschreven in IBOR nagenoeg bijna wordt gehaald. En binnen afzienbare termijn helemaal. Daarnaast zou de kwaliteit van kapitaalgoederen licht verbeterd zijn.3 In dit onderzoek komt een mismatch naar voren tussen de verwachtingen ten aanzien van de kwaliteit van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte én de praktijk.

Deze mismatch vertroebelt het gesprek over de gewenste kwaliteit-kosten balans en het toezicht op het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Er liggen dan ook kansen om te zorgen voor helderheid over de precieze betekenis van deze balans door oog te hebben voor een integrale informatievoorziening (richting ambtelijke organisatie en raad) én afstemming over de balans tussen kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud openbare ruimte tussen ambtelijke organisatie, college en

3

Bron: C.9 RV (6550) Nota kapitaalgoederen openbare ruimte - actualisatie 2021-2024

14

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

raad. Dit met aandacht voor een realistisch (haalbaar) kwaliteitsbeeld. Dit kan de ambtelijke organisatie helpen bij het maken en uitvoeren van plannen. Én hierdoor wordt de raad meer in positie gebracht om op hoofdlijnen gerichte vragen c.q. opdrachten te verstrekken ter bijsturing om eventuele risico’s beheersbaar te houden en prestaties te leveren. In algemene zin laat voorliggend onderzoek zien dat de mate waarin het beheer en onderhoud van de openbare ruimte als doeltreffend en doelmatig is niet alleen afhangt van het bereik van eerder (door de gemeente) geformuleerde doelen, maar ook hoe dit door alle betrokkenen wordt ervaren. De door verschillende interne en externe betrokkenen ervaren doeltreffendheid en doelmatigheid is sterk afhankelijk van hun belangen en wensen. Beelden over het gewenste eindresultaat (ervaren doeltreffendheid) kunnen daarbij op gespannen voet staan met beelden over doelmatigheid (tijd, kosten, integraal werken en betrokkenheid derden) én daarmee ook legitimiteit van handelen van de gemeente door ogen alle betrokken partijen. Dit vraagt van de gemeente om te werken met een diversiteit aan belangen in de openbare ruimte.

3.2.6

Overzicht conclusies

In onderstaande tabel een overzicht van alle conclusies.

Overzicht conclusies onderzoek IBOR en NKG - periode 2015 t/m 2022 1. Formele doelstellingen/ beleid

Doelen

2. Feitelijke werkwijze

Sturing

Beheersing

Communicatie

- De gewenste kwaliteit is SMART en in beeld vastgelegd en de financiële kaders gekwantificeerd. - De overige doelen van IBOR (en NKG) op het gebied van sturing, beheersing en communicatie zijn minder expliciet en concreet beschreven. - Raad is in positie (gebracht) om ten aanzien van integrale beheer en onderhoud openbare ruimte kaders te stellen. - Het vastgestelde kwaliteitsniveau is niet altijd goed grijpbaar voor raad ondanks actieve betrokkenheid bij kaderstelling en informatievoorziening over uitvoering. - College in positie (gebracht) en betrokken bij beheersing integrale beheer en onderhoud openbare ruimte. - College geeft sturing op hoofdlijnen én reageert op geluiden over beheer en onderhoud openbare ruimte. - Ervaren gat strategische doelen en operationele kaders kwaliteit gestuurde integrale beheer openbare ruimte. - Ambtelijke organisatie heeft zicht op én regie over kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte: op hoofdlijnen (via P&C cyclus), op het niveau van taakvelden én op het niveau van projecten. - Structureel integraal zicht en regie op totale kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte beperkt. - Aansturing beheer en onderhoud openbare ruimte in ontwikkeling. Ontwikkelmogelijkheden op het gebied van professionalisering (administratieve) (project)sturings-instrumenten en structurele afstemming.

- De gemeente Almelo hanteert een integrale werkwijze beheer openbare ruimte. - Beperkte communicatie over kwaliteit én mogelijkheden betrokkenheid bij beheer openbare ruimte. - Gemeente biedt ruimte voor betrokkenheid inwoners bij beleid en evaluatie beheer openbare ruimte, maar communiceert hier niet actief over. - Binnen projecten maatwerk communicatie. - Collectieve afspraken over communicatie/participatie derden bij beleid en evaluatie beheer openbare ruimte ontbreken: invulling sterk afhankelijk van persoonlijke inzet en vaardigheden betrokken ambtenaren.

15

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

3. (Ervaren) doelmatigheid en doeltreffendheid

Doeltreffendheid

- Het kwaliteitsniveau was ten tijde van het onderzoek (voorjaar 2022) net niet in overeenstemming met de vastgestelde kwaliteitsnormen. Wel is de kwaliteit van kapitaalgoederen in algemene zin licht verbeterd én is de verwachting van de ambtelijke organisatie dat de kwaliteitsdoelstellingen op afzienbare tijd gehaald kunnen worden (als gevolg budgetverruiming 2021).

Doelmatigheid

- Uitvoering beheer openbare ruimte binnen scope vastgestelde financiële kaders. - Gerichte informatie over (realisatie) budgetten die specifiek zien op integrale totaaloverzicht IBOR/NKG is niet standaard aanwezig. - Uitvoering beheer openbare ruimte efficiënt ervaren vooral door ambtelijke organisatie. - Uitvoering beheer openbare ruimte op integrale wijze ingevuld.

Tabel 1. Samenvattend overzicht bevindingen onderzoek IBOR en NKG 2022

3.3.

Aanbevelingen

Op basis van voorgaande conclusies uit voorliggend rapport komt de RKA Almelo tot onderstaande drie aanbevelingen. Deze aanbevelingen vormen de belangrijkste stappen die op basis van voorliggend rapport gezet zouden kunnen worden ter versterking van het integrale beheer openbare ruimte in de gemeente Almelo en in het bijzonder de versterking van de rol van de organisatie, het college en primair de raad van de gemeente Almelo hierin.

3.3.1

Aanbeveling 1: Werken aan helderheid over betekenis balans kwaliteit-kosten beheer en onderhoud openbare ruimte én ontwikkeling passende informatievoorziening en -vormen

Het verdient aanbeveling te werken aan helderheid over de betekenis van de balans kwaliteit-kosten beheer en onderhoud openbare ruimte binnen de gemeente. Dit vraagt om een gesprek van de ambtelijke organisatie, het college en de raad over de betekenis van de gekozen kwaliteit-kosten balans. Omdat gezamenlijk al harde kwalitatieve en financiële kaders werden bepaald, is een gesprek over de hoogte en de mate waarop dit zou kunnen worden bijgesteld niet nodig. Verschillende partijen hebben elkaar gevonden in deze kaders die vaststaan en nagenoeg (bijna) helemaal worden verwezenlijkt. Echter, de kaders worden door de verschillende actoren anders uitgelegd. Ten tijde van voorliggend onderzoek (anno 2022) bestaan er verschillende beelden over wat verwacht kan worden van de kwaliteit binnen de vastgestelde financiële kaders. Om te kunnen besturen en beheersen dienen de ambtelijke organisatie en het gemeentebestuur duidelijkheid te hebben over de doelen van het beheer en onderhoud openbare ruimte en de daarvoor benodigde middelen. Om samen helderheid te krijgen over de precieze betekenis van de balans kwaliteit-kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte – én om vervolgens als raad op passende wijze de kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen – is het van belang dat er wordt gesproken over passende informatievoorziening en deze wordt ingeregeld.

Omdat de kwaliteit van het beheer en beleid van de openbare ruimte abstract is, gaat het niet zozeer over het aanleveren van meer informatie, maar dient juist gekeken te worden naar het soort informatie en vormen van informatieoverdracht die passen bij het beleid en beheer van de openbare ruimte. ‘Harde’ informatievoorziening op hoofdlijnen over het bereik van kwaliteit en kosten is reeds beschikbaar, maar gerichte ‘softe’ informatie die maakt dat betrokken partijen (en in het bijzonder de raad) het gekozen en de gerealiseerde kwaliteit-kosten balans daadwerkelijk (samen) kunnen doorleven, ontbreekt anno 2022. Afgaande op voorliggend onderzoek ligt het voor de hand om gerichte integrale informatie aan te rijken middels de P&C cyclus met oog voor kwaliteit, kosten en eventueel aanvullende indicatoren (naast de reeds beschikbare informatie op het niveau van projecten, taakvelden en op hoofdlijnen). Daarnaast is het aan te bevelen om te kiezen voor een structurele inzet van vormen van informatieoverdracht die tot de verbeelding spreken en de doorleving van bestaande kaders bevorderen, zoals een regelmatig terug kerende ‘raadschouw’. Iets wat in het verleden al eens door de ambtelijke organisatie werd geïnitieerd, maar anno 2022 geen vast onderdeel is van de raadscyclus. In dit verband kan ook werk gemaakt worden van de bewonersschouwen die het mogelijk maken de

16

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

balans vanuit het bewonersperspectief beter te doorleven.4 Gezien de uiteenlopende beelden over het beheer en onderhoud van de openbare ruimte en pogingen om de informatieoverdracht richting de raad te verbeteren, is het cruciaal om als raad, college en ambtelijke organisatie met elkaar in gesprek te gaan en samen te komen tot een werkwijze waarmee eenieder vanuit de eigen rol en verantwoordelijkheden uit de voeten kan.

3.3.2

Aanbeveling 2: Verzoek het college om in te zetten op de ontwikkeling van rapportagesystematiek en regiestructuur 2.0

Belangrijke voorwaarde om te kunnen voldoen aan vooraf bepaalde doelstellingen is de aanwezigheid van een bijpassend (administratief) (project)sturings-instrumentarium en regiestructuur. Met de vaststelling van IBOR en NKG in respectievelijk 2015, 2019 en 2021 is weliswaar als doel gesteld om op een integrale, kwaliteitsgerichte en financieel gezonde wijze te werken aan het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, maar het sturingsinstrumentarium en de regiestructuur is nog te weinig mee doorontwikkeld. Het verdient dan ook aanbeveling dat de raad het college verzoekt om gericht toe te werken naar een rapportagesystematiek en regiestructuur 2.0 die hier wel op aansluit met de volgende componenten: • •

•

•

(Hernieuwde) installatie regietafel: een frequent overleg met afstemming tussen verschillende projectleiders binnen de eenheid Uitvoering Fysiek. Installatie coördinator integraal beheer en onderhoud openbare ruimte: iemand die opereert als een spin in het web en die met een helikopterview zicht heeft op het integrale beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Doorontwikkeling (administratieve) (project)sturings-instrumentarium integraal beheer openbare ruimte met het oog op adequate sturing college en raad en beheersing door ambtelijke organisatie in opdracht van en aangestuurd door het college. Een instrumentarium dat zorgt voor een structureel integraal zicht op de totale kwaliteit, kosten en betrokkenheid partijen (naast de reeds beschikbare informatie op het niveau van projecten, taakvelden en op hoofdlijnen) (zie ook paragraaf 3.2.3). Rapportage totale (integrale) budget en gemaakte kosten (en verwezenlijking doelen) in het beheer en onderhoud openbare ruimte, op één plek in de rapportage van de P&C cyclus: zijnde de verplichte paragraaf onderhoud kapitaalgoederen.

Dat er anno 2022 ruimte voor ontwikkeling is, wil niet zeggen dat geen werk wordt gemaakt van de wens om integraal regie te hebben (over projecten).5 Hoewel er in de ambtelijke organisatie veel informatie voorhanden is over IBOR/NKG, er op integrale wijze wordt samengewerkt en wordt gewerkt aan wens om integraal regie te hebben (op projecten), liggen er nog kansen om een scherper integraal beeld te krijgen van de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Én om de onderlinge afstemming en discussie te verbeteren. Doordat de ambtelijke organisatie, het college én de raad gericht op integraal niveau inzicht kunnen verkrijgen in de kwaliteit en kosten van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte, wordt het bovendien mogelijk om gerichter in te zetten op sturing, beheersing en communicatie. Let wel: de introductie van een meer integraal (administratief) (project)sturings-instrumentarium vervangt niet de rapportages op het niveau van de taakvelden (verplichting Besluit Begroting Verantwoording).

3.3.3

Aanbeveling 3: Keuze rol derden ten aanzien van beheer en onderhoud openbare ruimte en ontwikkeling collectief communicatiekader

Met de vaststelling van IBOR werden ambities op het gebied van communicatie vastgelegd. Het verdient aanbeveling om (extern maar in eerste instantie vooral intern) in gesprek te gaan of en op welke wijze invulling te geven aan het voornemen om te communiceren richting derden: over de te verwachten kwaliteit beheer en onderhoud openbare ruimte én mogelijkheden om zelf verantwoordelijkheid te nemen voor de leefbaarheid van de

4

Indien gewenst kan vervolgens alsnog zodra er bij betrokken partijen helderheid bestaat over het vastgestelde niveau kwaliteitkosten, akritisch gekeken worden naar de gemaakte keuze en benodigde randvoorwaarden. 5

Het proces van integrale opdrachten werd verduidelijkt en verbeterd. Een proces waarin opdrachten worden geformuleerd door de vakinhoudelijk verantwoordelijke regisseurs en vervolgens vastgesteld in het managementteam. Die opdrachten worden daarna gedelegeerd naar het team met projectleiders. De projectleider is verantwoordelijk voor de voorbereiding en uitvoering van het project en monitort en verantwoordt maandelijks de voortgang middels een dashboard, zodat tijdig kan worden bijgestuurd.

17

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

omgeving (participatie). Niet alleen om zo invulling te geven aan vooraf bepaalde IBOR doelen (wat tot op heden nauwelijks is gebeurd). Maar vooral ook omdat het ontwikkelen van een inclusieve werkwijze waarbij daadwerkelijk ruimte is voor de beelden en belangen van derden, ten goede komt aan de (ervaren) doeltreffendheid en doelmatigheid van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Of deze nu wel of niet op gespannen voet staan met elkaar en/of met de belangen van de gemeente. En als die ruimte er niet is, dan moet ten minste duidelijk worden tot hoever de invloed van derden rijkt. Op de eerste plaats vraagt dit om een fundamenteel gesprek en besluitvorming over de manier waarop de gemeente hierin wil opereren. Een gesprek met als centrale vraag wat de rol van de gemeente is en wat de rol van derden? Elk project en elke activiteit zijn weer anders en vragen om andere betrokkenheid van derden en communicatie maatwerk, maar de vraag is wel binnen welke bandbreedte de gemeente wil opereren en welke consequenties hieraan verbonden zijn. Zeker omdat meer betrokkenheid van derden veelal bijdraagt aan de legitimiteit maar tegelijk ook meer vraagt in termen van tijd en (financiële) flexibiliteit.

Op de tweede plaats kan worden bepaald hoe concreet invulling te geven aan dit beleid en onderliggende keuzes door middel van een collectieve visie werkwijze communicatie/participatie. Het is aan te bevelen om in beleid meer expliciet te maken wanneer inwoners beheer/onderhoud van de openbare ruimte kunnen overnemen en welke smaken hierin mogelijk zijn én vervolgens stevig in te zetten op communicatie daarover. Daarbij hoort ook de keuze voor het al dan niet organiseren van de bij 3.3.1 genoemde bewonersschouwen: iets wat al langer op de planning staat.

18

HOOFDSTUK 3 – Conclusies en aanbevelingen

Nota van bevindingen 19

4 Bevindingen onderzoek

In dit hoofdstuk zijn de onderzoeksbevindingen beschreven.

20

HOOFDSTUK 4 – Bevindingen onderzoek

4. Bevindingen onderzoek We geven hierna eerst inzicht in onze bevindingen ten aanzien van de verschillende componenten van het in hoofdstuk 2 beschreven analysemodel. Dit betreft de drie onderdelen: 1.

Formele doelstellingen/beleid integraal beheer openbare ruimte (nota's IBOR en NKG)

2.

Feitelijke toepassing doelstellingen/beleid integraal beheer openbare ruimte (nota's IBOR en NKG)

3.

(Ervaren) doeltreffendheid en doelmatigheid integraal beheer openbare ruimte (nota's IBOR en NKG)

Bij de beschrijven van de drie onderdelen is inhoudelijk aandacht voor de volgende aspecten: • • •

Sturing op kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte, Beheersing van kwaliteit en kosten beheer en onderhoud openbare ruimte, Communicatie gericht op kwaliteit, kosten én legitimiteit aanpak Integraal Beheer Openbare Ruimte.

Binnen de gemeente wordt een onderscheid gemaakt tussen de dagelijkse beheer activiteiten ten aanzien van de openbare ruimte én het groot onderhoud en renovatie van de openbare ruimte dat een meerjarenplanning vereist.

4.1.

Formele beleid en doelstellingen openbare ruimte gemeente Almelo

In de nota’s IBOR en NKG staat op hoofdlijnen het beleid van de gemeente Almelo op het gebied van het beheer en onderhoud van de openbare ruimte. Zie paragraaf 4.1.2 voor een beschrijving van deze doelen in IBOR en NKG. Voorafgaand beschrijven we in 4.1.1 de verschillende componenten van het beleid van de gemeente Almelo in de openbare ruimte.

4.1.1 Componenten beleid gemeente Almelo openbare ruimte in beeld De openbare ruimte is het gezamenlijk domein van de inwoners, bezoekers en overige gebruikers voor verplaatsing, ontmoeting, ontspanning en het ondernemen van andere activiteiten. Het is de verantwoordelijkheid van de gemeente Almelo om te zorgen voor de openbare ruimte en een adequaat beheer en onderhoud hiervan. Daar waar mogelijk samen met de Almelose burger. De gemeente Almelo heeft als missie om een ’stad in balans’ te zijn: zowel sociaal als fysiek (IBOR deel 1). In 2015 werd voor wat betreft het fysieke domein hiertoe de nota Integraal Beheer Openbare Ruimte vastgesteld door de gemeenteraad. Een nota die door een ambtelijke werkgroep in samenwerking met een extern bureau werd voorbereid.

Integraal Beheer openbare ruimte (IBOR) IBOR staat voor Integraal Beheer Openbare Ruimte. Waarbij integraal verwijst naar het Almelose uitgangspunt dat de openbare ruimte duurzaam als één geheel wordt ervaren. En beheer van het vaktechnische onderhoud (= dagelijks- en groot onderhoud en renovatie), het op kleine schaal opdracht geven tot en/of initiatief nemen voor (her)ontwerp en (her)inrichting van de openbare ruimte én het reguleren en stimuleren van het gebruik van die ruimte (o.a. door toezicht & handhaving). De beleidsnota IBOR beschrijft op strategisch niveau de wijze waarop de gemeente Almelo invulling geeft aan het totale beheer van de openbare ruimte. Dit vormt de basis voor de tactische uitwerking en operationele uitvoering. Zie onderstaande figuur voor een overzicht van de verschillende componenten in het integrale beheer van de openbare ruimte.