250925 Raadsinformatiebrief Rapportage Kwaliteit en Budget openbare ruimte - bijlage 1

Ontwikkeling op wegenareaal Voor de komende jaren zijn de volgende kostenverzwarende omstandigheden te voorzien: •

Meekoppelen opgaven: In de openbare ruimte zijn er verschillende opgaven (zoals aanleg van een warmtenet). Beleidsmatig wil de gemeente investeringen in de openbare ruimte (zoals het warmtenet) koppelen aan reguliere onderhoud en vervangingsmomenten. In de komende planperiode is een verschuiving te verwachten, waarbij wegen meer in de ‘lead’ zal zijn. In de praktijk leidt dit vaak tot uitstel van vervanging en hogere onderhoudskosten; zeker bij betrokkenheid van derden. Voorbeelden: aanleg warmtenet, aanpak netcongestie.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

22

•

Hergebruik materialen (elementen). De gemeente Alkmaar heeft een hoge duurzaamheidsambitie. Onder andere is er een circulair depot ingesteld: voor hergebruik van elementenverhardingen in onderhoudsprojecten9. Het hergebruik van materialen in regulier onderhoud en vervanging heeft effect op de beleving (kleurverschillen en slijtage) en potentieel is eerder onderhoud nodig (‘verhardingen zetten zich minder’). Een ander doel is hergebruik van materialen in nieuw areaal. Hier ontbreekt vooralsnog een beheerparagraaf. Mogelijk betekent dit dat (al) na 15 jaar groot onderhoud nodig is, én in de eerste drie jaren meer klein onderhoud nodig is.

•

Inzet van specials: Op verschillende locaties wordt afgeweken van de gebruikelijke, goed onderhoudbare materialen. Voor deze ‘specials’ is veelal geen sprake van een (aparte) beheerparagraaf en extra toepassing ervan leidt tot hogere onderhoudskosten. Denk hierbij: o Natuursteen: twee winkelstraten. Door zwaar verkeer is hier eerder onderhoud nodig. o Cirkels in asfalt (Wagenweg): om oude stadsmuur te laten zien. o Historische bestrating: toepassing van kasseien (zoals de Munnikenweg) o StreetPrint10: aanleg van decoratieve patronen in asfalt (zoals de Vondelstraat) o Rode fietspaden11: vanwege verkeersveiligheid (hogere milieubelasting en onderhoud)

•

Milieurisico’s fundering. Er is steeds meer aandacht voor de milieurisico’s van gebonden fundering en staalslakken (duomix). Vanwege het ontbreken van een registratieplicht is onbekend waar dit is toegepast. In de toekomst kan mogelijk sanering nodig zijn (bij vervanging).

9

In het circulair depot worden gebruikte elementenverhardingen schoongemaakt, gepalleteerd en opgeslagen voor later gebruik. 10

StreetPrint is een innovatieve techniek waarbij decoratieve patronen, logo’s of structuren in asfalt worden aangebracht, zodat het lijkt op bijvoorbeeld klinkers, natuursteen of andere bestrating — zonder dat er daadwerkelijk stenen worden gelegd. 11

Rood asfalt is duurder dan standaard zwart asfalt, omdat: er kleurpigmenten (zoals ijzeroxide) aan het asfalt worden toegevoegd. Soms wordt een aparte kleurcoating aangebracht na het asfalteren. De meerprijs varieert, maar ligt gemiddeld tussen de €5 en €15 per m² extra, afhankelijk van de methode (door-en-door gekleurd of gecoat). Rood asfalt heeft een iets hogere milieubelasting dan standaard asfalt: De productie van kleurpigmenten kost extra energie. Bij coating is er sprake van extra chemische stoffen.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

23

4 Financiën openbare ruimte 4.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij in op de financiën voor het beheer van de openbare ruimte. Allereerst geven wij een algemeen beeld van de financiële historie sinds 2017, waarbij we ook ingaan op de gehanteerde indexatie. Vervolgens gaan wij in op de financiën voor Groen en Wegen. Hiervoor is een budgetcalculatie uitgevoerd, waarbij is uitgegaan van de CROW-kentallen voor het huidige areaal en de huidige kwaliteitsopdracht. Een vergelijking tussen (normatief) benodigd budget en beschikbaar budget geeft inzicht in de financiële uitgangspositie. Tot slot hebben wij het budget kunnen vergelijken met de referentiegemeenten. Met één van de referentiegemeenten is een vergelijkende calculatie gemaakt op basis van haar kostenkentallen.

4.2

Algemeen beeld financiën In de opdrachtverstrekking naar Stadswerk072 wordt onderscheid gemaakt naar drie financiële stromen: exploitatie, incidentele opdrachten en investeringen (projecten). De financiële stromen verschillen inhoudelijk van elkaar. We lichten dit toe: •

Exploitatie: Onder exploitatie vallen de structurele werkzaamheden voor het beheer en onderhoud van de openbare ruimte (en aanvullende diensten in de openbare ruimte, zoals de veerdienstexploitatie en gladheidsbestrijding). De exploitatie wordt jaarlijks vastgesteld in een dienstverleningsovereenkomst (DVO). Bepalend in de opdrachtverstrekking zijn: de prijs- en loonindexatie, areaalmutaties en wijzigingen in de opdracht.

•

Incidentele opdrachten: Dit betreft (veelal) niet voorziene opdrachten, die gedurende het jaar vanuit (verschillende afdelingen binnen) de gemeente worden opgedragen. De opdrachten variëren van projectbegeleiding tot de volledige voorbereiding en realisatie van een project. Het betreft vooral investeringen (en beperkt exploitatie). De incidentele opdrachten (en gemeentelijk opdrachtgevers) zijn zeer divers. De aanleiding voor een opdracht kan voortkomen uit - bijvoorbeeld - een (korte termijn) bestuurlijke wens, een beleidsplan of een gewenste herinrichting. Elke opdracht wordt voor één jaar vastgesteld; een deel van de opdrachten loopt meerjarig.

•

Investeringen (projecten): Onder investeringen vallen de vervangingen, kleine reconstructies van de openbare ruimte. De investeringen zijn gebaseerd op technische inspecties en de daarop aansluitende beheerstrategie. De investeringen worden gedekt vanuit het (door de raad vast te stellen) Meerjaren Investerings Programma (MIP). De omvang van de investeringen is gebaseerd op de investeringsplanning vanuit Stadswerk072. In aanloop naar een investeringsproject wordt (op verschillende manieren) afgestemd tussen de gemeente en Stadswerk072. In de uitvoering is zichtbaar dat projecten doorlopen naar volgende jaren. Elk jaar moet het investeringsportfolio opnieuw worden vastgesteld.

De totale financiering richting Stadswerk072 is sinds 2017 gegroeid van € 44,5 miljoen naar € 61,5 miljoen. De stijging is grotendeels het gevolg van indexering (55%), areaaluitbreiding (20%)

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

24

en overige aanvragen (25%)12.

In de afgelopen jaren is zichtbaar dat de incidentele opdrachten en de investeringen fors zijn gestegen. In de realisatie blijkt dat het budget voor incidentele opdrachten en investeringen in geringe mate onderbenut worden. Dit kan te maken hebben met ‘timing’ (een incidentele opdracht aan het einde van het jaar kan niet volledig worden uitgevoerd) of onvoorziene omstandigheden die leiden tot een langere doorlooptijd om het werk te realiseren. De exploitatie is (verhoudingsgewijs) afgenomen (van ruim 60% naar 55%). Dit is grotendeels het gevolg van de overdracht van afvaltaken naar HVC. Nota bene: In dit hoofdstuk hebben wij ons beperkt tot de bekende budgettaire kaders. Bekend is dat de Agenda Duurzaam Alkmaar nog niet is verwerkt in DVO (met budgetten en bijbehorende prestatieafspraken). Concrete afspraken hierover moeten nog worden gemaakt.

Knelpunt: indexatiegat De gemeente Alkmaar en Stadswerk072 hanteren de indexatiecijfers conform de Financiële Uitgangspunten Gemeenschappelijke Regelingen Noord-Holland-Noord (FUGR)13. Bij het toepassen van indexatie is sprake van een vertragend effect: niet voorziene gebeurtenissen met een grote impact op de prijsontwikkeling zijn pas achteraf te corrigeren. Dit was het geval voor corona en de energiecrisis in de periode 2021-2023. Hiervoor hebben beide partijen een correctie doorgevoerd (in 2023). Een gebruikelijke index voor het beheer van de openbare ruimte is de GWW-index. Met de keuze voor de FUGR is lange tijd sprake geweest van een goede benadering van de kostenontwikkeling in de sector. Echter, sinds 2021 is sprake van een kentering. Door een forse stijging in grondstofprijzen, energie en schaarse marktcapaciteit is een indexatiegat ontstaan (zie onderstaande figuur).

12

Percentages zijn gebaseerd op periode 2023-2025.

13

De basis hiervoor is de prijs bruto binnenlands product en de prijs overheidsconsumptie.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

25

Met de indexcorrectie (in 2023) voor prijsontwikkeling en meerkosten energie is dit indexatiegat tijdelijk opgelost. Een deel van de indexverhoging is echter tijdelijk toegekend (want wordt gecorrigeerd op de FUGR in de komende jaren). Uiteindelijk blijft sprake van een structureel verschil tussen de FUGR en de GWW-index14. Wij bevelen daarom aan om de indexatiegrondslag hierop aan te passen. Nota bene: zie bijlage 3 voor een meerjarig beeld van opdracht en realisatie voor het totaal, Wegen en Groen. Als basis hiervoor zijn de kadernota’s en de eindverantwoording per jaar gebruikt.

4.3

Calculatie Groen en Wegen Als onderdeel van de analyse zijn de benodigde budgetten gecalculeerd op basis van de arealen van Alkmaar en CROW-kentallen15. De gehanteerde kentallen gaan uit van een gebruikelijke beheerstrategie voor het beheertype. Voor de budgetcalculatie is samengewerkt met Sweco (Ingenieursbureau). Zie bijlage 4 voor een verantwoording op de calculatie. Het hieruit volgend budget geeft een goede indicatie van de benodigde budgetten voor klein en groot onderhoud (vergelijkbaar met exploitatie). In de berekening van de onderhoudskosten zitten geen VAT-kosten16. Deze zijn als opslag meegenomen. Indicatief zijn ook de (theoretische) vervangingsbudgetten gecalculeerd (vergelijkbaar met investeringen).17

14

Hierbij merken wij op dat ook in bestaande marktcontracten eenmalige, incidentele prijscorrecties zijn doorgevoerd. Ook in de GWW-index is namelijk sprake van een uitgesteld indexeffect. 15

Op basis van generieke eenheidsprijzen; met onderscheid naar type gebied (in het centrum of buiten het centrum), ondergrond, wegtype en verhardingstype. 16

Dit zijn indirecte kosten (voor voorbereiding, administratie en toezicht) die niet direct aan de fysieke uitvoering van het werk zijn toe te rekenen, maar wel noodzakelijk zijn voor een goed verloop van het project. Ze worden vaak als percentage van de uitvoeringskosten berekend. 17

Let op: een analyse op basis van kentallen gaat voorbij aan de lokale bijzonderheden: in het areaal, de organisatie en andere specifieke variabelen. Wij komen terug op het werken met kostenkentallen in hoofdstuk 5.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

26

Calculatie Groen De onderstaande tabel toont beknopt het gecalculeerd budget voor het groenonderhoud. In onderliggende calculaties zijn de specifieke kwaliteitsafspraken uitgewerkt naar beheertypen, zoals vaste planten en hagen (A-kwaliteit), bomen (B-kwaliteit) en natuurlijk groen (streefwaarde). Op basis van de gehanteerde uitgangspunten (zie bijlage 4) is ca. € 8,6 miljoen budget nodig voor onderhoud Groen. Het hiermee vergelijkbaar structureel beschikbaar budget Groen 2025 is € 8,6 miljoen. Dit is exclusief € 650.000 incidenteel toegekend budget18.

Financiële impact Groen

A/B kwaliteit Beschikbaar 2025

Benodigd

Normcalculatie

€

VAT-kosten 20%

€

1.430.000

8.637.060 €

8.579.000

Totaal in vergelijking

Het structureel beschikbaar exploita- Overige budgetten (o.a. onkruid) Totalen tiebudget voor Groenonderhoud (exclusief incidenteel budget) is voldoende. Het verschil is zeer beperkt (ca. € 58.000).

€

7.149.000

€

4.229.025

€

4.229.025

€

12.866.085

€

12.808.025

verschil

€

58.060

Op basis van de theoretische vervangingstermijnen is een jaarlijks budget van ca € 1,25 miljoen nodig (incl. VAT-kosten). Dit bedrag is berekend op basis van gemiddelde omloopperioden en is dus niet gebaseerd op de werkelijke situatie (o.b.v. inspectiegegevens). Het beschikbaar budget voor vervanging (begroting 2024) is ca. € 1 miljoen19. Duiding budgetverschil Groen De vergelijking tussen beschikbaar budget en gecalculeerd budget voor het Groen geeft aan dat het huidige structurele budget op orde is. Het beperkte verschil is een signaal dat bij Groen geen sprake is van een financieel knelpunt (mits een deel van het incidenteel toegekende budget structureel gemaakt wordt). Het vervangingsbudget ligt ook in lijn met de calculatie. Hierbij merken wij op dat bij vervanging het groenareaal vaak volgend is, waardoor er kapitaalsvernietiging kan ontstaan (bij eerdere vervanging in het kader van een integraal project). Opvallend is dat er een aanzienlijke toename in incidentele opdrachten is (€ 1,2 miljoen in 2022 en 2023, en € 3,4 miljoen in 2024). Door slim te combineren en mee te liften met integrale projecten en ‘beleidsverrijkingen’ worden de investeringen voor groenvervanging vaak beperkt gehouden.

Calculatie Wegen De onderstaande tabel toont beknopt het gecalculeerd budget voor het centrumgebied (A-kwaliteit) en buiten het centrum (B-kwaliteit). Voor deze calculatie is uitgegaan van de CROW-cycli én de beheerstrategie van Stadswerk072. In het kort komt dit neer op het (zoveel mogelijk) herstraten in plaats van vervangen aan het einde van de levensduur. Deze beheerstrategie leidt tot een hoger budget voor klein en groot onderhoud A/B kwaliteit Financiële impact Wegen en lagere vervangingsinvesteringen. Beschikbaar 2025 Benodigd Op basis van de gehanteerde uitgangspunten (zie bijlage 4) is ca. € 8,9 miljoen budget nodig. In vergelijking met de huidige budgetten is sprake van een structureel

Normcalculatie

€

VAT-kosten 20%

€

7.388.000 1.478.000

6.968.000 €

8.866.000

Totaal in vergelijking

€

Overige budgetten (o.a. gladheid)

€

1.124.000

€

1.124.000

Totalen

€

8.092.000 €

9.990.000

verschil

€

-1.898.000

18

Het totaal incidenteel toegekende budget bedraagt € 990.000, waarvan een deel ook voor Onkruidbeheersing op verharding is. Dit is niet gecalculeerd en niet in de vergelijking opgenomen. 19

Dit betreft de investeringen Groen + Groenomvormingen in exploitatiebudget.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

27

budgettekort van ca. € 1,9 miljoen (-27%). Op basis van deze beheerstrategie moet (theoretisch gemiddeld) rekening worden gehouden met ca. € 7,4 miljoen voor vervanging van het wegenareaal (incl. VAT-kosten). 20 Dit is op basis van de theoretische levensduur en investeringsbedragen. Waar de kosten voor onderhoud een goede indicatie zijn van de te verwachten kosten, is dit voor de vervangingskosten minder hard. Duiding budgetverschil Wegen De calculatie voor Wegen maakt een significant budgettekort zichtbaar. In feite is het onderhoudsbudget (nu al) beter passend bij beeldkwaliteit C (zie volgende paragraaf). Wij concluderen ook dat de kwaliteit van wegen nog redelijk op peil is gebleven vanwege (eerdere) investeringen in het areaal, waarmee delen van het areaal op niveau zijn gebracht. Volgens de normkentallen is voor de jaarlijkse vervanging gemiddeld € 7,4 miljoen nodig. Vooral bij Wegen kan synergie worden gezocht door integratie met Riolering (en deels Groen) bij vervanging en renovatie. Hierdoor komen in de praktijk de vervangingsbedragen lager te liggen dan benodigd volgens de normberekening. Ook is hier sprake van risico gestuurd beheerd (ingrijpen waar echt nodig) en kunnen vervangingen verder worden uitgesteld (oprekken vervangingsleeftijd + goede technische staat van de assets).

In de afgelopen jaren is (via investeringsprojecten en incidentele opdrachten) fors geïnvesteerd: € 5 miljoen in 2022, € 6,4 miljoen in 2023 en € 7,2 miljoen in 2024. Met name de investeringen verklaren de (nog redelijke) kwaliteit in de periode 2021 t/m 2024. Wel is nu (met de inspecties van 2024) duidelijker zichtbaar dat de gemeente Alkmaar te maken heeft met een toename van achterstallig onderhoud. Dit is gebiedsgebonden en het gevolg van boomwortelopdruk, gebrek aan fundering in het centrum en het overgenomen areaal van HHNK. Dit verklaart in grote mate de score van 21% op C- en Dkwaliteit. Let op: globaal betekent D-kwaliteit dat binnen één jaar moet worden ingegrepen en Ckwaliteit binnen 1 tot 2 jaar (volgens CROW-richtlijnen).

4.4

Vergelijking met referentiegemeenten Als onderdeel van dit onderzoek zijn de opdracht, de werkwijze (beheerstrategie) en de opgaven vergeleken met twee referentiegemeenten. Hiervoor is geselecteerd op gemeenten, die voldoende vergelijkbaar zijn: o.a. in ondergrond, stedelijkheidsklasse en bevolkingsomvang. Uiteindelijk hebben we de situatie van Alkmaar kunnen vergelijken met gemeenten Purmerend en Zaanstad. De vergelijking is gebaseerd op: • Vergelijking CBS-data (o.b.v. IV3); • Analyse beheerplan, begroting, formatie en areaalinformatie; • Verdiepend gesprek met de beheerders van de drie gemeenten: apart voor Groen en Wegen; • Areaalcalculatie o.b.v. kentallen bij (één) referentiegemeente (i.c. Purmerend)21. Uit vergelijking met deze twee gemeenten blijkt dat de beheerstrategie en context goed vergelijkbaar is. Met name Purmerend is goed vergelijkbaar: in opdracht en areaal. De gemeente Purmerend hanteert ook kostenkentallen voor het onderhoud van Groen en Wegen. Met dank aan deze gemeente hebben wij (voor een indicatieve vergelijking) het benodigd budget gecalculeerd op

20

Nota bene: een andere beheerstrategie houdt in dat aan het einde van de eerste cyclus niet wordt herstraat maar wordt vervangen. In dat geval is jaarlijks ca. € 4,1 miljoen voor klein en groot onderhoud nodig, en ca. € 9 miljoen voor vervanging (excl. VAT-kosten). 21

De kentallen van Purmerend zijn toegespitst op hun situatie. In combinatie met een expert judgement (samen met referentiegemeente) geeft dit een indicatie voor het benodigd budget van Alkmaar.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

28

basis van de kostenkentallen en eigen uitvoeringskosten van Purmerend.

Vergelijking onderhoudsbudget Groen en Wegen met referentiegemeente De beheerders geven aan dat areaal en omstandigheden goed vergelijkbaar zijn, en geen (significante) invloed hebben op de kostencalculatie. •

In vergelijking met Alkmaar ligt de gemeente Purmerend grotendeels op veengrond en (deels) op klei. Een groot deel van Alkmaar ligt op zandgrond. Dit heeft een beperkt effect op de kentallen voor wegen. In onderhoudskosten is zandgrond redelijk vergelijkbaar met kleigrond. Veengrond klinkt meer in en is daardoor duurder in kosten (levensduurgemiddeld). Voor de groencalculatie heeft de ondergrond geen significant effect.

•

De gebiedskenmerken zijn redelijk goed vergelijkbaar: Purmerend is een voormalige groeikern, ontwikkeld op basis van landelijke planologische blauwdrukken. Alkmaar vertoont hiermee veel gelijkenis: stedelijke gebiedsdelen in combinatie met polders.

•

Purmerend en Alkmaar werken beiden op basis van beeldkwaliteit (conform CROW). De twee gemeenten hebben een vergelijkbare kwaliteit openbare ruimte. Zo hebben beide gemeenten rond 20% van het wegenareaal op C- en D-kwaliteit. De oorzaken voor de huidige beeldkwaliteit zijn vergelijkbaar bij Purmerend en Zaanstad; zoals boomwortelopdruk en glasvezelaanleg.

Op basis van de bovenstaande constatering is het benodigde budget berekend op basis van de kostenkentallen van Purmerend. De uitkomsten geven een aanvullende indicatie van het realistisch benodigde budget voor Groen en Wegen. In onderstaande tabel vergelijken wij de huidige budgetten met de calculatie o.b.v. kentallen Purmerend. Benchmarkvergelijk Groen

Jaarbudget

Benchmarkvergelijk Wegen

Jaarbudget

Groenonderhoud

€

6.719.000

Wegenonderhoud

€

VAT-kosten 20%

€

1.343.800

VAT-kosten 20%

€

1.386.000

Totaal

€

8.062.800

Totaal

€

8.318.000

Huidig budget (2025)

€

8.637.000

Huidig budget (2025)

€

6.968.000

Verschil (abs.)

€

574.200

Verschil (abs.)

€

-1.350.000

7%

Verschil (rel.)

Verschil (rel.)

6.932.000

-19%

In bovenstaande calculaties is nog geen rekening gehouden met de hogere beleidsambitie op Groen van Alkmaar. Dit herkennen de beheerders Groen van de drie gemeenten onder andere aan de innovatie en hoogwaardige groenobjecten van Alkmaar.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

29

5 Organisatie van de openbare ruimte 5.1

Inleiding In dit hoofdstuk gaan wij in op de organisatiewijze van het beheer openbare ruimte. Voor een toekomstbestendige beheer- en onderhoudsorganisatie is het voorwaardelijk dat het beheerproces goed is ingericht. Via interviews, workshops en bronstudie hebben wij een beeld van de huidige situatie verkregen. Dit beeld hebben wij getoetst aan de hand van de beheersystematiek openbare ruimte22 (zie ook de figuur voor de verschillende processtappen). Per processtap schetsen wij het beeld; waar relevant wijzen wij op verbeterpunten. Hier is ook sprake van een samenhang met het onderzoek naar ketensamenwerking. Het verschil hiermee is dat wij vooral ingaan op de inhoud van het proces. Wij toetsen vooral in hoeverre het beheerfundament op orde is. Verder toetsen wij ook in hoeverre er kostenverzwarende factoren aanwezig zijn binnen Stadswerk072. Het betreft hier een globale toets op basis van de beschikbare stukken en gevoerde gesprekken met betrokken functionarissen.

5.2

Beleid en Strategie Kern: De raad bepaalt de beleidsdoelen en ambitie van de gemeente. De basis volgt uit het coalitieakkoord. Dit benoemt de ambities voor de verschillende thema’s en maakt duidelijk wat de gemeente de komende jaren wil bereiken. Vervolgens kan dit worden vertaald naar een strategie voor aanleg, beheer en onderhoud en de begroting.

Beleidsverdeling Stadswerk072 heeft een unieke positie. Met het verzelfstandigen van Stadswerk072 is gekozen voor een ‘hoge knip’ tussen beleid en uitvoering. Concreet betekent dit dat Stadswerk072 verantwoordelijk is voor het opstellen van beleid voor de taakvelden wegen, kunstwerken, riolering, stedelijk water, speelgelegenheden en openbare verlichting. In de praktijk is dit vooral ‘beheerbeleid’: het bevat beheerkaders voor het in stand houden van het areaal. De gemeente Alkmaar blijft verantwoordelijk voor het opstellen van het beleid voor groen en klimaatadaptatie, waarbij Stadswerk072 nauw betrokken is. Ook adviseert Stadswerk072 over (onder andere) klimaatadaptatie (op Wegen en Groen). Uiteraard is Alkmaar ook verantwoordelijk voor andere beleidsvelden, zoals mobiliteit en verkeer. De beleidsplannen hebben een looptijd van 10 jaar. Deze lange planhorizon maakt het lastig om planmatig in te spelen op diverse autonome ontwikkelingen en bestuurlijke wensen in de openbare ruimte. Dit leidt tot ‘ad-hoc beleidskeuzen’, die ingrijpen in de planmatige aanpak van het beheer. Ook ontbreekt het aan een integraal beleidsplan beheer openbare ruimte, waarbij de openbare ruimte als één geheel benaderd wordt.

22

De beheersystematiek openbare ruimte is ontwikkeld voor assetmanagers. Bron: www.iAMPro-portaal.nl.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

30

Opdrachtgeverschap Jaarlijks stelt de gemeente Alkmaar de DVO vast voor het komende uitvoeringsjaar. Stadswerk072 biedt een offerte hiervoor aan (de ‘kadernota’). De financiële grondslag voor de offerte is (op hoofdlijnen): het budget van vorig jaar, indexatie en (vooral areaal-) mutaties. Voor bijzonderheden (zoals een onderhoudsachterstand) wordt extra budget aangevraagd. Het komt regelmatig voor dat de gemeente Alkmaar delen van de offerte niet toekend; vaak omdat hiervoor (nog) geen budget beschikbaar is. Binnen de gemeente Alkmaar zijn regievoerders aangewezen. Deze vervullen formeel de rol van opdrachtgever. In de praktijk zijn de regievoerders een verlengstuk van de P&C-cyclus. Inhoudelijk staan de regievoerders op afstand. De strategische kennis en kaderstelling (rollen van de asset owner) zijn niet duidelijk belegd binnen de gemeente. Dit is versnipperd aanwezig bij o.a. Vastgoed, Ruimte, Gebiedsontwikkeling en ADA. De regievoerders hebben geen inzicht in de incidentele opdrachten en de projecten. Vanuit verschillende hoeken van de gemeentelijke organisatie worden incidentele opdrachten verstrekt (waarbij het opdrachtgeverschap soms onduidelijk blijft). En Stadswerk072 is in de lead bij het plannen en organiseren van (solo of integrale) projecten.

Aanbevelingen We bevelen het volgende aan: Scheiding beleid versus beheer: De huidige uitwerking van de hoge beleidsknip staat een integrale aanpak van de openbare ruimte in de weg. Het is wenselijk om al het strategisch beleid te beleggen bij de gemeente én beheerbeleid (lees: beheerplannen) bij Stadswerk072. In het opstellen van de beleidsdocumenten (met impact op de openbare ruimte) moet meer worden samengewerkt tussen gemeente en Stadswerk072.

5.3

•

Planhorizon: De huidige planperiode is erg lang; zeker gelet op de snelle ontwikkelingen in de openbare ruimte. Ook ontbreekt het aan een integrale beleidsvisie op de openbare ruimte. Immers, niet alle opgaven kunnen in de schaarse ruimte een plek krijgen. Er moeten keuzen worden gemaakt.

•

Rol Asset Owner: De rol van opdrachtgeverschap is te beperkt ontwikkeld. De rol van regievoerder past beter bij het bewaken van de P&C dan bij het inhoudelijk beoordelen en besluiten over de DVO. Het is wenselijk om (ook inhoudelijk) de rol van asset owner verder te ontwikkelen. Dit is overigens ook onderdeel van het traject ‘ketensamenwerking’.

Beheer en Programmeren Kern: Voor elk (type) object in de openbare ruimte worden onderhoudskeuzen gemaakt en vastgelegd in een beheerplan. Het regulier onderhoud is jaarlijks (redelijk) stabiel. Groot onderhoud en vervanging wordt (in combinatie met andere projecten) meerjarig geprogrammeerd. Bij het programmeren moet ook rekening worden gehouden met veranderende eisen ten aanzien van inrichting, gebruik en onderhoud.

Beheerplan Het ontbreekt aan duidelijk uitgewerkte beheerkaders voor een deel van de openbare ruimte. Voor de drie grote pijlers (Riolering, Wegen en Groen) is sprake van een (soort van) beheerplan (soms als onderdeel van een beleidsplan of verspreid over verschillende beleidskaders). In het beheerplan wordt o.a. de beheerstrategie – meerjarig – vertaald naar maatregelen, budgetten en risicobeheersing. De beheerders van Stadswerk072 volgen – naar verluidt - veelal de gebruikelijke CROW-

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

31

beheerstrategie, waarbij resultaten vanuit (o.a.) inspecties worden vertaald naar maatregelen (in het beheersysteem). De beheerdeskundigheid van de assetmanager c.q. beheerder is hierin bepalend.

Handboek Inrichting Openbare Ruimte Binnen Alkmaar is er een Handboek Inrichting Openbare Ruimte (HIOR). In het HIOR zijn de technische richtlijnen beschreven, die door de gemeente Alkmaar aan de openbare ruimte worden gesteld. Deze richtlijnen hebben betrekking op de infrastructuur, groen, water, speelvoorzieningen, etc. Het HIOR is richtinggevend, zowel voor externe partijen als voor de eigen organisatie. In principe dienen de richtlijnen c.q. eisen die hierin vermeld zijn, bij de planuitwerking te worden aangehouden. De gemeente toetst de plannen mede op basis van dit document. Het huidige HIOR is nog vrij globaal van opzet. Het globale karakter zorgt voor een grote flexibiliteit in de planvorming en beperkt het toetsende karakter van het document. Verder ontbreekt het soms aan afstemming over beheeraspecten in de ontwerpfase. Dit leidt ertoe dat bij gebiedsontwikkeling sprake is van grote afwijkingen t.o.v. het HIOR. Ondanks het beheeradvies wordt vaak een andere (vanuit beheer minder gewenste) keuze gemaakt.

Programmering De kennis en het initiatief voor programmering van groot onderhoud en vervanging ligt bij Stadswerk072. Via het DVO-proces wordt jaarlijks besloten over de (in uitvoering te nemen) projecten van het komende jaar. Formeel worden ook meerjarig doorlopende projecten jaarlijks opnieuw besloten. De meerjarenplanning van Stadswerk072 wordt niet gedeeld met de gemeente Alkmaar. Het afstemmen over integrale projecten verloopt vooral via een startnotitie, waarop gemeentelijke stakeholders inbreng leveren. De soloprojecten worden nog laagdrempeliger afgestemd (via een teams-omgeving). Operationeel werkt dit naar tevredenheid. Verder ontbreekt het aan afstemming met een stedelijke programmering (waarin de gemeente de diverse opgaven, zoals woningbouw en energietransitie, heeft gepland). Daardoor is het lastig om meekoppelkansen te benutten. Regelmatig is sprake van (voorkombare) kapitaalsvernietiging23.

Aanbevelingen We bevelen het volgende aan: •

Strategisch programmeren: Alkmaar staat onder andere voor een transitieopgave in de openbare ruimte, op het gebied van klimaatadaptatie en de overgang naar duurzame energiebronnen. De kansen en impact hiervan verschilt per gebied. Door verschillende maatregelen te koppelen worden (financiële) middelen op de meeste efficiënte manier ingezet en kan overlast worden beperkt. Om meekoppelkansen te benutten en in beeld te krijgen, is het van belang om gezamenlijk vooruit te plannen. Binnen Stadswerk072 stemt men weliswaar maatregelen af (waarbij vaak riolering leidend is), maar afstemming met de grote (beleids-)opgaven vragen om een meer integrale procesgang tussen Alkmaar en Stadswerk072.

•

Beheerplannen: Er is duidelijkheid nodig over de gekozen systematische manier van werken met vaste beheerproducten die voor iedereen herkenbaar zijn, bruikbaar en in een vast ritme worden geactualiseerd. De beheerproducten zijn op elkaar afgestemd, waardoor dubbelingen

23

Voorbeeld: project Westerweg – In 2023 is hier een nieuwe deklaag aangebracht. Voor 2026 is er een incidentele opdracht aangemaakt om deze weg om te vormen tot een fietsstraat.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

32

en/of hiaten worden voorkomen en waardoor de inhoud van de verschillende producten met elkaar in lijn liggen. Bij voorkeur is er ook een (samenvattend) Integraal Beheerplan Openbare ruimte, waarin ambities, beheerkeuzen, kansen en risico’s en budgetten zijn uitgewerkt. •

5.4

Beheerkalender: Om de verbinding te maken met gemeentelijke processen is het van belang om tot een integrale beheerkalender te komen. Dit is een planningsinstrument dat uitgaat van cyclische beheeractiviteiten. Deze activiteiten worden afgestemd op de beleidskalender, de Planning & Begrotingscyclus en de uitvoeringskalender. De beheerkalender geeft houvast bij het uitvoeren van de beheeractiviteiten.

Plannen en voorbereiden, bouwen en onderhouden Kern: Het onderhoud wordt via -bijvoorbeeld- jaarplannen, uitvoeringsagenda’s en projecten in uitvoering gebracht. Geplande maatregelen in de openbare ruimte zijn op basis van bijvoorbeeld inspectieresultaten geconcretiseerd en ingepland. Het werk wordt voorbereid door het uitwerken van contracten, bestekken of werkomschrijvingen. Na voorbereiding wordt dit overgedragen aan de uitvoeringsorganisatie (marktpartij of eigen overheidsbedrijf of gemeentelijke dienst).

Uitvoering Groen Stadswerk072 verricht het dagelijks beheer (op basis van een bestek) in 8 wijken. Regiogroen onderhoudt 4 wijken, het buitengebied en het zwerfvuil in groen. Aanvullend is sprake van een BORbestek (inclusief extensief maaien). De opgave voor Stadswerk072 op het gebied van Groen is relatief groot. In Alkmaar ligt de lat met ambities hoog. En de beheerdruk en -complexiteit nemen alsmaar toe door de combinatie van meer biodiversiteit, maatregelen voor klimaatadaptatie en (maatwerk door) participatie. Verdere vergroening (is het beleid) betekent in de meeste gevallen een omvorming van verharding naar groen. Dit had en heeft in de toekomst een toenemende workload voor groenbeheer tot gevolg24. In de afgelopen jaren blijkt capaciteitsgebrek een structureel probleem. Complexe beplantingsvakken en ouder groen vragen meer inzet dan beschikbaar is. Veel groen is bewust intensief aangelegd, met kleur en diversiteit – maar zonder voldoende structureel geborgd beheerbudget. Verandering van vlakke perken naar greppels, wadi’s en structuren voor waterberging vraagt inzet van andere machines en expertise. In gesprek met Stadswerk072 is aangegeven dat (sinds kort) de bezetting bij Team Uitvoering (Stadswerk072) op orde is gebracht. Verder constateren wij het volgende: •

De ambitie “hoogwaardig groen” leidt op sommige locaties tot luxe oplossingen (zoals prairie gardens, bloemrijke vaste planten) zonder duidelijke beleidskaders om dit te begrenzen. Er is veel vrijheid om op momenten van vervanging en (her-)inrichting hierin eigen keuzen te maken.

•

Uit de gevoerde gesprekken blijkt dat de ambities uit het groenbeleid breed worden gedragen, maar niet altijd consistent vertaald zijn in beleid of uitvoeringskaders. Versnippering en adhoc besluitvorming (bijv. wel/niet in de dienstverleningsovereenkomst DVO) leiden tot onduidelijkheid en eigen invulling vanuit Stadswerk072.

•

Door de verlangde participatie moet worden ingespeeld op specifieke wensen en initiatieven. De inwonerswensen zijn vaak divers. Het ontbreekt aan eenduidige prioritering of toetsing aan

24

Voorbeeld uit Kansen voor Vergroenen: Daar waar mogelijk zijn in De Hoef overgedimensioneerde trottoirs teruggebracht, waardoor er 25% minder verharding nodig is. Dit leidt in De Hoef in totaal tot bijna 13.000 m² meer groen en minder verharding.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

33

beleidsdoelen.25 Een knelpunt vormt de inzet van RegioGroen; dit is duurder en minder effectief geworden. De beschikbaarheid van (geschikte) mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt is afgenomen en de behoefte aan begeleiding is sterk toegenomen. Om aan de beeldkwaliteit te kunnen voldoen, moet regelmatig (duur) ingehuurd worden.

Uitvoering Wegen Stadswerk072 is verantwoordelijk voor het operationeel beheer van de wegen, straten en pleinen: • Klein en groot onderhoud via externe partijen (m.n. asfaltverharding, elementenverharding). • Dagelijks onderhoud via kleine eigen teams. Vergroening leidt tot grotere opgave voor beheer van wegen, pleinen en straten. Meer bomen langs straten leiden tot wortelopdruk en daardoor extra schade aan trottoirs en fietspaden. Groene pleinen vragen om andere reiniging, meer handwerk, en voorkomen inzet van zware machines. En in verband met klimaatadaptatie leidt toepassing van waterdoorlatende of gebonden splitverharding (zoals op de Laat-West) tot andere reiniging en onderhoud. Total Cost of Ownership (TCO) wordt niet structureel toegepast. Inrichtingskeuzes (zoals “rode fietspaden”) leiden tot hogere beheerkosten waar geen extra budget tegenover staat. Voor Wegen zijn meerdere voorbeelden genoemd, waarbij investeringskosten zijn gebudgetteerd, maar beheeren onderhoudskosten niet zijn meegenomen26. Een belangrijk deel van het wegenonderhoud is uitbesteed aan de markt. De aanbestedingsstrategie is doorslaggevend voor de uiteindelijke kwaliteit en prijs. In de huidige situatie kiest Stadswerk072 (in lijn met beleidsdoelen van Alkmaar) voor duurzaamheid als een zwaar criterium (i.c. aanbesteding asfaltbestek). Andere vereisten (zoals t.a.v.

de CO2-prestatieladder) zijn niet onderscheidend.

Aanbevelingen We bevelen het volgende aan: •

Planmatig werken: De uitvoering is gebaat bij (waar dat kan) cyclische uitvoering. Incidentele (politieke) opdrachten worden niet afgestemd met onderhoudsplanning, wat leidt tot verspilling en extra werk. Veel incidentele opdrachten zijn te voorkomen; door tijdige afstemming kunnen deze worden verwerkt in de programmering (projecten) of in de exploitatie (DVO).

•

Snel maken van keuze over RegioGroen: De huidige situatie met RegioGroen is niet houdbaar. Er loopt onderzoek naar de toekomst van RegioGroen. De uiteindelijke scenariokeuze heeft invloed op kwaliteit en kosten van het groenonderhoud. Indien RegioGroen zich ontwikkelt tot volwaardig ontwikkelbedrijf dan ligt de focus op sociale doelstellingen (en minder op resultaatverplichtingen). Het bedrijf biedt werk aan mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt en investeert in intensievere begeleiding en deskundigheid. Bij volledige integratie van RegioGroen met Stadswerk072 verdwijnt grotendeels het sociale karakter. Vooral rendabele medewerkers met een beperkte begeleidingsbehoefte blijven. Samenvoeging met Stadswerk072 leidt tot lagere overheadkosten. In alle gevallen blijft sprake van een behoefte aan structurele financiële ondersteuning van

25

“Maar ook de betrokkenheid van inwoners, organisaties en ondernemers is van groot belang. Zij kunnen positief bijdragen aan de eigen groene (leef)omgeving. Dit stimuleren we door open te staan voor groene initiatieven uit de samenleving en deze waar mogelijk te ondersteunen.” (Groenbeleidsplan). 26 Bron: Verdieping van de ketenprocessen, eindrapport – november 2024.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

34

RegioGroen door de gemeente Alkmaar. Afhankelijk van de keuze moeten gemeente Alkmaar en Stadswerk in overleg over de prestatie en kosten van (vooral) het Groen. •

5.5

Beheerparagraaf. Eén wenselijke aanpassing is het invoeren van een beheerparagraaf. Dit is – bij voorkeur – een verplicht onderdeel van besluitvorming bij (o.a.) oplevering van projecten en nieuwe arealen. Met de beheerparagraaf wordt gedoeld op een werkprocedure en bijbehorende documenten, waarmee de beheerconsequenties van het project in beeld gebracht kunnen worden. Inhoudelijk gaat het over o.a. de financieringswijze van de areaalmutatie, de bijzonderheden of afwijkingen ten opzichte van het HIOR en de toetsing op de verschillende beheeraspecten (groen, riolering, civiel, ondergronds, et cetera).

Monitoren, analyseren, evalueren en bijsturen Kern: Naast het uitvoeren van het onderhoud is het van belang dat de beheerder de toestand, functioneren en gebruik van de openbare ruimte monitort en analyseert. Denk daarbij aan analyses van klachten, meldingen en storingen, én analyse van levensduurkosten van de objecten in de openbare ruimte. Uiteindelijk moet dit leiden tot bijstellen van de onderhoudsstrategie of zelfs voorstellen tot aanpassing van beleid.

Monitoring en inspectie Stadswerk072 heeft haar inspectieregime voldoende op orde. Voor veel assets wordt de CROWbeeldsystematiek uitgevoerd: met name de beeldkwaliteit van groen, reiniging, straatmeubilair en dergelijke worden gecontroleerd. De beheersystematiek verhardingen is gebaseerd op weginspecties en (indien nodig) aanvullende onderzoeken. De weginspectie wordt in de praktijk gebruikt voor sturing van dagelijks en groot onderhoud. Voor specifiek bomen wordt de BVC (boomveiligheidscontrole) uitgevoerd als indicator voor onderhoud en vervanging. Aandachtspunt is dat het budgettair kader sterk gebaseerd is op beeldkwaliteit van de openbare ruimte. Dit maakt de weergave van kwaliteit weliswaar eenvoudiger, maar geeft minder inzicht in de oorzaken en de eventueel benodigde maatregelen die in de komende jaren nodig zal zijn. Een te grote nadruk op de beeldkwaliteit heeft in meerdere gemeenten geleid tot het ‘ondersneeuwen’ van het zicht op de technische kwaliteit. Dit speelt vooral bij verhardingen, civieltechnische kunstwerken en openbare verlichting.

Analyse klachten en meldingen Klachten en meldingen zijn een informatiebron, waarmee de gemeente zicht krijgt op de ervaren kwaliteit van de openbare ruimte (en specifieke knelpunten in de openbare ruimte). Stadswerk monitort het aantal klachten en meldingen: inclusief afhandeltermijn en type melding. De basisregistratie is hiermee op orde. Expertmatig oordelen wij dat er sprake is van een (relatief) grote omvang van klachten en meldingenonderhoud. Enerzijds is dit het gevolg van de opgelopen kwaliteitsachterstand. Anderzijds kan dit ook een teken zijn van het toegenomen verschil tussen afgesproken beeldkwaliteit en de beleving van inwoners.

Aanbeveling Stadswerk072 is nog bezig met het ontwikkelen van assetmanagement (zie ook strategisch plan Stadswerk072). We bevelen vooral aan om stevig in te zetten op het (verder) ontwikkelen van assetmanagement. Assetmanagement is nodig om gerichter te kunnen sturen op prestaties, kosten en risico’s. Het assetmanagement omvat het systematisch beheer van objecten (assets) in de openbare ruimte, zowel onder als boven de grond. Het doel is de waarde gedurende hun levenscyclus te maximaliseren (vanuit het perspectief van de gebruikers van de openbare ruimte).

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

35

Met assetmanagement kijkt Stadswerk072 middels planningen vooruit in de onderhouds- en vervangingsbehoefte en stemt deze tussen disciplines op elkaar af. Met dit integraal werken ontstaat er synergie tussen disciplines en kan de gemeente prestaties optimaliseren tegen zo laag mogelijke kosten.

5.6

Data en informatie Kern: Beheer van de openbare ruimte gaat over het sturen op kosten, risico’s en prestaties. Daarvoor heeft de beheerder data en informatie nodig. Centraal hierbij staat het (areaal) beheersysteem, waarin de noodzakelijke statische en dynamische informatie is opgenomen over het areaal.

Databeheer Bij verzelfstandiging zijn er geen afspraken gemaakt over het data-eigenaarschap en de rolverdeling tussen Alkmaar en Stadswerk072. Dat heeft onder andere tot gevolg gehad dat binnen Stadswerk072 het databeheer niet geborgd was. Zo is bepaalde areaalinformatie niet goed overgedragen, bijvoorbeeld leeftijd areaal. Inmiddels is hier aandacht voor. Stadswerk072 is bezig met een datatransitie (van veel beheersystemen27 naar enkele). De aansluiting op de Basiskaart Grootschalige Topografie (BGT) is op orde. Dit betreft vooral de ‘grotere arealen’. De beschikbare areaalinformatie is voldoende voor een (strategisch) budgetraming. Het ontbreken van sommige detailinformatie is vooral op tactisch/operationeel niveau lastig. Dit leidt tot vervolgonderzoek (om het in onderhoud te kunnen nemen).

Beheerkentallen Op dit moment beschikt Stadswerk072 niet over (actuele) kostenkentallen. Alleen bij areaalmutaties Wegen (niet Groen) wordt gebruik gemaakt van kostenkentallen. Ook werkt de uitvoering (bij groenonderhoud) niet met capaciteitsnormen. Hierdoor is het niet mogelijk om de capaciteit te toetsen aan de opdracht. Kostenkengetallen behoren tot het standaardgereedschap van de beheerder. Deze vormen de basis voor het beoordelen van nieuwbouw, herinrichting, vervanging en (groot) onderhoud. Kostenkengetallen (en capaciteitsnormen) geven structureel inzicht in de benodigde omvang van beheerbudget. De kostenkengetallen kunnen worden vergeleken met landelijke ervaringscijfers. Daarmee komt een instrument voor benchmarking beschikbaar.

Aanbevelingen We bevelen het volgende aan:

5.7

•

Ontwikkel en borg kostenkentallen. Dit is minstens relevant voor het budgetteren van areaalmutaties. En bij voorkeur is dit gewenst om de beheerbudgetten te benchmarken. Het ontwikkelen hiervan (richting een rekenmotor) is onderdeel van de assetmanagement-methodiek.

•

Toets uitvoering aan capaciteitsnormen. Binnen Stadswerk072 geeft beheer (met een bestek) intern opdracht aan de uitvoering. Voor prestatiesturing is het gewenst om meer inzicht te krijgen in de tijdsbesteding per (minstens) hoofdwerkpakket. Een pakket zoals BOR-Vision maakt dit mogelijk.

Mens en organisatie Kern: Per processtap (en per vakgroep) is specifieke kennis en expertise nodig. Elke gemeente maakt daarbij haar eigen taakverdeling. Gemeenschappelijk van belang hierbij is het onderscheid 27

Stadswerk072 werkt onder andere met: iAsset (Wegen), GeoVisia (Groen), Brutus Riodesk (Riolering).

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

36

naar de rollen van eigenaar, assetmanager en serviceprovider. Per rol zijn specifieke competenties en taken toe te wijzen.

Organisatieontwikkeling Stadswerk072 Als verzelfstandigd bedrijf moet Stadswerk072 zich blijven ontwikkelen; bijvoorbeeld omdat er nieuwe eisen worden gesteld aan de bedrijfsvoering. Zo heeft Stadswerk072 haar bedrijfsvoering nog beperkt verduurzaamd (beperkte inzet van elektrisch gereedschap of elektrificatie van de voertuigen). In haar strategisch plan geeft zij inzicht in de beoogde ontwikkeling (zie ook bijlage 5). De bedrijfsambities van Stadswerk072 zijn gericht op het versterken van de organisatie en het toekomstbestendig beheren van de openbare ruimte in Alkmaar. Het Strategisch Plan 2025-2029 zet in op efficiënter en effectiever werken, het professionaliseren van werkprocessen en het verduurzamen van de bedrijfsvoering. Om deze ambities te realiseren, worden investeringen voorzien in onder andere de verduurzaming van huisvesting en faciliteiten, de elektrificatie van het wagenpark en de uitbreiding van digitale systemen voor databeheer en assetmanagement. Deze investeringen leiden op korte termijn tot hogere kosten, maar dragen op langere termijn bij aan een efficiëntere en meer toekomstbestendige organisatie.

Personeel In dit onderzoek hebben wij niet de efficiëntie van Stadswerk072 onderzocht. Het ontbreken van capaciteitsnormen en kostenkentallen maakt dit ook lastig. Wel hebben wij een globale toets uitgevoerd op de (voor de DVO gehanteerde) uurtarieven. Na vergelijking met gebruikelijke markttarieven en andere overheidsbedrijven (met een vergelijkbaar takenpakket) concluderen wij dat de uurtarieven goed vergelijkbaar zijn met andere overheidsbedrijven en (op uitvoerende functies) iets hoger ligt dan een markttarief. In de komende jaren moet Stadswerk072 rekening houden met toenemende arbeidsmarktkrapte. Het aantal technisch geschoolden dat van opleidingen afstroomt neemt al meerdere jaren af. Dit heeft een tweeledig effect. Enerzijds kunnen werkzaamheden niet altijd worden uitgevoerd; aannemers hebben moeite met het vinden van personeel en zullen opdrachten weigeren. Anderzijds zullen op lange termijn (10-15 jaar) de arbeidskosten waarschijnlijk sterk stijgen.

Vergelijking beheerformatie Naast het onderhoud zijn er ook kosten voor het beleid, beheer, werkvoorbereiding, directievoering en toezicht. Met de keuze voor een hoge beleidsknip is Stadswerk072 grotendeels verantwoordelijk voor het invullen van deze functies. In veel gemeenten is dit ondergebracht binnen de bestaande ambtelijke organisatie (op basis van vaste formatie en – soms - inhuur). De beheerformatie is niet te calculeren op basis van kostenkentallen. Als onderdeel van het onderzoek hebben wij ook de ‘beheerformatie’ van Stadswerk072 vergeleken met de (vergelijkbare) formatie van Purmerend en Zaanstad. Deze vergelijking geeft een indicatie van de mate, waarin Stadswerk072 haar beheercapaciteit op orde heeft. Voor de vergelijking is de formatie van de drie gemeenten onderling vergelijkbaar28 gemaakt. In bijlage 6 is het resultaat van de formatievergelijking opgenomen. Indicatief is het beeld dat de totale formatie voor beleid, beheer, directievoering/toezicht en werkvoorbereiding vergelijkbaar is tussen de drie gemeenten. Zeker indien wij een globale correctie

28

Er is bovendien een correlatie tussen de omvang van beheertaken en de omvang van het areaal. Hier is een correctie voor gemaakt, waarbij de omvang van de (onder de beheertaken vallende) beheergroepen bepalend zijn.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

37

voor areaalomvang doorvoeren. In de vergelijking vallen vooral op: •

De totale beleidscapaciteit voor openbare ruimte bij Alkmaar/Stadswerk072 is vrij laag. Dit is ook gesignaleerd in het onderzoek naar ketensamenwerking.

•

De capaciteit voor beheer en directievoering/toezicht is laag voor ‘groen en spelen’. In combinatie met de beleidsambitie én de opgaven op het gebied van Groen is dit een signaal dat de beheercapaciteit versterkt kan worden.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

38

6 Conclusies en aanbevelingen Op basis van voorliggend onderzoek komen wij tot conclusies en aanbevelingen.

Beleidskader en kwaliteit Groen Alkmaar heeft een hoge beleidsambitie op het gebied van groen. Het Groenbeleidsplan 2017–2027 en programma’s zoals Kansen voor Vergroenen en Kansen voor Biodiversiteit leggen de lat hoog. De gemeente streeft naar vergroening, biodiversiteit en klimaatadaptatie. Voorbeelden zijn: 5,5 hectare extra groen, 3.000 meter natuurvriendelijke oevers en het 5.000 bomenplan. Groen wordt onderhouden op beeldkwaliteit A (centrum, beschermd dorpsgezicht De Rijp, stationsgebieden (2) en winkelcentra (2, De Mare, De Hoef)) en B (woonwijken en bedrijventerreinen). De hierbij gehanteerde eisen zijn breed: ecologisch beheer, circulaire materialen, participatie en klimaatadaptieve soortenkeuze. In de afgelopen jaren wordt de beeldkwaliteit Groen structureel niet behaald. Met name de beeldkwaliteit van beplanting (74%), bomen (80%) en gras/kruiden (86%) scoort onvoldoende. Met name gedurende het groeiseizoen (ongeveer periode juni-september) is sprake van onvoldoende capaciteit. Ook stormschade en andere extreme weersomstandigheden hebben veel invloed op de kwaliteit van de openbare ruimte. Jaarlijks wordt de inwonertevredenheid gepeild. Dit geeft een constant beeld: men is tevreden over de hoeveelheid groen, maar minder over het onderhoud. Vooral het ecologisch beheer wordt wisselend gewaardeerd.

Hier zijn verschillende opvattingen van inwoners over (rommelig beeld versus biodiversiteit).

Beleidskader en kwaliteit Wegen Het wegenbeleid is gemiddeld ambitieus. De gemeente streeft naar veilige, duurzame en toekomstbestendige wegen, met aandacht voor fietsers en voetgangers. Beeldkwaliteit A geldt voor centra, beeldkwaliteit B voor overige gebieden. Duurzaam beheer betekent lage exploitatiekosten en hoge kwaliteit, met hergebruik van materialen en beheergericht ontwerp. Sinds 2021 is een verslechtering van de beeldkwaliteit zichtbaar; dit is vooral bij elementenverharding. Met name op stoepen, op dijk- en polderwegen en in de binnenstad is sprake van een onderhoudsachterstand. Boomwortelopdruk, funderingsproblemen en verzakkingen door nutswerkzaamheden zijn belangrijke oorzaken. De onderhoudsopgave neemt bovendien toe door de vele opgaven, die ingrijpen op verhardingen in de komende jaren. Ook voor inwoners is dit zichtbaar: er is sprake van een dalende tevredenheid, vooral over stoepen. Ook is sprake van een toename in het aantal meldingen (sinds 2023); vooral over verzakkingen en losse bestrating.

Financieel kader Sinds 2017 is het budget voor Stadswerk072 gestegen van € 44,5 miljoen naar € 61,5 miljoen (2025); dit is inclusief indexering (55%) en areaaluitbreiding (20%) en overige aanvragen (25%)29. Verhoudingsgewijs is de reguliere exploitatie afgenomen door overdracht afvaltaken aan HVC. De incidentele opdrachten en investeringen zijn in de afgelopen jaren gestegen. Alkmaar en Stadswerk072 hanteren de FUGR-index (gericht op gemeenschappelijke regelingen). In de afgelopen vier jaar blijkt de werkelijke kostenontwikkeling van Stadswerk072 hier van af te wijken. Een betere benadering biedt de GWW-index. Vergelijking van indices maakt zichtbaar dat er

29

Percentages zijn gebaseerd op periode 2023-2025.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

39

circa 16% indexatieverschil is ontstaan, waarbij dit tijdelijk is gedicht met een extra indexatie over 2023 en 2024. Aanpassing van de indexatiegrondslag wordt aanbevolen. Het structureel beschikbaar exploitatiebudget voor Groenonderhoud is voldoende. Het beschikbaar exploitatiebudget voor Wegenonderhoud past niet bij de huidige kwaliteitsafspraak. Het gecalculeerde onderhoudsbudget bedraagt € 8,9 miljoen. Het beschikbaar budget is € 1,9 miljoen lager. Rekening houdend met het globale karakter van de normberekening constateren wij dat er sprake is van een structureel budgettekort. Tot dusverre is via investeringen de kwaliteit van de openbare ruimte nog redelijk op peil gebleven. Naast de normcalculatie is ook een calculatie gemaakt o.b.v. kentallen Purmerend. Deze doorrekening bevestigt dat het budget voor wegenonderhoud onvoldoende is. De doorrekening voor groenonderhoud geeft aan dat (minstens een deel) van het incidenteel budget structureel nodig is om tot een toekomstbestendig budget te komen.

Ontwikkeling openbare ruimte De kwaliteit en het budget van de openbare ruimte komt in de komende jaren verder onder druk te staan. Dit is het gevolg van verschillende opgaven in de schaarse openbare ruimte. Voorbeelden van opgaven zijn: klimaatadaptatie, burgerparticipatie, biodiversiteit, energietransitie en woningbouw. De diverse opgaven kunnen leiden tot hogere onderhoudskosten (bijvoorbeeld vanwege toenemende risico’s op ziektebestrijding; boomwortelopdruk en schades). Ook vragen deze opgaven om investeringen in de openbare ruimte, waardoor sprake kan zijn van kapitaalsvernietiging van assets (vanwege eerder ingrijpen dan nodig). Andersom kan ook sprake zijn van (sterk) uitgesteld groot onderhoud en vervanging (in afwachting van implementatie van de opgaven) met verder oplopende kwaliteitstekorten tot gevolg. In de huidige exploitatiebudgetten en in de vervangingsbudgetten is nog onvoldoende rekening gehouden met de impact van deze ontwikkelingen. In de huidige situatie zijn deze niet voldoende zichtbaar te maken.

Organisatiewijze openbare ruimte Voor de gemeente Alkmaar is het van belang dat de beheerorganisatie voldoende grip heeft op de openbare ruimte. Daarvoor is de organisatiewijze beoordeeld aan de hand van de beheersystematiek openbare ruimte. Algemeen beeld is dat de procesgang (tussen Stadswerk072 en gemeente Alkmaar) weliswaar functioneert, maar niet voldoende is afgestemd op de ruimtelijke en beleidsontwikkelingen. Ook is het assetmanagement van Stadswerk072 nog in ontwikkeling. De belangrijkste verbeterpunten zijn: •

Scheiding beleid versus beheer: De huidige uitwerking van de hoge beleidsknip tussen Alkmaar en Stadswerk072 staat een integrale aanpak van de openbare ruimte in de weg. Het is wenselijk om al het strategisch beleid te beleggen bij de gemeente en het beheerbeleid bij Stadswerk072.

•

Beheerplannen: Er is duidelijkheid nodig over de gekozen systematische manier van werken met vaste beheerproducten die voor iedereen herkenbaar zijn, bruikbaar en in een vast ritme worden geactualiseerd. Bij voorkeur is er een (samenvattend) Integraal Beheerplan Openbare ruimte, waarin ambities, beheerkeuzen, kansen en risico’s en budgetten zijn uitgewerkt.

•

Strategisch programmeren: Om koppelkansen te benutten en in beeld te krijgen, is het van belang om gezamenlijk vooruit te plannen. De programmering van Stadswerk072 moet

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

40

afgestemd worden met de stedelijke programmering van Alkmaar. •

Planmatig werken: De uitvoering is gebaat bij (waar dat kan) cyclische uitvoering. Incidentele (politieke) opdrachten worden niet afgestemd met onderhoudsplanning, wat leidt tot verspilling en extra werk. Veel incidentele opdrachten zijn te voorkomen; door tijdige afstemming kunnen deze worden verwerkt in de programmering (projecten) of in de exploitatie (DVO).

•

Beheerparagraaf. Bij investeringen ontbreekt het regelmatig aan inzicht in de beheerconsequenties. Eén wenselijke aanpassing is het invoeren van een beheerparagraaf. Dit is – bij voorkeur – een verplicht onderdeel van besluitvorming bij (o.a.) oplevering van projecten en nieuwe arealen. Met de beheerparagraaf worden de beheerconsequenties van het project in beeld gebracht.

•

Ontwikkel en borg normen en kentallen. Voor prestatiesturing is het gewenst om meer inzicht te krijgen in de kosten en capaciteit van onderhoud en vervanging. Dit is gewenst om areaalmutaties te budgetteren en om beheerbudgetten te bepalen. In de huidige situatie schort het daaraan.

Conclusie De gemeente Alkmaar heeft hoge beleidsambities voor haar openbare ruimte, vooral op het gebied van groen. In de uitvoering stelt de gemeente Alkmaar geen bijzonder hoge eisen (in vergelijking met andere gemeenten). De gehanteerde eisen zijn gebruikelijk voor gemeenten. In de DVO zien wij ook geen kostenverzwarende factoren, die het gevolg zijn van de uitvraag van de gemeente. Op termijn staat de kwaliteit van de openbare ruimte onder druk door klimaatverandering, verstedelijking en beperkte budgetten. Verlaging van beeldkwaliteit biedt financiële ruimte, maar brengt risico’s met zich mee. Structurele keuzes in beleid, beheer, organisatie en financiering zijn nodig om de kwaliteit en duurzaamheid van de openbare ruimte te waarborgen.

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

41

Bijlage(n) bijlage 1

Bronnenlijst

Beleid Groen en Wegen We hebben de volgende bronnen ontvangen en beoordeeld: • Coalitieakkoord-2023-versie-Alkmaar-Centraal • Groenbeleidsplan Alkmaar: De kracht van groen, 2017 - 2027 • Kansen voor vergroenen, gemeente Alkmaar, 14 november 2019 • Kansen voor biodiversiteit, gemeente Alkmaar, 14 november 2019 • Raadsvoorstel Vergroenen en biodiversiteit -28nov2019 • BIJLAGE 2 Overzicht Financiële onderbouwing - Vergroenen en Biodiversiteit • Beleidsplan Klimaatadaptatie Alkmaar 2024-2028 • Vertrouwen in Alkmaar, Verschil mag er zijn, coalitieakkoord Alkmaarse Stad en Landcoalitie • Herinrichting de Laat-west, Beheerplan Concept, 12 mei 2023 • Kwaliteitsboek 2022 Uitvoering Regio Groen compleet met bladwijzers • Beleidsplan wegen 2019 – 2026, gemeente Alkmaar • Stedelijke Mobiliteitsvisie Alkmaar 2040: Bereikbaar, leefbaar en duurzaam, concept 12 juni 2024 • Parkeernormennota 2020-2027, gemeente Alkmaar, juni 2020 • Vertrouwen in Alkmaar, Verschil mag er zijn, coalitieakkoord Alkmaarse Stad en Landcoalitie

Financiën • • • • • • • • • • • • • •

Toelichting Prijsstijging projecten voor de disciplines 220609 Nacalculatie 2024 uren SW072 Uitvoering en RG exploitatie Groen Nacalculatie 2024 uren SW072 Uitvoering exploitatie WSP SW072 en SWBV Kosten Bedrijfsvoering 2025 Toelichting Indexatie 2021. Exploitatie Historie ontwikkeling kosten en omzet Groen 2017_2024 en B2025 Exploitatie Historie ontwikkeling kosten en omzet Wegen 2017_2024 en B2024 Historie ontwikkeling incidentele projecten Groen en Wegen 2017_2024 Historie ontwikkeling Investeringen Groen en Wegen 2017_2024 Incidentele opdrachten Historie ontwikkeling Groen 2021_2024 Incidentele opdrachten Wegen 2017-2024 en jaarlijks terugkerend Indexatie afspraak raamovereenkomst Stadswerk072_Begroting 2024 Stadswerk072_Begroting 2025

DVO, Kadernota en Eindverantwoording • • • •

DVO 2014 Stadswerk detail DVO 2025 Alkmaar Stadswerk072 Kadernota’s 2017 t/m 2025 Eindverantwoording 2017 t/m 2024

Beheerproces • •

Instructieblad HIOR extern 2024 Instructieblad HIOR intern 2024

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

42

Organisatie • • • • • • • • •

Strategisch plan 2025-2029 Stadswerk072 Stadswerk072 organogram Verzelfstandigingsovereenkomst Stadswerk Toekomstscenario Regiogroen- Nautus def Eindrapport - Verbetering Ketensamenwerking (DEF).pdf Capaciteitsplanning BOR 2025 Tarieven 2025-2017.xlsx Uren DVO WSP exploitatie 2018-2024 Uren DVO Groen exploitatie en incidenteel 2018-2024

101537 - Onderzoek naar kwaliteit en budget van de openbare ruimte gemeente Alkmaar

43

bijlage 2

Feitenrelaas In deze bijlage geven wij een chronologisch overzicht van de belangrijkste gebeurtenissen in de periode 2017 tot en met 2024. Daarvoor hebben wij geput uit de beschikbare bronnen, waaronder met name de eindverantwoording van Stadswerk072 richting gemeente Alkmaar.

Jaar 2017 •

De overdracht van wegen buiten de bebouwde kom is vanaf 2017 in voorbereiding en wordt in 2018 nader uitgewerkt in samenwerking met het HHNK (Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier).

Jaar 2018 •

Storm (incl. herstel najaarsstorm 2017) en de iepziekte hebben geleid tot hogere externe kosten.

•

De eerste aanpak van de Japanse duizendknoop heeft tot een extra inspanning geleid van ruim € 20.000,-.

•

Door droogte/ hitte in juli, augustus en september is aan jonge beplanting en bomen extra water gegeven. Dit heeft ook geleid tot hogere kosten.

•

In de beplanting zijn meer vaste planten gebruikt (bestuurlijke wens), dit heeft geleid tot een hogere inzet voor het onderhoud.

•

Gemeente Alkmaar neemt de wegen buiten de bebouwde kom vanaf 1 januari 2019 in beheer en onderhoud over van HHNK.

•

Bestuurlijk is overeengekomen de wegen visueel te inspecteren volgens de CROW publicatie 146 a en b (richtlijn 147). Hierbij mag 8% van de klasse I wegen en 15% van de klasse II wegen onvoldoende zijn.