260116 Raadsinformatiebrief bestuurlijke reactie Wetsvoorstel versterking Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Milieu - bijlage 2

Wijziging van de Omgevingswet in verband met versterking VTH-stelsel milieu [KetenId: WGK027464] Allen, die deze zullen zien of horen lezen, saluut! doen te weten: Alzo Wij in overweging genomen hebben dat het wenselijk is om de Omgevingswet aan te passen met als doel de resultaten van het proces van kwaliteitsbevordering en samenwerking verder wettelijk te borgen en daarmee de fragmentatie en de vrijblijvendheid in de samenwerking verder te beperken; Zo is het, dat Wij, de Afdeling advisering van de Raad van State gehoord, en met gemeen overleg der Staten-Generaal, hebben goedgevonden en verstaan, gelijk Wij goedvinden en verstaan bij deze: Artikel I De Omgevingswet wordt als volgt gewijzigd: A In artikel 18.19, eerste lid, aanhef wordt na “doelmatige” ingevoegd “uitvoering en handhaving regels gesteld over de werkzaamheden voor de”. B Artikel 18.20 wordt als volgt gewijzigd: 1. In het eerste lid wordt “De betrokken bestuursorganen” vervangen door “Gedeputeerde staten en colleges van burgemeester en wethouders” en wordt na “een goede kwaliteit van de” ingevoegd “uitvoering van de werkzaamheden voor de”. 2. In het tweede en derde lid wordt na “regels stellen over” ingevoegd “een goede kwaliteit van de werkzaamheden voor”. C Artikel 18.21 wordt als volgt gewijzigd. 1. In het derde lid wordt na “omgevingsdienst” ingevoegd “is aaneengesloten en”. 2.

Aan het derde lid worden twee leden toegevoegd, luidende: 3. Gedeputeerde staten en colleges van burgemeester en wethouders zorgen ervoor dat omgevingsdiensten voldoen aan bij algemene maatregel van bestuur gestelde regels over:

a. de minimale omvang van de begroting van het regionaal werkprogramma, b. het minimale percentage medewerkers met een vast arbeidscontract, c. het minimale budget dat vrij besteedbaar is voor innovatie, d. het minimale weerstandsvermogen, en e. het minimale budget voor opleiding van personeel en kennisdeling. 4. Bij de aanwijzing van een kring van gemeenten als bedoeld in het eerste lid, houden Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat en Onze Minister van Justitie en Veiligheid rekening met de regels, bedoeld in het vierde lid. D Na artikel 18.21 wordt een artikel ingevoegd, luidende: Artikel 18.21a (regie op eisen aan omgevingsdiensten) 1. In het belang van een doelmatige en doeltreffende uitvoering van de werkzaamheden voor de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak kan Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat, als een omgevingsdienst niet voldoet aan de regels, bedoeld in artikel 18.21 namens de betrokken gemeenteraden of colleges van burgemeester en wethouders erin voorzien dat die omgevingsdienst aan die regels voldoet ten laste van de betrokken gemeenten. 2.

Als niet aan de regels, bedoeld in artikel 18.21 wordt voldaan, kan, in afwijking van de artikelen 4.9, 4.10, 4.13, 5.8, 5.10 en 18.2, bij algemene maatregel van bestuur worden bepaald dat Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat het bevoegd gezag is in plaats van de provincies en gemeenten, die bij die maatregel zijn aangewezen. Bij die maatregel kan worden bepaald dat gedeputeerde staten en colleges van burgemeester en wethouders ervoor zorg dragen dat Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat onmiddellijk beschikt over de voor de uitvoering en handhaving: a. bij die gemeenten of provincies aanwezige gegevens of bescheiden, en b. naar het oordeel van Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat benodigde financiële middelen. E Artikel 18.22 wordt als volgt gewijzigd: 1. Het eerste lid komt te luiden: 1. Bij algemene maatregel van bestuur worden gevallen aangewezen van activiteiten waarvoor de werkzaamheden voor de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak in ieder geval aan een omgevingsdienst worden opgedragen. 2. De aanhef van het tweede lid komt te luiden: Bij de maatregel worden omgevingsdiensten aangewezen waaraan met uitsluiting van andere omgevingsdiensten die werkzaamheden worden opgedragen voor activiteiten:. F Artikel 18.23, eerste lid, komt te luiden: 1.

Om een goede kwaliteit van de werkzaamheden voor de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak door de omgevingsdiensten te waarborgen: 2

a. stelt de gemeenteraad regels daarover voor de activiteiten, bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van het college van burgemeester en wethouders worden uitgevoerd, b. stellen provinciale staten regels daarover voor de activiteiten , bedoeld in artikel 18.22, eerste lid, die in opdracht van gedeputeerde staten worden uitgevoerd. G Na artikel 18.23 wordt een paragraaf ingevoegd, luidende: § 18.3.3a Kwaliteitsmonitoring en informatieverstrekking H Artikel 18.24, eerste lid, komt als volgt te luiden. 1. In opdracht van Onze Ministers die het aangaat wordt elke twee jaar onderzoek gedaan naar de: a. doeltreffendheid van de wijze waarop de verplichting, bedoeld in artikel 18.20, eerste lid, wordt nageleefd, b. doeltreffendheid van de regels, bedoeld in de artikelen 18.20, tweede en derde lid, en 18.23, eerste lid, en c. kwaliteit van de uitvoering. I Aan artikel 18.24 wordt een artikel toegevoegd, luidende: Artikel 18.24a (kwaliteitsmonitoring: tweejaarlijks onderzoek kwaliteit werkzaamheden omgevingsdiensten) 1. Het onderzoek, bedoeld in artikel 18.24, eerste lid, onder c, wordt, voor zover dit betrekking heeft op de kwaliteit van de werkzaamheden, bedoeld in artikel 18.23, eerste lid, gedaan in opdracht van Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat. 2.

Bij algemene maatregel van bestuur worden indicatoren vastgesteld waarmee die kwaliteit wordt bepaald en waarop de score moet voldoen aan daarvoor bij die maatregel bepaalde waarden. 3. Bij de maatregel, bedoeld in het tweede lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten en de colleges van burgemeester en wethouders, daarbij aan te geven gegevens niet zijnde persoonsgegevens, verstrekken aan Onze Minister van Infrastructuur en Waterstaat. Bij die maatregel kunnen regels worden gesteld over het tijdstip waarop en de vorm waarin de gegevens worden verstrekt. 4. Artikel 18.21a is van overeenkomstige toepassing. Artikel II

3

Artikel I van deze wet treedt in werking op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip, dat voor de verschillende onderdelen verschillend kan worden vastgesteld.

Lasten en bevelen dat deze in het Staatsblad zal worden geplaatst en dat alle ministeries, autoriteiten, colleges en ambtenaren die zulks aangaat, aan de nauwkeurige uitvoering de hand zullen houden. DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT - OPENBAAR VERVOER EN MILIEU,

A.A. (Thierry) Aartsen

4

Memorie van toelichting A. Algemeen deel 1. Inleiding Het doel van dit wetsvoorstel is het verbeteren en uniformeren van de kwaliteit van de werkzaamheden die omgevingsdiensten verrichten binnen het stelsel van Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving milieu (hierna: VTH-stelsel milieu). Daartoe bevat het wetsvoorstel grondslagen om bij algemene maatregel van bestuur uniforme kwaliteitseisen te stellen aan omgevingsdiensten en kwaliteitsindicatoren te bepalen, waarmee de kwaliteit van de uitvoering en handhaving door omgevingsdiensten kan worden gemonitord. In de tweede plaats zit in het wetsvoorstel een bevoegdheid voor de Minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) 1 om vanuit stelselverantwoordelijkheid regie te voeren op deze beide punten. Daarnaast zitten er enkele technische aanpassingen in dit wetsvoorstel, waarmee de beleidsneutrale omzetting van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht naar het stelsel Omgevingswet beter wordt geborgd. Het gaat zowel om het verduidelijken van bepalingen als het corrigeren van bepalingen die niet juist zijn omgezet. Het is van groot belang dat de leefomgeving schoon, gezond en veilig is voor mens en milieu.

Het VTH-stelsel milieu heeft als doel te zorgen voor een schone, veilige en gezonde leefomgeving door de kwaliteit van de uitvoering en de samenwerking door de verschillende bij de uitvoering en handhaving betrokken partijen te bevorderen. Vergunningverlening richt zich op het toestaan van activiteiten binnen de grenzen van de wet. Toezicht is erop gericht om te controleren of bedrijven zich houden aan de voor hen geldende voorschriften en regels. Handhaving is het sluitstuk waarmee het bevoegd gezag optreedt op het moment dat voorschriften en regels niet worden nageleefd. Als de organisaties die belast zijn met de uitvoering van deze taken, niet voldoende geëquipeerd zijn om deze taken uit te voeren of dit niet in voldoende onafhankelijkheid kunnen doen, kunnen risico’s voor de leefomgeving en de gezondheid van mensen minder goed worden beheerst. Ook doet dit af aan de geloofwaardigheid en betrouwbaarheid van het openbaar bestuur in Nederland, omdat het de vraag oproept waarom een overheid regels stelt als zij die zelf niet nakomt of handhaaft. Het VTH-stelsel milieu heeft in de afgelopen decennia een grote ontwikkeling doorgemaakt, waarbij een aantal rapporten (waarop in deze memorie van toelichting nader wordt ingegaan) als katalysator heeft gewerkt.

Het rapport ‘Om de leefomgeving, Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van 4 maart 2021 van de commissie Van Aartsen is hiervan het meest recente voorbeeld. 2 Ondanks grote inspanningen en bijbehorende verbeteringen in de kwaliteit van de uitvoering bij veel omgevingsdiensten in de afgelopen decennia, laten de meest recente onderzoeken zien dat er terugkerende tekortkomingen in het stelsel zitten, die ertoe leiden dat de kwaliteit van de uitvoering bij verschillende omgevingsdiensten onvoldoende is. De hoofdoorzaken hiervoor zijn de toch nog steeds bestaande fragmentatie en vrijblijvendheid en het

1 Op dit moment wordt de relevante portefeuille uitgevoerd door de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat - Openbaar Vervoer en Milieu. Omdat een staatssecretaris geen onderdeel is van de regering, wordt in regelgeving enkel de minister genoemd en wordt in deze memorie van toelichting verwezen naar de Minister van IenW. 2 Kamerstukken II 2020/21, 22343 en 28663, nr. 295.

5

ontbreken van mogelijkheden voor de Minister van IenW om zijn stelselverantwoordelijkheid te nemen en regie te voeren. Fragmentatie bestaat, mede door het grote aantal betrokken bestuursorganen, in verschillen in de aanpak van omgevingsproblemen en in uitvoering van de VTHmilieutaken. Hoewel het aantal bestuursorganen dat als bevoegd gezag optreedt, is geslonken de afgelopen jaren, 3 constateerde commissie Van Aartsen dat nog steeds niet duidelijk is wat er terecht is gekomen van het beoogde level playing field 4. 5 Dit wetsvoorstel beoogt de fragmentatie terug te dringen door het wettelijk verankeren van de robuustheidscriteria en van kwaliteitsindicatoren, waarop regie kan worden gevoerd. Daarnaast concludeerden zowel de commissie Mans als de commissie Van Aartsen dat sprake is van vrijblijvendheid in de toepassing en in de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht. 6 Hoewel de basis voor regionale samenwerking is gelegd met het introduceren van de omgevingsdiensten, is er weinig vastgelegd over de wijze waarop deze organisaties, met het oog op een bepaald (uniform) hoog kwaliteitsniveau, hun werkzaamheden moeten uitvoeren.

Ook laten de, in hoofdstuk 2 en 3 genoemde, rapporten van de afgelopen jaren zien dat de partijen in het VTH-stelsel milieu niet in alle gevallen voldoen aan de geldende wettelijke verplichtingen (bijvoorbeeld: niet alle basistaken 7 worden uitgevoerd door omgevingsdiensten en er is geen uniforme uitvoerings- en handhavingsstrategie). Daarom voorziet dit voorstel in een aantal maatregelen om de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren. Met het wettelijke verankeren van de reeds bestaande robuustheidscriteria worden kwaliteitseisen gesteld waaraan een omgevingsdienst als organisatie minimaal moet voldoen (hierna: minimale kwaliteitseisen). Hiermee wordt de vrijblijvendheid beperkt. De robuustheidscriteria zijn een pakket aan eisen die een ondergrens bepalen voor de kwaliteit van de uitvoering. Met de kwaliteitsindicatoren kan de kwaliteit van de uitvoering worden gemonitord op het punt van de robuustheidscriteria en op andere punten die een indicatie zijn van het kwaliteitsniveau van de werkzaamheden. Alles bij elkaar biedt dit een goed beeld van het functioneren van het stelsel als geheel en van de kwaliteit van de uitvoering op omgevingsdienstniveau (monitoring en kwaliteitsindicatoren).

Ten slotte wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld om te voorzien in bevoegdheden en zo om daadwerkelijk stappen te kunnen zetten om de (uniformiteit van de) kwaliteit van de uitvoering bij omgevingsdiensten te versterken op de plekken waar die kwaliteit achterblijft. De Minister van IenW heeft nu geen mogelijkheden om zijn stelselverantwoordelijkheid te nemen en regie te voeren. In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de aanleiding en de noodzaak van de versterking van het VTH-stelsel milieu. In hoofdstuk 3 wordt de inhoud van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel toegelicht. Vervolgens wordt in de 3

Dit is het gevolg van gemeentelijke herindelingen, niet van gericht beleid. Hoewel in veel onderzoeken de term “level playing field” wordt gebruikt, spreekt deze memorie van toelichting hierna over “gelijk speelveld’, waarmee wordt bedoeld dat het kwaliteitsniveau bij de verschillende omgevingsdiensten vergelijkbaar is. 5 Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 14. 6 Rapport ‘De tijd is rijp’ van de commissie Mans, p. 8 en rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 14. 7 Op grond van artikel 18.22 Omgevingswet moeten gemeenten en provincies een vastgesteld takenpakket inbrengen bij omgevingsdiensten, dit zijn de basistaken. Zij kunnen ervoor kiezen 6 meer taken op te dragen aan een omgevingsdienst, dat zijn plustaken. 4

volgende hoofdstukken achtereenvolgens ingegaan op de verhouding van dit wetsvoorstel tot hoger recht en nationaal recht (hoofdstuk 4 en 5), de gevolgen van het wetsvoorstel voor o.a. burgers, bestuursorganen en het bedrijfsleven (hoofdstuk 6), de uitvoering en de handhaving (hoofdstuk 7 en hoofdstuk 8), de financiële gevolgen (hoofdstuk 9), de evaluatie (hoofdstuk 10) en reacties die naar aanleiding van de consultatieronde zijn ontvangen (hoofdstuk 11). Hoofdstuk 12 ziet op bekendmaking en inwerkingtreding. Tot slot volgt de artikelsgewijze toelichting. 2. Aanleiding en noodzaak 2.1 Algemeen Van oudsher zijn gemeenten en provincies bevoegd gezag voor het omgevingsrecht. 8 Dit betekent dat zij verantwoordelijk zijn voor het verlenen van omgevingsvergunningen milieu, het houden van toezicht en het handhaven van milieuregels. Daarmee zijn de VTH-milieutaken in de basis decentraal belegd. Op grond van de Omgevingswet zijn gemeenten en provincies verplicht om de werkzaamheden voor bepaalde – op grond van artikel 18.22, eerste lid, Omgevingswet aangewezen - activiteiten, het zogenoemde basistakenpakket (artikel 13.12, eerste lid, in verband met bijlage VI van het Omgevingsbesluit), te laten verrichten door omgevingsdiensten, die moeten zijn ingesteld als een openbaar lichaam op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).

Daarmee is sprake van zogenaamd verlengd lokaal bestuur. Provincies (gedeputeerde staten) en gemeenten (burgemeester en wethouders) vormen het bevoegd gezag en zijn eigenaar en opdrachtgever van de omgevingsdiensten. Gemeenten en provincies oefenen hun bevoegdheden uit binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat die Nederland is. Binnen die eenheidsstaat hebben decentrale overheden hun eigen democratische legitimatie, eigen regelgevende bevoegdheden en daarmee een zekere mate van zelfstandigheid. Milieutaken worden door gemeenten en provincies in medebewind uitgevoerd. Dat betekent dat decentrale overheden voor die taken belast zijn met de uitvoering van specifiek rijksbeleid. 9 Het wetsvoorstel brengt hierin geen verandering. Alle voorgestelde wijzigingen blijven binnen de kaders van het bestaande gedecentraliseerde stelsel en veranderen niets aan de gedecentraliseerde bevoegdheidstoedeling. Alle maatregelen die de afgelopen decennia zijn genomen om het VTH-stelsel milieu te versterken passen in het uitgangspunt van interbestuurlijke verhoudingen dat problemen zo veel mogelijk decentraal aangepakt moeten worden met bijbehorende bevoegdheden voor de bevoegde gezagen. Zoals uit de verschillende onderzoeken naar het functioneren van het VTH-stelsel milieu blijkt, leidt dit niet vanzelf overal tot eenzelfde en voldoende kwaliteit van de uitvoering.

Als de uitvoering van de VTH-milieutaken van onvoldoende niveau is, bijvoorbeeld omdat de organisaties die zijn belast met die uitvoering, niet in staat worden gesteld om hun taken naar behoren en met voldoende autonomie uit te voeren, leidt dit in potentie tot risico’s voor de leefomgeving. Zoals in hoofdstuk 1 is aangegeven, heeft het VTH-stelsel milieu juist tot doel te zorgen voor een veilige en gezonde leefomgeving. 8 Hoewel het zwaartepunt in het VTH-stelsel milieu bij de gemeenten, provincies en omgevingsdiensten ligt, spelen ook de waterschappen een rol in het stelsel. Zij zijn o.a. bevoegd gezag voor lozingen op het oppervlaktewater. De Unie van Waterschappen vertegenwoordigt de waterschappen bij interbestuurlijke afspraken in het VTH-stelsel milieu. 7 9 Artikel 124, tweede lid, Grondwet.

De maatschappelijke aandacht voor een veilige en gezonde leefomgeving is de afgelopen jaren alleen maar toegenomen. Gelet op de mogelijke consequenties van regionale milieuproblemen voor de rest van Nederland en de verantwoordelijkheid van de Minister van IenW, wordt hierbij steeds meer gekeken naar het Rijk voor oplossingen. De aandacht voor de problemen in het VTH-stelsel milieu is ook gegroeid door verschillende incidenten rondom grote industriële installaties en bijgevolg een steeds luidere roep vanuit zowel de samenleving als de politiek om de regie vanuit het Rijk te versterken op de kwaliteit van de uitvoering door omgevingsdiensten om zo de risico’s op milieu- en gezondheidsschade te beperken, met name voor omwonenden van industrie. 10 Het belang van een landelijke minimale kwaliteit van de uitvoering van de VTHmilieutaken is er ook in gelegen dat regionale problemen, bovenregionale consequenties kunnen hebben. Emissies in lucht, water en bodem blijven niet beperkt tot de locatie waar de emissie in het milieu wordt gebracht, maar zij verplaatsen zich naar andere plekken in Nederland. Met dit wetsvoorstel beoogt de Minister van IenW te zorgen voor een landelijke minimale kwaliteit van de uitvoering van de VTH-milieutaken, die zo nodig afgedwongen kan worden.

Met een minimale kwaliteit van milieu-inspecties wordt ook uitvoering gegeven aan de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 4 april 2001 betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten (PbEU L 2001/118, p. 43). Het doel van deze aanbeveling is dat milieu-inspecties in de lidstaten moeten worden uitgevoerd volgens minimumcriteria met betrekking tot de organisatie, uitvoering, follow-up en bekendmaking van de resultaten van die inspecties, teneinde in alle lidstaten de naleving van de Europese milieuwetgeving kracht bij te zetten en bij te dragen tot een meer consequente uitvoering en handhaving daarvan. 2.2 Voorgeschiedenis De huidige inrichting van het stelsel volgt uit de keuzes die de afgelopen dertig jaar zijn gemaakt. Om tot een verdere ontwikkeling van het stelsel te komen, moet een aantal terugkerende tekortkomingen worden opgelost. De maatregelen die tot nu toe zijn getroffen om deze tekortkomingen op te lossen, blijken onvoldoende te zijn. Hieronder wordt stilgestaan bij de belangrijkste gebeurtenissen en rapporten uit die periode en de wijzigingen in het stelsel daarop zijn gevolgd. De basis van het VTH-stelsel milieu zoals die er nu uitziet, is gelegd in de periode 2009 tot 2011. Na een aantal incidenten in de leefomgeving 11 publiceerde de commissie Mans in 2008 het rapport ‘De tijd is rijp’.

12 De commissie Mans constateerde dat de kwaliteit van toezicht en handhaving nog veel te wensen overliet. Het stelsel kenmerkte zich door fragmentatie in combinatie met vrijblijvendheid in de samenwerking en uitvoering. Ook het rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OvV) naar de brand bij Chemie-Pack in 2011 bevatte de conclusie dat maatregelen nodig waren. 13

10 Het gaat bijvoorbeeld om de situaties rond grote chemische installaties zoals Tata Steel en Chemours en het rapport “Industrie en omwonenden” van de Onderzoeksraad voor de Veiligheid uit 2023, maar ook om incidenten zoals bij Claessen Tankcleaning in Venlo en bij Sabic. 11 De twee meest bekende incidenten zijn de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000 en de brand in een café in Volendam in de nacht van 31 december 2000 op 1 januari 2001. 12 Kamerstukken II 2007/08, 22343, nr. 201. 13 Onderzoeksraad voor de Veiligheid, Brand bij Chemie-pack te Moerdijk, 2011: 8 rapport_brand_chemie_pack_web_definitief.pdf.

Deze ontwikkelingen waren destijds aanleiding voor een omvangrijke wijziging van het VTH-stelsel milieu. Onder andere moesten omgevingsdiensten worden ingesteld als een openbaar lichaam, die aan bepaalde kwaliteitscriteria moesten voldoen. De aanpassing van het stelsel is in 2016 wettelijk verankerd in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en het Besluit omgevingsrecht. 14 Sinds 1 januari 2024 is het VTH-stelsel milieu geregeld in het stelsel Omgevingswet. 15 In 2019 heeft Berenschot onderzoek gedaan naar de doeltreffendheid van de regels over de uitvoering en de handhaving. 16 Uit dit onderzoek kwam naar voren dat het VTHstelsel zich heeft doorontwikkeld na de wettelijke verankering ervan in de Wabo, maar dat er ook nog ruimte is voor verbetering. 17 Zo werd geconstateerd dat nog niet alle gemaakte afspraken en wettelijke verplichtingen waren doorgevoerd, waaronder het volledig inbrengen van het basistakenpakket bij omgevingsdiensten. Mede naar aanleiding van het rapport van Berenschot besloot de toenmalige Staatssecretaris van IenW tot het instellen van een onafhankelijke commissie die de opdracht kreeg te onderzoeken hoe zou kunnen worden gezorgd voor een toekomstbestendig VTH-stelsel.

In het instellingsbesluit 18 is aangegeven dat de meerwaarde van de commissie is om met enige afstand een kritische analyse te maken en een advies te geven over uitvoering van het beleid en over de mogelijkheden om milieuhandhaving, -toezicht en vergunningverlening in Nederland te versterken met als doel het stelsel effectiever en slagvaardiger te maken. De commissie kon bovendien de mogelijkheden in kaart brengen om de onafhankelijkheid en deskundigheid van toezichthouders – waaronder in het bijzonder omgevingsdiensten – te versterken en aangeven wat ervoor nodig zou zijn om die versterking daadwerkelijk te realiseren. De commissie werd ten slotte gevraagd te adviseren over de bestaande verdeling van rollen, taken en bevoegdheden in het VTHstelsel en of het Rijk daarmee voldoende mogelijkheden heeft haar stelselverantwoordelijkheid waar te maken. In 2020 en 2021 heeft deze commissie, de commissie Van Aartsen, onderzoek gedaan naar het VTH-stelsel milieu. De commissie kwam tot de conclusie dat het VTH-stelsel milieu niet goed functioneert. Hierbij signaleerde zij dat het VTH-stelsel milieu niet voldoet aan de oorspronkelijke bedoeling van de commissie Mans.

De commissie Van Aartsen oordeelde dat het VTH-stelsel milieu, nog steeds, wordt gekenmerkt door fragmentatie en vrijblijvendheid in de toepassing en in de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht en dat hierdoor vermijdbare milieu- en gezondheidsschade ontstaat. De commissie adviseerde om binnen de fundamenten van het bestaande VTH-stelsel tot een aantal verbeteringen te komen. 19 Naar aanleiding van het rapport van de commissie Van Aartsen is op 1 juli 2022 het interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel (IBP VTH) gestart. 20 Het doel van Kamerstukken II, 33872 en Stb. 2017, 193. Via de Invoeringswet Omgevingswet (Stb. 2020, 172; kamerstukken 34986) zijn de betreffende bepalingen uit Hoofdstuk 5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht beleidsneutraal overgezet in afdeling 18.3 van de Omgevingswet. 16 De Minister van Infrastructuur en Waterstaat is verplicht tweejaarlijks onderzoek te doen naar de doeltreffendheid van de regels over de uitvoering en de handhaving, op dit moment is dit opgenomen in artikel 18.24 Omgevingswet. 17 Bijlage bij Kamerstukken II 2019/20, 33118, nr. 122. 18 Stcrt. 2020, 37768. 19 Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 5 en p. 43.

20 In het Programmaplan IBP VTH is opgenomen op welke manier het programma de aanbevelingen 9 van de commissie Van Aartsen heeft omgezet in acties. 14 15

het interbestuurlijk programma was om met het opvolgen van nagenoeg alle aanbevelingen van de commissie Van Aartsen te komen tot een verdere versterking van het VTH-stelsel, met als belangrijkste doel de fragmentatie en vrijblijvendheid verder te verminderen. Gelet op de bestaande verhoudingen en het gedeelde besef bij alle partijen in het VTH-stelsel milieu dat actie nodig was, werd ervoor gekozen te werken aan de versterking van het stelsel in een interbestuurlijk programma waarbij gelijkwaardigheid van de partijen centraal stond. 21 Het programma is op 30 september 2024 afgerond. Over de opbrengst van het programma is de Tweede Kamer geïnformeerd met de laatste voortgangsrapportage IBP VTH. 22 Op verzoek van de Staatssecretaris van IenW hebben twee leden van de commissie VTH (commissie Van Aartsen), mevrouw Sorgdrager en de heer Van Aartsen, in 2024 een review uitgevoerd waarin de volgende vraag centraal stond: “wanneer de ingeslagen richting en de tussentijdse resultaten van het IBP VTH wordt vergeleken met de aanbevelingen van de commissie VTH (commissie Van Aartsen), waar moet de focus van het IBP VTH liggen tot de afloop van het programma?”. Zij bevestigen dat de doorontwikkeling van het stelsel met het IBP VTH weliswaar een impuls heeft gekregen, maar dat dit nog lang niet tot een goed functionerend VTH-stelsel milieu leidt.

23 Sorgdager en Van Aartsen bevelen daarom onder andere aan om een uitgebreidere invulling van stelselverantwoordelijkheid vast te leggen. Op 16 januari 2025 hebben de partijen in het VTH-stelsel milieu samenwerkingsafspraken ondertekend. 24 In de samenwerkingsafspraken hebben partijen vastgelegd hoe implementatie van de opbrengsten van het IBP VTH plaatsvindt en op welke wijze zij blijven samenwerken om het VTH-stelsel milieu te versterken. Er is sinds de rapporten van de commissie Mans en de commissie Van Aartsen al veel verbeterd. Alle partijen in het stelsel hebben daar een bijdrage aan geleverd. Het kan en moet echter nog beter, op de ene plaats meer dan op de andere. Bestuurlijke afspraken tussen het Rijk en de koepelorganisaties zoals het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Omgevingsdienst NL zijn richtinggevend maar niet bindend voor individuele provincies en gemeenten (als bevoegd gezag en als opdrachtgevers van omgevingsdiensten). De ervaringen uit het verleden en de al langer bestaande houding van een aantal actoren in het VTH-stelsel milieu maken dat wettelijke borging van de gemaakte afspraken nodig is om overal in Nederland eenzelfde kwaliteitsniveau te realiseren.

Met de wettelijke borging van de in het kader van het IBP VTH gemaakte afspraken over de robuustheidscriteria gaan die zonder uitzondering voor alle omgevingsdiensten gelden. Met dit wetsvoorstel worden zo enerzijds de behaalde resultaten van de interbestuurlijke samenwerking van de afgelopen jaren geborgd en anderzijds voorstellen gedaan om elementen van het VTH-stelsel milieu te versterken. Samen hebben zij tot doel de geconstateerde problemen op te lossen.

21 Het programmaplan van het IBP VTH geeft hierover aan “Rijk, provincies, gemeenten en omgevingsdiensten werken samen in een gelijkwaardig partnerschap met respect voor de verschillen in bevoegdheden, wettelijke taken en middelen”, p. 18. Dit betekent bijvoorbeeld dat er niet één partij is met een doorslaggevende stem in de besluitvorming. 22 Bijlage bij Kamerstukken II 2024/25, 22343, nr. 401. 23 Bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 22343, nr. 394. 10 24 Stcrt. 2025, 5488.

Alle inspanningen om het VTH-stelsel milieu te versterken, zijn gedaan binnen de huidige kaders van het wettelijk stelsel. Ook de voorgestelde wetswijziging beoogt het stelsel te versterken binnen die kaders. Er wordt bewust niet gekozen voor een stelselwijziging met het herschikken en verschuiven van bevoegdheden tussen overheidslagen. Alternatieven die in dit verband zijn overwogen, zijn: Het onderbrengen van alle VTH-milieutaken bij gemeenten en de omgevingsdiensten opheffen Verplichte regionale samenwerking zonder omgevingsdiensten Alleen de SEVESO-taken beleggen bij provincies en alle andere VTH-milieutaken bij gemeenten onderbrengen, met omgevingsdiensten Alle VTH-milieutaken onderbrengen bij de provincie met wel/geen omgevingsdiensten De SEVESO-taken beleggen bij de ILT en alle andere VTH-milieutaken bij de provincie, met/zonder omgevingsdiensten Alle VTH-milieutaken beleggen bij de ILT, zonder omgevingsdiensten of de omgevingsdiensten onder toezicht van de ILT brengen. Al deze alternatieven houden echter een stelselwijziging in.

De voorgestelde meetbare criteria voor de kwaliteit van de uitvoering van de werkzaamheden door omgevingsdiensten en bevoegdheden voor de Minister van IenW om zijn stelselverantwoordelijkheid te kunnen effecturen, zijn een belangrijke stap in de versterking van het stelsel binnen de huidige kaders en de enige mogelijke stap om zonder stelselwijziging de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren. Belangrijke voordelen van aanpassingen binnen het stelsel zijn haalbaarheid en het tijdsbestek waarbinnen realisatie mogelijk is. Dat is ook waarom de commissie Van Aartsen haar aanbevelingen heeft gedaan met het oog op versterking van het huidige stelsel en niet te adviseren om over te gaan tot een stelselwijziging. 25 Dan gaat de aandacht immers geruime tijd uit naar de stelselwijziging en verschuiving van taken en bevoegdheden en niet naar het verbeteren van de kwaliteit van de uitvoering. Een verschuiving van taken en bevoegdheden leidt bovendien niet vanzelfsprekend tot een uniform en minimaal kwaliteitsniveau van de uitvoering van de VTH-milieutaken. Dat vraagt om investering in de organisaties die zijn belast met de uitvoering van de VTHmilieutaken en de mogelijkheid om af te dwingen dat daarop ook daadwerkelijk wordt geïnvesteerd. De met dit wetsvoorstel voorgestelde versterkingen van het stelsel zijn in lijn met het advies van de commissie Van Aartsen.

26 2.3 Fragmentatie en vrijblijvendheid In 2008 constateerde de commissie Mans dat de fragmentatie in het VTH-stelsel milieu een barrière vormde voor het organiseren van voldoende kritische massa op het punt van de vereiste menskracht en deskundigheid en het aanpakken van de (boven)regionale handhavingsproblemen op een (boven)regionale schaal. 27 Een van de 25

Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 43. 26 Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 43. 27 Rapport ‘De tijd is rijp’ van de commissie Mans, 2008, p. 38.

11

oplossingen voor dit probleem was het oprichten van de omgevingsdiensten. De daadwerkelijke instelling van omgevingsdiensten heeft voor een deel de fragmentatie in het VTH-stelsel milieu verminderd. De uitvoeringskwaliteit is verbeterd door het verplicht laten uitvoeren van VTH-werkzaamheden door omgevingsdiensten voor een aanzienlijk deel van de VTH-milieutaken (het basistakenpakket: VTH-werkzaamheden voor activiteiten aangewezen in bijlage VI bij het Omgevingsbesluit) en het vaststellen van één uitvoerings- en handhavingsstrategie voor een omgevingsdienst. Dit heeft bijgedragen aan standaardisatie op regionaal niveau voor een groot deel van de VTHmilieutaken. De eerder geschetste kwetsbaarheden en problemen zijn hiermee echter niet overal voldoende weggenomen. De commissie Van Aartsen concludeerde dat de fragmentatie in het stelsel nog steeds bestaat en dat deze in de weg staat aan een gelijk speelveld, 28 waarmee bedoeld wordt dat de kwaliteit van de uitvoering niet bij alle omgevingsdiensten voldoende op orde is en dat de verschillen tussen de omgevingsdiensten als het gaat om de kwaliteit van de uitvoering toch nog te groot zijn. Slechts enkele omgevingsdiensten hebben een (min of meer) geïntegreerd uitvoerings- en handhavingsbeleid op het niveau van het werkgebied.

Een geïntegreerd uitvoerings- en handhavingsbeleid zorgt ervoor dat de omgevingsdienst voor alle opdrachtgevers in de regio kan uitgaan van hetzelfde beleid, wat ook ten goede komt aan de transparantie naar burgers en bedrijven binnen het werkgebied. Van een eenheid van beleid is op landelijk niveau geen sprake. 29 De commissie van Aartsen concludeerde dat omgevingsdiensten, tien jaar na hun oprichting, nog steeds te maken hebben met verschillende uitdagingen, zoals onderfinanciering en een gebrek aan expertise. Veel omgevingsdiensten kampen met budgettaire beperkingen, dat hun mogelijkheden belemmert om effectief toezicht te houden en te handhaven. Daarnaast zijn de werkwijzen van omgevingsdiensten niet uniform en is er een gebrek aan samenwerking tussen verschillende omgevingsdiensten en overheidsinstanties, wat leidt tot inefficiëntie. Uitzonderingen daargelaten, is het dus nog niet gelukt om organisaties te vormen, die voldoen aan de oorspronkelijke bedoelingen van de commissie Mans. Met de vaststelling van robuustheidscriteria wordt van de opdrachtgevers van omgevingsdiensten verwacht dat zij in gezamenlijkheid zorgdragen voor de nodige kwaliteitsverbetering bij de omgevingsdienst. Door voor alle omgevingsdiensten een minimaal kwaliteitsniveau te bepalen, wordt landelijk toegewerkt naar het terugdringen van fragmentatie.

Het doel van de Staat van VTH is om inzicht te krijgen en te bieden in het functioneren van het VTH-stelsel voor milieutaken en de kwaliteit van de uitvoering (paragraaf 3.5). Ook door in de Staat van VTH de kwaliteit van uitvoering en handhaving door omgevingsdiensten te monitoren via indicatoren en een mogelijkheid tot ingrijpen te koppelen aan persistent onvoldoende scores op die indicatoren zonder uitzicht op verbetering, zal toegewerkt worden naar een minimale kwaliteit van de uitvoering. Een deel van de bestuurlijke afspraken die zijn gemaakt naar aanleiding van het rapport van de commissie Mans is geborgd in wetgeving. 30 De gedachte daarbij was dat 28

Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 14. 29 Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 14. 30 Kamerstukken II 2013/14, 33872, nr. 2.

12

wettelijke borging van gemaakte afspraken over bijvoorbeeld de instelling van omgevingsdiensten als openbaar lichaam, zou bijdragen aan het terugdringen van de vrijblijvendheid waarmee gemeenten en provincies hun VTH-taken uitvoerden en samenwerkten. Daarnaast werd wettelijke borging nodig geacht voor het bereiken van de noodzakelijke standaardisatie en uniformering van informatie-uitwisseling. 31 Zoals hiervoor aangegeven concludeerde de commissie Van Aartsen dat het VTH-stelsel milieu nog steeds wordt gekenmerkt door vrijblijvendheid. 2.4 Onvoldoende instrumentarium De Minister van IenW is verantwoordelijk voor het VTH-stelsel milieu, met uitzondering van de strafrechtelijke opsporing en handhaving. Deze stelselverantwoordelijkheid betekent dat de Minister van IenW: 32 aanspreekbaar is op een duidelijke toedeling van taken en bevoegdheden, moet zorgen voor heldere kaders voor de uitvoering, moet zorgen dat de voorwaarden worden geschapen waaronder het stelsel goed kan functioneren, met enige regelmaat moet zorgen voor een gerichte monitoring en tweejaarlijks een evaluatie moet uitvoeren van het functioneren van (onderdelen van) het stelsel en de bereikte resultaten, en in de benodigde condities moet voorzien waaronder het bestuursrechtelijk handhavingsstelsel goed kan functioneren.

De commissie Van Aartsen concludeerde in 2021 reeds dat de stelselverantwoordelijkheid van de Minister van IenW op dit moment een fictie is en als zodanig niet is waar te maken. De commissie geeft aan dat zonder duidelijke bevoegdheden een stelselverantwoordelijkheid of regierol van een bewindspersoon weinig meer kan inhouden dan gevraagd en ongevraagd goede raad geven aan andere overheden. De commissie Van Aartsen geeft aan dat het repertoire aan bevoegdheden waarover de bewindspersoon beschikt moet worden uitgebreid en dat het nodig is dat de bewindspersoon de nu al bestaande mogelijkheden (pro) actiever inzet. 33 Om de verantwoordelijkheid die de Minister van IenW draagt als stelselverantwoordelijke te kunnen waarmaken, is het nodig dat deze wordt beter wordt geïnstrumenteerd met specifieke bevoegdheden. Daarom is het wenselijk dat de Minister van IenW concrete bevoegdheden krijgt zodat hij kan ingrijpen als er structureel niet wordt geïnvesteerd in het versterken van een omgevingsdienst waardoor de kwaliteit van de uitvoering in het geding komt. Met dit wetsvoorstel wordt in een dergelijke concrete bevoegdheid voorzien. Hiermee wordt opvolging gegeven aan de aanbeveling van de commissie Van Aartsen over het instrumenteren van de stelselverantwoordelijkheid.

Kamerstukken II 2013/14, 33872, nr. 3. Notitie Stelselverantwoordelijkheid binnen het VTH-stelsel milieu, februari 2024. 33 Rapport ‘Om de leefomgeving. Omgevingsdiensten als gangmaker voor het bestuur’ van de Commissie Van Aartsen, 2021, p. 48. 31 32

13

2.5 Wettelijke borging en overige maatregelen Zoals aangegeven in de Kamerbrieven van 19 maart 2024 34 en van 5 december 2024 35 is het nodig om, vanuit de verantwoordelijkheid van de Minister van IenW, te werken aan de versterking van het stelsel. Om opvolging te kunnen geven aan de aanbevelingen uit de genoemde onderzoeken, de bevindingen van het IBP VTH, de review van mevrouw Sorgdrager en de heer Van Aartsen en de roep uit de samenleving 36 en de Tweede Kamer wordt in dit wetsvoorstel voorgesteld enkele elementen wettelijk te borgen. Voor andere elementen vindt versterking plaats via andere, niet wettelijke, maatregelen. Wijziging wet- en regelgeving Zoals hiervoor aangegeven, zijn de wettelijke kaders nu niet voldoende om een kwalitatief goede uitvoering bij alle omgevingsdiensten te borgen. De aan de uitvoering gestelde eisen kunnen nu niet worden afgedwongen, omdat die eisen onvoldoende specifiek zijn en de bevoegdheden ontbreken om die eisen af te dwingen in gevallen waarin dat nodig is. In dit wetsvoorstel wordt voorgesteld om de Minister van IenW instrumenten te geven die hem in staat stellen om regie te kunnen voeren op de kwaliteit van de uitvoering van het VTH-stelsel via robuustheidscriteria, kwaliteitsindicatoren en monitoring op die indicatoren en als daarvoor aanleiding is, echt te kunnen ingrijpen.

Op deze elementen van het wetsvoorstel wordt in Hoofdstuk 3 nader ingegaan. Overige maatregelen Het wetsvoorstel focust met name op de versterking van de regierol van het Rijk. Parallel aan het wetsvoorstel en de daarmee samenhangende wijzigingen van het Omgevingsbesluit en de Omgevingsregeling, wordt gewerkt aan verschillende andere maatregelen om het VTH-stelsel te versterken. Niet voor alle beoogde verbeteringen van het stelsel hoeft regelgeving te worden gewijzigd. Deze niet-wettelijke versterkingsmaatregelen zijn: Naar aanleiding van een advies van de ILT 37 en zoals aangegeven in de Kamerbrief van 24 oktober 2024 38 gaan het Ministerie van IenW, het Interprovinciaal Overleg en vier provincies samen werken aan het verduidelijken van de invulling van de provinciale coördinatietaak. 39 Het afleggen van horizontale verantwoording is reeds verplicht op grond van de Gemeentewet en de Provinciewet. 40 Het gaat daarbij bijvoorbeeld om het informeren van de gemeenteraad en provinciale staten door het college van burgemeesters en wethouders respectievelijk gedeputeerde staten, wanneer adviezen of ontwerpbesluiten van omgevingsdiensten niet worden overgenomen door het bevoegd gezag. Omdat er onvoldoende bekendheid bestaat over deze

Kamerstukken II 2023/24, 22343, nr. 394. Kamerstukken II, 2024/25, 22343, nr. 405. 36 Voorbeelden hiervan zijn acties en rechtszaken die worden aangespannen door Natuur- en Milieufederaties en Milieudefensie en burgerinitiatieven die de staat oproepen om actie te ondernemen tegen milieuvervuiling. 37 Coördinatietaak van provincies, signalerend onderzoek werking VTH-stelsel milieu | Rapport | Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT). 38 Kamerstukken II 2024/25, 22343, nr. 401. 39 Artikel 18.26 Omgevingswet. 40 Artikel 169 Gemeentewet en artikel 167 Provinciewet. 34 35

14

reeds geldende verplichtingen, wordt gewerkt aan een plan om deze onder de aandacht te brengen. Er wordt verkend hoe de adviestaak van omgevingsdiensten kan worden geborgd. 41 Vanuit de stelselverantwoordelijkheid wil de Staatssecretaris van IenW, met de stelselpartijen, komen tot een gezamenlijke prioriteitsstelling in de uitvoering. In verband daarmee wordt een verkenning uitgevoerd naar het opstellen van een landelijke uitvoeringsagenda VTH waarin prioriteiten opgenomen kunnen worden. Te denken valt aan VTH-prioriteiten die worden gesteld vanuit de Europese Unie (actualisering omgevingsvergunningen milieu om te voldoen aan de herziene Richtlijn industriële emissies 42) en aandachtspunten die naar voren komen uit de monitoring van de kwaliteit op de kwaliteitsindicatoren bijvoorbeeld het inbrengen van het basistakenpakket. 43 Al deze maatregelen samen vormen één geheel. 44 In het volgende hoofdstuk (‘Hoofdlijnen van het wetsvoorstel’) worden de onderdelen van het wetsvoorstel nader toegelicht en uitgewerkt. 3. Hoofdlijnen van het voorstel 3.1 Algemeen Dit wetsvoorstel bestaat uit de volgende onderdelen die hieronder verder worden toegelicht.

Voorgesteld wordt om: in artikel 18.21, vierde lid, Omgevingswet een grondslag op te nemen om de zogenoemde robuustheidscriteria voor omgevingsdiensten vast te stellen in het Omgevingsbesluit en te bepalen dat omgevingsdiensten aan die robuustheidscriteria moeten voldoen. Om het belang van deze criteria te onderstrepen is de eis om daaraan te voldoen opgenomen in het eerste lid (paragraaf 3.2); in artikel 18.21, derde en vijfde lid, Omgevingswet te bepalen, dat het werkgebied van een omgevingsdienst aaneengesloten moet zijn en dat de bij de aanwijzing van kringen van gemeenten rekening wordt gehouden met de robuustheidseisen In artikel 11.1 van de Omgevingsregeling worden gemeenten aangewezen die deelnemen in omgevingsdiensten die niet aan de congruentie-eis voldoen, maar die wel robuust zijn (paragraaf 3.3); na artikel 18.21 een artikel toe te voegen (voorgesteld artikel 18.21a), waarin voor de Minister van IenW een bevoegdheid wordt opgenomen om in te grijpen als niet tijdig aan de robuustheidscriteria is voldaan of niet aan de eisen (congruentie

De Handreiking regionale beleidscyclus onderscheidt drie niveaus van advisering, te weten integraal adviseren over de fysieke leefomgeving (beleidsontwikkeling), adviseren over en gebruiken van kennisinstrumenten onder de Omgevingswet (beleidsdoorwerking) en advisering over regels uit het omgevingsplan en de omgevingsverordening (uitvoering). 42 Richtlijn (EU) 2024/1785 van het Europees Parlement en de Raad van 24 april 2024 tot wijziging van 2010/75/EU van het Europees Parlement en de Raad inzake industriële emissies (geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging) en Richtlijn 1999/31/EG van de Raad betreffende het storten van afvalstoffen. 43 Zowel uit het tweejaarlijks onderzoek van 2021 als het tweejaarlijks onderzoek van 2023 bleek dat niet alle gemeenten het basistakenpakket (volledig) hebben ondergebracht bij een omgevingsdienst, in weerwil van de wettelijke verplichting (artikel 18.22 Omgevingswet jo. Art. 13.12, eerste lid, Omgevingsbesluit). 15 44 Zie ook Kamerstukken II 2024/25, 22343, nr. 421. 41

-

-

veiligheidsregio’s of robuust) uit artikel 18.21, tweede lid, wordt voldaan (paragraaf 3.4); in artikel 18.24, eerste lid, een onderdeel toe te voegen (monitoring op de kwaliteit van de uitvoering meer in het algemeen). Hiermee wordt de uitvraag gecodificeerd die nodig is voor een breder beeld van de Staat van VTH en die feitelijk al is en wordt gedaan. na artikel 18.24 een artikel toe te voegen (voorgesteld artikel 18.24a), dat een grondslag bevat om kwaliteitsindicatoren vast te stellen in het Omgevingsbesluit en waarin wordt bepaald dat gegevens verplicht moeten worden aangeleverd. Ook wordt hierin artikel 18.21a van overeenkomstige toepassing verklaard (paragraaf 3.5).

Tot slot wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om een aantal technische wijzigingen door te voeren en een aantal omissies te herstellen die zijn ontstaan bij de invoering van het stelsel Omgevingswet. Deze technische wijzigingen worden toegelicht in de artikelsgewijze toelichting. 3.2 Robuustheidscriteria (artikel 18.21, eerste lid) Commissie Van Aartsen Als oplossing voor het door de commissie Mans geconstateerde probleem van fragmentatie en vrijblijvendheid in het VTH-stelsel voor milieutaken, adviseerde de commissie o.a. het oprichten van een landsdekkend netwerk van omgevingsdiensten. Er moest onder meer worden gezorgd voor toereikende bevoegdheden en middelen, een adequaat schaalniveau en het vermogen en de bereidheid om samen te werken moesten aanwezig zijn. 45 Het was de hoop en de verwachting dat het oprichten van de omgevingsdiensten zou leiden tot een kwaliteitsverbetering van de uitvoering van VTH voor de milieutaken. In Hoofdstuk 2 is aangegeven dat de commissie van Aartsen concludeert dat deze aanbevelingen onvoldoende zijn opgevolgd met risico’s voor de leefomgeving en de gezondheid van burgers als potentieel resultaat. IBP VTH Onder het IBP VTH is de positie van omgevingsdiensten versterkt door te investeren in samenwerking, standaardisatie en expertise.

Om de kwaliteit van de uitvoering van de VTH-taken te verbeteren is daarnaast een ondergrens bepaald waaraan alle omgevingsdiensten moeten voldoen. De robuustheidscriteria vormen die ondergrens. In een werkgroep onder het IBP VTH, met deelnemers van alle betrokken VTH-partners, 46 zijn deze robuustheidscriteria tot stand gekomen en zijn daarvan kritieke prestatie indicatoren (kpi’s) afgeleid. Ook zijn vier randvoorwaarden benoemd waaraan een robuuste omgevingsdienst moet voldoen. Voor het vervolg van deze toelichting wordt enkel verwezen naar robuustheidscriteria omdat dat de gangbare term is die wordt gebruikt voor het totaalpakket aan robuustheidscriteria, kpi’s en randvoorwaarden. Uiteindelijk is een bestuurlijk akkoord gesloten over de robuustheidscriteria, waarbij bovendien de afspraak is gemaakt dat de omgevingsdiensten uiterlijk op 1 april 2026 aan die robuustheidscriteria voldoen. 47

Rapport commissie Mans, p. 8. Vertegenwoordigers van het Interprovinciaal Overleg, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Omgevingsdienst NL en het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat en deelnemers van gemeenten, provincies en omgevingsdiensten. 47 Bestuurlijk overleg IBP VTH van 22 juni 2023 en bekrachtigd in de Samenwerkingsafspraken 16 versterking VTH-stelsel. 45 46

Het vaststellen van de robuustheidscriteria in het kader van het IBP VTH was op zichzelf al een impuls voor de ontwikkeling van de omgevingsdiensten. Voor alle omgevingsdiensten geldt dat zij met hun opdrachtgevers/eigenaren sinds 2023 hebben geïnvesteerd in de organisaties onder andere door een verhoging van de financiële bijdrage van de eigenaren, investeringen in opleidingsprogramma’s met bijbehorend budget, meer aandacht voor risicogericht werken en voor innovatie. Dit heeft ertoe geleid dat het aantal robuuste omgevingsdiensten is toegenomen en dat het aantal omgevingsdiensten is afgenomen, waarvan niet duidelijk is of zij tijdig aan de robuustheidscriteria zullen voldoen. 48 Borging in wet- en regelgeving Voor veel omgevingsdiensten, gemeenten en provincies geldt dat zij de bestuurlijke afspraken over het voldoen aan de robuustheidscriteria serieus nemen en dat zij zich inspannen om deze afspraak na te komen. Dit is ook zichtbaar in de monitoring van het traject om te komen tot robuuste omgevingsdiensten. Helaas zijn er ook partijen in het stelsel die zich pas willen inspannen op het moment dat de robuustheidscriteria zijn geborgd in regelgeving. Dat maakt wettelijke borging ervan noodzakelijk in combinatie met mogelijkheden om regie te voeren op de naleving van de robuustheidscriteria.

De robuustheidscriteria De door het IBP VTH ontwikkelde robuustheidscriteria zijn effectiviteit, efficiency, wendbaarheid en ontwikkelvermogen. Deze criteria zijn vastgesteld op advies van Arena consulting. 49 Deze robuustheidscriteria zijn vertaald in zogenaamde kpi’s’:: 1. De omvang van de begroting van het regionaal werkprogramma is minimaal € 16,5 miljoen (inclusief overhead en prijspeil 2023) en het percentage medewerkers in vaste dienst is tenminste 80% van de medewerkers in het primaire proces. 2. De dienst voldoet aan geldende kwaliteitscriteria VTH voor zowel de basistaken als de plustaken. 50 3. De dienst heeft voldoende aandacht, capaciteit en budget voor innovatie blijkend uit aanwezigheid van een (meerjarige) innovatieagenda en vrij besteedbaar budget voor innovatie. Het percentage voor het innovatiebudget is vastgesteld op >1% van de begroting. 4. De dienst kan risico’s en veranderingen in de omvang van het overgedragen takenpakket opvangen door het aanhouden van buffers (weerstandsvermogen). Dit blijkt uit een afdoende algemene reserve voor geïdentificeerde risico’s en onverwachte operationele tegenvallers en expliciete afspraken over uitname van plustaken door de deelnemers binnen de gemeenschappelijke regeling. De weerstandsratio is vastgelegd op > 0,8. 5. De dienst kan relatie leggen tussen werk, mensen en geld. Er wordt informatie gestuurd gewerkt.

Dat komt tot uitdrukking in een opleidingsprogramma, een opleidingsbudget van >3% van de loonsom, een Business Intelligence strategie en een capaciteit voor Business Intelligence van > dan 3 FTE. 6. De dienst past bij de identiteit van het werkgebied en er is sprake van samenhang (coherentie) in het takenpakket en logica in het geografisch werkgebied. De maatschappelijke opgave staat centraal.

48

Kamerstukken II 2024/25, 22243, nr. 419.

49

Eindnotitie robuuste omgevingsdiensten, Arena consulting, juni 2023. Microsoft Word - 2024 10 03 Kwaliteitscriteria 3.0.

50

17

De robuustheidscriteria zullen met een juridische vertaalslag worden opgenomen in het Omgevingsbesluit. Het ontwerpbesluit zal worden voorgehangen in de beide kamers der Staten-Generaal. 3.3 Werkgebied van de omgevingsdienst (artikel 18.21, tweede lid) Ten tijde van het oprichten van de omgevingsdiensten was het idee dat deze qua omvang en aantal overeen zouden komen met de veiligheidsregio’s. 51 De destijds bestaande situatie waarin gemeenten al samenwerkten als milieudienst, strookte daarmee echter niet in alle gevallen. Om de bestaande situaties te kunnen continueren, bevat de wet de mogelijkheid van omgevingsdiensten als kringen van in artikel 11.1 Or aangewezen gemeenten. Dan vormt de kring van gemeenten het werkgebied van de omgevingsdienst. 52 Dit was bedoeld als een tijdelijke uitzondering op het eindbeeld van omgevingsdiensten met de grenzen van de veiligheidsregio’s. 53 Kringen van gemeenten Voor het robuust worden van de omgevingsdiensten, is de uitzondering van kringen van gemeenten in een aantal situaties een probleem, dit komt o.a. doordat de taken van omgevingsdiensten in aantal en in complexiteit alleen maar zijn toegenomen. Een aantal omgevingsdiensten dat als grondgebied bestaat uit een kring van gemeenten, heeft grote moeite om aan de robuustheidscriteria te voldoen juist door hun (beperkte) omvang.

Bij deze omgevingsdiensten zijn de gezamenlijke beschikbare middelen en capaciteit, ingebracht door de deelnemers, onvoldoende om de omgevingsdienst zelfstandig te laten functioneren. 54 In het IBP VTH is hier ook aandacht aan besteed door bij het bepalen van de minimale omvang na te gaan welke expertise een omgevingsdienst nodig heeft om haar taken zelfstandig te kunnen uitvoeren. Dit heeft geleid tot het vaststellen van kpi 1 (zie paragraaf 3.2). Om te kunnen voldoen aan kpi 1 wordt artikel 11.1 van de Or parallel aan dit wetsvoorstel gewijzigd, zodat alleen nog kringen van gemeenten blijven bestaan voor omgevingsdiensten die voldoen aan de robuustheidscriteria en kpi’s, zolang ze daaraan voldoen. Deze omgevingsdiensten hebben immers aangetoond dat zij met hun opdrachtgevers, ondanks hun geografisch kleine werkgebied, in staat zijn om de financiële middelen, de kennis en de capaciteit te generen, die nodig zijn om als robuuste omgevingsdienst zelfstandig hun taken uit te voeren. Uitsluitend de gemeenten die een robuuste omgevingsdienst vormen op 1 april 2026, zullen in artikel 11.1 Or worden aangewezen.

De omgevingsdiensten die nu kleiner zijn dan, of afwijken van, de contouren van een veiligheidsregio (en dus een kring van gemeente vormen) en die hier potentieel door worden geraakt zijn: Omgevingsdienst regio Utrecht en RUD Utrecht vormen samen één veiligheidsregio; 55 Omgevingsdienst Veluwe en omgevingsdienst Achterhoek vormen samen één veiligheidsregio; Omgevingsdienst Regio Arnhem en Omgevingsdienst De Vallei vormen samen één veiligheidsregio; Kamerstukken II, 2013/14, 33872, nr. 3, p. 18. ‘Kring van gemeenten’ wordt gebruikt om te verwijzen naar een groep gemeenten die samen een omgevingsdienst instellen waarvan het werkgebied afwijkt van dat van een of meer veiligheidsregio’s. 53 Kamerstukken II, 2013/14, 33872, nr. 3, p. 18 en toelichting bij Stcrt. 2016, 16200. 54 Rapport Commissie Van Aartsen, p. 44. 18 55 Deze omgevingsdiensten zijn voornemens te fuseren per 1 januari 2026. 51 52

-

-

Omgevingsdienst regio Nijmegen en omgevingsdienst Rivierenland vormen samen één veiligheidsregio; Omgevingsdienst Midden-Holland en omgevingsdienst West-Holland vormen samen één veiligheidsregio; Volgens de contour van de veiligheidsregio vallen gemeenten Haarlemmermeer en gemeente Zaanstad binnen het werkgebied van omgevingsdienst IJmond en niet, zoals het nu is georganiseerd, binnen het werkgebied van omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied. Volgens de contour van de veiligheidsregio valt gemeente Heusden binnen het werkgebied van omgevingsdienst Brabant-Noord en niet, zoals het nu is georganiseerd, binnen het werkgebied van omgevingsdienst Midden-West Brabant.

Als deze omgevingsdiensten robuust zijn, blijven ze vallen onder de uitzondering. Als ze dat niet zijn, kunnen ze ervoor kiezen zelfstandig in te zetten op het voldoen aan de robuustheidscriteria en kpi’s of om robuustheid te bereiken via een fusie, al dan niet gecombineerd met een splitsing. 3.4 Regie van de Minister van IenW (voorgestelde artikelen 18.21a en 18.24a, vierde lid, in verband met artikel 18.21a) 3.4.1 Inleiding Zoals beschreven in paragraaf 2.3 concludeerde de commissie Van Aartsen dat er nog steeds sprake is van vrijblijvendheid. Ook gaf de commissie aan (zie paragraaf 2.4) dat het repertoire aan bevoegdheden waarover de bewindspersoon beschikt, moet worden uitgebreid en dat het nodig is dat de bewindspersoon de nu al bestaande mogelijkheden (pro) actiever inzet. Om de stelselverantwoordelijkheid waar te kunnen maken, moet die beter worden geïnstrumenteerd. Dat gebeurt in het voorgestelde artikel 18.21a. Op grond van artikel 18.21a, eerste lid, krijgt de Minister van IenW de bevoegdheid om rechtstreeks interbestuurlijk toezicht (IBT) te houden op gemeenten. Dit IBT is gericht op ingrijpen in het bestuur van een omgevingsdienst zodat de nodige besluiten kunnen worden genomen om een uniform hoger kwaliteitsniveau te bewerkstelligen.

Artikel 18.21a, tweede lid, bevat de grondslag om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen dat de Minister van IenW (tijdelijk) bevoegd gezag is, zodat hij, in plaats van gedeputeerde staten of colleges van burgemeester en wethouders de besluiten kan nemen die nodig zijn voor een uniform hoger kwaliteitsniveau. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op: - de noodzaak en proportionaliteit van deze specifieke IBT-bevoegdheden (paragraaf 3.4.2); - ontwikkelingen rondom interbestuurlijk toezicht en voorwaarden voor het regelen van specifiek interbestuurlijk toezicht (paragraaf 3.4.3); - het op grond van de Gemeente- en Provinciewet bestaande interbestuurlijk toezicht voor taakverwaarlozing en indeplaatsstelling en waarom daarnaast voor het VTH-stelsel milieu twee specifieke IBT-mogelijkheden nodig zijn (paragraaf 3.4.4); en - de regeling van artikel 18.21a: specifieke regeling voor taakverwaarlozing en indeplaatsstelling van de Minister van IenW rechtstreeks op gemeenten en een grondslag om bij algemene maatregel van bestuur te kunnen bepalen dat de Minister van IenW bevoegd gezag is om als bevoegd gezag in de plaats van gedeputeerde staten of colleges van burgemeester en wethouders de besluiten te nemen die nodig zijn om aan de wettelijke verplichtingen te voldoen. 19

3.4.2 Noodzaak en proportionaliteit In paragraaf 3.2 is aangegeven dat het vaststellen van de robuustheidscriteria en kpi’s in juni 2023 in het kader van het IBP VTH heeft geleid tot positieve ontwikkelingen bij omgevingsdiensten en hun opdrachtgevers. Maar dit is niet bij alle omgevingsdiensten het geval. In het VTH-stelsel milieu waarin bevoegdheden en verantwoordelijkheden in gezamenlijkheid moeten worden uitgeoefend door verschillende gemeenten en provincies, bestaat het risico dat één of enkele bevoegde gezagen die deelnemen in een gemeenschappelijke regeling, die verantwoordelijkheid niet of onvoldoende nemen, ten koste van het samenwerkingsverband. Juist met het oog op deze gevallen wordt voorgesteld de Minister van IenW, als ultimum remedium, de bevoegdheid te geven om in te grijpen. Dit is nodig om in heel Nederland eenzelfde niveau van uitvoeringskwaliteit te realiseren. Dit is van belang vanwege het in hoofdstuk 1 genoemde regiogrensoverschrijdende karakter van milieurisico’s. Ook is het van belang voor transparantie vanuit de overheid naar bedrijven, instellingen en omwonenden en level playing field voor bedrijven. Lokaal maatwerk is mogelijk, maar de kwaliteit van de VTH-milieu uitvoering kent in heel Nederland hetzelfde basisniveau. Hiermee wordt ook uitvoering gegeven aan de eerder genoemde EU-aanbeveling met minimumcriteria voor milieuinspecties.

Omgevingsdiensten hebben rapportages ingediend over hun voortgang en naar aanleiding van die rapportages zijn gesprekken gevoerd tussen het Ministerie van IenW en de voorzitter en secretaris van het algemeen bestuur van omgevingsdiensten over het proces naar robuustwording. Om de omgevingsdiensten te ondersteunen bij het voldoen aan de robuustheidscriteria en kpi’s heeft het Ministerie van IenW subsidie beschikbaar gesteld. 56 Uit de aangeleverde voortgangsrapportages en de gesprekken blijkt dat veel omgevingsdiensten en hun opdrachtgevers serieuze stappen zetten om te komen tot een robuuste organisatie. Helaas ontbreken bij een beperkt aantal organisaties initiatieven die erop wijzen dat tijdig aan de robuustheidscriteria en kpi’s wordt voldaan, conform de bestuurlijke afspraak. Het gaat daarbij om het ontbreken van bereidheid om voldoende middelen vrij te maken in de begroting om aan het omzetcriterium te voldoen of om te voldoen aan de normen voor bijvoorbeeld het opleidings- of innovatiebudget of het weerstandsvermogen. Daarmee moet worden geconstateerd dat het nodig is om deze afspraken in regelgeving te borgen, omdat enkel een bestuurlijke afspraak voor verschillende partijken kennelijk niet voldoende is. Om overal in Nederland eenzelfde kwaliteitsniveau te realiseren is het daarnaast nodig te voorzien in mogelijkheden om de wettelijke verplichtingen te kunnen afdwingen.