231207 Bijlage 1 Raadsinformatiebrief Evaluatie GGid Evaluatie GGiD - GGD Hollands Noorden

45

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (3/3) Ook bij de aankoop van een bestaand product, is de relatie met en Zelfs het enorm goed doordenken van je eisen en criteria is nog geen aansturing van de leverancier bepalend voor het succes: garantie op succes. Het is daarom van waarde om ‘noodknoppen’ in te bouwen: Aanbeveling 5 (o.b.v. lessen 12, 13 en 17): aandacht voor onderlinge samenwerking en aansturing. Besteed in de formulering van het Aanbeveling 6 (o.b.v. lessen 6, 15 en 18): ga stap voor stap voorwaarts (dit beschrijvend document aandacht aan de verhouding opdrachtgever- kunnen grote stappen zijn). Houd grip op het proces door als opdrachtnemer gedurende de looptijd van de opdracht. Leg met de projectorganisatie vooraf expliciete go / no go-momenten in te bouwen uiteindelijk geselecteerde leverancier vast hoe er gewerkt gaat worden, in (binnen het aanbestedingstraject –d.w.z. de mogelijkheid tot stopzetten, het bijzonder over samenwerking met en aansturing van de leverancier. maar ook gedurende implementatie– uiteraard binnen wat juridisch Bouw waarborgen in voor het geval de leverancier niet (tijdig) aan het mogelijk is). Houd daarbij ook rekening met risico’s die een kleine kans, gevraagde tegemoet komt (zie ook de volgende aanbeveling). Dit hoeft een maar enorme impact hebben.

Stem deze procedure af met de goede onderlinge verstandhouding met de leverancier niet in de weg te DPG/bestuur. Expliciteer wanneer deze momenten plaatsvinden en staan. objectiveer zoveel mogelijk wat de voorwaarden zijn waaronder je doorgaat en maak afspraken over hoe je tot besluitvorming komt wanneer de keus op tafel komt om te stoppen. Definiëren van een ‘graadmeter’ van vorderingen door de projectorganisatie kan hierbij een behulpzame activiteit zijn.

46

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4: A. Tijdlijn, mijlpalen en beslismomenten (H3) B. Bevorderende en belemmerende factoren (H4) C. Niet-opgenomen verklaringen (H4)

47 7. Bijlagen

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

7. Bijlagen

48

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | a. Aanleiding aanbesteding

De uitvoerders van de jeugdgezondheidszorg (veelal de GGD’en) zijn verantwoordelijk voor verslaglegging in een digitaal dossier. ▹ Artikel 5, lid 1 van de Wet publieke gezondheid (wpg) luidt “Het college van burgemeester en wethouders draagt zorg voor de uitvoering van de jeugdgezondheidszorg.” ▹ Artikel 5, lid 3.b luidt vervolgens: “Het college van burgemeester en wethouders draagt er zorg voor dat bij de uitvoering van de taak, bedoeld in het eerste lid, gebruik wordt gemaakt van digitale gegevensopslag, […]”.

Alle betrokken GGD’en gebruikten het softwarepakket MLCas. De op dat moment lopende contracten voor dit pakket liepen voor elk van de GGD’en op relatief korte termijn af (GGDrU: 1-12-2017, GGD Twente: 31-12-2016 (te verlengen tot 31-12-2017), GGD Hollands Noorden: 1- 1-2018).

49 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | b. Eerdere aanbesteding

▹ Vanaf 2014 hebben de GGD’en Hollands Noorden en Hollands Midden gezamenlijk een aanbesteding en ontwikkeltraject doorlopen voor een DD JGZ. De geselecteerde leverancier hierbij was Regas (inmiddels Myneva). ▹ Dit ontwikkeltraject is tussentijds stopgezet vanwege problemen met de leverancier. ▹ Een grote hoeveelheid aan knelpunten, nog door te voeren wijzigingen en nog te realiseren functionaliteiten, maakte dan het niet aannemelijk was dat oplevering en implementatie van het dossier voor het einde van 2016 kon plaatsvinden.

50 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | c. Taskforce GGD-dossier

▹ In juni 2016 hebben de DPG’en van GGD’en Hollands Midden en ▹ Alternatief 2: Opnieuw aanbesteden met beter en gedetailleerder Hollands Noorden* opdracht gegeven om een Taskforce GGD- bestek dossier in het leven te roepen (GGD regio Utrecht is hier in juli bij ▹ Alternatief 3a: Laten bouwen door GGD Hollands Noorden en aangesloten). RDOG Hollands Midden ▹ De taskforce heeft de DPG’en geadviseerd over het GGD-dossier. ▹ Alternatief 3b: Laten bouwen door meerdere GGD’en Adviezen ten tijde van het verzoek om décharge (7 september 2016) ▹ Deze scenario’s zijn beoordeeld −en daardoor met elkaar waren onder andere: vergeleken− op een aantal criteria (kosten, functionaliteit, ▹ om het GGD-dossier te laten bouwen door meerdere GGD’en (zie toekomstvastheid, benodigde inzet, etc.) en risico’s (uitloop in volgende kopje). kosten of tijd, beperkte bruikbaarheid, etc.) ▹ om aan te besteden middels concurrentie gerichte dialoog ▹ Geconcludeerd wordt dat “Het laatste alternatief ‘Laten bouwen door (advies van De Clercq Advocaten, zie daaropvolgend kopje). meerdere GGD’en’ met behoorlijke afstand het meeste waar voor je geld [geeft] met slechts een iets hoger risico dan het vorige alternatief. Daarom lijkt dit alternatief lijkt het meest aantrekkelijk. Natuurlijk mits je Manier om tot DD JGZ te komen de risico’s goed kan managen.

De grootste risico’s liggen bij het goed ▹ Op het moment dat de samenwerking zich slechts nog beperkte tot neerzetten van de samenwerking en het management van een complex Hollands Noorden en Hollands Midden, zijn verschillende scenario’s software-project.” verkend voor het vervolg op de eerder mislukte aanbesteding. Deze scenario’s zijn: ▹ Alternatief 1: Aanbesteden met lagere ambitie

51 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn. *Dit is in Hollands Noorden een andere persoon dan de huidige DPG.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | c. Taskforce GGD-dossier (vervolg)

Wijze van aanbesteden Er werd geadviseerd om de tweede mogelijkheid te hanteren, omdat Wanneer er een aanbesteding plaatsvindt voor een DD JGZ, dan zijn er ”Indien voor de concurrentiegerichte dialoog wordt gekozen is de kans verschillende mogelijkheden. Aan De Clercq Advocaten is advies groter dat de inschrijving uiteindelijk voldoet aan de vereisten en wensen gevraagd over de te hanteren methode. Zij identificeerden in wezen van de Coöperatie, dit omdat er in dit geval de mogelijkheid is om twee keuzes: tussentijds bij te sturen.”. 1. “(niet-)openbare procedure, waarbij gunningscriteria opgesteld Dit had te maken met het feit dat “Het Programma van Eisen duidelijk worden en de inschrijvingen van alle gegadigden daar vervolgens aan [is] over hetgeen het nieuwe Digitaal Burgerdossier moet kunnen, maar niet worden getoetst”; volledig duidelijk over de technische invulling van deze aspecten.” 2. de concurrentiegerichte dialoog, waarbij een dialoog wordt gehouden met de gegadigden. Deze dienen op basis van de Op basis van het advies wordt besloten (vóór 7 september 2016): uitkomsten van de dialoog een inschrijving in.

Deze werkwijze “GGD Hollands Noorden, GGD Hollands Midden en GGDrU besteden de wordt gehanteerd bij “complexe opdrachten, of anders gezegd: als bouw van een gezamenlijk GGD-dossier via een aanbesteding op basis van de aanbestedende dienst wel weet waar het met de opdracht heen de concurrentie gerichte dialoog”. moet, maar nog niet precies weet hoe daar te komen (en dus overleg met de markt noodzakelijk of gewenst is).”

52 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | d. GGD regio Utrecht sluit aan & e. GGD Twente sluit aan ▹ In de regio Utrecht was men al sinds 2014 in gesprek over een DD ▹ Enkele weken later besluit de DPG van GGD Twente dat zij zich ook JGZ. In de AB-vergaderingen van de GGD regio Utrecht is in aansluiten bij de samenwerking. Zij hadden net als de anderen op voorbereiding op aansluiting meermaals over het DD JGZ dat moment MLCas, moesten op korte termijn aanbesteden en gesproken. Daarbij werd de mogelijkheid gesignaleerd dat voor een konden zich volledig vinden in de visie van de andere GGD’en. Op nieuw DD JGZ mogelijk deelname aan een ander rechtspersoon basis daarvan werd de afweging gemaakt om hierin gezamenlijk op nodig zou zijn en dat de Gemeenschappelijke Regeling daar op dat te trekken, in plaats van alleen te opereren. moment niet in voorzag en hiervoor aangepast moet worden. ▹ Het AB van de GGDrU stemt op 30 juni 2016 in met de aanbesteding/ontwikkeling van het DD JGZ in samenwerking met de GGD-en Hollands Noorden en Hollands Midden (zie ook het overzicht van besluiten). ▹ Vanaf juli neemt de GGD regio Utrecht deel aan de Taskforce.

53 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | f. Funderend overleg directeuren publieke gezondheid Op 9 september 2016 komen de vier directeuren publieke gezondheid* samen voor een ‘funderend overleg’ rondom het DD JGZ. Daarin: ▹ delen zij hun ambities gezamenlijke doel en waar zij staan in het proces daarnaartoe (zie ook de intentieverklaring 1.f) ▹ verlenen zij decharge aan de oude programmastructuur (van de samenwerking tussen Hollands Midden en Hollands Noorden) en de Taskforce GGD-dossier. ▹ bespreken zij de samenstelling van de stuurgroep voor de nieuwe samenwerking.

54 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn. *Dit is in Hollands Noorden een andere persoon dan de huidige DPG.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | g. Intentieverklaring betrokken GGD’en

Intentieverklaring Om deze intenties in de praktijk te kunnen brengen, richten zij een Op 22 september 2016 ondertekenen de directeuren publieke gezamenlijk programma in. gezondheid van de vier GGD’en een gezamenlijke intentieverklaring. Samenwerkingsovereenkomst Hierin geven zij aan Op 3 februari 2017 wordt deze intentieverklaring opgevolgd door een ▹ dat zij de gezamenlijke ambitie hebben om het applicatielandschap samenwerkingsovereenkomst tussen de (inmiddels) drie GGD’en, met voor GGD’en te verbeteren, versimpelen en harmoniseren. Dit daarin een nadere uitwerking. Daarin staat o.a.: “de drie ggd’en hebben betreft in het bijzonder de applicaties voor bedrijfsvoering, planning besloten om samen een nieuwe DD JGZ te ontwikkelen, dat toegespitst is op en roostering en het cliëntdossier. de specifieke JGZ activiteiten”. ▹ Als eerste stap richting de verwezenlijking van deze ambitie willen zij Voor de verwezenlijking van het GGD-burgerdossier wordt tot één GGD-burgerdossier komen. onderscheid gemaakt in twee fasen. Fase 1 heeft betrekking tot het ▹ De ambitie is verder om het burgerdossier voor zoveel mogelijk digitaal dossier JGZ, fase 2 betreft de uitbreiding naar een volledig inwoners van Nederland gelijk te willen maken. GGD-dossier (dus inclusief de andere taken van de GGD’en).

Zij besluiten hiertoe gezamenlijk het DD JGZ aan te kopen en Daarnaast wordt de laatstgenoemde ambitie van de intentieverklaring implementeren als eerste stap naar dat GGD-burgerdossier. Hiervoor geconcretiseerd, door de juridische vorm van de samenwerking te wordt een gezamenlijk programma ingericht. expliciteren: “een coöperatie maakt het kunnen toetreden van andere Zij geven tot slot aan dat ze van mening zijn dat zij voor dit alles GGD’en in de toekomst mogelijk zonder een aanbestedingsprocedure.”. ‘inrichtingsautonomie’ nodig hebben ten opzichte van de leverancier.

55 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

1. Voorbereiding | h. GGD Hollands Midden stapt uit de samenwerking ▹ December 2016: Hollands Midden uit in de stuurgroep haar Hierdoor bleek het programma JGZ-dossier in de afgelopen tijd steeds bedenkingen over het proces van de afgelopen tijd. meer energie en meer tijd te vergen, hetgeen extra risico voor het slagen en ▹ 13 januari 2017: de directeuren van de op dat moment vier succesvol afronden van dit traject met zich meebrengt.” betrokken GGD’en evalueren het proces van de voorbije maanden. In dit overleg wordt besloten dat Hollands Midden uit de samenwerking stapt. ▹ 19 januari 2017: de directie van de GGD Hollands Midden meldt haar AB dat “Geconstateerd is dat over de visie en het eindresultaat dat ons voor ogen staat met het programma JGZ-dossier volledige overeenstemming is, doch dat over de weg daar naar toe door de verschillende organisaties verschillend wordt gedacht.

GGD Hollands Midden staat een andere benadering voor van het proces om tot het eindresultaat te komen dan GGD Hollands Noorden, GGD regio Utrecht en GGD Twente, in die zin dat GGD Hollands Midden meer inhoudelijke zekerheden aan de voorkant van het proces geborgd wil zien. Dit vanwege de ervaring in het vorige traject dat het lastig is scope en doelen van een dergelijk programma bij te stellen.

56 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | a. start aanbesteding ▹ Op 16 februari 2017 wordt de aanbesteding aangekondigd op Tenderned. ▹ Partijen kunnen zich aanmelden (‘Verzoek tot deelneming’). Zij moeten aantonen over een aantal competenties te beschikken, zie 2.b Selectie verderop. ▹ Er wordt, na hierover juridisch advies ingewonnen te hebben, gekozen voor een aanbestedingstraject waarin sprake is van een concurrentiegerichte dialoog. Daarin kunnen potentiële leveranciers meepraten en -denken over de nadere explicitering van de opdracht. Dat kan in het bijzonder waarde hebben bij een complexe behoefte, waarbij de opdrachtgever wel scherp heeft waar zij heen wil, maar nog niet precies weet hoe daar te komen. De overwegingen hierbij waren dat –in het licht van de eerdere ervaringen– het uiteindelijke resultaat (een zo goed mogelijk aanbod dat tegemoet komt aan de behoefte van de opdrachtgever) belangrijkrijker moest zijn dan de snelheid van het proces.

57 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | a. start aanbesteding (vervolg) Aan de start van het aanbestedingstraject werden in een gedeelde visie verschillende eisen gedefinieerd aan het nieuwe dossier. Het DDJGZ moet in deze visie: ▹ Aansluiten bij verdergaande digitalisering en flexibilisering in de maatschappij ▹ Plaats- en tijdsonafhankelijk beschikbaar zijn ▹ Een systeem zijn waarin de cliënt zelf regie kan voeren Deze visie is vertaald naar 3 doelen op hoofdlijnen, die uiteen vallen in een aantal kernpunten:

▹ Cliënten kunnen hun afspraak online maken of wijzigen Client kan snel en eenvoudig eigen gegevens ▹ 50% van de afspraken wordt online gemaakt benaderen ▹ Cliënt kan de regie voeren over zijn eigen gezondheidsinformatie

▹ Toegang tot het digitaal dossier is tijd en plaats onafhankelijk ▹ Gebruiksvriendelijk en performant systeem dat logisch aansluit bij het werkproces van de Professional Deze eisen zijn in de Professional ondersteunen bij de taakuitvoering ▹ Het systeem biedt mogelijkheden voor beslisondersteuning en offerteaanvraag in meer het toepassen van kunstmatige intelligentie op basis van detail uitgewerkt in: beschikbare data en voorwaarden ▹ Specificaties GGD is een solide partner voor gemeenten en ▹ Real-time beschikbare gegevens t.b.v. rapportage voor teams, ▹ Epics/Use cases Netwerkpartners door delen van relevante informatie management, gemeenteniveau en Netwerkpartners ▹ Vereiste Koppelvlakken

58 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | b. Selectie

▹ Er hebben zich 8 partijen geïnteresseerd getoond voor deze aanbesteding (‘verzoek om deelname’). Deze 8 partijen zijn aan de hand van een aantal criteria rondom competenties en ervaring Selectiecriterium Punten beoordeeld. Zie de tabel rechts. Benodigd aantal referenties om aan 30 ▹ Op basis van deze criteria is één van de partijen niet geselecteerd. competentie eisen te kunnen voldoen De overige 7 zijn voor de dialoogronde uitgenodigd. Ervaring met ontwikkelen cliëntportaal voor de 15 gezondheidszorg Ervaring met ontwikkelen software gelaagd dossier 10 Ervaring met ontwikkelen software t.b.v. een GBZ 10 Ervaring met software in de acceptatiefase VZVZ 10 Ervaring met de conversie van data 10 Ervaring met gelijktijdige software 5 implementatie bij meerdere organisaties Ervaring met ontwikkelen software Third Party 5 Compatibility Ervaring met ontwikkelen software voor veel klanten en 5 medewerkers

59 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn. Aantoonbare bijdrage aan Social return 10

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | c. Dialooggesprekken ▹ Van de 7 partijen die voor de dialoogronde uitgenodigd zijn, nemen er 6 deel aan de dialooggesprekken. ▹ Op basis van deze gesprekken zijn er vier nota’s van inlichtingen gepubliceerd, waarin de vereisten aan leveranciers en omschrijving van de vraag aangepast of nader beschreven is. ▹ De belangrijkste wijziging naar aanleiding de dialooggesprekken was een aanpassing van de beoogde livegang naar december 2018. Dit omdat de streefdatum van livegang per april 2018 voor geen van de deelnemers haalbaar was.

60 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | d. Indienen definitieve conceptoplossingen ▹ Van de 6 partijen die aan de dialooggesprekken deelgenomen hebben, dienen er 5 op 22 juni een ’definitieve conceptoplossing’ in. Deze worden beoordeeld op een aantal criteria. ▹ Op basis van deze beoordeling worden 4 partijen uitgenodigd om een offerte te schrijven. De vijfde partij wordt niet uitgenodigd omdat zij de laagste beoordeling op de vereiste criteria heeft (prijs en kwaliteit). Dit komt o.a. omdat zij met de veruit hoogste prijs indiende. ▹ Het besluit over uitnodiging voor de offertefase wordt op 30 juni 2016 genomen.

61 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | e. Afgewezen bezwaar ▹ Eén partij was op basis van haar definitieve conceptoplossing niet onduidelijke en onbepaalbare specificaties van de opdracht, zich geen uitgenodigd om een offerte te schrijven. Deze partij heeft een kort goed beeld vormen van de opdracht. Dit blijkt uit de lage prijzen geding aanhangig gemaakt. Dit diende op 30 augustus 2017 in de waarmee zij hebben ingeschreven.” rechtbank. ▹ “Hierdoor is van een eerlijke mededinging geen sprake en is bij ▹ Deze partij eiste daarbij dat de GGD’en de aanbesteding in te voorbaat te verwachten dat de opdracht na gunning wezenlijk trekken en opnieuw aan te besteden, of de betreffende partij alsnog gewijzigd zal moeten worden om alle onduidelijke en onbepaalde uit te nodigen om een offerte te schrijven*. onderdelen gerealiseerd te krijgen.” ▹ De argumentatie die zij hiervoor aandraagt is o.a.* dat ▹ “[…] heeft de GGD niet gecontroleerd of de aangeboden prijzen ▹ “de opdracht onvoldoende eenduidig en bepaalbaar is, omdat met realistisch en niet abnormaal laag, strategisch of manipulatief zijn en name de uitgevraagde koppelvlakken onvoldoende zijn gespecificeerd.

is de GGD hiertoe ook niet in staat omdat de opdracht onvoldoende Zij stelt dat zijzelf als marktleider en gelet op haar ervaring met een bepaalbaar is.” reeds eerder door haar ontwikkeld DD JGZ-systeem desondanks in ▹ Op 13 september is het vonnis uitgesproken. De rechter heeft de staat is een aanbieding te doen, maar dat zij gezien de ontbrekende GGD’en daarin gelijk gegeven, zij zag “onvoldoende specificaties van een aantal koppelvlakken in de aangeboden prijs een aanknopingspunten […] om aan te nemen dat de andere deelnemers risico-opslag heeft moeten opnemen.” hebben ingeschreven met prijzen die niet realistisch zijn en dat zij niet ▹ “omdat deze termijn [2 april 2018] hiervoor te kort is en als aan de uitvoeringseisen zullen kunnen voldoen”. onevenredig moet worden aangemerkt” […] “kunnen de [andere partijen], omdat zij nog geen ervaring hebben met het ontwikkelen en implementeren van een DD JGZ-systeem in combinatie met de

*Daarnaast waren er nog andere vorderingen, resp. argumenten. 62 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn. We hebben ons hier beperkt tot de belangrijkste.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

2. Marktoriëntatie & aanbesteding | h. (Voorlopige) gunning

▹ Alle drie de offertes werden door een commissie beoordeeld. Daarvoor werden de volgende criteria gehanteerd: ▹ De leverancier waar de opdracht uiteindelijk aan gegund is, had de hoogste score op deze beoordeling.

Prijs Aanneemsom ontwikkeling en implementatie 3 GGD’en Uurtarieven functionarissen voor doorontwikkeling en extra werkzaamheden Prijs-staffel voor het eventueel aansluiten andere GGD’en Kwaliteit Ontwikkel- en implementatieplan Kansen- en risicodossier Visie op de door Aanbestedende Dienst gewenste invloed op doorontwikkeling Visie op voorkomen van budgetoverschrijding

63 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3a. Ontwikkeling (beginfase)| a. Ontwikkelovereenkomst

▹ Op 18 januari 2018 sluiten de leverancier en GGDrU (namens de drie GGD’en) een ontwikkelovereenkomst. Dit is de primaire basis voor wat van beide partijen verwacht wordt. ▹ Hierin wordt een groot aantal aspecten vastgelegd, zoals: ▹ functionele eisen en specificaties aan het eindproduct ▹ de projectplanning voor de totstandkoming ervan ▹ plaatsvinden van functionele testen vanuit de GGD op releases, en uitvoeren van onafhankelijke audits ▹ afspraken over meer- en minderwerk ▹ de projectorganisatie. ▹ Deze afspraken fungeerden als de onderlinge basis voor de ontwikkeling van het GGiD.

64 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3a. Ontwikkeling (beginfase)| c. Eerste release niet door acceptatietest ▹ Bij de gebruikersacceptatietest (GAT) testen de medewerkers van de het GGD’en die in het Kernteam Bouw (KTB, onderdeel van de programmastructuur) zitten, wat op dat moment opgeleverd is. ▹ Zij voeren daarbij zoveel als mogelijk hun werk uit zoals zij normaal zouden doen (op basis van fictieve cliënten – ouders en kind(eren)) en registreren wat zij daarbij tegenkomen (‘issues’). ▹ Deze issues worden ingedeeld in verschillende categorieën, al naar gelang de ernst ervan (blokkerend, hoogste, hoog, medium, laag). De issues worden gemeld bij de leverancier, die er vervolgens mee aan de slag gaat. ▹ Al vanaf 15 juli 2018 (en mogelijk eerder) vinden er zulke GAT’s plaats, op tussenproducten (‘sprints’). ▹ Op 1 oktober 2018 zou release 1.0.0 gepubliceerd moeten worden, dit wordt later (10 december 2018), maar ook dan blijkt het dossier nog niet gereed voor implementatie.

65 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3a. Ontwikkeling (beginfase)| d. Scenario’s vervolg

▹ Op 21 januari 2019 bespreekt de stuurgroep een memo met daarin ▹ Voor deze scenario’s is de bestuurlijke, financiële en juridische een aantal scenario’s voor het vervolg. Dit memo was ingegeven impact in beeld gebracht, maar ook de gevolgen meer algemeen, door het ‘niet kunnen afronden van de acceptatie’. bijvoorbeeld richting medewerkers. ▹ De scenario’s waren: ▹ Op basis van deze analyse werd scenario 2.b. geadviseerd aan de 1. Samenwerking met de leverancier stoppen DPG’en. a. samenwerking met leverancier stoppen op basis van een ▹ In een iets latere fase zijn ook in bestuurlijke context scenario’s juridisch traject; besproken. In hoeverre die samenhangen met deze scenario’s, b. Samenwerking met leverancier stoppen in onderling kunnen wij niet gaan. overleg; 2. Doorgaan met de samenwerking a. Doorgaan op basis van de huidige aanpak inclusief inhoud en planning; b. Doorgaan op basis van een gewijzigde aanpak; c. Optioneel: inzetten van juridisch instrument bij opties 2a en 2b.

66 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3a. Ontwikkeling (beginfase)| e. Functionele acceptatie

▹ Een versie van het GGiD die op 23 januari 2019 in gebruik zou N.B. De eerste volledige release zou initieel getest worden bij de GGD worden genomen bij Hollands Noorden werd functioneel Hollands Noorden. Nadat de implementatie twee keer op het laatste geaccepteerd. moment geannuleerd moest worden, heeft GGD Hollands Noorden ▹ De eerder opgeleverde versie leidde tot een non-acceptatie. Daarop aangegeven niet meer als eerste te willen implementeren. GGD regio volgt contractueel een hertest. Echter, ook deze versie was nog niet Utrecht (team IJsselstein) nam deze rol over voor de volgende release. functioneel. ▹ De GGD’en hebben ervoor gekozen niet wederom een non- acceptatie af te geven, vanuit de overweging dat bij een tweede non-acceptatie tot ontbinding kon worden overgegaan (overeenkomstig de implementatieovereenkomst, artikel 11.10). Hiertoe is niet besloten in lijn met het gekozen scenario ‘doorgaan met de samenwerking’ (zie vorige pagina). ▹ De GGD’en hebben daarom een functionele acceptatie onder voorwaarden afgegeven, om zo het ‘stop-scenario’ te voorkomen.

67 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | a. Voorlopige ingebrekestelling ▹ Op 2 oktober 2019 versturen de GGD’en een voorlopige ▹ Zij vervolgen: “Indien […] niet alsnog binnen die termijn als vermeld in ingebrekestelling / aanmaning in de vorm van een aangetekende bijlage 2 mocht zijn nagekomen, achten wij ons volledig vrij om de brief. Eerder (begin 2018) hebben de GGD’en al mogelijke stappen maatregelen te treffen die ons noodzakelijk voorkomen, en behouden wij voor een ingebrekestelling bij de leverancier aangekondigd. ons onder meer het recht voor om tot ontbinding van de overeenkomst ▹ Een ingebrekestelling is een mededeling aan een partij waarmee en over te gaan en schadevergoeding te verlangen.” overeenkomst is, in het geval dat deze partij de overeenkomst niet (voldoende) naleeft. ▹ De GGD’en uiten in de voorlopige ingebrekestelling hun zorgen op het uitblijven van actie aan de kant van de leverancier. Dit o.a. op het gebied van tijd, scope, geld, kwaliteit, voortgang en projectbeheersing. ▹ Zij stellen: “[…] voorlopig in gebreke ten aanzien van […] verplichtingen en geven […] de termijn […] om de […] verplichtingen alsnog na te komen, waaronder in het bijzonder (maar niet beperkt tot) het aanleveren van een volledig plan van aanpak en het verstrekken van de toegezegde onderbouwingen.”.

Hiervoor zou op 8 oktober een conceptversie van dit plan van aanpak moeten liggen, waarover op 22 oktober besluitvorming plaats moest vinden.

68 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | b. Addendum

▹ Op 31 januari 2020 ondertekenen beide partijen een addendum. Dit is een aanvulling op de eerste vastgestelde ontwikkelovereenkomst. ▹ Onderdeel van het addendum is een projectplan van de leverancier. Dit beschrijft hoe de leverancier voor het einde van het jaar een functioneel GGiD oplevert. ▹ Daarnaast maken de partijen een aantal nadere afspraken met elkaar, bijvoorbeeld over dat de reikwijdte (‘scope’) van het dossier niet uitgebreid zal worden gedurende de looptijd en over uitloop en meerwerk. ▹ Dit vroeg van zowel GGD’en (zie Verklaring A.4.a) als leverancier een aanvullende investering.

69 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | e. Uitkomst bindende adviesprocedure ▹ Op basis van de release van 28 februari 2021 bestond onenigheid functionaliteit tussen beide partijen. ▹ Van deze 30 punten werden er 7 als ‘blokkerend’ aangemerkt en 3 ▹ Twee onafhankelijk adviseurs is de gevraagd om een oordeel te als ‘’niet blokkerend’. Daarnaast deden de adviseurs uitspraak over geven over 1) 30 scope-items binnen het werkpakket van de release de verschillende interpretaties door partijen over uitspraken van de van 28-2-2021, welke bedoeld is voor livegang en 2) over de 'scope- stuurgroep. De adviseurs gaven daarnaast mee dat het “duidelijk [is] delta' om een einde te maken aan hun verschil van inzicht over dat Partijen nog altijd streven naar ingebruikname van GGiD. hetgeen al dan niet nog moet worden (na)geleverd door de Hiertoe hebben partijen op meerdere momenten constructief aan leverancier om te voldoen aan de tussen partijen geldende oplossingen gewerkt, zoals bijvoorbeeld de uitruil en de (contract)afspraken.

taakstellende bezuiniging.” ▹ De bevindingen werden opgedeeld in 5 categorieën: ▹ Begin november werd de conceptuitkomst van de procedure ▹ Opgelost: Punt is opgelost opgeleverd, de GGD’en en de leverancier hebben hierop ▹ Blokkerend: onderdeel van de resultaatsverplichting, essentieel gereageerd, waarna op 23 november het definitieve rapport is voor ingebruikname opgeleverd. ▹ Niet blokkerend: onderdeel van de resultaatsverplichting, niet ▹ Tussen de GGD’en en de leverancier bestonden essentieel voor ingebruikname, moet met prioriteit gerealiseerd interpretatieverschillen op een paar punten. De GGD’en hebben de worden na ingebruikname leverancier uitgenodigd hierover in gesprek te treden. De leverancier heeft dit aanbod afgewezen. ▹ Onderhoud: klein probleem, in normale onderhoudscyclus verhelpen ▹ Wens: niet afgesproken, wel handig of noodzakelijk, aanvullende

70 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Verdieping A | tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten (H3)

3b. Ontwikkeling (vervolgfase) | j. Verzoek afgewezen

▹ De GGD’en dienen in maart ‘22 een verzoek bij de rechtbank ▹ De rechter gaat hier echter niet in mee; de leverancier had Midden-Nederland in voor een voorlopig deskundigenbericht (artikel bijvoorbeeld niet redelijkerwijs kunnen afleiden dat de GGD’en deze 202 e.v. Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering). interpretatie hanteerden. ▹ Dit is een instrument waarin een deskundige een uitlating kan doen over een situatie, dit om inzicht te krijgen in de kansen en meerwaarde van een procedure. ▹ Om een voorlopige deskundigenbericht te kunnen toewijzen, moet aan drie eisen voldaan zijn: (1) het is ter zake dienend, (2) het is voldoende concreet, en (3) het betreft feiten die met een deskundigenonderzoek bewezen kunnen worden. ▹ De rechter draagt als reactie op het verzoek aan dat de partijen gebruik gemaakt hebben van een bindende adviesprocedure en daarmee afgezien hebben van de mogelijkheid tot een gerechtelijke procedure. ▹ De GGD’en dragen als verweer aan dat de bindende adviesprocedure slechts betrekking had op een deel van het programma van eisen en het afzien wat hen betreft daarom niet voor het hele programma van eisen geldt.

71 Klik hier om terug te gaan naar de tijdlijn.

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping B | bevorderende en belemmerende factoren (H4)

7. Bijlagen

72

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factoren | visueel overzicht Klik op een verklaring We hebben vijf bevorderende factoren geïdentificeerd. Deze zijn in voor nadere uitwerking het schema hiernaast weergegeven, zie de leeswijzer voor daarvan toelichting op het schema. Klikken op een bevorderende factor leidt 1. Gedeelde visie tussen je meteen naar de betreffende uitwerking. GGD’en

2. Professionele programma-organisatie

3. Goede onderlinge Bevorderende factoren samenwerking tussen de Geloof in bijdrage GGD’en product aan maatschappelijke taak 4. Gedreven bemensing, GGD’en die er alles aan gedaan hebben B.2.a. Hoge drempel voor falend project 5. Verschillende vormen van risicomitigatie

73

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 1: gedeelde visie

Verklaring ▹ Vanuit een groot aantal gesprekken zijn ons geen signalen ter ore Het spreekt voor zich dat drie samenwerkende GGD’en die gekomen dat er gedurende het ontwikkelproces onderlinge onderling eensgezind zijn over wat het resultaat van deze onenigheid was over de richting waarop het GGiD heen moest. samenwerking moet zijn, doelgerichter werken dan wanneer dit niet het geval is. Deelverklaringen Geen Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat er een gedeelde visie was? ▹ Al in de eerste fase is er een gezamenlijke intentieverklaring opgesteld met daarin op hoofdlijnen wat de GGD’en gezamenlijk beogen: een digitaal dossier waarmee o.a. “inwoners […] de eigen vrijgegeven gegevens uit het dossier kunnen inzien […] met een ander te delen, zelf afspraken te maken […], waarbij het dossier van de inwoner op iedere werkplek altijd beschikbaar is en gegevens eenmalig worden vastgelegd.” ▹ Deze intentieverklaring is vertaald naar een gezamenlijk beschrijvend document voor de aanbesteding.

Terug naar de samenvatting 74 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 2: professionele programma- organisatie (1/2) Verklaring stuurgroep kwam met grote regelmaat bijeen en stuurde de Er was een eigenstandige programmaorganisatie ingericht om de programmamanager aan. De programmamanager stuurde weer bouw, het testen en de implementatie van het GGiD te begeleiden verschillende teams aan, samengesteld uit medewerkers van de en aansturing van en afstemming met de leverancier te verzorgen. drie GGD’en, aangevuld met externen. Elk van de GGD’en had Deze organisatie was overkoepelend voor de drie GGD’en. Deze verder een eigen implementatieteam, dat verantwoordelijk was organisatie vormde de schakel tussen GGD’en en leverancier. De voor de implementatie van het product bij de GGD in kwestie, kwaliteit van het werk van deze organisatie is dus van groot belang in rekening houdend met de eigen specifieke context. De de totstandkoming van het beoogde product. programmamanager werd ondersteund door een programmabureau. Ondersteunende bevindingen ▹ Belangrijk voor de ontwikkeling was de product owner aan de kant Waaruit blijkt dat er sprake van een professionele programma- van de GGD’en. Deze prioriteerde de eisen en wensen vanuit de organisatie was? organisatie en vormde de (technische) schakel tussen GGD’en en ▹ Alle essentiële niveaus binnen de GGD’en en functionarissen de leverancier.

binnen die niveaus hadden een plek in of verbinding met de ▹ Het programmabureau deed de procescoördinatie en gaf programma-organisatie. statusupdates aan de stuurgroep. De stuurgroep legde op haar ▹ Het organogram hiervan is twee pagina’s verderop weergegeven. beurt verantwoording af aan de drie DPG’en in het directieoverleg. Belangrijk onderdeel hiervan was een stuurgroep van directeuren ▹ Op verschillende ‘niveau’s’ van dit organogram waren er / managers van de GGD’en, die onder de directie viel. Deze afstemmingslijnen met de leverancier.

Terug naar de samenvatting 75 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 2: professionele programma- organisatie (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) ▹ Ook de gehanteerde werkwijze (aansturing, onderlinge Waaruit blijkt dat er sprake van een professionele programma- communicatie, uitgebreide en doorlopende risicoanalyses, organisatie was? informatievoorziening) én de archivering daarvan bevestigen een ▹ Veel van de benodigde expertise voor de bemensing van deze professionele werkwijze. organisatie is niet van huis uit aanwezig bij de GGD’en. Waar nodig is daarom gebruik gemaakt van (goed gekwalificeerde) externe N.B. Zoals in het organogram te zien is, is de complexiteit van haar inhuur. Dit betrof o.a.: opdracht weerspiegeld in de complexiteit van de organisatie. ▹ juridische expertise (tijdens hele traject, voor toetsing op zorgvuldigheid en rechtmatigheid van te nemen stappen) Deelverklaringen ▹ Inkoopexpertise (tijdens aanbesteding) Geen ▹ Uitvoering van audits door externen (tijdens hele traject, voor een toets op o.a. interne kwaliteit en de mogelijkheid tot verbetering daarvan) ▹ De kwaliteit van (het werk door) de organisatie is op basis van alleen een dergelijk organogram moeilijk te beoordelen. Verschillende gesprekspartners (van binnen en buiten de GGD’en) hebben echter de kwaliteit van de organisatie onderstreept.

Terug naar de samenvatting 76 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Organogram programma-organisatie in bredere context Governance GGD’en Programmastructuur GGiD* Leverancier Legenda

Directieoverleg Stuurgroep **** Delegatie Gemeenteraden** GGD’en (DPG’en) programma leverancier Aansturing / verantwoording

Colleges B&W Programma- Projectleider Afstemming Werkgroep NUT*** gemeenten** manager leverancier Geven van input

Algemeen besturen Ontwikkelteam Programmabureau Product owner GGD’en leverancier

Dagelijks besturen Implementatieteams Kernteam bouw / Diverse interdisciplinaire GGD’en (één per GGD) Praktijk ToetsTeam werkgroepen

* Het organogram is gedurende de looptijd enigszins gewijzigd. Dit organogram is op basis van een recentere versie. De figuur is enigszins vereenvoudigd voor de leesbaarheid. Niet weergegeven is bijvoorbeeld het portefeuillehoudersoverleg tussen de drie GGD’en (vanaf 2e helft 2019) en de ambtelijke klankbordgroep in de regio Utrecht. ** De GGD is een collegeregeling, wat betekent dat het algemeen bestuur (AB) bestaat uit leden van de colleges van B&W van de aangesloten gemeenten. Het AB neemt besluiten, maar heeft een inlichtingen- en verantwoordingsplicht richting de betrokken colleges en raden. 77 *** Concerncontrollers van de drie GGD’en. **** De bijeenkomsten met de stuurgroep kenden veelal een deel inclusief de delegatie van de leverancier, en een deel exclusief.

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 3: goede onderlinge samenwerking Verklaring werkprocessen en context (bijvoorbeeld andere gebruikte Om gezamenlijk resultaten te boeken is het bevorderlijk wanneer de programmatuur) op sommige punten verschillend waren. Eén onderlinge samenwerking in de praktijk goed is. Dit maakt het gesprekspartner gaf in het bijzonder aan dat medewerkers in mogelijk om samen cruciale keuzes te maken, en samen problemen geval van afwezigheid van hun collega van een andere GGD goed op te lossen. het standpunt van hun afwezige collega verwoordden en zich diens belang eigen gemaakt heeft.

Ondersteunende bevindingen Waaruit blijkt dat er een goede onderlinge samenwerking was? Deelverklaringen ▹ Zoals in het organogram te zien is, werkten er in verschillende Geen gremia in de programma-organisatie medewerkers van de drie GGD’en samen: in het directieoverleg, stuurgroep, werkgroep NUT (concerncontrollers) en kernteam bouw / praktijktoetsteam (professionals). Ook was er (in een latere periode) een overleg tussen de drie portefeuillehouders en DPG’en. ▹ Verschillende gesprekspartners hebben aangegeven dat er gedurende de samenwerking sprake was van grote eensgezindheid tussen de (medewerkers van de) GGD’en in hoe het eindproduct eruit moest komen te zien, ondanks dat hun

Terug naar de samenvatting 78 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 4: gedreven programma- organisatie die er alles aan gedaan heeft (1/2) Verklaring ▹ Het kernteam bouw heeft in de beginperiode (enkele malen) De kansen op een succesvol project worden groter wanneer alle aangekaart dat hun werkdruk hoog was, ook de inzet van de mogelijkheden om aan belemmerende factoren tegemoet te komen, product owner was in die periode groter dan geraamd. Hiervoor verkend en ingezet worden. Binnen de mogelijkheden die werden maatregelen getroffen. betrokkenen hadden, hebben we de indruk dat ze er alles aan ▹ De mogelijkheid van meerwerk die aanbestedingstechnisch gedaan hebben om dit project tot een succesvol einde te brengen. mogelijk was, is aangewend. Ondersteunende bevindingen ▹ In de periode nadat een eerste functionele versie van het GGiD opgeleverd had moeten zijn, maar niet was, zijn verschillende Waaruit blijkt dat de (programma-)organisatie(s) er alles aan heeft (juridische) instrumenten ingezet om de leverancier tot beweging gedaan heeft/hebben om het te laten werken? te krijgen: een ingebrekestelling, formulering van een gezamenlijk ▹ Hiervoor is een groot aantal bevindingen aan te dragen, we addendum (waar notabene een nachtelijke onderhandeling voor hebben niet de illusie compleet te zijn met onderstaande plaatsvond), en een bindende adviesprocedure. Een verzoek voor opsomming.

een deskundigenbericht (als opmaat naar een rechtszaak) werd ▹ Er zijn in de beginperiode verschillende ‘praktische’ oplossingen door de rechter afgewezen. toegepast om aan behoefte van de leverancier tegemoet te komen, zoals vervanging van de toenmalige product owner. Opsomming loopt door op de volgende pagina.

Terug naar de samenvatting 79 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 4: gedreven programma- organisatie die er alles aan gedaan heeft (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) N.B. Deze bevorderende factor heeft op haar beurt ook bijgedragen ▹ Op het meer persoonlijke niveau hebben we in de gesprekken aan de lange duur van het programma; alle (juridische) medewerkers gesproken die gemotiveerd en gedreven waren, er mogelijkheden moesten simpelweg uitgeput worden om het oprecht allemaal een succes van wilden maken en het betreuren ontwikkelproces uiteindelijk onderbouwd stop te kunnen zetten dat het –ondanks alle tijd die zij erin gestoken hebben– niet tot (Verklaring B.2.f. verderop). een succesvol einde is gekomen. Deelverklaringen Wat heeft eraan bijgedragen dat de programma-organisatie er alles aan gedaan heeft om het project te laten slagen? ▹ Geloof bij betrokkenen in de noodzaak voor en de bijdrage van een dergelijke functionaliteit aan voor de maatschappelijke taak van de GGD en in algemene zin de stip op de horizon die de gezamenlijke visie (zoals verwoord in de intentieverklaring) schetste. Dit wordt door verschillende gesprekspartners aangedragen.

Terug naar de samenvatting 80 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 5: verschillende vormen van risicomitigatie (1/2) Verklaring ▹ Specifiek voor de aanbesteding werd een aantal waarborgen In een complexe opgave, waarbij veel verschillende (en soms getroffen voor een zo goed mogelijke uitkomst: tegengestelde) belangen speelden, kon er ook veel gebeuren dat het ▹ er werd een markconsultatie gevoerd om een beter beeld te verwezenlijken van de visie kon belemmeren. De krijgen van de haalbaarheid van de ambities programmaorganisatie en GGD’en hebben veel verschillende ▹ er werd juridisch advies ingewonnen, o.a. voor de wijze van instrumenten ingezet om risico’s inzichtelijk te maken en zoveel als aanbesteden (dialooggerichte aanbesteding) mogelijk te voorkomen, of althans beheersbaar te houden. ▹ er werden selectiecriteria gehanteerd om alleen met voldoende gekwalificeerde partijen de dialooggesprekken deel te nemen Ondersteunende bevindingen ▹ er werd externe expertise ingehuurd om het inkoopproces te Waaruit blijkt dat de (programma-)organisatie(s) veel gedaan hebben begeleiden om risico’s te mitigeren? ▹ etc. We maken onderscheid naar drie verschillende type risico-mitigatie- ▹ Gedurende het traject werd er op verschillende aspecten instrumenten: juridische toetsen op rechtmatigheid en zorgvuldigheid ▹ Vanaf de start van het traject werd er door de uitgevoerd, om zo min mogelijk juridische risico’s te lopen (o.a.

programmaorganisatie continu een analyse gemaakt van de richting aanbieder, maar ook rondom privacyvraagstukken). risico’s die zich in het programma konden voordoen (aard, kans en impact) en daarbij behorende beheersmaatregelen. Loopt door op volgende pagina

Terug naar de samenvatting 81 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Bevorderende factor 5: verschillende vormen van risicomitigatie (2/2) Ondersteunende bevindingen (vervolg) Deelverklaringen ▹ Gedurende het ontwikkeltraject zijn verschillende audits Geen uitgevoerd / externe adviezen ingewonnen. Deze gingen o.a. over: ▹ Ontwikkelproces & scopemanagement (mrt 2018) ▹ Onderhoudbaarheid van de softwarecode (aug 2018, sep 2019) ▹ Informatieveiligheid (nov 2018) ▹ Privacy-impact (dec 2018, jan 2019) ▹ Beveiliging (apr 2019) ▹ Voortgang en scenario’s voor afronding (jun 2019, okt 2019) ▹ Besturing programma door leverancier (apr 2020) ▹ Beheer door de leverancier (nov 2020) ▹ Toegankelijkheid (mrt 2021) ▹ Werkbaarheid GGiD (apr 2021)

Terug naar de samenvatting 82 Terug naar lessen bevorderende factoren

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | visueel overzicht a. Hoge ambities We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring A. In b. Onbehulpzame Verdieping C staan nog enkele verklaringen kort 1. Nieuw bouwen marktcondities beschreven die genoemd zijn door betrokkenen, maar waarvoor uiteindelijk te weinig c. GGD’en gingen uit van I. Onervarenheid van de haalbaarheid GGD’en ondersteunende bevindingen waren. 2. Kaders met elkaar op gespannen voet

a. Geraamde budget uitgeput zonder dat product klaar was 3. Voorstel niet in de praktijk kunnen brengen b. Geen ervaring op A. Niet geleid tot door soortgelijk dossier Klik op een verklaring GGD’en benodigde product voor nadere uitwerking 4. Afspraken niet a. Ontwikkelbudget was op daarvan nagekomen enig moment uitgeput

Niet geslaagd b. Personele wisselingen 5. De PO-rol kon niet goed ingevuld worden

B. Grote mate van uitloop 83 6. Mogelijk te weinig financiële prikkel

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Hoofdverklaring A: het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde product (1/2) Verklaring kunnen zijn. Ook na lange tijd was er geen werkend product, dat volgens de GGD- ▹ Er is gedurende het ontwikkeltraject geen versie van het product en aan de vereisten voldeed. Hier was de hele aanbesteding om te geweest dat volgens het KTB geen serieuze gebreken vertoonde. doen. Geen enkele van onze gesprekspartners heeft hier andere beelden bij. Nog in februari 2022 is er door gebruikers een groot aantal filmpjes gemaakt om te illustreren welke omissies het product nog Ondersteunende bevindingen kende. Waaruit blijkt dát er geen werkend product opgeleverd was? ▹ Wat de status van de omissies was, was ook inzet van het ▹ Elk tussenproduct (‘sprint’) van de programmatuur werd getest door onderlinge gesprek (en juridische stappen daarin) op het eind van het kernteam bouw (KTB) van de GGD’en*. Zij identificeerden daarbij het traject. nog mogelijke hiaten en fouten. Hun uitkomsten werden voorgelegd ▹ Daarbij merken we ook op dat er geen eenduidigheid van aan de stuurgroep, met het advies om de sprint ‘vrij te geven’.* Na gesprekspartners was over hoe ver men nu bij stopzetting werkelijk een serie van sprints zou een werkbaar product vrijgegeven worden gevorderd was. Enkele gesprekspartners geven aan dat de haven in (‘release’).

zicht was, anderen waren juist van mening dat men nog ver ▹ Enkele gesprekspartners onderstrepen het belang van een verwijderd was van een werkend product en het erg de vraag was of voldoende goed werkend product om de implementatie in gang te dit überhaupt nog binnen bereik lag. kunnen zetten. Het betrof immers het primaire proces van medewerkers. Een niet-werkend product zou daarvoor funest

*Later hernoemd naar ‘praktijktoetsteam’ (ptt) . Terug naar de samenvatting 84 **Dit betekende ook dat de leverancier gefinancierd Terug naar lessen hoofdverklaring A werd voor haar inspanningen voor de betreffende sprint.

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Hoofdverklaring A: het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde product (2/2) Deelverklaringen Waarom is het niet gelukt om een werkend product opgeleverd te krijgen? ▹ De uitkomst van de aanbesteding was dat er een nieuw product ontwikkeld ging worden. Dat bracht een hoge mate van complexiteit met zich mee (verklaring A.1). ▹ De kaders voor de ontwikkeling van het product stonden deels met elkaar op gespannen voet (verklaring A.2). ▹ De leverancier heeft haar voorstel om dat product te ontwikkelen niet in de praktijk kunnen brengen (verklaring A.3). ▹ De leverancier zou afspraken meermaals niet nagekomen zijn (verklaring A.4). ▹ De rol van translator kon niet goed ingevuld worden (verklaring A.5). ▹ Mogelijk: te weinig financiële prikkel voor de leverancier (verklaring A.6)

Terug naar de samenvatting *Dit betekende ook dat de leverancier gefinancierd werd 85 voor haar inspanningen voor de betreffende sprint. Terug naar lessen hoofdverklaring A

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.1: nieuw te ontwikkelen product

Verklaring om het product gebruiksklaar en goed gekoppeld aan andere Er waren vooraf verschillende mogelijkheden voor hoe er tot een systemen te krijgen nieuw digitaal dossier gekomen kon worden. Uitkomst van de Deelverklaringen aanbesteding was dat er een nieuw product ontworpen ging worden. Waarom werd er een nieuw product gemaakt? Hierbij is de kans op succes kleiner dan bij aankoop van een bestaand product. ▹ Er werd in de aanbesteding niet ondubbelzinnig gekozen voor het ontwikkelen van een geheel nieuw product, maar aan het Ondersteunende bevindingen ambitieniveau van de gezamenlijke GGD’en, wat zich vertaalde in Waarom is de kans op slagen lager bij een nieuw te ontwikkelen product? een ambitieus Programma van Eisen, maakte de kans dat er een ▹ Een bestaand product is ontwikkeld voor een grotere doelgroep. nieuw product ontworpen moest worden erg groot (verklaring Dat betekent dat het al op schaal is getest en wordt gebruikt. Bij A.1.a). een nieuw te ontwikkelen product is de faalkans hoger, omdat vele ▹ De markt voor dit domein was en is klein, met toentertijd vier regels code nieuw geschreven moeten worden en zeker bij leveranciers die een off the shelf-product aanboden (Gino, Topicus, koppelingen de kans op problemen met code vergroot wordt. Centric en Allegro Sultum).

Deze aanbieders hebben niet gewonnen ▹ Omdat er van tevoren ruimte kan ontstaan tussen de (verklaring A.1.b). verwachtingen van de koper en de leverancier, omdat het fysieke ▹ De GGD’en zijn, o.a. op basis van ingehuurde expertise, uitgegaan product immers nog niet bestaat. van de haalbaarheid van het ontwikkelen van een nieuwe product, ▹ Het lastig is om van tevoren precies in te schatten wat er nodig is in al zijn complexiteit (verklaring A.1.c).

Terug naar de samenvatting 86 Terug naar lessen hoofdverklaring A

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.1.a: Hoog ambitieniveau droeg bij aan het nieuw bouwen van een product Verklaring ▹ De ambitie is verder om het burgerdossier voor zoveel mogelijk Het ambitieniveau was hoog ten opzichte van de uitgangssituatie. Dit inwoners van Nederland gelijk te willen maken. Dit betekende verkleinde de kans dat de ambitie te verwezenlijken was op basis van concreet dat andere GGD’en de mogelijkheid moesten hebben om bestaande softwarepakketten. in tweede instantie aan te sluiten bij het GGiD. Het was dus niet alleen DD JGZ, maar een eerste stap in iets veel groters en breders: een volledig burgerdossier, voor alle GGD’en te Ondersteunende bevindingen gebruiken. Iets dat echt nog niet bestond. In de praktijk betekende dit Wat betekende het dat het ambitieniveau hoog was? dat er bijvoorbeeld een koppeling tussen het GGiD gemaakt moest De ambitie van de GGD’en die ten grondslag lag aan de aanbesteding kunnen worden met de bestaande software voor planning en wordt het best verwoord in hun gezamenlijke intentieverklaring: roostering (ORTEC**) en voor bedrijfsvoering zoals HRM-gegevens ▹ het applicatielandschap voor GGD’en te verbeteren, versimpelen en (AFAS, Raet Beaufort). Ook moest er koppeling zijn met verschillende harmoniseren.

Dit betreft in het bijzonder de applicaties voor andere gegevensbronnen buiten de GGD’en (de BRP, het RIVM, bedrijfsvoering, planning en roostering en het cliëntdossier. berichtenverkeer in de zorg, etc.)*. Elke verbinding met andere softwareproducten vormt een uitdaging op zich en het aantal van dit ▹ Als eerste stap richting de verwezenlijking van deze ambitie willen zij soort verbindingen (‘koppelvlakken’) was aanzienlijk. Tijdens de tot één GGD-burgerdossier komen, waarin “inwoners […] de eigen aanbesteding is veel tijd gestoken in het expliciet beschrijven van de vrijgegeven gegevens uit het dossier kunnen inzien […] met een ander te benodigde koppelingen. Daarnaast waren er verschillende (tussentijds delen, zelf afspraken te maken […], waarbij het dossier van de inwoner veranderde) wettelijke kaders waarmee het product compatibel moest op iedere werkplek altijd beschikbaar is en gegevens eenmalig worden zijn, zoals de AVG. vastgelegd.” Deelverklaringen Terug naar de samenvatting Geen. 87 Terug naar lessen hoofdverklaring A *Bron: Programma van Eisen GGiD. **Niet voor alle GGD’en.

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.1.b: onbehulpzame marktcondities vergrootten de kans op het maken van een nieuw product Verklaring Deelverklaringen Er was op het moment van de ambitie geen pakket in de markt dat Wat veroorzaakte dat de markt niet meewerkte? aan de eisen voldeed. Het alternatief is dan om zelf iets te ▹ Het betreft een kleine markt van 37 JGZ-organisaties, die elk binnen ontwikkelen, of om een bestaand pakket aan te (laten) passen. krappe financiële kaders moet opereren, omdat zij van hun middelen afhankelijk zijn van gemeenten. Ondersteunende bevindingen ▹ Dit zorgt ervoor dat JGZ software een niche markt is met vier Hoe hielp de markt precies niet mee? partijen (Gino, Topicus, Allegro Sultum en (toen Centric, nu) Eljakim) ▹ Er waren (en zijn) verschillende partijen die een digitaal dossier JGZ en de Return-on-Investment (ROI) gering is. bieden. Alle betrokken GGD’en maken gebruik van MLCas. ▹ Dit maakt dat aanbieders geen prikkel hebben om te innoveren Daarnaast waren Kidos van Gino en KD+ van Topicus bestaande richting een product dat aan de hoge ambities van de GGD’en pakketten. voldoet. Het aanbesteden van een nieuw product op grotere schaal ▹ Geen enkele van deze producten kwam tegemoet aan de ambities zou dit moeten doorbreken, zo was de gedachte. van de betreffende GGD’en (zie verklaring A.1.a).

▹ Los van of deze partijen deelgenomen hebben aan de aanbesteding, als zij dat gedaan zouden hebben, zou dat betekend hebben dat zij tenminste hun al bestaande product aanzienlijk aan hadden moeten passen om aan de ambities / het programma van eisen tegemoet te komen.

Terug naar de samenvatting 88 Terug naar lessen hoofdverklaring A

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.1.c: de GGD’en hebben haalbaarheid van dit project verondersteld Verklaring ▹ Een disproportionele termijn voor oplevering en acceptatie, waarvan De GGD’en hebben in de aanbesteding verondersteld dat het het niet realistisch is dat partijen zoals […], die nog niet beschikt over überhaupt mogelijk was om een nieuw product met veel features en een DD JGZ-systeem en relevante koppelingen, in staat zijn deze koppelvlakken met andere systemen succesvol te bouwen binnen de termijn te halen.” geldende randvoorwaarden. Ze hebben vertrouwd op het aanbod van ▹ De rechter gaf de GGD’en echter gelijk, waardoor er voor GGD’en een (nieuwe) leverancier en de ingebouwde checks & balances onvoldoende reden was om te twijfelen aan haalbaarheid (Bevorderende factor 5), waaronder de marktconsultatie en ▹ De GGD’en hebben een aanbieder (de betreffende leverancier) inschatting van ingehuurde experts. Echter, met de kennis van nu is de geselecteerd, hoewel zij niet verplicht waren om een aanbieder te complexiteit om de eisen te vertalen naar een softwareproduct selecteren. Er waren dus op basis van de offerte van de leverancier mogelijk onderschat. niet voldoende gronden om aan de haalbaarheid te twijfelen. Ook Ondersteunende bevindingen ingehuurde experts gaven geen reden om daaraan te twijfelen. Dit laatste is ook door gesprekpartners bevestigd.

Waaruit blijkt dat de GGD’en uitgingen van de haalbaarheid? ▹ Veel geïnterviewden gaven echter aan dat ze met de kennis van nu ▹ De belangrijkste aanwijzing is simpelweg dat ze de geen nieuw product zouden laten bouwen, omdat het proces, meer aanbestedingsprocedure doorlopen hebben. dan verwacht, erg bewerkelijk is gebleken. ▹ Een concurrent die in de aanbestedingsprocedure afviel en naar aanleiding daarvan een kort geding aanspande, gaf in 2017 aan dat: Deelverklaringen ▹ “De opdracht onvoldoende bepaalbaar was, zeker voor partijen zoals Hoe kan het dat de GGD’en uit zijn gegaan van de haalbaarheid? […], zijnde een generalist die nog geen ervaring had met de realisatie ▹ Onervarenheid van de GGD’en (Verklaring A.1.c.I) van een DD JGZ-systeem en relevante koppelingen;

89 Terug naar de samenvatting Terug naar lessen hoofdverklaring A

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.1.c.I: onervarenheid van de GGD’en

Verklaring voor de GGD’en, waardoor het een deel van de mensen aangaf Doordat GGD’en weinig tot geen ervaring hadden met ICT-projecten geen beeld te hebben waar ze ja tegen zeiden. Dit hangt ook van deze omvang, zowel op het niveau van bestuur als uitvoering, samen met dat managers en bestuurders zonder ICT- waren ze niet in staat om de complexiteit goed in te schatten. Ze achtergrond besluiten moesten nemen over een complex ICT- hebben daarom moeten vertrouwen op externe expertise (o.a. een project. marktconsultatie) bij de beoordeling of dit project haalbaar is. ▹ Om dit te ondervangen werd periodiek extra externe expertise ingehuurd worden om de stand op te maken (‘audit’). Deze gaven een beeld op hoofdlijnen zonder langer betrokken te zijn bij het Ondersteunende bevindingen traject. Enkele geïnterviewden gaven aan dat dit niet altijd genoeg Waaruit bleek dat GGD’en onervaren waren? inzichten en handvatten bood om verder gaan. ▹ Twee van de drie GGD’en hadden niet eerder een ICT-project van Deelverklaringen deze omvang uitgevoerd, dat zoveel componenten en koppelingen met externe bronnen kende; Geen. ▹ Er was beperkte ICT-capaciteit aanwezig. De expertise die wel aanwezig is, is voornamelijk gericht op beheer. ▹ Er is daarom expertise extern aangetrokken om hieraan tegemoet te komen. Toch bleek dit geen afdoende oplossing. Gesprekspartners geven o.a.

aan dat: ▹ De informatie (‘jargon’) vanuit externen lastig bleek om te duiden

Terug naar de samenvatting 90 Terug naar lessen hoofdverklaring A

Verdieping B | Beschrijving bevorderende en belemmerende factoren in proces (H4)

Verklaring A.2: kaders stonden met elkaar op gespannen voet (1/2) Verklaring wanneer de vorige afgerond is. Agile is een werkwijze waarin er in De kaders die de programmaorganisatie en leverancier hebben meer nauwe samenwerking en interactie met de klant, in korte gehanteerd voor de ontwikkeling van het GGiD, stonden met elkaar op sprints tussenproducten opgeleverd worden. Dit is een meer gespannen voet. Aan de ene kant werd gekozen voor een relatief organische werkwijze om tot het eindresultaat te komen. ‘open’ programma van eisen en werkmethodiek gekozen. ▹ Agile is daarmee ook geschikter voor een context waarin eisen en Daartegenover stonden een strakke planning en budget. Dit zorgde behoeften vanuit de klant nog niet volledig uitgekristalliseerd zijn voor het tussentijds uitwerken en verfijnen van de behoeften, terwijl en/of waar ICT projecten complex zijn. Veel geïnterviewden geven geld en tijd eindig waren en snel opraakten. Hierdoor werd het project aan dat de agile werkwijze was te prefereren voor een dergelijk steeds moeilijker beheersbaar. complex project als deze.