Bijlage 5. Rapport Onderzoek naar PMOG Alkmaar
Tekst van het document
Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar Eindrapport
Tjisse Bosch en Christel Scholten
Amsterdam Februari 2023.
Christel Scholten cscholten@dsp-groep.nl
Tjisse Bosch tbosch@dsp-groep.nl
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
2
Inhoud Begrippen en afkortingen
4
1
Inleiding
5
1.1
Doel- en vraagstelling
5
1.2
Onderzoeksopzet
6
1.3
Leeswijzer
7
2
Analysekader
9
2.1
Achtergrond: personen met onbegrepen gedrag
9
2.2
Een aanpak voor personen met onbegrepen gedrag
10
2.3
Analysekader: bouwstenen Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk
11
3
Opzet van het beleid
13
3.1
Doelgroep
13
3.2
Opzet van het beleid
15
4
De bouwstenen
17
4.1
Analyse per bouwsteen
17
5
De gemeentelijke regierol
28
5.1
Regie op samenwerken
28
5.2
Regie op leren en verbeteren
29
5.3
Rol gemeenteraad
30
6
Bevindingen en conclusies
32
6.1
Definitie en afbakening ‘personen met onbegrepen gedrag’
32
6.2
Bevindingen en conclusies hoofdvraag 1
33
6.3
Bevindingen en conclusies onderzoeksvraag 2
36
Bijlage 1: Vragen bouwstenen Schakelteam
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
38
3
Begrippen en afkortingen
DSP-groep
E33
Politieregistratie ‘verwarde personen’
EPA
Ernstige Psychische Aandoening
GGD
Gemeentelijke Gezondheidsdienst
GGZ
Geestelijke Gezondheidszorg
MO
Maatschappelijke Opvang
OGGZ
Openbare geestelijke gezondheidszorg
OM
Openbaar Ministerie
OOV
Openbare Orde en Veiligheid
OVP
Opvanglocatie Verwarde Personen
PGA
Persoonsgerichte aanpak
VHR
Veiligheidsregio
VNG
Vereniging Nederlandse Gemeenten
Wfz
Wet forensische zorg
Wmo
Wet maatschappelijke ondersteuning
Wvggz
Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg
VWS
Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport
Wzd
Wet zorg en dwang
ZSM
Aanpak OM (Zorgvuldig Snel Maatwerk)
Zvw
Zorgverkeringswet
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
4
1
Inleiding “Personen met verward gedrag (ook aangeduid als verwarde personen of personen met onbegrepen gedrag) zijn mensen die de grip op hun leven (dreigen te) verliezen, waardoor het risico aanwezig is dat zij zichzelf of anderen schade berokkenen. Het zijn mensen met uiteenlopende complexe problemen die verward gedrag vertonen dat anderen niet direct begrijpen. […] Een relatief klein deel veroorzaakt overlast of pleegt misdrijven. Dit heeft veel impact op de samenleving” (Schakelteam).
In 2016 introduceerde het Schakelteam mensen met verward gedrag negen bouwstenen voor een goed werkende aanpak voor de ondersteuning van personen met onbegrepen gedrag1. In deze aanpak worden organisaties en professionals in het zorgdomein, het veiligheidsdomein en het sociaal domein door integraal werken en door het centraal stellen van personen met onbegrepen gedrag, met elkaar verbonden. Sindsdien is er landelijk maar ook in de gemeente Alkmaar en de regio Noord-Holland Noord het nodige gebeurd. Er is een regionale Stuurgroep opgericht en er zijn diverse gremia waarin het onderwerp op tafel komt.
Om beeld te krijgen bij de huidige stand van zaken, heeft de rekenkamercommissie Alkmaar DSP-groep gevraagd om een inventarisatie uit te voeren van de integrale aanpak voor de ondersteuning van mensen met onbegrepen gedrag (voorheen verwarde personen, personen met verward gedrag) in de gemeente Alkmaar. De rekenkamercommissie wil zicht op de stand van zaken met focus op het integraal beleid en op de gemeentelijke regierol. Voorliggende rapportage is het resultaat van de gevraagde inventarisatie.
1.1
Doel- en vraagstelling Op basis van beide doelstellingen - volgend uit de onderzoeksopdracht van de rekenkamercommissie - zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:
1.
In hoeverre heeft de gemeente Alkmaar een integraal beleid voor mensen met onbegrepen gedrag – gebaseerd op de negen bouwstenen van het Schakelteam mensen met verward gedrag – ontwikkeld?
a.
Welk (deel)beleid of welke (deel)aanpak heeft de gemeente ontwikkeld voor hulp aan mensen met onbegrepen gedrag?
b.
Draagt het beleid, voortvloeiend uit de Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk (2018) en de Visie Maatschappelijke Opvang (2019), bij aan de zorg en ondersteuning aan inwoners met onbegrepen gedrag?
1
In dit rapport schrijven we zowel over mensen en personen met ‘verward gedrag’ als over mensen en personen met ‘onbegrepen gedrag’. In beide gevallen gaat het over dezelfde personen. In paragraaf 2.1 geven we toelichting op de achtergrond van beide begrippen.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
5
2.
In hoeverre geeft de gemeente invulling aan zijn regierol om te komen tot een sluitende aanpak waarbij mensen met onbegrepen gedrag niet tussen de wal en het schip vallen?
a.
Hoe geeft de gemeente invulling aan haar eigen regierol en aan de gezamenlijke regierol (gedeelde verantwoordelijkheid) van gemeente en ketenpartners uit zorg, veiligheid en het sociaal domein?
b.
In hoeverre zijn de ketenpartners tevreden over de invulling van de regierol van de gemeente?
c.
Wat is de rol van het college en wat is de rol van de gemeenteraad bij de invulling aan de regierol?
d.
Wat zijn de aanbevelingen voor eventuele verbeteringen in de toekomst?
We definiëren de gemeentelijke regierol als een sturingsvorm die is gericht op de afstemming met en tussen (maatschappelijke) actoren, met als doel komen tot een samenhangend geheel2. Veel maatschappelijke vraagstukken vragen om samenwerking tussen de overheid en maatschappelijke partners. Zo ook bij het lokaal en regionaal ontwikkelen van een sluitende, integrale aanpak personen met onbegrepen gedrag. Met deze definitie van regievoeren gaan we ervanuit dat de gemeente Alkmaar voor de aanpak afhankelijk is van meerdere ketenpartners en dus niet voor alle deelaspecten eenzijdig verantwoordelijkheid kan nemen. Wel kan de gemeente vanuit haar regierol een faciliterende, beïnvloedende en ondersteunende bijdrage leveren.
Scope Het onderzoek is begrensd in tijd en budget. In de afbakening van de onderzoeksaanpak is daarom gekozen voor focus op beleidsvorming en regievoering. Er is niet gekeken naar de financiële consequenties van het beleid. De uitvoering en de effecten van beleid op casusniveau zijn in het onderzoek meegenomen voor zover dit binnen het inventariserende perspectief ter sprake is gekomen.
1.2
Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd in de tweede helft van 2022. Op basis van de bouwstenen uit de Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk (2018) van de regionale Stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag is geïnventariseerd wat de stand van zaken is in de aanpak personen met onbegrepen gedrag, hoe de aanpak zich ontwikkelt en welke lessen zijn geleerd voor de doorontwikkeling van de aanpak. Daarmee beantwoorden we de centrale onderzoeksvragen en formuleren we aanbevelingen die de gemeenteraad in staat stellen haar rol te vervullen bij de fundamentele en politieke keuzes in de (verdere ontwikkeling van de) integrale aanpak.
De startfase van het onderzoek betrof een documentanalyse van relevante beleidsdocumenten van de gemeente Alkmaar en de Stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag van regio Noord-Holland Noord. Aansluitend zijn interviews afgenomen met beleidsmedewerkers Maatschappelijke Opvang [MO] en Openbare Orde en Veiligheid [OOV] van de gemeente Alkmaar, en heeft een interview plaatsgevonden met burgemeester Schouten en wethouder Voordewind van de gemeente Alkmaar. 2 Daarbij sluiten we aan bij onder meer de definities van regievoeren door gemeenten zoals toegelicht in het paper van Beurskens en
Korsten (2007), waaronder: “Regie wordt opgevat als het afgewogen gebruiken van verschillende bestuurlijke instrumenten - juridische, economische en communicatieve instrumenten - waarbinnen beleid niet tot stand komt door centrale sturing, maar door interactie en communicatie met de vele partners die in de beleidssector actief zijn (Hupe en Klijn, 1997)”.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
6
De kern van het onderzoek bestond uit twee groepsgesprekken met beleidsmedewerkers van de gemeente Alkmaar en ketenpartners uit de domeinen zorg, veiligheid en het sociaal domein aangevuld met een vertegenwoordiger vanuit het cliëntenperspectief3. Aan de hand van de 13 bouwstenen van de regionale Stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag (regio Noord-Holland Noord) is geïnventariseerd hoe het beleid op de verschillende niveaus is vormgegeven en welke kansen er zijn in de (verdere) doorontwikkeling van de integrale aanpak. Voor deze onderzoeksaanpak is gekozen omdat het integraal beleid personen met onbegrepen gedrag in de gemeente Alkmaar vorm krijgt op zowel lokaal, sub regionaal en regionaal niveau, en altijd in samenwerking met ketenpartners. Verdere toelichting hierop wordt gegeven in hoofdstuk 3.
Na de groepsinterviews zijn de verslagen – voorzien van een analyseslag, deelconclusies en aanbevelingen voor zover die uit de groepsgesprekken zijn voortgekomen – voorgelegd aan de deelnemers.
Aan dit onderzoek werkten veel personen van binnen en buiten de gemeentelijke organisatie mee. Wij danken hen voor hun betrokkenheid bij het thema en voor het openhartig delen van hun ervaringen en reflecties.
Met de rekenkamercommissie Alkmaar is tot slot gesproken over het opnemen van geanonimiseerde en persoonlijke voorbeelden van personen met onbegrepen gedrag in de rapportage ter illustratie van de doelgroep en het beleid. We hebben ervoor gekozen om dat niet te doen. Omdat ‘personen met onbegrepen gedrag’ een verzamelterm is, bestaat namelijk het risico dat bij een selectie van slechts enkele voorbeelden een karikatuur of versimpeling ontstaat van de uiteenlopende doelgroep en de diversiteit aan (onderliggende) problematiek. De diversiteit in de groep personen met onbegrepen gedrag wordt toegelicht in hoofdstuk 2.
1.3
Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we het analysekader: waar hebben we het over bij personen met onbegrepen gedrag, wat wordt bedoeld met de aanpak personen met onbegrepen gedrag en welk analysekader gebruiken we om het beleid personen met onbegrepen gedrag in de gemeente Alkmaar te onderzoeken?
In hoofdstuk 3 bespreken we de opzet van het beleid personen met onbegrepen gedrag in de gemeente Alkmaar en de regio Noord-Holland Noord aan de hand van de definiëring en afbakening van de doelgroep en de structuur van de aanpak personen met onbegrepen gedrag op lokaal, subregionaal en regionaal niveau.
In hoofdstuk 4 beschrijven we de stand van zaken en de voortgang van de lokale en de regionale aanpak personen met onbegrepen gedrag op de 13 bouwstenen van de regio Noord-Holland Noord. Hierbij worden tevens de deelvragen behorende bij onderzoeksvraag 1 beantwoord. 3 Hiervoor waren vertegenwoordigers uitgenodigd van de volgende organisaties: gemeente Alkmaar, Veiligheidsregio Noord-Holland
Noord, de Hoofdzaak, team Vangnet en Advies (GGD Hollands Noorden), dnoDoen, Esdégé-Reigersdaal, Brijder Verslavingszorg, Zorgen Veiligheidshuis Noord-Holland Noord, Politie, GGZ Noord-Holland-Noord.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
7
In hoofdstuk 5 volgt een beschouwing op de regierol van de gemeente Alkmaar. Daarbij duiden we hoe de gemeente invulling geeft aan haar regierol in de (sub)regionale samenwerking met en tussen ketenpartners, op het leerproces in de aanpak personen met onbegrepen gedrag en welke rol de gemeenteraad van Alkmaar daarin vervult. Daarbij worden tevens de deelvragen behorende bij onderzoeksvraag 2 beantwoord.
Tot slot formuleren we in het afsluitende hoofdstuk samenvattend de bevindingen en conclusies uit het onderzoek. Deze bevindingen en conclusies volgen uit hoofdstuk 4 en 5 waar op basis van de onderzoeksresultaten de deelvragen worden beantwoord. Met de bevindingen en conclusies formuleren we een antwoord op de twee centrale onderzoeksvragen en worden tevens aanbevelingen geformuleerd.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
8
2
Analysekader In dit hoofdstuk schetsen we het analysekader dat we hanteerden in het onderzoek. We definiëren eerst de termen ‘personen met onbegrepen gedrag’ en ‘de aanpak personen met onbegrepen gedrag’. Vervolgens gaan we in op de bouwstenen van het Schakelteam en de regio Noord-Holland Noord die het analysekader vormen.
2.1
Achtergrond: personen met onbegrepen gedrag De termen ‘verward gedrag’ en ‘personen met verward gedrag’ komen sinds circa 10 jaar met regelmaat terug; zowel in het beleidsdiscours van het zorgdomein en het veiligheidsdomein, als in mediaberichtgeving over bijvoorbeeld het toenemend aantal (politie)meldingen en maatschappelijke incidenten. In dit onderzoek sluiten we aan bij de definitie zoals geformuleerd door het Schakelteam:
Personen met verward gedrag (ook aangeduid als verwarde personen of personen met onbegrepen gedrag) zijn mensen die de grip op hun leven (dreigen te) verliezen, waardoor het risico aanwezig is dat zij zichzelf of anderen schade berokkenen. Het zijn mensen met uiteenlopende complexe problemen die verward gedrag vertonen dat anderen niet direct begrijpen. [ ] Een relatief klein deel veroorzaakt overlast of pleegt misdrijven. Dit heeft veel impact op de samenleving (Schakelteam).
Onderzoeker Bauke Koekoek (2019) merkt op dat ‘personen met onbegrepen gedrag’ een verzamelterm is. Het gaat om een zeer diverse groep mensen met verschillende beperkingen zoals psychische problemen, een licht verstandelijke beperking [lvb], dementie of verslaving. Vaak ook in combinatie met problemen op verschillende levensgebieden, zoals werkloosheid, gebrek aan participatie, verlies van dierbaren, schulden et cetera. Bij een deel van hen is er (tijdelijk) sprake van acute (psychische) zorgnood. Er kán dus sprake zijn van psychische problematiek, maar dat hoeft niet. De open formulering laat ruimte voor verscheidenheid aan uiteenlopende mensen, met uiteenlopende achtergronden en uiteenlopende problemen.
In de afgelopen circa 10 jaar is in berichtgeving afwisselend gesproken over ‘verwarde personen, verward gedrag’ en ‘personen met verward gedrag’, meer recent ‘personen met onbegrepen gedrag’. Het begrip heeft in de loop van de tijd ook discussie opgeroepen. Het begrip zou stigmatiserend en veroordelend werken, en niet duidelijk maken dat het verwarde gedrag meestal tijdelijk is: “verwardheid is geen eigenschap van mensen, maar een oordeel over iemands gedragingen en gedachten op een gegeven moment” (Trimbos 4). In dat kader vindt dan ook geleidelijk een aanpassing plaats binnen de gehanteerde termen: van verwarde personen naar personen met verward gedrag naar personen met onbegrepen gedrag.
4 Zie bijvoorbeeld Trimbos.nl | Waarom we moeten stoppen met de term ‘verwarde personen’.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
9
Het gaat dus om een verzamelterm voor een zeer diverse groep mensen met uiteenlopende achtergronden en uiteenlopende problemen. Dé persoon met onbegrepen gedrag bestaat niet. Bij een deel kán er (tijdelijk) sprake van acute (psychische) zorgnood, maar dat hoeft niet. De open afbakening maakt het verbinden van aantallen aan de doelgroep minder zinvol; afhankelijk van het perspectief worden andere aantallen gebruikt en een ‘bulk-getal’ zegt relatief weinig over de variatie van ernstige tot milde problematiek en van de variatie tussen dementie en (tijdelijke) psychische nood tot dronkenschap en/of (tijdelijk) onaangepast gedrag.
Terughoudendheid met het gebruik van cijfers bij deze doelgroep blijkt ook uit de jaarlijks terugkerende berichten over een toename van het aantal personen met verward gedrag op basis van de zogenaamde E33registraties van de politie. Ook deze blijken volgens onderzoek onvoldoende geschikt als indicator voor beleid en zijn zodoende buiten beschouwing gebleven van dit onderzoek (zie kader). Politieregistraties E33 Veel jaarlijks terugkerende mediaberichten over de zogeheten “toename van personen met onbegrepen gedrag” zijn gebaseerd op politieregistraties met de code E33: “overlast door persoon met verward gedrag”. E33 is de code waarop de politie meldingen c.q. incidenten rondom personen met verward gedrag registreert in hun registratiesysteem Basis Voorziening Handhaving (BVH). Deze meldingen laten echter niet zien hoe groot de groep personen met verward gedrag in totaal is. Uit onderzoek blijkt dat meerdere meldingen kunnen gaan over één persoon, de ‘vaak verwarden’. Zij veroorzaken relatief veel meldingen en hebben relatief veel problematiek. Ook blijkt uit onderzoek dat personen die geregistreerd (kunnen) worden onder E33 óók geregistreerd worden onder registratiecodes als geluidsoverlast (M22), overlast i.v.m. alcohol/drugs (E38), burenruzie (E12) of overlast zwervers (E41).
Omdat het aantal registraties niets zegt over het aantal personen en omdat er géén werkinstructie is voor politiebeambten wanneer gedrag van een persoon wordt gelabeld als “overlast door persoon met verward gedrag”, vereist toepassing van de cijfers voorzichtigheid en zeer specifieke duiding.
2.2
Een aanpak voor personen met onbegrepen gedrag Hoewel ‘personen met onbegrepen gedrag’ dus geen eenduidige categorie betreft, zijn er de laatste jaren wel allerlei aanpakken voor de ondersteuning van deze doelgroep ontwikkeld op landelijk, regionaal en lokaal niveau. Dat kan volgens onderzoeker Koekkoek niet los worden gezien van de (media)aandacht voor de doelgroep en het maatschappelijke sentiment ‘dat er iets moet gebeuren’.
Sinds de transities in het sociaal domein hebben gemeenten meer verantwoordelijkheid op het gebied van kwetsbare personen. Maar daarin staat de gemeente niet alleen. Er is een groot aantal maatschappelijke organisaties en professionele instellingen die reageren op zorgsignalen bij inwoners: huisartsen, de wijkagent, woningcorporaties, welzijnsorganisaties en GGZ-instellingen zijn daar voorbeelden van. Vanuit hun eigen vakgebied komen zij in aanraking met mensen waarbij sprake kan zijn van verward gedrag of van meervoudige en complexe sociale problematiek5. Het Schakelteam stelde dat gemeenten een regisserende rol hebben, maar dat zij dit niet kunnen zonder dat ook alle andere partners hun verantwoordelijkheid voelen en nemen.
5 NSOB, (2022). Omgaan met onbegrepen gedrag. Dilemma’s in de samenwerking rondom personen met verward gedrag in de gemeente Almelo
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
10
Om gemeenten en ketenpartners te faciliteren, hebben de ministeries van VWS en Justitie en Veiligheid samen met politie, gemeenten (VNG) en zorgpartners de afgelopen jaren belangrijke stappen gezet om te komen tot een goed werkende aanpak voor personen met onbegrepen gedrag op lokaal niveau 67. Zo bood het Schakelteam in opdracht van de ministeries en de VNG tussen 2016 en 2018 ondersteuning aan regio’s en gemeenten bij de ontwikkeling van een goed werkende aanpak. En via ZonMW was er tot 2021 subsidiegeld van het ministerie van VWS beschikbaar voor de ontwikkeling en implementatie van die aanpak.
2.3
Analysekader: bouwstenen Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk Voor een sluitende, integrale aanpak voor een diverse doelgroep met uiteenlopende achtergronden en uiteenlopende problemen, zijn dus verschillende organisaties nodig uit verschillende domeinen (zorg, veiligheid, sociaal domein), die ieder een deel van de doelgroep in beeld (kunnen) hebben en die ieder verantwoordelijkheid dragen voor een deel van de oplossing. Uitgangspunt van het Schakelteam in alle bouwstenen is betrokkenheid van mensen met onbegrepen gedrag zelf én hun omgeving.
Voor een volledige en tegelijkertijd toegankelijke analyse van de aanpak personen met onbegrepen gedrag in de gemeente Alkmaar is het gewenst om enige ordening aan te brengen. Als analysekader voor een integrale en sluitende aanpak voor personen met onbegrepen gedrag hanteren we daarom – conform de onderzoeksopdracht van de rekenkamercommissie - de negen bouwstenen van het Schakelteam uit 2016 die door de regio Noord-Holland Noord zijn aangevuld met 4 extra bouwstenen naar in totaal 13 bouwstenen.
Deze bouwstenen – die afzonderlijke elementen uit een integrale aanpak vormen – zijn ontwikkeld voor gemeenten en ketenpartners als richtinggevend kader. In de Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk (2018) van de regionale Stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag Noord-Holland Noord zijn deze bouwstenen overgenomen als richtinggevend kader en aangevuld met vier regionale bouwstenen 8.
Operationalisatie van de bouwstenen De bouwstenen geven aan wat minimaal nodig is voor een sluitende aanpak, vanuit het perspectief van mensen met onbegrepen gedrag zelf én hun omgeving. De bouwstenen sluiten aan bij verschillende fases, die er (kunnen) zijn bij onbegrepen gedrag. Ze hangen onderling samen en hebben effect op elkaar; ze zijn samen één geheel. Bij de verschillende bouwstenen is expertise nodig vanuit diverse disciplines, bijvoorbeeld geestelijke gezondheid, verslaving, licht verstandelijke beperking en psycho-geriatrie.
6 Minister van Justitie en Veiligheid en Minister voor Langdurige Zorg en Sport, Aanpak voor personen met verward en onbegrepen gedrag, 15 juli 2022
[Kamerbrief]. 7 Minister van Justitie en Veiligheid en Minister voor Langdurige Zorg en Sport, Antwoord Kamervragen over meer incidenten met verwarde personen, 15 juli 2022 [Kamerbrief]. 8 Gedurende het onderzoek bleek dat de regio de bouwstenen niet meer gebruikt. We lichten dit nader toe in hoofdstuk 4.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
11
Om concreet inzicht te geven in de uitvoering van de bouwstenen, zijn de bouwstenen van het Schakelteam voor de groepsinterviews geoperationaliseerd op basis van de definitie en bijbehorende vragen van het Schakelteam (bijlage 1). Daarbij is ook opgenomen welke partijen volgens het Schakelteam per bouwsteen betrokken zouden moeten zijn.
De vier bouwstenen die regio Noord-Holland Noord zelf in haar regiovisie heeft toegevoegd (bouwsteen 9, 10, 11 en 13) zijn geoperationaliseerd op basis van de Regiovisie. Voor specifiek deze bouwstenen is in de groepsinterviews met de gemeente en ketenpartners een inventariserende benadering gekozen. Respondenten is open gevraagd hoe zij de bouwsteen definiëren en welke inzet onder de afzonderlijke bouwstenen wordt geschaard.
Afbeelding 2.1 bevat het overzicht van de 13 bouwstenen van de regio Noord-Holland Noord, waarbij onderscheid is gemaakt naar bouwstenen die primair op wijk-, gemeente of subregionaal niveau worden georganiseerd, en bouwstenen die primair regionaal worden georganiseerd.
Afbeelding 2.1: bouwstenen regio Noord-Holland Noord (regiovisie, 2018)
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
12
3
Opzet van het beleid In dit hoofdstuk beantwoorden we de deelvraag: Welk (deel)beleid of welke (deel)aanpak heeft de gemeente ontwikkeld voor hulp aan personen met onbegrepen gedrag? Daartoe bespreken we de doelgroep van het beleid (paragraaf 3.1) en daarna de opzet van het beleid op lokaal, subregionaal en regionaal niveau (paragraaf 3.2).
De gemeente Alkmaar hanteert niet één beleidskader personen met onbegrepen gedrag. Het integraal beleid is samengesteld uit (deel)beleid, subsidieopdrachten en instrumenten uit verschillende domeinen, en krijgt gelijktijdig vorm op lokaal, subregionaal en regionaal niveau. Daarbij wordt regionaal meer ingezet op de complexe doelgroep en is lokaal een ontwikkeling gaande op meer preventie en vroegsignalering.
3.1
Doelgroep De gemeente Alkmaar sluit in de definitie en afbakening van de doelgroep ‘personen met onbegrepen gedrag’ aan bij de definitie uit de regiovisie ‘Mentaal welzijn in de wijk’ (2018) van de Stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag van regio Noord-Holland Noord. Daarin wordt de doelgroep als volgt gedefinieerd:
1.
Mensen van alle leeftijden met een ernstige psychische aandoening [epa], verslaving en/of verstandelijke beperking, waaruit onbegrepen, overlastgevend of gevaarlijk gedrag kan volgen
2.
Inwoners die te maken krijgen met de gevolgen van onbegrepen gedrag, zoals bijvoorbeeld gezinsleden of omwonenden
3.
Op voorhand wordt geen strakke afgrenzing gemaakt met aanpalende beleidsterreinen als huiselijk geweld, kindermishandeling of radicalisering
Vanuit de definitie wordt in de regionale aanpak nadruk gelegd op de complexe(re) doelgroep. Het gaat om inwoners die vanwege hun gedrag - vanuit onderliggende problematiek - in aanraking kunnen komen met (keten)partners in veiligheid, openbare orde en leefbaarheid. Vaak gaat het om onbegrepen gedrag met gevolgen voor anderen (overlast, gevaarlijk gedrag).
De complexe(re) doelgroep waar in de regionale aanpak prioriteit aan wordt gegeven, is relatief beperkt in omvang. Dat blijkt ook uit de duiding van de doelgroep in het voortgangsverslag van de regionale aanpak: “Deze doelgroep kan beschouwd worden als het topje van de ijsberg (de 1%) van de brede populatie mensen met onbegrepen gedrag en kenmerkt zich onder andere door problemen op het gebied van overlast en crimineel gedrag, psychisch welzijn, verstandelijke beperking, wonen, dagbesteding en middelengebruik. Doorgaans is de doelgroep moeilijk te motiveren voor of toe te leiden naar passende hulpverlening. Strafrechtelijke of (gedwongen) zorginterventies hebben vaak geen (blijvend) effect” 9.
9
Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, (2022). Voortgangsverslag. Aanpak mensen met onbegrepen/verward gedrag en een veiligheidsrisico.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
13
Daarnaast is er in de gemeente Alkmaar lokaal ook aandacht voor een bredere groep kwetsbare inwoners. Hetzij personen met onbegrepen gedrag in een vroeger stadium of met minder ernstige problematiek. Dat raakt ook aan de (meer recent gestarte) doorontwikkeling om meer proactief10 ‘aan de voorkant’ te komen in de wijken van de gemeente Alkmaar, bijvoorbeeld met de inzet van gebiedsteams.
Daarmee sluit de gemeente Alkmaar aan bij de beleidsvisie Wmo, waarin zelfredzaamheid van de burger als uitgangspunt is opgenomen. Beleid en uitvoering zijn dus gericht op het verbeteren van het zelfstandig functioneren en deelname aan de maatschappij. Voor de ondersteuning van het kleine percentage burgers dat niet in staat is om op eigen kracht te participeren in de maatschappij, bouwt de gemeente Alkmaar voort op de door de gemeenteraad aangenomen beleidsvisie Wmo:
“Een kleine groep burgers is niet in staat om volledig op eigen kracht deel te nemen aan de samenleving, in een aantal gevallen is opvang voor deze groep noodzakelijk. Uitgangspunt hierbij is dat opvang zo kort mogelijk duurt en gericht is op herstel, door de zelfredzaamheid te bevorderen. Zelfstandigheid en inclusie zijn van belang bij het herstel van kwetsbare mensen. We zetten zoveel mogelijk in op voorkomen van instroom in de maatschappelijke opvang; als opvang toch noodzakelijk is, zetten we in op het versnellen van de doorstroom naar zelfstandig wonen met begeleiding. Opvang moet daarom zo kort mogelijk duren en begeleiding moet zo snel mogelijk starten vanachter een eigen voordeur. Om dit te behalen is een optimale samenwerking tussen de ketenpartners van belang. We gaan uit van een persoonsgerichte benadering, waarbij maatwerk essentieel is. Hieruit volgt dat wij de verschillende doelgroepen binnen de opvangvoorzieningen zo veel mogelijk scheiden, zodat zorg en ondersteuning kan worden afgestemd op de hulpvraag van de doelgroep.”
De lokale ontwikkeling ‘naar de voorkant’ om kwetsbare inwoners tijdig te kunnen ondersteunen, sluit aan bij het terugkerend pleidooi van regionale ketenpartners in dit onderzoek. Meerdere partijen pleiten voor een bredere focus in de regionale aanpak. Zo ziet team Vangnet (OGGZ) een groep inwoners die ‘stilletjes verkommeren achter de voordeur’. Hoewel deze inwoners problemen hebben, zijn ze minder zichtbaar en formuleren ze geen hulpvraag. Het zou volgens ketenpartners onwenselijk zijn als die ‘stille groep’ uit beeld verdwijnt door eenzijdige aandacht op de complexere doelgroep, of pas in beeld komt na escalatie.
Overigens blijkt uit dit onderzoek dat in de regionale aanpak momenteel onderzoek wordt gedaan naar de doelgroep die net buiten de afbakening van ‘meest complexe problematiek’ valt. Dus de doelgroep personen met onbegrepen gedrag net buiten de 1%. Deze vraag wordt ingestoken vanuit de (toenemend) beroep op de Maatschappelijke Opvang, met als onderzoeksvraag: hoe kan worden voorkomen dat deze inwoners dak- en thuisloos raken?
10 In het veld wordt deze proactieve benadering ook wel een ‘outreachende aanpak’ genoemd. Outreachend werken is een koepelterm
voor ondersteuning buiten de eigen organisatie en binnen de leefwereld van maatschappelijk kwetsbare mensen. Het gaat om een actieve manier van contact leggen met mensen die daar niet altijd zelf om vragen of waarbij mensen zelf geen vraag kunnen stellen.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
14
3.2
Opzet van het beleid De gemeente Alkmaar hanteert niet één beleidskader personen met onbegrepen gedrag: het beleid is samengesteld uit (deel)beleid, subsidieopdrachten en instrumenten uit verschillende domeinen, en krijgt gelijktijdig vorm op lokaal, subregionaal en regionaal niveau. De gemeente hanteert voor iedere taak het meest geëigend schaalniveau voor samenwerking met ketenpartners (regionaal) en voor opdrachtgeverschap (subregionaal). Dat leidt tot de volgende basisstructuur:
Lokaal
Subregionaal
Regionaal
Betreft
Gemeente Alkmaar
Rol van de gemeente Alkmaar Kern
Autonoom
Zes gemeenten: Alkmaar, Bergen, Castricum, Dijk en Waard, Heiloo en Uitgeest. Centrumgemeente
Zestien gemeenten, ketenpartners zorg en ketenpartners veiligheid. Deelnemer
Gebiedsteams, OGGZ Overlast op Straat overleg, bestuurlijk stafoverleg Zorg & Veiligheid, reguliere inzet Wmo, wonen, inkomen, welzijn, etc. Visies Jeugdhulp, Wmo en Participatie (2019). Leefbaarheid, outreachend, vroegsignalering.
Verstrekt subsidieopdrachten: OGGZ, Vangnet en Advies, Maatschappelijke Opvang, cliëntondersteuning.
Aanpak vanuit de stuurgroep mensen met onbegrepen gedrag, Zorg- en Veiligheidshuis, reguliere samenwerking ketenpartners.
Visie Maatschappelijke Opvang (2019). De doelgroep die in beeld komt vanwege psychische kwetsbaarheid en/of dak- en thuisloosheid.
Reguliere rol college B&W, stafoverleg Zorg & Veiligheid
Reguliere rol college B&W
Regiovisie Mentaal welzijn in de wijk (2018). De complexe(re) doelgroep (1%) die vanwege onderliggende problematiek in aanraking komt met veiligheid, OOV of leefbaarheid. Bestuurlijk commissie Zorg & Veiligheid Noord-Holland Noord
Belangrijkste beleidsdocumenten Focus doelgroep
Rol college B&W Alkmaar
We lichten de opzet van de aanpak personen met onbegrepen gedrag per niveau verder toe aan de hand van de gehanteerde structuur op lokaal, subregionaal en regionaal niveau.
1. Lokaal De lokale aanpak personen met onbegrepen gedrag is opgebouwd uit de ‘reguliere inzet’ van de gemeente in het sociaal domein, het domein wonen en het domein Openbare Orde en Veiligheid, aangevuld met de gebiedsgerichte en proactieve (outreachende) inzet van de gebiedsteams en het OGGZ-op-straat-overleg. We lichten drie onderdelen nader toe:
i.
Gebiedsteams. Alkmaar werkt met vijf gebiedsteams voor signalering ten behoeve van veiligheid en leefbaarheid. De teams bestaan uit een gebiedsregisseur leefbaarheid, een gebiedsmedewerker OOV, een handhaver (wijk-BOA) en een wijkagent. De gebiedsteams hebben de opdracht om breed te verbinden met partners, van jeugdpartners tot woningcorporaties.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
15
ii.
OGGZ-op-straat-overleg. Het OGGZ-op-straat-overleg is bedoeld voor casuïstiekbespreking voor de doelgroep dak- en thuislozen. Partners vanuit zorg, veiligheid en handhaving zijn hierbij betrokken. Het uitgangspunt is proactieve handhaving en bewegen tot hulp.
iii.
Bestuurlijk stafoverleg Zorg & Veiligheid. Driewekelijks overleg voor bestuurlijke afstemming over casuïstiek met deelname van burgemeester, wethouder en beleidsmedewerkers MO en OOV. Het stafoverleg is gestart in 2021. In het overleg vindt bestuurlijke afstemming plaats over geëscaleerde casuïstiek. Waar nodig vindt beleidsmatige afstemming plaats om snel en met mandaat te handelen.
2.
Subregionaal.
Alkmaar is centrumgemeenten van één van de drie Wmo-regio’s in Noord-Holland Noord. Naast Alkmaar zijn er de Wmo regio’s Den Helder en West-Friesland. Namens de Wmo-regio subsidieert de gemeente Alkmaar de Maatschappelijke Opvang (dnoDoen), de OGGZ, Vangnet en Advies (GGD) en cliëntondersteuning (de Hoofdzaak, REACT). De gemeente Alkmaar vervult daarin de rol van subsidieverstrekker en accounthouder. Uitgangspunt is het adagium: de gemeente bepaalt het ‘wat’, de uitvoerende partijen het ‘hoe’.
Alkmaar verzorgt voor de hele Wmo-regio de beleidsvorming en subsidiering. Afstemming daarover tussen de gemeenten Alkmaar, Bergen, Castricum, Dijk en Waard, Heiloo en Uitgeest vindt plaats in het Wmobeleidsoverleg. De gemeenten blijven zelf verantwoordelijk voor het domein OOV.
3.
Regionaal.
In de regio Noord-Holland Noord wordt een gezamenlijke aanpak uitgevoerd van de 16 gemeenten en de betrokken ketenpartners. Doelen van deze aanpak zijn verbetering van de leefomstandigheden voor de doelgroep en vermindering van overlast, (escalatie)gevaar en maatschappelijke kosten 11. Meer concreet gaat het om de realisatie van een intensieve, doorlopende en geoliede samenwerking van gemeenten en ketenpartners uit het zorg- en veiligheidsdomein rondom de doelgroep én een toereikende infrastructuur, waarbij sprake is van een passend voorzieningenaanbod met flexibele op- en afschalingsmogelijkheden. Na een uitgebreide inventarisatie van verbeterpunten is de aanpak in 2019 verbeterd. Er zijn daarbij twee verbeterlijnen ingezet:
i.
PGA (Persoonsgerichte aanpak) in het Zorg- en Veiligheidshuis. Focus op een persoonsgerichte aanpak (maatwerk) voor de meest complexe casuïstiek (1%). Deze integrale aanpak is gericht op duurzame oplossingen, onder meer op het gebied van wonen en zorg.
ii.
Project maatwerkvoorzieningen. Realiseren van ontbrekende voorzieningen op het gebied van wonen en zorg voor de meest complexe doelgroep. Op basis van een behoefteonderzoek is per gemeente in kaart gebracht welke voorzieningen in welke mate nodig zijn.
11
Veiligheidsregio Noord-Holland Noord, (2022). Voortgangsverslag. Aanpak mensen met onbegrepen/verward gedrag en een veiligheidsrisico.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
16
4
De bouwstenen In dit hoofdstuk bespreken we de 13 bouwstenen voor de aanpak personen met onbegrepen gedrag van de regio Noord-Holland Noord. Daarmee beantwoorden we de deelvragen van onderzoeksvraag 1:
a.
Welk (deel)beleid of welke (deel)aanpak heeft de gemeente ontwikkeld voor hulp aan mensen met onbegrepen gedrag?
b.
Draagt het beleid, voortvloeiend uit de Regiovisie Mentaal Welzijn in de Wijk (2018) en de Visie Maatschappelijke Opvang (2019), bij aan de zorg en ondersteuning aan inwoners met onbegrepen gedrag?
We bespreken ter beantwoording van de deelvragen de aanpak personen met onbegrepen gedrag per bouwsteen (paragraaf 4.1). Het hoofdstuk eindigt met een totaaloverzicht van resultaten en geleerde lessen over de bouwstenen. Voor een toelichting op de bouwstenen zie paragraaf 2.3.
Leeswijzer: in de kantlijn zijn symbolen opgenomen voor zowel de regionale inzet ( met onbegrepen gedrag als de lokale inzet (
) in de aanpak personen
) in de aanpak personen met onbegrepen gedrag. Bij de
bouwstenen van het Schakelteam is tevens de definitie van de betreffende bouwsteen opgenomen.
4.1
Analyse per bouwsteen Bouwsteen 1: Inbreng personen met onbegrepen gedrag, naasten en inwoners Er wordt gewerkt vanuit het perspectief van mensen met verward gedrag en hun inbreng is op alle niveaus, zowel in de uitvoering als in het beleid, structureel geborgd.
Deze bouwsteen dient versterkt. Hier is regionaal een start mee gemaakt, maar ketenpartners geven aan dat de inbreng van personen met onbegrepen gedrag in de regionale aanpak kan worden geïntensiveerd. Een aantal ketenpartners pleit voor meer structurele inbreng van cliënten aan tafel bij casuïstiekbespreking (niet over maar met cliënten spreken)12. Meerdere partners hanteren weliswaar het uitgangspunt ‘eigen regie’ in hun reguliere processen, maar in casuïstiek besprekingen (organisatie overstijgend) is de inbreng van cliënten onvoldoende. Daarbij uiten ketenpartners ook behoefte aan overzicht waar ervaringsdeskundigheid wordt ingezet en wat de (overdraagbare) ervaringen zijn in de verschillende gremia (gemeentelijk, GGZ, verslaving).
12 Partners percipiëren dit verschillend. Er zijn partners die benadrukken dat waar mogelijk de client aan tafel wordt uitgenodigd, maar dar
in complexe casuïstiek de client vaak niet in staat is om over zijn eigen problematiek te spreken. Vandaar dat dan de keuze wordt gemaakt om een cliënt niet aan tafel te vragen. Andere partners benadrukken dat het aan tafel uitnodigen van cliënten vaker kan dan nu gebeurt. De intensivering waar in deze analyse aan wordt gerefereerd gaat doen ook niet over alle gevallen, maar over meer gevallen dan nu.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
17
Naast betrokkenheid van cliënten aan tafel bij casuïstiekbesprekingen, pleiten ketenpartners voor het versterken van de regionale inbreng van cliëntorganisaties. De Hoofdzaak geeft aan het beeld te herkennen dat de regionale inbreng van cliëntorganisaties beter kan, maar dat zij het beroep dat op hen gedaan wordt niet aan kunnen (‘we kunnen niet overal tegelijk zijn’). Het versterken van het cliëntenperspectief in de regionale aanpak vraagt daarom ook het versterken van de positie van de Hoofdzaak.
Lokaal geeft de gemeente Alkmaar in haar reguliere processen prioriteit aan de inbreng van personen met onbegrepen gedrag (en hun omgeving). De gemeente stimuleert in haar subsidiërende rol de inzet op cliëntondersteuning, zelfregie en ervaringsdeskundigheid door partijen als DnoDoen, de Hoofdzaak, REACT en MEE & de Wering. Deze organisaties worden ook betrokken bij de ontwikkeling van nieuw beleid.
Bouwsteen 2: Preventie en levensstructuur Preventie staat centraal, met bij elke persoon aandacht voor sociale contacten, zinvol (vrijwilligers)werk of dagbesteding, een passende en betaalbare woning, financieel de zaken op orde, gezondheid en een goede levensstructuur met weinig stress.
Ook deze bouwsteen kan versterkt. Eerste stappen op preventie en levensstructuur zijn gezet, maar blijvende aandacht is nodig om een bredere groep kwetsbare inwoners te bereiken. Regionaal gaat prioriteit naar preventie en levensstructuur voor de complexere doelgroep (zie bouwsteen 9 t/m 11). Preventie voor de bredere doelgroep is volgens deze partijen niet eenvoudig. Het hangt samen met uiteenlopende leefgebieden: wonen, dagbesteding, schulden, welzijn en sociale contacten, en raakt dan ook de brede inzet van gemeenten en maatschappelijke partners. Reguliere investeringen in al deze domeinen zijn nodig voor een adequate preventie en levensstructuur voor alle kwetsbare inwoners, waaronder personen met onbegrepen gedrag.
Lokaal wordt in de gemeente Alkmaar uitvoering gegeven aan de Actielijn Preventie in het uitvoeringsprogramma Maatschappelijke Opvang, onder meer met de inzet van de Wijkcoach en de pilot Vroegsignalering Personen met Verward Gedrag. Daarbij wordt ingezet op samenhang tussen partijen, bijvoorbeeld doordat de gebiedsteams samenwerken met woningcorporaties, die weer samenwerken met Vangnet. Bij een casus kijken deze partijen samen wat nodig is. Casuïstiek komt daardoor volgens ketenpartners beter en sneller in beeld. Uitdaging zit vervolgens in het bereiken van inwoners die niet bij machte zijn om hun problemen te herkennen, erkennen of met een hulpvraag te komen. Die groep neemt volgens team Vangnet (OGGZ) toe.
Ketenpartners zien in de praktijk terug dat de gemeente Alkmaar investeert in een proactieve (outreachende) aanpak – bijvoorbeeld met de Eropaf-teams – maar ook dat de gemeente voor adequate ondersteuning voor deze inwoners afhankelijk blijft van derden. Voor kwetsbare inwoners die snel in beeld zijn loopt de gemeente bijvoorbeeld aan tegen wachtlijsten in de schuldhulpverlening en de zorg. Cliëntvertegenwoordigers duiden het wijkgerichte aanbod in de gemeente Alkmaar als goed geregeld en vindbaar. Zij zien daarbij kansen voor
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
18
(verdere) doorontwikkeling in de toegankelijkheid van algemene voorzieningen voor de brede doelgroep personen met onbegrepen gedrag. De gemeente Alkmaar heeft daarvoor twee inloopvoorzieningen gesubsidieerd met specifieke eisen voor deze doelgroep: laagdrempelig en met passende deskundigheid.
Kansen voor (verdere) verbetering zit volgens de gemeente Alkmaar zelf vooral in de interne processen van de gemeente. Is het bijvoorbeeld mogelijk om met interne procesregisseurs te werken, zodat achter het loket één aanspreekpunt is waardoor professionals door de gemeentelijke organisatie geleid kunnen worden en processen meer simultaan kunnen lopen? Een goed voorbeeld van een dergelijke werkwijze is de integrale aanpak van Team 16+ in Alkmaar.
Bouwsteen 3: Vroegtijdige signalering Signalen kunnen door mensen zelf, hun directe netwerk en buurtbewoners dag en nacht worden gemeld*, ze worden vroegtijdig herkend en daarop wordt meteen doorgepakt. Er zijn 24/7 meldpunten ingericht en er zijn dag en nacht zorgprofessionals beschikbaar en bereikbaar in de wijk, die zelf signaleren en proactief handelen bij zorgelijke signalen. *De mogelijkheid tot melden wordt besproken onder bouwsteen 4.
In Alkmaar wordt ingezet op vroegtijdig signaleren met de regionale pilot die in 2022 is gestart (met lokale uitvoering)13. De pilot is gericht op beginnend zorgmijdend gedrag en het tijdig signaleren van terugval. In Alkmaar wordt gestart met het in de wijk begeleiden van inwoners van wie behandeling is afgerond (ggz, reclassering of verslaving) door ervaringsdeskundigen van de Hoofdzaak. In de pilot wordt gekeken of deze werkwijze mensen helpt om (eerder) aan te geven dat het slechter met ze gaat of ze hulp nodig hebben.
Daarnaast is vroegtijdig signalen onderdeel van de gemeentelijke werkwijze in de wijk. Allereerst met outreachende professionals in de gebiedsteams die signaleren en signalen ontvangen, met als opdracht die signalen zo goed mogelijk op te pakken met de OGGZ en Vangnet & Advies. Daarnaast heeft de gemeente wijkcoaches in de lokale eropaf teams. Dit type professionals is vergelijkbaar met de ‘wijkfunctionarissen’ in andere gemeenten in de regio Noord-Holland Noord14. De wijkcoach focust op beginnend zorgmijdend gedrag, en sluit daarvoor aan bij verschillende vindplaatsen en bij signalerende partijen op wijkniveau.
De gemeente Alkmaar heeft bewust gekozen om vroegsignalering niet 24 uur per dag beschikbaar te stellen: bij crisis is er een infrastructuur beschikbaar en zonder crisis kan tot de volgende dag worden gewacht. Met personeelstekorten en de gevraagde expertise is het 24-7 beschikbaar stellen van een meldpunt voor niet acute situaties niet haalbaar. Inwoners kunnen dus wel 24 uur per dag melden bij crisis; daar is 24-7 zorg voor.
13 Deze analyse bevat een weergave van de situatie van eind 2022. Het is te verwachten dat ontwikkelingen in onder meer de pilot zich
nadoen hebben verder hebben ontwikkeld. 14 Dit type functionarissen wordt in veel gemeenten wijk-GGD’er genoemd, en geldt als een van de best practices in de lokale aanpak personen met onbegrepen gedrag. In overleg met de GGD heeft de gemeente Alkmaar ervoor gekozen om een andere term te hanteren.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
19
Bouwsteen 4: Melden In de 112-meldkamer en andere meldpunten is men bekend met en alert op signalen van verwardheid bij een melding. De juiste professional wordt ingezet. Er wordt een eenduidig protocol gehanteerd.
De bouwsteen ‘melden’ is regionaal georganiseerd. Volgens alle ketenpartners is deze bouwsteen goed georganiseerd. Bewoners hebben diverse mogelijkheden om (24 uur per dag) melding te maken. Naast het landelijk meldpunt zorgwekkend gedrag15, is de politie beschikbaar als achtervang voor noodmeldingen via 112 en meldingen via het reguliere politie-nummer. Verder kunnen inwoners hun zorgen melden bij team Vangnet en Advies (GGD).
Zorgmeldingen van al deze kanalen komen uiteindelijk terecht bij team Vangnet en Advies: politie zet nietacute meldingen waarbij (mogelijk) sprake is van zorg / zorg nodig is door naar team Vangnet en ook het landelijk meldpunt zorgwekkend gedrag komt bij regionale doorschakeling binnen bij team Vangnet en Advies.
Bouwsteen 5: Beoordeling en risicotaxatie Mensen met verward gedrag kunnen dag en nacht integraal beoordeeld en opgevangen worden en er is een goede verbinding tussen zorg- en veiligheidsprofessionals. Er zijn eenduidige risicotaxatie- en beoordelingsinstrumenten beschikbaar.
De bouwsteen ‘beoordeling en risicotaxatie’ is regionaal volgens de ketenpartners goed georganiseerd. De basisafspraak is dat beoordeling in principe thuis plaatsvindt, tenzij veiligheid in het geding is. Dan wordt uitgeweken naar de beoordelingslocatie van de ggz. Beoordeling in politiecel is bij uitzondering ook mogelijk, maar alleen bij een verdachte die is aangehouden op verdenking van een strafbaar feit. De ggz is in deze bouwsteen de belangrijkste partij en neemt zodoende ook het initiatief. De gemeente Alkmaar heeft hier een beperkte en meer volgende rol.
Volgens ketenpartners werkt de regionale bouwsteen beoordeling en risicotaxatie dus goed. Het initiatief van de gemeente Alkmaar in 2019-2020 voor een lokale pilot Opvanglocatie Verwarde Personen (OVP) voor de beoordeling van mensen met onbegrepen gedrag zonder thuis, bleek uiteindelijk niet (meer) passend in de plannen van de ggz en de landelijke afspraken van de politie. Omdat de gemeente momenteel samen met DnoDoen en REACT een 24-uurs opvanglocatie ontwikkelt als centraal punt voor nachtopvang en inloop, is het theoretisch mogelijk deze locatie te benutten voor beoordeling. Mits daar bij partners behoefte aan is. Dat is nog niet concreet, maar bij eventuele behoefte staat de gemeente daar niet onwelwillend tegenover.
15
Landelijk is er een telefoonnummer beschikbaar voor meldingen over zorgwekkend gedrag. Vanuit het landelijk meldpunt worden meldingen doorgezet naar de betreffende regio. Voor meer informatie: https://www.meldpuntzorgwekkendgedrag.nl/
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
20
Bouwsteen 6: Toeleiding Mensen worden geleid naar ondersteuning of zorg die past bij hen en de (financiële) drempels zijn zo laag mogelijk. De problematiek rondom onverzekerdheid en ontoegankelijkheid van zorg is opgelost.
Ook de bouwsteen toeleiding is regionaal georganiseerd. Gemeente Alkmaar heeft in deze bouwsteen een beperkte rol maar zou hier meer regie kunnen pakken door dit onderdeel te agenderen. Volgens ketenpartners blijkt toeleiding complexer dan beoordeling. Het is volgens deze partners een intensief samenwerkingsproces dat continu aandacht vraagt. Zo zijn er (regionale) knelpunten in de capaciteit van de ggz (te weinig opnameplekken) en zijn er knelpunten op het snijvlak ggz en verslavingszorg (mensen met dubbel of triple problematiek vallen tussen wal en schip). Zo zijn er voorbeelden van kwetsbare inwoners die buiten de ggz én de verslavingszorg vallen; dan zitten de OGGZ en politie met iemand ‘in hun maag’. Met als mogelijk resultaat dat iemand niet in zorg komt, niet naar de nachtopvang kan en dus op straat blijft of thuis problemen geeft.
Op de aansluiting met en tussen zorgvormen zijn echter ook (voorzichtige) positieve ervaring in de regionale aanpak personen met onbegrepen gedrag. Zo verloopt de samenwerking met en tussen de ggz en de verslavingszorg steeds beter, zowel op bestuurlijk als uitvoerend niveau. Dat partijen elkaar in de dagelijkse samenwerking vinden, wordt ook onderschreven door de burgemeester van de gemeente Alkmaar: “Bij een incident voel ik me als burgemeester vrij om de Geneesheer-Directeur van de GGZ te bellen. Niet altijd, daar moet je kritisch op zijn, maar waar nodig kunnen we overleggen. Op bestuurlijk niveau is er makkelijk contact.”
De verbeterde samenhang tussen partijen leidt ook tot nieuwe initiatieven. Zo wordt momenteel een nieuwe longcare voorziening ontwikkeld door Esdégé-Reigersdaal. Het gaat om een huisvestingsvorm voor de complexe(re) doelgroep, in aansluiting op de ggz en de OGGZ. Vanuit de gemeente Alkmaar wordt dit initiatief gefaciliteerd door een medewerker beschikbaar te stellen om locaties te zoeken en te realiseren. In de constante wisselwerking tussen lokale en regionale ontwikkelingen wil de gemeente een actieve rol in spelen. Dat wordt door ketenpartners herkend en gewaardeerd.
Bouwsteen 7: Passend vervoer (t.b.v. beoordeling ggz) Er is passend vervoer beschikbaar om iemand van of naar een geschikte beoordelings- of behandellocatie te rijden. Dit is prikkelarm en niet-stigmatiserend.
In Noord-Holland Noord is er met de psycholance speciaal vervoer beschikbaar voor mensen die (voor beoordeling) vervoerd moeten worden. Daarbij zijn afspraken gemaakt met de crisisdienst (ggz), de politie en het ambulancevervoer voor vervoersbewegingen voor een te beoordelen persoon of het terugbrengen van een vermiste verwarde persoon. Omdat politie en ggz daarin leidend zijn, heeft de gemeente Alkmaar in de werkgroep voor deze bouwsteen gesteld dat het niets toevoegt om daar als gemeente tussen te zitten.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
21
Bouwsteen 8: Passende ondersteuning, zorg en straf Mensen krijgen een passende combinatie van ondersteuning, zorg en zo nodig straf. Er is aandacht voor de continuïteit van de ondersteuning of zorg, ook in het geval van een strafrechtelijk traject. Zorg- en veiligheidsprofessionals hebben nauw contact, stemmen af en pakken door.
De gemeente Alkmaar heeft een historie van integrale casus overleggen voor inwoners met complexe problematiek. In 2016 had de gemeente bijvoorbeeld al het Team Complexe Casuïstiek (TCC)16, met interne en externe partners waar voor personen met de meest complexe problematiek – op meerdere vlakken, dus ook op het snijvlak van domeinen veiligheid, straf en zorg – werd gekeken naar een sluitende aanpak.
Bij de ontwikkeling van het Zorg- en Veiligheidshuis bleek er overlap met het TCC. Voor de samenwerking met ketenpartners bleek het Zorg- en Veiligheidshuis het meest geëigend. Zo is uitwisselen van gegevens op grond van regionale convenanten eenvoudiger, en liep het TCC aan tegen cliënten die zich ophielden in Alkmaar maar elders in de regio woonden. In 2019 is het lokale TCC daarom overgedragen aan de regionale PGA (persoonsgerichte aanpak) in het Zorg- en Veiligheidshuis.
Dat betekent niet dat de gemeente Alkmaar geen integrale casus overleggen meer heeft. Ook de gebiedsteams, het OGGZ-op-straat-overleg en het bestuurlijk stafoverleg Zorg & Veiligheid passen in de werkwijze. Op de drie lokale ‘tafels’ wordt andere casuïstiek besproken, maar in alle gevallen gaat het om problematiek op het snijvlak van zorg en veiligheid (of leefbaarheid), en om het bespreken van casuïstiek op de meest geëigende plek voor een sluitende, proactieve aanpak.
Voor de regionale aanpak personen met onbegrepen gedrag is in 2019 onderzoek gedaan naar de doelgroep en aanpak in de regio17. Daaruit zijn twee actielijnen gekomen: de persoonsgerichte aanpak en huisvesting (bouwsteen 10). De PGA is ondergebracht bij het Zorg- en Veiligheidshuis voor de meest complexe casuïstiek (de 1%). Maandelijks zitten de betrokken ketenpartners aan tafel om tot een sluitende aanpak te komen. In totaal zaten bij aanvang 50 personen uit heel Noord-Holland Noord in de regionale PGA. Vanuit de gemeente Alkmaar zitten momenteel 8 mensen in de PGA 1%-aanpak.
Bouwsteen 9: Herstelbehandeling Dit is een toegevoegde bouwsteen van de regio Noord-Holland Noord.
16 Voor het TCC heeft de gemeente Alkmaar meerdere integrale casus overleggen gekend voor inwoners met complexe problematiek,
waaronder het Periodiek Overleg Risicoburgers (POR). 17 Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (2019). Van fragmentatie naar samenhang. Een inventarisatie van knelpunten en oplossingsrichtingen ter verbetering van de aanpak van verwarde personen met een veiligheidsrisico.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
22
Bouwsteen 9, 10 en 11 uit de regiovisie komen niet van het Schakelteam maar zijn door de regiovisie ‘Mentaal welzijn in de wijk’ van de regio Noord-Holland Noord toegevoegd, die volgens de regiovisie primair lokaal (subregionaal, gemeentelijk of op wijkniveau) worden uitgevoerd. Volgens de regionaal programmamanager zijn deze ‘extra’ bouwstenen ondertussen weer ondergebracht bij de overige bouwstenen. Zo speelt bijvoorbeeld in de werkgroep vroegsignalering herstel een belangrijke rol, net als bij de PGA van het Zorg- en Veiligheidshuis en de reguliere aanpak van instellingen.
Herstel is daarmee integraal onderdeel van de integrale aanpak personen met onbegrepen gedrag. En als zodanig ook herkenbaar in de reguliere zorg en ondersteuning, de persoonsgerichte aanpak en in de werkgroepen vroegsignalering en maatwerkvoorziening (bouwsteen 2 en bouwsteen 10). Het effect van schaarste op de woningmarkt en schaarste in zorg en ondersteuning als gevolg van personeelstekorten, is volgens ketenpartners een risico voor herstelbehandeling. Dat is al op meerdere manieren merkbaar. Ambulantisering en verkorte behandelduur maken dat mensen eerder terugkeren naar de wijk, mensen met een zorgvraag komen op wachtlijsten en omdat mensen sneller uitstromen uit behandeling ontstaat er druk op meerdere leefdomeinen, waaronder de Maatschappelijke Opvang bij gebrek aan geschikte woningen.
Het risico volgens deze partners, is dan ook dat zij de inzet op herstel niet kunnen blijven waarborgen. De toenemende druk op de zorg vinden zij zorgwekkend. Een van de partners merkt dat zij mensen nu al langer moeten vasthouden. Dat doen ze ook sporadisch, met een soort ‘waakvlam benadering’. Zonder extra middelen lijkt het maken van keuzes in de brede doelgroep onvermijdelijk.
Bouwsteen 10: Herstel, wonen en voorzieningen Dit is een toegevoegde bouwsteen van de regio Noord-Holland Noord.
Zoals toegelicht in bouwsteen 8, is in 2019 een onderzoek uitgevoerd voor de regionale aanpak personen met onbegrepen gedrag. Daaruit zijn twee actielijnen gekomen: de persoonsgerichte aanpak en huisvesting. Huisvesting is onderliggend aan de PGA. Als partijen in de PGA samenkomen maar geen benodigde plekken ter beschikking hebben, dan ontbreekt de basis.
In de regio wordt huisvesting daarom opgepakt in de werkgroep maatwerkvoorziening. In 2020 heeft de werkgroep een regionale inventarisatie uitgevoerd van bestaande en gewenste woon- en opvangvoorzieningen voor verwarde personen met een veiligheidsrisico 18. Resumerend biedt de regio NHN behoorlijk wat voorzieningen voor de doelgroep. Vanwege geringe doorstroming en (soms lange) wachtlijsten is dit aanbod evenwel niet altijd snel beschikbaar of toegankelijk. Voor (de subregio) Alkmaar bleek vooral
18
Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (2020). Maatwerkvoorzieningen onder dak Een regionale inventarisatie van bestaande en gewenste woon- en opvangvoorzieningen voor verwarde personen met een veiligheidsrisico.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
23
behoefte aan de voorzieningen Skaeve Huse19, longcare voorzieningen20, Housing First en het sociaal pension. De werkgroep heeft de aantallen gespecificeerd per gemeente. Regionaal ligt focus op het ontwikkelen van Skaeve Huse [SH] en longcare voorzieningen.
In de sub-regio Alkmaar zijn (als enige sub-regio in Noord-Holland Noord) al longcare voorzieningen beschikbaar. Esdégé-Reigersdaal heeft Fetura Extra opgericht, met nu 9 bedden. Dat worden er 12 als de nieuwe locatie beschikbaar is. GGZ NHN heeft 6 solitaire woningen – longcare, geen SH – op het eigen terrein ontwikkeld. Daar is echter geen ruimte om uit te breiden. Ook worden in deze sub-regio Skaeve Huse ontwikkeld.
De gemeente Alkmaar vervult hierin een proactieve rol: vanuit de gemeentelijke visie wordt hier prioriteit aan gegeven en wordt er personele capaciteit vrijgemaakt voor ondersteuning. Nu heeft een werkgroep onder leiding van een medewerker van de gemeente – woonzorgmakelaar – een locatie gezocht voor de longcare voorziening. Met succes, er is een locatie aangewezen. Ook zijn er prestatieafspraken met woningcorporaties over het beschikbaar stellen van woningen voor Housing First, zodat DnoDoen die kan benutten. Die afspraken worden voor de komende 3 jaar gecontinueerd, zodat de caseload van Housing First op niveau komt en blijft.
Tot slot speelt de gemeente Alkmaar in op kansen die zich voordoen. Zo stopt het sociaal pension (van een particulier initiatiefnemer). De gemeente Alkmaar neemt die plekken voor in ieder geval 2 jaar over en brengt deze onder te brengen bij het Leger des Heils. Daarmee wordt ook een kwaliteitsslag verwacht, doordat aan wonen steun- en stutsystemen worden verbonden. De inzet van de gemeente betreft een tweejarige pilot.
Bouwsteen 11: herstel, begeleiding, dagbesteding en werk Dit is een toegevoegde bouwsteen van de regio Noord-Holland Noord.
Zoals toegelicht bij bouwsteen 9 zijn de ‘extra’ bouwstenen van de regio ondertussen weer ondergebracht bij de actieve bouwstenen. Zo speelt ook herstel, begeleiding, dagbesteding en werk een rol in meerdere bouwstenen. Hier lichten we de specifieke elementen toe die door de gemeente en ketenpartners zijn benoemd. Ondersteuning van kwetsbare inwoners in (de toeleiding tot) werk en dagbesteding maakt onderdeel uit van de reguliere processen van de gemeente en de voorzieningen die door de gemeente Alkmaar worden gesubsidieerd. Werk en dagbesteding worden daarmee als mogelijke voorziening aangeboden aan personen met onbegrepen gedrag. Ook hier staat dus de basis.
19 Skaeve Huse zijn containerwoningen, veldhuisjes of alternatieve woonvormen die worden ingezet voor mensen die vanwege
prikkelgevoeligheid en/of overlast gevend gedrag niet kunnen verblijven in een reguliere wijk of woning. Voor meer informatie zie: Hufterwoning of Skaeve Huse - Het CCV. 20 Plekken op (bij voorkeur) instellingsterreinen of in de nabijheid van 24/7 zorg, waar mensen langdurig kunnen wonen, die niet zelfstandig kunnen wonen en een passende mate van structuur en zorg/begeleiding nodig hebben.
DSP-groep
Eindrapport ─ Aanpak personen met onbegrepen gedrag gemeente Alkmaar
24
Volgens ketenpartners kan werk en dagbesteding wel een extra impuls gebruiken door deze bij de doelgroep meer onder de aandacht te brengen. Er is volgens betrokkenen van alles, maar zij benadrukken dat het ook goed is om te kijken bij die groepen die dat kunnen, om een zinvolle (tegen)prestatie te vragen. Omdat uit onderzoek en ervaring in de ondersteuning van personen met onbegrepen gedrag blijkt dat zinvolle dagbesteding bijdraagt aan herstel en levensgeluk van deze doelgroep. Overigens constateren partijen dat er dilemma’s zitten in het (meer) verplicht stellen dagbesteding of werk. Hoewel dat op individueel niveau positief effect kan hebben, zitten er grenzen aan wat je verplicht mag stellen en leidt het mogelijk ook tot (extra) drempels voor zorgmijders.
Bouwsteen 12: informatievoorziening Betrokkenen uit de hele keten weten hoe met informatiedeling om te gaan, beschikken op het juiste moment over de juiste informatie en kunnen deze zorgvuldig delen. Dit vindt domein overstijgend en eenduidig plaats en de persoon zelf wordt betrokken.
Onder ketenpartners is er consensus dat informatiedeling in de basis goed geregeld is met het convenant en het privacy protocol van het Zorg- en Veiligheidshuis. Daarmee functioneert informatiedeling op hoofdlijnen voor deelnemende organisaties goed. In de praktijk blijft informatiedeling echter ook mensenwerk en blijven dilemma’s bestaan. Zo blijft voor zorgpartijen de samenloop met (eisen die gesteld worden vanuit) BIGregistratie een kwetsbaarheid. Informatiedeling en privacy wordt veelvuldig besproken en er zijn regionaal en binnen ketenpartners ontwikkelingen gaande om de resterende knelpunten te verminderen, zoals het verplicht invullen van de Crisiskaart met cliënten.