02 Eindrapport Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid Sociaal Domein.pdf

Gemeente Almelo

Raadsbrief ter informatie

Postadres: Gemeente Almelo Postbus 5100 7600 GC Almelo

Aan de raad van de gemeente Almelo Doorkiesnummer

Behandeld door S. Benayad

Datum 15 juni 2021

Onderwerp Eindrapport Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid Sociaal Domein

Geachte leden van de raad, Op 22 september 2020 heeft het college u geïnformeerd dat de Visitatiecommissie Financiële Beheersbaarheid Sociaal Domein van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten na een strenge selectie de gemeente Almelo heeft gekozen voor een visitatieonderzoek. In die raadsbrief (Raad – 6254) heeft het college u ook toegezegd het eindrapport van dit onderzoek met de raad te zullen delen, graag komen wij deze toezegging hierbij na. Het eindrapport is bijgevoegd. Het college heeft de gemeente Almelo bewust en uit overtuiging aangemeld voor deelname aan een extern geleid onderzoek naar de financiële beheersbaarheid van het sociaal domein. Almelo streeft na dat wie dat nodig heeft adequate zorg en ondersteuning wordt geboden én dat we dat doen op een kostenefficiënte wijze. De ambities van onze gemeente op beide vlakken zijn, zoals u weet, hoog. De visitatiecommissie is ook om een tweede reden relevant: de financiële beheersbaarheid van de uitgaven in het sociaal domein. Sinds geruime tijd, voor de Participatiewet al ruim 10 jaar en voor de drie decentralisaties sinds 2015, zet Almelo zich in om uit te komen met de Rijksbudgetten. Dit is geen sine cure gebleken: de gemeente Almelo heeft – op alle terreinen – sinds 2010 al ruim 60 miljoen euro bezuinigd.

Tot 2024 staan nog eens 10 miljoen euro aan bezuinigingen gepland mits de tekorten niet nog verder oplopen waardoor dit bezuinigingsbedrag zal toenemen. Of de tekorten niet verder oplopen is er geenszins zekerheid. Uit onafhankelijk onderzoek van vorig jaar, uitgevoerd door Andersson Elffers Felix, blijkt dat Almelo al 10 jaar op rij kampt met tekorten op de Participatiewet. Almelo is daarnaast vanaf het begin nadeelgemeente op de Jeugdzorg en de Wmo. Dit beeld verandert niet en heeft, ondanks tal van dempende inspanningen van onze kant, een structureel karakter. De visitatiecommissie sluit haar eindrapport af met een conclusie waarvan het college vindt dat Almelo hierin goed en treffend wordt weerspiegeld: “De commissie concludeert dat gemeente Almelo

op de juiste weg is. De aanpak en de uitvoering laten zien dat Almelo de bedoeling van de wetgever duidelijk heeft begrepen en vormgegeven: een geïntegreerde aanpak in sociaal domein. Dit is taaie materie, niet alleen voor Almelo. De commissie ervaart een sterk commitment aan het coalitieakkoord in Almelo. Dat is een akkoord dat zowel inhoudelijk als financieel ambitieus is. De commissie moedigt de gemeente aan op deze weg voort te gaan. Succes in het sociaal domein vraagt om een lange adem.”. Door de conclusies uit het eindrapport mag Almelo zich zondermeer gesterkt voelen in de manier waarop onze gemeente de decentralisaties heeft ingevoerd, de manier waarop we de transformatie vervolgens hebben vormgegeven én onze worsteling om daarbij met de rijksmiddelen uit te komen. De gemeente Almelo kan op dit vlak geen gebrek aan inzet worden verweten. In dat opzicht dient Almelo als sprekend voorbeeld voor de landelijke discussie die op dit moment gaande is tussen gemeenten en het Rijk over de ontoereikende financiering van het sociaal domein door het Rijk. Zoals de gemeente Almelo dat gewend is te doen vatten wij de conclusies niet op als eindpunt van onze gezamenlijke inzet, maar juist als een stimulans om te blijven doorontwikkelen. Het college biedt Pagina 1 van 2 Raad - 2106708

uw raad daarom dit eindrapport aan om ons continue gesprek over het sociaal domein voort te zetten langs de lijnen van de aanbevelingen van de visitatiecommissie en uiteraard naar de inzichten en wensen van de raad. Het college ziet in het eindrapport positieve bevindingen en gerichte aanbevelingen die mooie en bruikbare handvaten bieden voor de toekomst. Het college wil deze graag samen met de leden van de raad, maar ook met onze maatschappelijke en sociale partners, verder concretiseren en uitwerken. Het lijkt het college niet meer dan terecht om met dit brede platform de inhoud van het eindrapport te delen omdat het welslagen van het Almelose sociale domein een gezamenlijke inspanning is waaraan vele partners hebben bijgedragen. Zoals het college dat ook direct aan de visitatiecommissie heeft gemeld willen wij ook hier onze waardering uitspreken voor de visitatiecommissie en haar eigen ambtelijke ondersteuning. De commissie heeft zich op alle momenten gedegen voorbereid, verdiept in Almelo, zich kritisch en onafhankelijk opgesteld en buitengewoon professioneel gedragen. Hierdoor kreeg het onderzoek de diepgang die het onderwerp verdient en zijn daardoor de conclusies en aanbevelingen valide, scherp en gericht. Hoogachtend, Burgemeester en Wethouders van Almelo, de secretaris, de burgemeester,

F.W. van Ardenne

Pagina 2 van 2

A.J. Gerritsen

Visitatiecommissie financiële beheersbaarheid sociaal domein Gemeente Almelo

Foto omslag beschikbaar gesteld door ‘Stijlgenoten’

2

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

Inleiding op het onderzoek De gemeente Almelo maakt gebruik van de visitatie die de VNG aanbiedt om de grip op de uitgaven in het sociaal domein te verbeteren. De visitatiecommissie (hierna de visitatiecommissie of de commissie) richt zich op het versterken van de grip, zodat de gemeente de ontwikkelingen beter kan voorspellen en zelf kan bijsturen waar dat gewenst en mogelijk is. De visitatie is dus voornamelijk gericht op het versterken van de positie van de gemeente in het sociaal domein en secundair op het terugdringen van tekorten. Tekorten kunnen uiteraard wel mede worden veroorzaakt door een gebrek aan grip. Meerdere gemeenten hebben zich aangemeld voor een visitatietraject. Uit de aanmeldingen maakt de VNG een selectie op basis van onder andere urgentie van de lokale opgave, omvang van de gemeente en diversiteit in problematiek. Almelo is geselecteerd voor een visitatietraject vanwege de wijkgerichte aanpak, met een toegang die werkt voor het brede sociale domein en een integrale aanpak hanteert. De rapportage die voor u ligt, is gebaseerd op schriftelijke, cijfermatige- en beleidsinformatie en op gesprekken met lokaal betrokkenen. Op 1 en 2 maart heeft het intakegesprek plaatsgevonden. Op 23 maart zijn verdiepende gesprekken met ambtelijk medewerkers gevoerd over monitoring. De uitkomsten van deze gesprekken zijn in deze rapportage verwerkt.

Het advies is in de eerste plaats bedoeld voor de gemeente Almelo zelf. Zoals gezegd biedt de VNG de visitatie aan om de grip op de uitgaven te verbeteren, maar die financiële beheersbaarheid in het sociaal domein is niet alleen een lokaal probleem. De visitatie door onafhankelijke experts is daarom eveneens bedoeld om inzichten en verbetermogelijkheden op landelijk niveau te verkrijgen, zo spraken de VNG en BZK af. De VNG bundelt de inzichten uit de afzonderlijke rapportages en trekt daaruit lering, in afstemming met relevante partners, waaronder betrokken ministeries. De rapportage is als volgt opgebouwd: • In hoofdstuk 1 omschrijven we kort de situatie van de gemeente Almelo en de meest recente ontwikkelingen binnen het sociaal domein wat betreft het creëren van grip. • In hoofdstuk 2 formuleren we de onderzoeksvraag van de gemeente en beschrijven we hoe we deze onderzoeksvraag hebben uitgediept in de bestuurlijke en ambtelijke intake en in een verdiepend gesprek. • In hoofdstuk 3 maken we een analyse van de situatie in de gemeente Almelo op de vijf kernthema’s in de notitie ‘Harmonie in het sociaal domein’: visie, regionale samenwerking, toegang, inkoop en bekostiging, en monitoring. • In hoofdstuk 4 vertalen we deze bevindingen naar conclusies en aanbevelingen, met focus op de onderzoeksvraag.

• Bijlage I geeft een nadere toelichting op ‘grip’, als context en kader waarin de commissie haar bevindingen formuleert. • In bijlage II is een gegevensrapportage opgenomen, met analyses die voor de visitatiecommissie gemaakt zijn op basis van openbare bronnen.

Disclaimer Deze rapportage is geschreven op basis van een bestuurlijk en ambtelijk intakegesprek, een documentstudie en aanvullende gesprekken met ambtelijk medewerkers. We maken vooraf een voorbehoud over de diepgang en de juistheid van deze rapportage, vanwege de beperkte doorlooptijd in combinatie met de wijze van informatieverzameling. Er is geen toetsing geweest, hoewel de gemeente de mogelijkheid heeft gekregen om de feitelijke juistheid te controleren. De VNG staat ook na dit visitatietraject in verbinding met Almelo. Ze biedt waar nodig ondersteuning bij het uitwerken van de volgende stap op weg naar betere grip op de uitgaven in het sociaal domein.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

3

Grip… een begrip In dit onderzoek staat het begrip ‘grip’ centraal. Grip op de uitgaven, op de uitvoering en op de inhoudelijke opgave in het sociaal domein om eventuele tekorten terug te kunnen dringen. Grip kan op veel verschillende manieren worden bereikt en het begrip behoeft daarom uitleg. In dit kader zetten we kort uiteen op welke manier we het begrip ‘grip’ in dit onderzoek hanteren en hebben onderzocht. Daarmee voorkomen we dat het woord verkeerd begrepen wordt in dit verband. (Zie bijlage I voor een uitgebreide toelichting op het begrip.) Grip in het sociaal domein betekent: 1. inzicht hebben in de ontwikkelingen in het sociaal domein. Dat houdt in dat er inzicht moet zijn in het gebruik van zorg, budgetverloop, in-, door- en uitstroom maar ook in de voortgang van genomen maatregelen. Daarnaast vraagt het om redeneerlijnen (beleidstheorieën) die de inzet van middelen en de uitvoering van activiteiten koppelen aan meetbare resultaten en (in)directe effecten. 2. sturing geven op basis van het bij punt 1 genoemde inzicht en ook inzicht in de dynamieken die keuzes met zich meebrengen (dit laatste volgt niet uit de monitor). De praktijk wijst uit dat er vaak onvoldoende inzicht is in de ontwikkelingen in het sociaal domein, omdat redeneerlijnen niet zijn uitgewerkt en geoperationaliseerd.

Daarnaast is er ook onvoldoende inzicht in de gevolgen van de verschillende keuzes die gemaakt kunnen worden. Daardoor worden er soms keuzes gemaakt die elkaar niet optimaal ondersteunen of erger nog, die elkaar tegenwerken. De mate waarin gemeenten grip hebben, hangt sterk af van de mate waarin zij scoren op de bovengenoemde twee punten. In dit onderzoek brengen we langs deze punten in kaart op welke manier de gemeente opereert in het sociaal domein en in welke mate ze sturing kan geven. Daarnaast staan we stil bij de consistentie en mate waarin een centrale visie naar de verschillende onderdelen wordt doorvertaald. Een consistente en doorvertaalde visie zijn randvoorwaarden om überhaupt van grip te kunnen spreken.

De gespreksnotitie ‘Harmonie in het sociaal domein’ vormt het referentiekader van de visitatiecommissie en is daarmee de kapstok voor deze rapportage. In deze gespreksnotitie is een brede beschrijving van de thema’s opgenomen die bij elk van de visitatietrajecten bij gemeenten aan de orde komen. Het zijn in elke gemeente de relevante thema’s bij het verkrijgen/verbeteren van grip op het sociaal domein. Het gaat hierbij met name over de wisselwerking tussen de toegang, inkoop, bekostiging en monitoring, die uiteraard geborgd moet zijn in een visie en rekening moet houden met het niveau waarop deze onderdelen worden ingericht (lokaal/regionaal). Het zijn nadrukkelijk thema’s die in samenhang moeten worden gezien, vandaar ‘Harmonie’ in de titel van de gespreksnotitie. In de derde tussenrapportage van de visitatiecommissie (oktober 2020) schetst de visitatiecommissie een beeld van de situatie in het sociaal domein en de uitdagingen waarvoor gemeenten staan. Zo wordt ingegaan op het samenspel tussen bestuur, toegang en uitvoering en het noodzakelijke kostenbewustzijn bij de toegang. De rapportage die voor u ligt, geeft een weerslag van bestuurlijke en ambtelijke gesprekken die de commissie heeft gevoerd met gemeente Almelo, onder andere ook over deze thema’s.

4

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

1. Huidige situatie Almelo We beschrijven de huidige situatie, waarbij we starten met de algemene situatie in gemeente Almelo, gevolgd door de organisatie en de cijfers over het sociaal domein. Daarna gaan we in op de verschillende onderdelen van het sociaal domein, waarbij we de thema’s uit de notitie ‘Harmonie in het sociaal domein’ volgen: visie, toegang, regionale samenwerking, inkoop en bekostiging, en monitoring. We hebben deze toelichting gebaseerd op een beschrijving die de gemeente Almelo maakte.

Algemene situatie in gemeente Almelo Almelo is een gemeente in Overijssel met 73.107 inwoners (per 1 januari 2020), waarvan de groene longen en het open water tot in het centrum van de binnenstad reiken. Na Enschede en Hengelo is Almelo de derde grootste gemeente van Twente. Almelo is een stad met vele gezichten: grote internationale bedrijven vinden hun oorsprong in Almelo of zijn er nog steeds gevestigd. Deze bron van werkgelegenheid staat in contrast met de relatief hoge én hardnekkige werkloosheid die er ook in Almelo is, sinds 1960 (begin van de teloorgang van de textielindustrie). De Almelose samenleving is veerkrachtig, vindingrijk en betrokken en organiseerde tot twee keer toe grote theaterproducties met nagenoeg alleen maar vrijwilligers uit de stad. Daar staat tegenover dat een relatief hoog percentage inwoners afhankelijk is van één of meerdere vormen van ondersteuning. Vaak gaat het dan ook nog om meerdere leden in een gezin. Desondanks heeft de overgang van verantwoordelijkheden van de rijksoverheid naar de gemeente niet geleid tot onnodig spannende situaties. De start van de decentrale opgave is succesvol verlopen. Dit positieve signaal geldt met name voor het waarborgen van de zorgcontinuïteit voor individuele cliënten die voortaan onder verantwoordelijkheid van een gemeente vielen.

Een ander verhaal is het, als het gaat om de financiële kant van de decentralisaties. Die is van meet af aan dramatisch en is sindsdien alleen maar verergerd. Dat komt doordat er sprake is van landelijke kortingen in combinatie met keuzes in verdeelmodellen, waardoor gemeentelijke budgetten uiteenlopen in de (op alledaagse praktijk gestoelde) uitvoering.

Organisatie Sinds 2018 is de ambtelijke organisatie van de gemeente Almelo georganiseerd zoals weergegeven in het organogram op de volgende bladzijde. In de organisatiestructuur van gemeente Almelo worden drie sturingsprincipes gehanteerd: • lijnsturing voor de aansturing van reguliere, terugkerende taken; • wijksturing om te voorzien in de behoeften die vanuit de wijken opkomen; • programmasturing om uitvoering te geven aan grote, politieke veranderopgaven. Deze sturingsprincipes lopen dwars door de organisatie heen en ieder organisatieonderdeel draagt daar in meerdere of mindere mate aan bij. Het organogram laat zien dat in Almelo nagenoeg alle taken van het sociaal domein organisatorisch bijeen zijn gebracht in een organisatie-eenheid. Dat is gedaan vanwege de onderlinge samenhang van de wetten/regelingen die uitgevoerd moeten worden. Het sociaal domein krijgt uitvoering in de organisatie-eenheid Uitvoering Sociaal (zie het organogram op de volgende pagina). Almelo heeft de veranderopgaven in de decentralisatie op een programmatische manier opgepakt. Dit is recent verder verstevigd in twee omvangrijke programma’s: Programma Zorg en Programma Economie & Participatie. Het Programma Zorg heeft enkele programmadoelen, waarvan het financieel uitkomen met de rijksbudgetten er een is. Daarnaast wordt ingezet op een verschuiving van een beroep op duurdere zorg naar

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

5

goedkopere algemene voorzieningen. Het Programma Economie & Participatie wil de economische structuur van Almelo versterken en de (arbeids)participatie van de Almelose inwoners vergroten.

Cijfers In 2020 bedraagt het aantal bijstandsdossiers gemiddeld 2.620 (ruim 8% van het aantal huishoudens). Dat is minder dan de jaren ervoor, maar hoog in vergelijking met andere gemeenten. Vanwege de gevolgen van de coronapandemie verwacht Almelo echter weer een forse toename in 2021. De uitgaven voor de bijstand (BUIG) nemen sinds 2018 wel weer toe. Ook op het gebied van Jeugdhulp heeft Almelo relatief veel cliënten met een jeugdhulpbeschikking. Dat aantal is na jaren van groei wel wat gestabiliseerd in 2020, maar nog altijd aan de hoge kant. Daarnaast ligt het gebruik van zwaardere jeugdhulp (maatwerkdienstverlening 18-, geëscaleerde zorg 18-) in Almelo hoger dan gemiddeld. De uitgaven zijn de afgelopen jaren fors gestegen, hoewel de grootste groei in 2019 en in 2020 is gehalveerd. Bij de Wmo is het aantal cliënten met een beschikking in 2020 gestabiliseerd ten opzichte van 2019. De stijging in 2019 was groot door de invoering van het abonnementstarief. Bij de overige voorzieningen is sprake van een daling, mede door inzet van algemene voorzieningen. De uitgaven zijn in 2020 voor het eerst afgenomen na jaren van stijging. De realiteit voor Almelo is de afgelopen jaren dat tekorten zijn ontstaan (vooral ten opzichte van jeugdbudget, maar ook bij de BUIG en Wmo). Ook is het zo dat de bodem van reserves in zicht komt, voor zover reserves konden worden opgebouwd.

Dat betekent dat de gemeente in de komende jaren forse tekorten moet zien te dekken uit de lopende begroting, met alle pijnlijke politieke keuzes die daarbij horen. Dit heeft geleid tot drie ‘Maatregelenplannen’ en het bijsturen van beleid en uitvoering. Deze maatregelen lopen sinds 2019. Een voorbeeld is de zogenaamde kwaliteitstafel (Maatregelenplan 3, gestart in Q3 2020), die het volgende doet: in gezamenlijkheid indicaties beoordelen, waarbij de wijkcoach wordt ondersteund door

6

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

juridische, inhoudelijke en financiële kennis. Het doel is om de kwaliteit en uniformiteit van indicaties te versterken, door het vier-ogen-principe in te zetten. Dit geeft de wijkcoach ook inzicht in de consequenties van keuzes die gemaakt moeten worden, zowel inhoudelijk (met behulp van een gedragswetenschapper), als juridisch en financieel. Een tweede doel is meer inzicht krijgen in waar verder afgeschaald kan worden of waar juist een alternatieve vorm van hulp beter is. Voorop staat dat Almelo passende zorg wil leveren op een zo efficiënt mogelijke manier. Daarbij wil Almelo ook focussen op de duurzaamheid van dat wat wordt ingezet voor haar inwoners en de kostenbesparing op de lange termijn. Almelo heeft ook stevig ingezet op het verbeteren en inrichten van een monitoringsinstrumentarium. Daardoor is meer inzicht ontstaan in de in- en uitstroom, budgetverloop en stapeling van zorg.

Visie Het beleidskader (2014-2020) “Samen mee(r) doen” is nog steeds in gebruik. De centrale visie die geformuleerd is in dit beleidskader, is: “Het heeft onze voorkeur dat Almeloërs zoveel mogelijk zélf werken aan hun sociale stijging, omdat dit welzijns-verhogend werkt”.

Toegang De toegang is lokaal, integraal en wijkgericht georganiseerd. Dat wil zeggen dat de diverse wetten (P-Wet, Wmo en jeugdzorg) integraal samenwerken in zes wijkteams en van daaruit de toegang verzorgen. Deze werkwijze is in 2019 in twee wijken bij wijze van pilot vormgegeven en sinds maart 2020 in de gehele gemeente geïmplementeerd. Overigens was dat tegelijk met het begin van de coronapandemie, wat de brede uitrol van deze werkwijze bemoeilijkte. Het kader waarbinnen de toegang is ingericht, is gebaseerd op de volgende kenmerken: • een samenhangend plan voor het hele gezin; • de uitvoering laten bewaken door één regisseur; • de kosten omlaag brengen door meer verbinding te creëren tussen algemene voorzieningen en de toegang; • uitwerken hoe algemene voorzieningen en toegang (wijkgericht) samenwerken, wat hiervoor de randvoorwaarden zijn en wat dit vraagt van de gemeente als opdrachtgever; • een bijdrage leveren aan het ontwikkelen van een sturings-en monitoringssysteem.

Hiervoor gelden de volgende leidende principes: • levensperspectief’ van de inwoner is primair uitgangspunt, niet regels en gemeentelijke organisatie; • eigen verantwoordelijkheid, keuzevrijheid en wederkerigheid • ruimte voor beslissingen van professionals; vakmanschap staat centraal; • normaliseren en uitgaan van mogelijkheden; • no wrong door: ongeacht waar iemand zich meldt, we zoeken passende ondersteuning; • eenvoudig proces, geen bureaucratie; • veiligheid vormt altijd de ondergrens; • alle benodigde informatie is altijd beschikbaar voor alle belanghebbenden; • het doorontwikkelen van de toegang is een (voortdurend) lerend proces. Dit heeft geleid tot het wijkgericht organiseren van toegangstaken: 1. algemene voorzieningen die aansluiten op behoeften van inwoners; 2. aan intaketeam gekoppeld wijkgericht team van wijkcoaches met verschillende specialismen die toegang vormen tot maatwerkvoorzieningen; 3. wijkgericht intaketeam dat inwoners helpt de weg naar de algemene voorzieningen te vinden en dat hen kort kan ondersteunen zonder indicatie; 4. integrale aanpak bij multi-problematiek; 5. andere samenwerking met zorgaanbieders; 6. specialisten binnen gemeente die inwoners ondersteunen bij schuldenproblematiek.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

7

Regionale samenwerking, inkoop en bekostiging Uiteraard werkt Almelo op tal van onderwerpen samen in de regio Twente met andere gemeenten; zo ook op het gebied van zorg, welzijn en ondersteuning. Tot 2019 werd de inkoop van Wmo en jeugdhulp volledig gedaan met de veertien Twentse gemeenten, via de gemeenschappelijke regeling Regio Twente. Sinds het nieuwe inkooptraject (vanaf 2019) heeft de gemeente Almelo er samen met de gemeente Hof van Twente voor gekozen om alle voorzieningen die niet in het gedwongen deel van de gemeenschappelijke regeling regio Twente vallen, zelf in te kopen. Alleen de beschikbaarheidsvoorziening crisis, JeugdzorgPlus, Jeugdbescherming en Jeugdreclassering (samen aangeduid als ‘geëscaleerde zorg’) worden regionaal ingekocht. Een belangrijk doel van deze keuze was om meer grip te krijgen via selectie van aanbieders (toegangscriteria). Ook was het doel om duidelijke spelregels te krijgen in de contracten met zorgorganisaties, die helpen om zorgfraude te voorkomen en te bestrijden. Daarnaast was Almelo nog niet overtuigd van de werking van het zogenaamde “Twentse model met ondersteuningsbehoeften”. Almelo heeft de oude systematiek van prestaties die gedeclareerd worden op P*Q-basis gecontinueerd. Door voortzetting van de bestaande definities in het berichtenverkeer, heeft Almelo nu cijfers van vier jaar, zodat trends inzichtelijk kunnen worden gemaakt.

Almelo vaart dus in de regio op onderdelen bewust een eigen koers. Deze afwijkende positionering in de regio leidt soms tot spanningen in de samenwerking. Dat is temeer zo omdat andere zaken zoals eerder vermeld, bij wet worden afgedwongen in een regionale samenwerking van alle veertien Twentse gemeenten. De administratie is vrijwel volledig belegd binnen de gemeente Almelo (team backoffice en team financiën). Daar waar het regionale contracten betreft, is er nog wel een regionaal contractmanagement. Qua bekostiging gelden diverse manieren: zoals hierboven toegelicht hanteert Almelo voor zelf ingekochte Jeugdhulp en Wmo inspanningsgerichte bekostiging (P*Q). Dit geldt ook voor participatie. Begeleide participatie gebeurt op nacalculatie van het aantal cliënten. Arbeidsparticipatie en loopbaanbegeleiding worden betaald per uur. Ook voor bijstandsuitkeringen wordt gestuurd op aantal uitkeringen. Voor jeugdhulp wordt daarnaast in beperkte mate gewerkt met subsidies, waarin de financiële afspraken zijn gebaseerd op een bedrag per traject. Dat is onder andere zo voor het orthopedagogisch behandel- en leefklimaat bij de jeugd en diverse voorzieningen in het voorliggend veld.

Monitoring Almelo heeft de laatste jaren fors geïnvesteerd in het verbeteren van de informatievoorziening. Onderdeel daarvan is het ontwikkelen van een portal met up-to-date managementinformatie voor het sociaal domein. De ontwikkeling hiervan is vormgegeven in multidisciplinair verband, waarbij zowel beleid, informatievoorziening, ICT, contractmanagement, control en financiën integraal samenwerken in een zogenaamd Multi Disciplinair Team Sociaal Domein. Dit team wordt aangestuurd door een businesscontroller sociaal domein die in 2020 is aangetrokken. Zijn voornaamste taak is de informatievoorziening verder ontwikkelen, zowel voor de uitvoering als voor beleid, management, directie en bestuur. Hij zet zich ervoor in dat de gemeente in toenemende mate ook vooruit kan kijken en werkt aan integrale monitoring (naast Wmo, Jeugdwet en Participatiewet).

8

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

2. Onderzoeksvraag De VNG biedt de visitatietrajecten aan omdat er tekorten zijn in het sociaal domein. Veel gemeenten worden daarmee geconfronteerd. Los van de vraag wat de exacte oorzaak van deze tekorten is, bestaat consensus over het belang voor gemeenten om grip te hebben en houden op de uitgaven in het sociaal domein. Niet met de belofte dat daarmee voor alle gemeenten automatisch de tekorten kunnen worden opgelost. Wel met de overtuiging dat het zonder grip haast niet mogelijk is om die op te lossen. De centrale vraag in de visitatietrajecten luidt dan ook: Hoe kunnen gemeenten de grip op de uitgaven in het sociaal domein verbeteren en behouden? Hoewel grip het centrale thema is in alle visitatietrajecten, is iedere gemeente uniek in de manier waarop zij het sociaal domein heeft georganiseerd en, daarvan afgeleid, de monitoring- en sturingsmechanismen heeft ingericht. De commissie verzoekt gemeenten die zich aanmelden daarom ook nadrukkelijk om een eigen vraagstuk in te brengen binnen het thema grip. Zo spitst de commissie het traject toe op de lokale situatie.

De onderzoeksvraag van gemeente Almelo is: Voldoet de Almelose, bestuurlijke beleids-en ambtelijke uitvoeringscyclus (kort gezegd: de totale PDCA-cyclus) aan de eisen die hieraan mogen worden gesteld; werkt deze in de praktijk naar behoren en biedt deze voldoende sturingsmogelijkheden aan zowel bestuur als ambtelijke organisatie om daarmee financiële beheersbaarheid te krijgen op het sociaal domein? De commissie merkt op dat dit een brede onderzoeksvraag is. Hierdoor kan wellicht minder diepgravend worden verkend wat verbetermogelijkheden zijn op de verschillende onderdelen van het sociaal domein. De commissie heeft deze vraag onderzocht door een documentenstudie (openbaar en aangereikt door de gemeente) gevolgd door een bestuurlijk gesprek en een ambtelijk gesprek. Naar aanleiding van deze intake hebben de commissie en de gemeente samen gekozen voor een verdiepend gesprek over het wijkgerichte werken in Almelo. In dat gesprek is nader ingegaan op hoe de werkwijze van Almelo in de praktijk uitpakt; daarmee is het verdiepende gesprek gericht op het beantwoorden van de onderzoeksvraag. In het volgende hoofdstuk (hoofdstuk 3) behandelen we de vijf onderdelen van het sociaal domein volgens de notitie ‘Harmonie in het sociaal domein’: visie, regionale samenwerking, toegang, inkoop en bekostiging, en monitoring. In hoofdstuk 4 hanteren we het perspectief van de PDCA-cyclus.

Dit hoofdstuk bevat conclusies en aanbevelingen voor de gemeente, zoals besproken met de bestuurders.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

9

3. Bevindingen In dit hoofdstuk bespreken we de bevindingen aan de hand van de vijf onderdelen van het sociaal domein volgens de notitie ‘Harmonie in het sociaal domein’: visie, regionale samenwerking, toegang, inkoop en bekostiging, en monitoring.

Visie 1. De visie van de gemeente Almelo, zoals die is opgenomen in het beleidsdocument, is: “Het heeft onze voorkeur dat Almeloërs zoveel mogelijk zélf werken aan hun sociale stijging, omdat dit welzijns- verhogend werkt”. Deze visie past bij de aard van de problematiek in de stad. Het realiseren van deze sociale stijging blijkt weerbarstig. a Economische bedrijvigheid in stad en regio staat in contrast met het hoge aantal bijstandsuitkeringen. De onbalans is zichtbaar in de combinatie van een laag opleidingsniveau en andere sociaal economische factoren enerzijds en een sterke werkgelegenheid anderzijds. b Dit leidt tot hardnekkige problematiek in domeinen die de kern zijn van hoge uitgaven aan met name bijstand. De gemeente komt al tien jaar tekort op de BUIG (gebundelde uitkering voor bijstand). Dat is inzichtelijk gemaakt in een AEF-rapportage. Het extra vangnet dat is aangevraagd over 2019, is niet voldoende. AEF heeft diverse hypotheses onderzocht voor het structurele gat in de begroting (circa 3 miljoen). Almelo wijkt hierin af van andere gemeenten die de commissie heeft bezocht. De conclusie van AEF is dat het tekort van Almelo in grote mate verklaard kan worden door het macrobudget en de verdeelsystematiek. De uitkomsten bieden tegelijkertijd ook een doorkijk naar alternatieven om het tekort te reduceren. Die alternatieven liggen in de invloedssfeer van de gemeente.

Dit zijn inspanningen die gericht zijn op het verkleinen van het bijstandsbestand. c De sociale stijging zoals beoogd in de visie, is een complexe vraag. Onduidelijk is hoe gemeente aankijkt tegen de mate waarin dit nu wordt gerealiseerd. Investeringen en inspanningen van de gemeente zouden daaraan moeten bijdragen, maar de effectiviteit ervan is nog beperkt of nog beperkt zichtbaar. d Ook is er een tweedeling in de problematiek van burgers. Dat is onder andere te zien in verschillende kenmerken van de wijken van Almelo. Met name in rijkere wijken lijkt er een toenemende zorgvraag (vooral huishoudelijke ondersteuning als gevolg van het abonnementstarief). De gemeente heeft naar eigen zeggen het maatschappelijk debat over normaliseren nog beperkt gevoerd. Denk daarbij aan vragen als ‘Wat zijn normale opvoedingsvraagstukken?’ en ‘In welke situaties is echt hulp nodig?’. Almelo wijst erop dat dit debat ook vraagt om een landelijk kader. 2

10

De visie is helder doorvertaald naar doelen, programmatische sturing en uitvoering. a De hardnekkige problematiek rond de bijstand was een belangrijke motivatie om al ver voor de decentralisaties te starten met een wijkgerichte aanpak. b Op deze lijn wordt nog altijd doorontwikkeld. Sinds 2020 focust de wijkgerichte aanpak op een integrale aanpak, zodat verschillende levensdomeinen resultaatgericht aan elkaar worden verbonden. Deze aanpassingen en reorganisaties hebben veel energie en tijd gevraagd van de gemeentelijke organisatie en van de professionals in de toegang. c Almelo kent de karakteristiek van haar wijken. Voor aanvang van de pilot wijkgericht werken (bij twee toegangsteams) zijn de kenmerken per wijk op een rij gezet. Dit was mede de basis voor de keuze voor twee heel verschillende pilotwijken. d De gemeente verzamelt de cijfers over inzet van voorzieningen ook op wijkniveau. De effecten van de recente investeringen en maatregelen zijn nog niet overal zichtbaar. e Nu na de reorganisaties meer rust lijkt te ontstaan, ervaren beleidsmedewerkers en professionals in de toegang meer ruimte om verbinding te zoeken met wat er gebeurt in de wijken. In veel wijken zijn wijkregisseurs zichtbaar aanwezig. Ze kunnen ‘oren en ogen’ zijn voor wat speelt en nodig is in de wijken. f Gemeente Almelo ziet de woningvoorraad als een belangrijke sleutel.

Onderzoek van Almelo (mei 2020) toont aan dat er een verband bestaat tussen het aantal sociale huurwoningen en het beroep op de

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

sociale voorzieningen. In de daarna ontwikkelde woonvisie wordt gewerkt aan meer balans tussen huuren koopwoningen. De gemeente is in gesprek met woningcorporaties om op dit thema prestatieafspraken te maken. 3

Almelo heeft heldere afspraken gemaakt met de gemeenteraad over het proces en de documenten die onderdeel zijn van de jaarlijkse planning- en controlcyclus. Deze kennen een mix van financiële en inhoudelijke thema’s. a De jaarcyclus is als volgt opgebouwd i In juni 2021 wordt de jaarrekening over 2020 vastgesteld, tegelijk met de voorjaarsrapportage over 2021 en een perspectiefnota (ook kadernota genoemd), ter voorbereiding op de begroting van 2022. ii In oktober 2021 wordt de tweede voortgangsrapportage vastgesteld (najaarsrapportage genoemd) en in november de programmabegroting voor 2022. iii In december 2021 volgt een slotrapportage, waarin laatste ramingen over 2021 worden opgenomen. b Elk van deze rapportages kent een mix van financiën en inhoud. Tussenrapportages zijn veelal sterk financieel ingestoken. De rol van de nieuwe businesscontroller is om inhoud en financiën meer met elkaar te verbinden. De businesscontroller richt zich ook op het verbeteren van prognoses, om verrassingen in de rapportages naar de raad zoveel mogelijk te voorkomen. c De beleidsmedewerkers en de businesscontroller ervaren een sterke druk van het college om kosten en met name de financiële effecten van maatregelen, afzonderlijk van elkaar te kwantificeren. Ambtenaren vragen er in de gesprekken met het college begrip voor dat implementatie van maatregelen tijd kost.

Ook vragen ze er begrip voor dat het effect van maatregelen vaak vertraagd zichtbaar wordt, maar bovenal lastig of zelfs onmogelijk toe te wijzen is aan het effect van één specifieke maatregel.

4

Tot nu toe wordt het uitkomen met de rijksmiddelen nog niet gehaald. Dat is wel een van de doelstellingen binnen het programma Zorg. Dit is vervolgens vertaald naar extra taakstellingen en maatregelenpakketten. a In de begroting wordt gewerkt met schattingen op basis van realisaties uit het verleden. Het uitkomen met de rijksmiddelen is vertaald in taakstellingen voor de komende jaren. Dit is conform het coalitieakkoord 2018-2022. b In de perspectiefnota 2020 (ook midterm-review van de coalitieperiode, juni 2020) is de tussenstand getoond van de beide actuele maatregelenpakketten. Over het uitkomen met de rijksmiddelen geeft Almelo de volgende toelichting: In Almelo scoren wij structureel hoog op de factoren die de kans op toenemende zorgvraag bepalen. Wij voorzien dat de coronacrisis dit mogelijk versterkt. Verder is er sprake van een hogere geluksnorm dan voorheen, een hoge prestatiedruk en hoge verwachtingen. Dit leidt ertoe dat steeds vaker professionele hulp wordt gezocht voor ‘alledaagse’ problemen en voor gedrag dat afwijkt van het gedrag van anderen. Hierdoor ontstaat een toenemende zorgafhankelijkheid. Daarom moeten we sterk blijven inzetten op de doorontwikkeling van de preventieagenda en het terugleggen van de verantwoordelijkheid bij onze inwoners.

Het is lastig om te sturen op de open einde regelingen in de Wmo en Jeugdwet, omdat onze invloed op de prijs (P) en de aantallen (Q) beperkt is. c De verwachtte overschrijdingen (midterm-review 2020) zijn vertaald naar extra taakstellingen in de begroting van 2021 en een derde maatregelenpakket.

Regionale samenwerking, inkoop en bekostiging 5 Gemeente Almelo ervaart de regionale samenwerking op onderdelen als moeizaam en kiest dus vooral om samen te werken waar dat meerwaarde oplevert. Medewerkers hebben sterke focus op het lokale werkproces en hebben beperkt tijd en ruimte voor regionale samenwerking. a De gemeente geeft aan dat de Twentse steden in de laatste decennia soms moeizame gesprekken hebben gehad over diverse onderwerpen of vormen van samenwerken. Deze geschiedenis is af en toe nog voelbaar in de huidige regionale samenwerking. b Voor een belangrijk thema als specialistische jeugdhulp werken de veertien Twentse gemeenten intensief samen. Regionaal contractmanagement (OZJT/samen14) organiseert de inkoop en stelt zich op als onafhankelijke verbinder tussen gemeenten en gecontracteerde partijen. Sinds 2019 heeft Almelo zich voor een deel teruggetrokken uit de regionale inkoop (zie punt 6 hieronder).

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

11

c

De regionale samenwerking in het werkplein (participatie) werkt naar grote tevredenheid. Er is jaarlijks overleg met bedrijven, waardoor kansen op het raakvlak van economie, arbeidsmarkt en participatie worden gesignaleerd. d De commissie heeft de indruk dat de focus van sturing, zowel bestuurlijk en ambtelijk, sterk intern gericht is: op het implementeren van de eigen beleidsplannen. Medewerkers in het zorgdomein geven aan dat ze te beperkte capaciteit hebben om daarnaast ook samen te werken in de regio. e Ambtenaren ervaren dat het belangrijk is om samen ervaringen uit te wisselen op regionaal niveau. Een mooi voorbeeld hiervan is het project waarin gezinsvoogden van de gecertificeerde instellingen nauwer zijn gaan samenwerken met de lokale toegang in gemeenten. Businesscontrollers van Enschede, Hengelo en Almelo komen eens per twee à drie maanden bij elkaar en delen in alle openheid ervaringen en tips.

12

6

Almelo koopt sinds 2019 alleen nog geëscaleerde jeugdhulp in met de veertien Twentse gemeenten via de regionale samenwerking. a Almelo maakt sinds 2019 alleen gebruik van regionale inkoop voor de geëscaleerde jeugdhulp (crisis, JeugdzorgPlus, Jeugdbescherming en Jeugdreclassering). De gemeente merkte dat deze keuze regionaal in eerste instantie niet goed werd ontvangen. b Het doel van de inkoop in eigen hand was om meer grip te krijgen op de gecontracteerde aanbieders en zo tot betere financiële beheersing te komen. Het is voor een deel gelukt om meer grip te krijgen op de gecontracteerde aanbieders. Almelo heeft een strengere selectie toegepast bij de inkoop, maar dit heeft nog niet geleid tot volledige financiële grip. Uiteindelijk bepaalt de verwijzer hoeveel wordt ingezet en ongeveer de helft van de verwijzingen verloopt niet via de gemeentelijke toegang. c Toch ziet Almelo veel positieve effecten van deze keuze. Naast de strengere selectie van aanbieders en spelregels die fraude helpen voorkomen (zie hieronder), kan Almelo meerjarige analyses maken, door vast te houden aan de systematiek van bekostigen. d Verder heeft Almelo het lokale dienstpakket verder doorontwikkeld: een eigen wasdienst (algemene voorziening), meer dagbesteding en BSO+ in voorliggende voorzieningen.

De verwachting is dat de inzet van geïndiceerde zorg in de toekomst afneemt door deze toegankelijke voorzieningen. Het is te vroeg om de effecten hiervan al te zien. e Het beeld van het gedeeltelijke vertrek van Almelo uit de regionale inkoop lijkt daardoor te kantelen. Almelo ervaart dat ook andere (regio)gemeenten met interesse kijken naar de ervaringen die Almelo opdoet.

7

De gemeente heeft voor de eigen inkoop meer resultaatsturing en meer mogelijkheden voor controles geïntroduceerd. Daardoor is ze succesvol in het signaleren en aanpakken van fraude door aanbieders. a De manier waarop Almelo Wmo en Jeugdhulp inkoopt, is naar eigen zeggen scherper, met heldere afspraken en spelregels. Almelo stelt strenge kwaliteits- en integriteitseisen aan de zorgaanbieders en gaat het gesprek aan bij hoge winstuitkeringen of zorgen over kwaliteit. b Om de kwaliteit te kunnen onderzoeken, zijn ankers nodig. Die ankers zijn in Almelo onder meer te vinden in beleid en verordening. Zowel bij preventie als het stoppen van zorgfraude zijn de consulenten in de wijkteams een onmisbare schakel. c De gemeente heeft dus meer aangrijpingspunten gecreëerd en processen ingericht om onrechtmatige declaraties te voorkomen. Almelo is met deze aanpak landelijk (VNG) voorbeeldgemeente in de aanpak tegen zorgfraude geworden. d De sturing op lokale contracten draagt bij aan kostenbewustzijn bij aanbieders. Met één gecontracteerde jeugdhulpaanbieder is afgesproken om te werken binnen een afgesproken financieel kader, bij wijze van pilot. Een mogelijk nadeel hiervan is, dat er wachtlijsten kunnen ontstaan. Ook stroomt de groep jongeren met een lichte zorgvraag uit, waardoor de groep die in zorg blijft steeds zwaardere zorg nodig heeft.

Het is lastig om het financiële kader per aanbieder te voorspellen en daarmee te bepalen, omdat de zorgvraag per aanbieder niet vooraf bepaald is en per jaar uiteen kan lopen.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

8

De keuze voor veelal inspanningsgerichte bekostiging betekent, dat veel relevante analyses kunnen worden gemaakt. Omdat er gewerkt wordt volgens ‘uurtje/factuurtje’, heeft Almelo goed zicht op ingezette zorg. De stap van inzicht naar grip blijkt steeds weer lastig. a De vormen van Jeugdhulp en Wmo die Almelo zelf inkoopt, kennen een inspanningsgerichte bekostiging. Hierdoor heeft Almelo indicaties en declaraties op cliëntniveau en kan een gedetailleerde analyse worden gemaakt van verwijzers, ingezette zorgproducten en uitnutting. b Dit inzicht ervaart de gemeente als een belangrijk begin van grip. De cijfers laten vooral veel schommelingen zien, in plaats van duidelijke trends. Het is daardoor bijvoorbeeld heel lastig om op aanbiederniveau een prognose te maken die de basis kan zijn voor afspraken over een productieplafond. Voor hulp bij huishouden (Wmo) en participatie zijn de trends wel redelijk stabiel. c Ook de verzilvering van beschikkingen per cliënt blijkt voor Jeugdhulp lastig voorspelbaar, met name bij beschikkingen die externe verwijzers af hebben gegeven. Dit bemoeilijkt het maken van prognoses van uitgaven Wmo en Jeugdhulp. d Ook bij arbeidsparticipatie en loopbaanbegeleiding geeft de bekostiging veel inzicht in de uitgaven, maar dit betekent niet automatisch dat sprake is van grip.

e Om van inzicht naar grip te komen, is het nodig om de aangrijpingspunten voor verandering te kennen. Almelo werkt daarom aan gezamenlijke duiding en het ontwikkelen van gerichte plannen en maatregelen.

Toegang 9 Almelo ziet de toegang als het belangrijkste sturingsmechanisme op de financiële risico’s in het sociaal domein. Het nieuwe wijkgericht werken is gericht op meer grip en sturing op het sociaal domein. De integrale toegang in de wijk, kern van het wijkgericht werken, is succesvol gebleken in twee wijken. Burgers in Almelo weten voorzieningen te vinden en zijn tevreden over de ondersteuning die ze krijgen. Voor met name Jeugd-GGZ wenden burgers zich ook vaak tot de huisarts; een route waar de gemeente weinig grip op ervaart. Het wijkgericht werken is nu stadsbreed geïmplementeerd. Dit was ook onderdeel van de gemeentelijke reorganisatie. Na deze organisatorische aanpassingen ziet de commissie een sterke motivatie om het wijkgericht werken ook outreachend te maken: met aandacht voor de kracht en de problematiek in specifieke wijken en door aanwezig te zijn op ‘vindplaatsen’ als bewoners de weg naar hulp niet vanzelf vinden.

a Doelen van de pilot wijkgericht werken waren (bron: Gedachtegoed integraal wijkgericht werken, januari 2021): verbetering van de dienstverlening, meer oog voor de samenhang tussen problemen op diverse leefgebieden, één plan voor het hele gezin en dit laten bewaken door één regisseur, versnelling van de transformatie om met behoud van kwaliteit binnen beschikbare budgetten te blijven en de positie van professionals en gemeente in het krachtenveld van zorg en ondersteuning versterken. b Kern van het wijkgericht werken is dat een intaker samen met de burger op zoek gaat naar de achterliggende vraag. Hij/zij maakt daarbij als het ware een foto van het systeem, waarna verkend wordt hoe de gemeente kan helpen. Als dit niet lukt in algemene of voorliggende voorzieningen, organiseert de intaker een actieoverleg met relevante expertises vanuit Wmo, werk, inkomen, schulden, juridisch en/of jeugd. Uit actieoverleg wordt bepaald wie regievoerder richting de inwoner gaat worden. De intaker stelt dan samen met de inwoner een actieplan op, met de doelstelling van de inwoner en een onderbouwing van (tijdelijke) indicaties. De regievoerder vertaalt waar nodig het actieplan in aanvragen van ondersteuning. e Succesfactoren zijn: i een locatie die toegankelijk is en past bij de aard van de wijk. In Nieuwstraatkwartier was dit een oud schoolgebouw waarin veel buurtwerk aanwezig is.

In Windmolenhoek is gekozen voor een medisch centrum; ii de samenwerking met het voorliggende veld en zichtbaar aanwezig zijn; iii kleine teams die de eigen bril loslaten en integraal (leren) kijken. Dit leren gebeurt in casuïstiek overleg.

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

13

f

De evaluatie van de twee pilotwijken was positief. De nieuwe werkwijze blijkt bij te dragen aan de geformuleerde doelstellingen van de coalitie (kwaliteitsimpuls door innovatie, bieden van goede zorg en uitkomen met rijksmiddelen). g Een paar kernpunten uit de evaluatie: i Mensen die te maken hebben gehad met het wijkteam en de locatie in de wijk zijn daar tevreden over. Bij meervoudige problematiek heeft het voor inwoners een grote meerwaarde dat er verschillende deskundigen zijn en dat zij hun verhaal maar één keer hoeven te doen. ii De opbrengsten van de pilot zijn helder inzichtelijk gemaakt aan de hand van indicatoren. Zo is in 32% van de intakegesprekken een oplossing gevonden in ‘het voorveld’, doordat de intakers daarmee goed bekend zijn. Verder gaat 33% van de werk- en inkomensvragen direct naar de ‘matcher’, die contact legt met werkgevers; iii Teamleiders hebben inzicht in stuurmechanismen van wijkgericht werken en kunnen sturen op kostenontwikkelingen per wijk. h Ook zijn aandachtspunten geformuleerd: i Het aanleren van de nieuwe werkwijze vraagt tijd. Intakers moeten leren om breed te kijken, om waar nodig met collega’s om tafel te gaan en hoe ze zo’n actieplan moeten schrijven. ii Het aansluiten met participatie is een zoektocht. Deze oplossingen liggen vaak niet in de wijk.

Daarnaast zijn er juridische kaders voor de inzet van participatiewet-instrumenten als de loonkostensubsidie of beschut werk. Participatie is echter veel breder dan die instrumenten en juridische kaders zijn beperkt voor bijvoorbeeld vrijwilligerswerk, ondersteuning en begeleiding naar werk. iii Wijkteams geven aan regelmatig te maken te hebben met veeleisende burgers die bij de aanvang van het gesprek al weten welke zorg ze willen, binnen welk wettelijk kader en op welke locatie. Intakers zien het als een uitdaging om dan toch het gesprek over de achterliggende situatie en behoefte te voeren. iv Veel ouders die een verwijzing voor Jeugd-GGZ willen, wenden zich tot huisartsen. Almelo ziet de relatie tussen huisartsen en intakers in deze context als een belangrijke kans die in de toekomst verder ontwikkeld kan worden. i Almelo concludeerde tijdens de evaluatie van de pilot ook dat de nieuwe wijkgerichte werkwijze een andere aansturing vraagt. Een reorganisatie van de eenheid Uitvoering Sociaal was het gevolg. Dit raakte ook het team Inwoners en Zorg van het KCC en de backoffice. j Aandacht was ook nodig voor de aansluiting tussen wijkgerichte taken en de stedelijke georganiseerde taken en projecten. Een voorbeeld hiervan was het project zorg naar werk en het schuldenlab. Beide zijn lerende initiatieven op stadsniveau.

Het team kwaliteit en innovatie borgt dat het leren wordt ingebakken in alle processen, domeinoverstijgend waar nodig. Het succes hiervan blijkt vaak persoonsafhankelijk en benodigde capaciteit is vaak onderwerp van gesprek. k De nieuwe werkwijze is nu door de hele stad geïmplementeerd (zes wijken). Voor veel medewerkers in de toegang betekende deze integrale aanpak een grote verandering, zowel in de breedte van de taak als in de manier van samenwerken. l De evaluatie van de pilotwijken richt zich op cliënten die contact hebben gehad met het wijkteam en gaat niet in op het bereiken van kwetsbare en zorgmijdende doelgroepen. In Rotterdam-Zuid is de ervaring dat mensen die zorg nodig hebben die zorg soms niet weten te vinden. Het bereiken van kwetsbare doelgroepen vraagt om outreachend en preventief werken. In wijken met kwetsbare doelgroepen betekent dit focus op vindplaatsen (scholen, wijkagent, huisarts), aanbod organiseren rond scholen en een goede aansluiting met voorliggende voorzieningen (welzijn, sport). m Na een periode van sterke interne focus (reorganisatie door implementatie van wijkgericht werken) gaat nu steeds meer aandacht naar de doorontwikkeling in de wijken. Focus op externe kansen is nodig om ook het potentieel van de wijken te benutten en burgerinitiatieven aan te moedigen.

Ze verwachten naast samenhang met woonbeleid (prestatieafspraken met woningbouwcorporaties) ook een verbreding naar thema’s als veiligheid. Ze zullen meer gaan samenwerken met wijkregisseurs die zichtbaar in de wijken aanwezig zijn. n Ook ontstaan nieuwe ideeën voor het verbreden van de monitoring naar informatie op wijkniveau. Er wordt regionaal gewerkt aan een wijkkompas (extern), waarin subjectieve en objectieve informatie over wijken zichtbaar wordt. Almelo volgt deze ontwikkelingen met interesse.

14

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

10 Kosten en effectiviteit van ingezette voorzieningen zijn in toenemende mate onderwerp van gesprek bij het opstellen van een actieplan voor cliënt of gezin. a In Almelo neemt de wijkcoach tijdens keukentafelgesprekken nu, naast inhoudelijke overwegingen, ook de kosten van ingezette voorzieningen mee in zijn/haar afwegingen. Voorheen wisten wijkcoaches niet wat de ingezette voorzieningen kostten en was een financiële afweging maken niet denkbaar. b Almelo heeft ingezet op meer samenwerking tussen de gezinsvoogd van een gecertificeerde instelling (GI) en de wijkcoach in de gemeentelijke toegang, na gesignaleerde stijging van kosten bij verwijzingen door de GI’s. Dit lag eerst gevoelig, maar deze samenwerking blijkt voor iedereen naar tevredenheid uit te pakken: de ingezette voorzieningen zijn inhoudelijk beter (korter en beter passend) en goedkoper. Mooi bijeffect is dat de overdracht van gezinsvoogd naar wijkcoach nu ook soepel verloopt wanneer het GI-traject afgerond is. Dit zijn interessante kwalitatieve effecten. Het is nog onduidelijk of dit leidt tot een structurele besparing op de jeugdhulpuitgaven. c In twee pilotwijken is gewerkt met schuldenspecialisten die zich richten op het vroegtijdige ondersteunen bij financiële problemen. In een businesscase laat Almelo zien dat de inzet van deze specialisten zich terugverdiend door hun preventieve inzet.

De netto financiële resultaten in de pilot zijn indicatief voor de mogelijke besparingskosten en bedragen bijna € 150.000 in een half jaar. Het betreft besparingen als het voorkomen van uit-huis-zettingen en het uit huis plaatsen van kinderen. 11 Samen leren over wat werkt is belangrijk in de wijkteams; dit motiveert hen, maar vraagt veel tijd van de betrokken professionals. a Uit de evaluatie van de twee pilotwijken blijkt dat de multidisciplinaire én de wijkgerichte samenwerking ook voor medewerkers meerwaarde oplevert. Het leidt tot betere plannen en meer eigenaarschap, zowel individueel als bij het team. De integrale afweging stimuleert creatieve en nieuwe oplossingen. b Starten met de integrale wijkgerichte aanpak vraagt van intakers en wijkcoaches dat ze een bredere bril opzetten dan die van zorg en ondersteuning alleen. Ze leren om ook door te vragen naar activiteiten en vormen van participatie. c De doorbraakmethode van het Instituut voor Publieke Waarden (IPW) is sinds eind 2018 ingezet. Die methode is gericht op het bevorderen van uitstroom, van behandeling naar begeleiding, op stabiliseren en op verhogen van zelfredzaamheid. De training van de wijkcoaches is een van de succesvolle maatregelen in het programma Zorg. d Sinds ongeveer een half jaar is voor complexe casuïstiek een kwaliteitstafel ingericht rond het principe ‘doen wat nodig is’.

Deze kwaliteitstafel is bewust niet ‘besparingstafel’ genoemd, omdat professionals daarin een te sterke financiële sturing zouden kunnen ervaren. De intaker en de wijkcoach bespreken op deze kwaliteitstafel casuïstiek met een gedragsmedewerker, de contractmanager en een jurist. Het effect van deze aanpak is dat ieder vanuit z’n eigen rol kijkt naar de problematiek, de blik wordt verbreed en resulterende verwijzingen worden beter onderbouwd met heldere doelstellingen. Daarmee kan ook een inhoudelijk onderbouwd weerwoord worden gegeven aan aanbieders, als zij zwaardere zorg willen inzetten dan de wijkcoach. Zo’n kwaliteitstafel heeft een sterk lerend effect. Deze aanpak kost ook tijd van medewerkers en wordt dus gericht ingezet voor complexe casuïstiek (circa 175 gezinnen in Almelo). Deze aanpak is als het ware een PDCA-cyclus op casusniveau. De gezinscoach is een actieve hulpverlener, kijkt naar het effect en beoordeelt of afgeschaald kan worden. Elke drie maanden wordt geëvalueerd. De structurele (financiële) effecten worden naar verwachting pas op langere termijn zichtbaar.

Monitoring 12 Almelo heeft meerdere monitorinstrumenten naast elkaar. Het analyseren en duiden van cijfermateriaal over toewijzingen en declaraties van Wmo en Jeugdhulp krijgt steeds meer aandacht. Het vormt veelal ook de basis voor het nemen van gerichte maatregelen. a Drie monitorinstrumenten bestaan op dit moment nog naast elkaar: i doorontwikkeling van de toegang. De KPI’s van het wijkgericht werken worden steeds verder gefinetuned; ii De aantallen toewijzingen van beschikte zorg (Wmo/Jeugd) worden in klein multidisciplinair team geduid onder leiding van de business controller;

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

15

iii De financiële monitor is gebaseerd op de declaratiegegevens van aanbieders in de diverse soorten contracten (lokaal, regionaal, landelijk). b Belangrijkste winst voor dit moment is dat bestuurders minder vaak verrast worden door de cijfermatige ontwikkelingen. c Aandachtspunt voor de businesscontroller is deze drie instrumenten te comprimeren en te integreren. De koppeling van aantallen en uitgaven is lastig. Het streven is ook de monitor steeds meer prospectief te maken. d Door bovenstaande inspanning kan Almelo steeds beter constateren waar het niet goed gaat en gericht plannen daarop bedenken. e Toch is het vaak ook lastig om een echte oorzaak aan te wijzen en het onderliggende mechanisme te beïnvloeden, met name voor jeugdhulp. Het aantal jeugdigen dat hulp krijgt, lijkt constant, maar de zorg per kind wordt steeds duurder. Er wordt steeds duurdere zorg ingezet en de verblijfsduur stijgt ook. Dit staat uiteraard haaks op de gewenste ontwikkeling. f Kostenbewustzijn in de toegang en de samenwerking met de GI’s (zie punt 10) vormen een belangrijke kern van maatregelen die zijn ingezet op basis van analyse van de beschikbare cijfers.

16

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

4. Conclusies en aanbevelingen rond de onderzoeksvraag De commissie heeft de gesprekken in Almelo als openhartig ervaren. De worsteling op bestuurlijk en ambtelijk niveau is intensief besproken. Daarmee heeft de commissie een beeld gekregen van de verschillende aspecten die beschreven staan in hoofdstuk 3. Tegelijkertijd kreeg de commissie ook een beeld van de manier waarop de gemeente stuurt op haar doelstellingen in het brede sociaal domein. De commissie concludeert dat gemeente Almelo op de juiste weg is. De aanpak en de uitvoering laten zien dat Almelo de bedoeling van de wetgever duidelijk heeft begrepen en vormgegeven: een geïntegreerde aanpak in sociaal domein. Dit is taaie materie, niet alleen voor Almelo. De commissie ervaart een sterk commitment aan het coalitieakkoord in Almelo. Dat is een akkoord dat zowel inhoudelijk als financieel ambitieus is. De commissie moedigt de gemeente aan op deze weg voort te gaan. Succes in het sociaal domein vraagt om een lange adem. De commissie merkt op dat de gemeente sterk is in het opschrijven van haar doelen en plannen. Er bestaat uitgebreide documentatie in de vorm van programma’s, programmabegrotingen en rapportages over deze plannen. Toch lukt het gemeente Almelo niet om de trend van stijgende uitgaven in het gewenste tempo om te buigen.

Rond deze paradox trekt de commissie een aantal conclusies, die de basis zijn van aanbevelingen voor de gemeente Almelo. Zoals gezegd dienen die als versterking van de al ingeslagen weg. De conclusies en aanbevelingen zijn geformuleerd rond de onderzoeksvraag van gemeente Almelo en daarom vormgegeven langs de systematiek van PDCA: Plan, Do, Check, Adjust. De commissie kiest bewust voor ‘Adjust’ en niet voor ‘Act’, om te benadrukken dat in het sociaal domein veel kan worden bereikt door naast een rationele resultaatgerichte sturing ook in te zetten op samen leren en bijsturen. De conclusies en aanbevelingen van de commissie kennen drie niveaus, waarop in Almelo een PDCA-loop zichtbaar is: de jaarcyclus van begroten en verantwoorden (macro), het sturen op wijkniveau (meta) en het leren wat werkt voor een individuele cliënt in de uitvoering (micro). De commissie ziet de combinatie van deze drie niveaus als veelbelovend. Plan: Almelo is sterk in het formuleren van visie en beleid en vertaalt dit in concrete doelen Het beleidsdocument en de visie van gemeente Almelo geven al sinds 2014 houvast voor inrichting en keuzes in het sociaal domein. De commissie ziet dit als een positief punt; Almelo is een sterke, zelfbewuste gemeente, met krachtige wethouders en een heldere visie. Een tweede positief punt is de daadkracht die uit alle stukken spreekt.

We geven hieronder enkele voorbeelden. In het coalitieakkoord is afgesproken om in 2022 uit te komen met de zorgbudgetten vanuit het rijk. De commissie zet vraagtekens bij het realisme van deze doelstelling en met name als het gaat om het tijdpad en vanwege de landelijk zichtbare trends. Begrotingen worden gemaakt op basis van verwachte uitgaven. In de praktijk tonen de uitgaven, met name voor jeugdhulp, een sterkte opwaartse trend, die lastig om te buigen is. In het programma Zorg is naast diverse inhoudelijke doelstellingen ook een grote taakstelling opgenomen, die te realiseren is met maatregelplannen. Ondanks deze plannen wordt de begroting jaarlijks naar boven bijgesteld en overschreden. Overschrijdingen worden toegevoegd aan de taakstelling voor het volgende jaar. Het ombuigen van de onderliggende trend is lastig gebleken. In het deeldomein participatie legt de gemeente al tien jaar toe op het budget. In de programmabegroting zijn

Vereniging van Nederlandse Gemeenten

17

de ambitieuze doelstellingen rond het aantal bijstandsuitkeringen bijgesteld naar “een betere ontwikkeling van het aantal bijstandsuitkeringen dan in andere vergelijkbare gemeenten”. Uit deze voorbeelden blijkt de daadkracht van het college. Er is sprake van een stevige sturing: plannen worden strak opgezet, met een scherpe calculatie rond kosten en verwachte opbrengsten. De gemeente zelf kan lastig inschatten of de opgegeven opbrengsten realistisch zijn en duurzaam effect sorteren. Voor de commissie is dat uiteraard ook lastig te toetsen. 1. Aanbeveling: Voer het gesprek tussen raad en college over realisme van financiële doelstellingen en met name ook over de termijn waarbinnen deze te realiseren zijn. Veel van de beoogde ombuigingen vragen veel tijd; net als de (organisatorische) veranderingen die nodig zijn om maatregelen voor de langere termijn effectief te laten zijn. Betrek expertise van binnen en buiten de organisatie om het realisme te toetsen. Realistische verwachtingen dragen bij aan rust en veiligheid voor ambtenaren én professionals in het sociaal domein. 2. Aanbeveling: Zorg voor balans tussen korte en lange termijn in zowel doelstellingen als actieplannen. Almelo heeft interessante korte-termijn-resultaten geboekt rond schulden en fraudebestrijding. Deze beide kennen zeker ook een structureel karakter.

Wanneer verder gekeken wordt naar besparingen, is het belangrijk bewust te zijn van effecten op langere termijn; effecten die wellicht strijdig zijn met andere doelen die de gemeente stelt. Een voorbeeld daarvan is wachtlijsten die oplopen als budgetplafonds worden ingesteld. Daarnaast is het belangrijk om te borgen dat voorzieningen in ‘het voorveld’ (denk aan welzijn, sport, activiteiten rond vindplaatsen etc.) voldoende beschikbaar blijven, zowel kwalitatief als kwantitatief, als overwogen wordt om te besparen op subsidies. In overleg met wijkcoaches kan bekeken worden welke voorzieningen nodig zijn op basis van kenmerken of problematiek in de wijk en welke voorzieningen een passend alternatief kunnen zijn voor specialistische verwijzingen van cliënten. Zo blijft er genoeg mogelijkheid om specialistische zorg af te schalen. Inrichten van het voorliggende veld kan in Almelo worden vormgegeven in samenhang met de wijkgerichte aanpak. Een recente publicatie van Movisie1 kan wellicht behulpzaam zijn. De VNG kan Almelo indien gewenst met de gemeenten in contact brengen die in de publicatie als praktijkvoorbeeld worden genoemd. 3. Aanbeveling: Ontwikkel een regionale strategie op de uitdagingen in het sociaal domein en benut daarin de economische kracht van de regio als geheel.