231207 Bijlage 1 Raadsinformatiebrief Evaluatie GGid Evaluatie GGiD - GGD Hollands Noorden

Evaluatie proces GGiD Eindrapportage – versie GGD Hollands Noorden

13-10-2023

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

Klik in deze rapportage op een icoontje om naar het betreffende 2 hoofdstuk te navigeren.

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

3

1. Samenvatting

Samenvatting en leeswijzer

Aanleiding en evaluatie Wat is er gebeurd? Een tijdlijn De GGD’en regio Utrecht, Hollands Noorden en Twente hebben een In de periode van 2015 tot nu kenschetsen we vijf fases: gezamenlijk aanbestedings- en ontwikkeltraject doorlopen voor een 1. Voorbereiding op de aanbesteding. Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Dit traject liep vanaf 2015. 2. Marktoriëntatie en aanbesteding voor een digitaal dossier. Eind 2022 hebben de algemeen besturen van deze GGD’en besloten 3. Ontwikkeling van het product. Daarin maken we weer de ontwikkeling van het Digitaal Dossier stop te zetten. onderscheid naar a) een beginfase en b) een vervolgfase. De algemeen besturen van de GGD’en hebben dit 4. Stopzetting van het ontwikkeltraject. aanbestedingstraject −van de start van het traject tot stopzetting van de ontwikkeling− laten evalueren door AEF. Deze rapportage bevat In elk van deze fase hebben er zogenoemde kantelmomenten de uitkomsten van die evaluatie. plaatsgevonden: momenten waarop er een weg ingeslagen is die van invloed is geweest op het vervolg van het traject. Denk hierbij De evaluatie is gericht op het begrijpen van de gang van zaken, en bijvoorbeeld aan het besluit tot samenwerking tussen de GGD’en, op het trekken van lessen voor de toekomst.

Centraal staan de het vaststellen van hun onderlinge ambities, het aanbesteden en de vragen wat er gebeurd is, waarom er gebeurd is wat er gebeurd is en selectie van de uiteindelijke kandidaat. welke lessen hieruit getrokken kunnen worden voor de toekomst. Meer lezen? In hoofdstuk 2 vindt u meer informatie over de opdracht en Meer lezen? Een uitgebreide tijdlijn met kantelmomenten en een nadere onze aanpak. Deze aanpak staat in Bijlage A nader uitgewerkt. beschrijving van elk van die momenten is te vinden in hoofdstuk 3. In Verdieping A staat een deel van deze kantelmomenten nader uitgewerkt.

4

1. Samenvatting

Samenvatting en leeswijzer

Verklarende factoren: waarom is er gebeurd wat er gebeurd is? Welke lessen kunnen hieruit getrokken worden voor de Er is niet één of een klein aantal verklarende factoren. Er blijkt sprake toekomst? te zijn van veel verschillende factoren, grote en kleine, interne en Over elk van deze bevorderende en belemmerende factoren vallen externe, die in een complex samenspel hebben geleid tot de uitkomst. relevante lessen te trekken voor de toekomst. De bevorderende In onze analyse maken we onderscheid tussen enerzijds factoren moeten behouden worden of kunnen nog verder versterkt bevorderende factoren −die een positieve invloed hadden op het worden. Zo hebben een gedeelde visie en een professionele verloop van het traject− zoals een gedeelde visie, gedreven mensen programmaorganisatie geholpen in het stroomlijnen van de en een professionele programma-organisatie, en anderzijds samenwerking tussen GGD’en en de uitvoering van het programma. belemmerende factoren die een negatieve invloed hadden op het Daarnaast kunnen maatregelen getroffen worden om belemmerende traject. Zo was er een aantal belemmerende factoren dat ertoe geleid factoren te voorkomen of tegen te gaan.

Zo helpt het in de sturing om heeft dat er uiteindelijk naar mening van de GGD’en geen werkend een dergelijk groot traject op te knippen in kleinere delen met go/no product is, zoals de ambities, waaruit voortvloeide dat er een nieuw go-momenten en om duidelijke werkafspraken vast te leggen met de product gebouwd werd en de spanning tussen kaders en beoogde leverancier. werkwijze. Daarnaast waren er factoren die ervoor zorgden dat het lang duurde voordat het traject werd stopgezet. Die hebben te maken Meer lezen? In hoofdstuk 5 vindt u een vertaling van de belemmerende en met de lastige kenbaarheid van de status van een dergelijk complex bevorderende factoren naar lessen voor de toekomst en hoe deze lessen project, met een hoge drempel om te stoppen en het feit dat, óm te geborgd kunnen worden in de organisaties. Niet al deze lessen zijn nog kunnen stoppen, juridische stappen in volgorde doorlopen worden, relevant voor de komende periode, bijvoorbeeld omdat GGD’en ze al elk met een eigen doorlooptijd. hebben geïmplementeerd of omdat er andere keuzes worden gemaakt Meer lezen? In hoofdstuk 4 vindt u een de verschillende factoren die voor de aankomende aanbestedingstrajecten. De concrete aanbevelingen hebben bijgedragen aan de uitkomst. In Verdieping B lichten we deze daarvoor vindt u aan het einde van hoofdstuk 5. 5 nader toe.

1. Samenvatting

Een paar woorden vooraf (1/2)

Naar aanleiding van het uitvoeren van de evaluatie geven we graag het hoeveelheid mensuren die hierin is gaan zitten, is enorm. Dat geldt volgende mee. evenzogoed voor de emotionele investering die betrokkenen in het GGiD gedaan hebben. Het traject rondom het GGiD (toen nog: digitaal dossier JGZ) begon met veel positiviteit. De ambities waren groot, het enthousiasme onder Het eind van het traject zorgde bij betrokkenen doorgaans dan ook voor betrokkenen navenant. Het werk van JGZ-professionals zou gemakkelijker een mix van teleurstelling dat het niet gelukt is en opluchting dat het klaar worden, de dienstverlening voor ouders beter. Zo’n zes jaar later was van is. Die mix van emoties was wat onze gesprekspartners meebrachten in de dat aanvankelijke enthousiasme niets meer over. De ambities zijn niet gesprekken tijdens deze evaluatie. Die zijn voor een aantal van hen niet verwezenlijkt. makkelijk geweest. Des te meer dank vanuit ons dat zij ons te woord hebben gestaan om hun reflecties te delen, maar ook om ons inzicht te In deze zes jaar hebben de GGD’en en hun gezamenlijke programma- geven in wat er allemaal gespeeld heeft. Zonder hun inzichten was het ons organisatie hard gewerkt om uitvoering te geven aan hun ambities.

Bij het nooit gelukt om over deze hele periode grip te krijgen op de vele programma zijn en waren mensen van allerlei geledingen en gebeurtenissen en daarbij hoofd- van bijzaken te kunnen onderscheiden. achtergronden betrokken. Er was sprake van verschillende belangen: het belang van de professional, van diens cliënten, maar ook van financiële, juridische en politieke bestuurlijke belangen. Deze lagen soms in elkaars verlengde, maar waren soms ook tegenstrijdig met elkaar. De mate van complexiteit van het traject was daarom enorm. Het kreeg in toenemende mate een juridisch (en politiek) karakter. De dynamiek was dan ook complex, de werkelijkheid vaak weerbarstig. In deze context hebben de betrokkenen met elkaar geopereerd. De

6

1. Samenvatting

Een paar woorden vooraf (2/2)

Het was desondanks een aardige uitdaging voor ons om deze ‘puzzel’ in samenhang van verschillende keuzes en omstandigheden. De gevolgen en een vrij korte periode te leggen. We hebben daarbij een waarderende blik risico's van die samenhang zijn niet allemaal vooraf te voorzien en te en aanpak gehanteerd. Dat betekent dat we met open blik de gesprekken sturen, en ogenschijnlijk kleine dingen hebben soms grote impact. In dit in zijn gegaan, zonder oordeel vooraf, en dat we de voornoemde puzzel traject zijn keuzes door betrokkenen naar eer, geweten en kunde gemaakt pas zijn gaan leggen toen we de puzzelstukjes verzameld hadden. We en er is expertise ingehuurd waar kunde tekortschoot. We hebben in deze hebben hiermee ten doel gehad een feitelijk kloppend relaas op te stellen, evaluatie geconstateerd dat er, naast de geïdentificeerde lessen, ook veel voldoende afgewogen geformuleerd, dat recht doet aan de verschillende goed ging, maar dat het in weerwil daarvan verkeerd is afgelopen. perspectieven, ervaringen en complexiteit. Een relaas waarin, als gevolg Hoe het vervolg van dit traject er ook uit ziet, we hopen met deze hiervan, alle betrokkenen zich voldoende herkennen. rapportage een bijdrage te hebben geleverd in het kunnen afsluiten van dit Een feitelijk kloppend relaas dat voldoende wordt herkend door hoofdstuk en door te kunnen naar de toekomst.

Een toekomst waarin het betrokkenen is voorwaardelijk om deze evaluatie de beoogde functie te werk van professionals alsnog makkelijker wordt en de dienstverlening kunnen laten vervullen: terug kijken om vooruit te kunnen kijken. Onze naar ouders beter. Zij het niet op de manier zoals oorspronkelijk bedacht. intentie is dan ook dat de betrokken colleges en raden naar aanleiding hiervan de vraag ‘wat kunnen we hiervan leren‘ centraal stellen. Met het antwoord op die vraag zijn alle betrokken organisaties en het maatschappelijk belang volgens ons het meest geholpen. Deze evaluatie heeft voor ons als onderzoekers het inzicht onderstreept dat het verloop van grote en complexe projecten wordt bepaald door de

7

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

8

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

Aanleiding en opdracht

Aanleiding De insteek van deze evaluatie is dat vanuit de kennis van nu wordt De GGD’en regio Utrecht, Hollands Noorden en Twente hebben een teruggekeken op het aanbestedings- en ontwikkelproces en de rol gezamenlijk aanbestedings- en ontwikkeltraject doorlopen voor een die de GGD’en daarin hadden. De leverancier is dus nadrukkelijk Digitaal Dossier Jeugdgezondheidszorg. Dit traject liep vanaf 2015. geen onderwerp van de evaluatie geweest. Eind 2022 hebben de algemeen besturen van deze GGD’en besloten de ontwikkeling van het Digitaal Dossier stop te zetten. De algemeen besturen van de GGD’en hebben dit In Bijlage B is een verklarende woordenlijst voor meer technische aanbestedingstraject −van de start van het traject tot stopzetting van termen en een lijst met gehanteerde afkortingen opgenomen. de ontwikkeling− laten evalueren.

Opdracht Centraal in deze opdracht staan twee onderzoeksvragen: 1. Hoe is de huidige situatie ontstaan? 2. Welke lessen kunnen we hiervan leren voor de toekomst?

Elk van deze vragen kent weer verschillende deelvragen. De volledige vragen, in de vorm van het evaluatiekader, zijn opgenomen in Bijlage A.

9

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

(Uitgangspunten voor) de aanpak

Uitgangspunten voor de aanpak Aanpak In de vormgeving van onze aanpak hebben we een aantal We hebben verschillende methoden gehanteerd om tot de uitgangspunten centraal gesteld: benodigde informatie te komen: ▹ We kijken terug om te begrijpen en stellen ons oordeel uit; ▹ Aan de hand van een analyse van documenten hebben we de tijdlijn opgesteld. ▹ We hanteren een lerende aanpak: we kijken terug óm vooruit te kunnen kijken; ▹ Via interviews met betrokkenen hebben we de tijdslijn getoetst. De interviews stonden echter voornamelijk in het teken van het ▹ We hebben oog voor de verschillende perspectieven én de begrijpen wat er gebeurd is. uitwisseling daartussen; ▹ Met behulp van groepssessies met betrokkenen hebben we de ▹ We zorgen voor eigenaarschap bij de betrokken organisaties; bevindingen uit de interviews getoetst en zijn er lessen ▹ We pretenderen niet dat allesomvattende oplossingen bestaan in geïdentificeerd voor de toekomst. complexe en weerbarstige projecten als deze; In Bijlage A geven we meer achtergrond weer over deze methoden (geïnterviewden, gespreksleidraden, etc.).

10

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

11

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Inleiding op de reconstructie

Een begrip van wat er gebeurd is, is voorwaardelijk om te kunnen begrijpen waarom het gebeurd is. We maken daarom een feitelijke reconstructie van het inkoop- en implementatietraject. Op basis van de beschikbare documentatie hebben we een tijdlijn opgesteld van de periode 2015 t/m nu. Er is in de betreffende periode veel gebeurd. Niet alle gebeurtenissen waren echter even wezenlijk in de totstandkoming van de huidige situatie. We spitsen ons daarom toe op de zogenoemde kantelmomenten: momenten waarop een bepaalde (onherroepelijke) weg ingeslagen is, ongeacht of dat expliciet gebeurd is of niet. Dit zijn immers de momenten waarop er het meest impactvol gestuurd is (of had kunnen worden). Daarnaast zijn voor de navolgbaarheid van het verloop van het traject ook enkele momenten in de tijdlijn weergegeven die niet direct als kantelmoment gezien kunnen worden. De kantelmomenten −en voorbereiding daarop− zijn de momenten waarop we de evaluatie toespitsen.

12

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie op hoofdlijnen

We hebben de tijdlijn ingedeeld in vier afzonderlijke fasen. In de tabel uitgelicht aan de hand van de voornoemde kantelpunten. Voor de hieronder is een globaal overzicht opgenomen van de fasen en hun onderstreepte kantelmomenten staat weer een nadere toelichting in doorlooptijd. Op de volgende bladzijden staat elke fase steeds nader Verdieping B. Je kunt deze bereiken door erop te klikken.

2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Q 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4

1. Voorbereiding

2. Marktoriëntatie & aanbesteding

3a. Ontwikkeling (beginfase)*

3b. Ontwikkeling (vervolgfase)

4. Stopzetten en afwikkeling

13 *Fases 3a en 3b zijn niet eenduidig van elkaar te onderscheiden. We hebben ervoor gekozen om fase 3b te laten beginnen bij de eerste formele escalatie over de voortgang van het traject; de voorlopige ingebrekestelling van de leverancier eind 2019.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 1. Kantelpunten voorbereiding op aanbesteding

< 2015 2016 Q1 Q2 Q3 Q4

a. Aanleiding aanbesteding b. Eerdere aanbesteding g. Intentieverklaring (sep) - Er moet een nieuw digitaal Een eerdere De partijen tekenen een d. GGD regio Utrecht sluit aan jeugddossier worden aanbesteding van gezamenlijke intentieverklaring (jun/jul) aanbesteed (bij wet verplicht). GGD’en Hollands (sep.). Deze werd in feb. ‘17 Het AB van de GGDrU besluit in Kantelpunten

- De contracten met de huidige Noorden (Hollands opgevolgd door een 2016 deel te nemen aan de aanbieder liepen af. Er wordt Noorden) Hollands samenwerkingsovereenkomst. samenwerking. nagedacht over Midden (Hollands functionaliteiten voor een Midden) is niet gelukt. f. Funderend overleg DPG’en (sep) nieuw systeem. De samenwerking met vier partijen c. Taskforce GGD-dossier (jun) wordt opgestart. DPG’en van Hollands Midden en Hollands Noorden stellen een e. Twente sluit aan h. Hollands Midden stapt eruit Taskforce samen voor een nieuwe De DPB van GGD Twente (jan ‘17) aanbesteding. besluit dat zij zich ook bij de Hollands Midden besluit te Klik op een onderstreepte samenwerking aansluiten. stoppen met deelname aan titel voor aanvullende de samenwerking. achtergrond

14

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 2. Marktoriëntatie & aanbesteding

2017 Q1 Q2 Q3 Q4

a. Start aanbesteding (feb) De aanbesteding wordt op d. Indienen definitieve Tenderned gezet. conceptoplossing (jun) g. Deadline offertes (nov) b. Selectie (apr) 5 partijen dienen een concept Uiterlijke datum voor f. Start offertefase (sep) indienen offertes. Er Selectiebesluit: van de acht Kantelpunten

in. Besloten wordt welke Uiteindelijke start aanmeldingen worden er 7 partijen een offerte mogen worden er 3 ingediend. offertefase. uitgenodigd voor de indienen. dialoogronde, de laatste partij voldoet niet aan de e. (Afgewezen) bezwaar (okt) h. (Voorlopige) gunning (dec) selectiecriteria. Afgewezen kandidaat bij 2.d. Besluit door stuurgroep tot c. Dialooggesprekken (mei - jun) tekent bezwaar aan bij de voorlopige gunning van de 6 van de 7 partijen nemen deel aan rechter. Dit wordt afgewezen. opdracht aan de betreffende de dialooggesprekken. Vertraging voor offertefase. leverancier. Klik op een onderstreepte titel voor aanvullende achtergrond

15

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 3a. Ontwikkeling (beginfase)

2018 2019 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4

b. Nieuwe planning h. Doorgaan (sep-dec) Verwachte livedatum: januari e. Functionele acceptatie N.a.v. veelvuldig overleg met 2019 d. Scenario’s vervolg (jan) De stuurgroep bespreekt Versie van het GGiD die op 23/1 leverancier, en o.a. op basis enkele scenario’s voor het jl. in gebruik zou worden van auditrapporten (kwaliteit c. Eerste release niet door genomen bij Hollands Noorden en management) wordt er Kantelpunten

a. Ontwikkelovereenkomst vervolg in het licht van de GGD’en en Leverancier sluiten acceptatietest (feitelijke) non-acceptatie. is onder voorwaarden voldoende vertrouwen ontwikkelovereenkomst voor - Eerste release Hollands functioneel geaccepteerd. geconstateerd om met de het GGiD. Noorden (gepland 1 okt.) komt ontwikkeling door te gaan niet door de acceptatietest. f. (Verder) uitstel op de ingeslagen weg. Nieuwe test wordt gepland op O.b.v. bevindingen koplopersgroep 10 december, maar ook deze GGDrU (team IJsselstein): geplande release kan niet worden ingebruikname per 23/9 niet verantwoord. geïmplementeerd. - Nieuwe releasedatum verschuift g. Concurrentie meldt zich Klik op een onderstreepte naar 21/1/2019. Eén van de afgevallen partijen mengt zich in het proces via een brief titel voor aanvullende - Later ‘enkele maanden’ uitstel. waarin zorgen worden geuit over de rechtmatigheid van het traject. achtergrond

16

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 3b. Ontwikkeling (vervolgfase)

2019 2020 2021 2022

Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Q1 Q2 Q3

c. Nieuwe versie DD (feb) Leverancier levert versie van a. Voorlopige product op die volgens hen de h. Ingebrekestelling (feb) ingebrekestelling onderling overeengekomen f. Aangepaste versie DD (dec) GGD’en stellen de leverancier in Leverancier wordt functionaliteit bevat. Deze versie - Leverancier levert versie van gebreke, laatste voorlopig in gebreke komt echter niet door de product op die volgens hen Kantelpunten

herstelmogelijkheid. gesteld en gevraagd acceptatietest van de GGD’en. aan benodigde verbeteringen onderbouwing aan te vanuit adviesprocedure d. Bindende adviesprocedure (feb) voldoet. Ook deze komt niet leveren voor meerwerk, i. Verzoek voorlopig deskundigenbericht (mrt) Om een verschil van inzicht m.b.t. de door de acceptatietest van vertraging en aanspraak GGD’en hebben bij de rechtbank een verzoek scope van de functionaliteiten voor de de GGD’en. op termijn-verlenging en gedaan voor een voorlopig livegang te beslechten, wordt door - Sommatie van advocaat plan van aanpak voor deskundigenbericht, dat uitspraak over de GGD’en en leverancier een bindende leverancier over vervolg. strekking van de vraag moet doen. adviesprocedure aangevraagd. onmiddellijke livegang. b. Addendum (jan) - Onenigheid tussen partijen Klik op een onderstreepte e. Uitkomst bindende adviesprocedure Partijen sluiten een addendum over of de nieuwe versie aan titel voor aanvullende (nov) met onderling de uitkomst van de bindende Uitkomst procedure: identificatie van aantal j. Verzoek afgewezen (jul) achtergrond overeengekomen specificaties adviesprocedure voldoet. benodigde verbeteringen voor werkend Dit verzoek wordt afgewezen door de voor eindproduct. Doel product. De leverancier wil niet in gesprek rechtbank. De GGD’en gaan in hoger beroep livegang: oktober 2020. met de GGD’en over de uitkomst.

op deze uitspraak*. 17

*Ten tijde van afronding van deze rapportage (okt. 2023) worden de GGD’en in hoger beroep door de rechter in het gelijk gesteld.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Reconstructie per fase | 4. Stopzetten en afwikkeling

2022 2023 Q4 Q1 Q2 Q3 Q4 Kantelmomenten

a. Stoppen (nov) De algemeen besturen van de drie GGD’en besluiten woensdag 2 november 2022 te stoppen met het huidige traject van het GGiD.

18

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Besluitvorming | per kantelpunt – GGD Hollands Noorden1 (1/2) Een deel van de kantelmomenten in de voorgaande tijdlijn betreft gemeenschappelijke regelingen (Wgr)) om het besluit te nemen (kolom besluiten die zijn genomen. In de tabel hieronder en op de volgende 2) en wie het genomen heeft (kolom 3), al dan niet op basis van een pagina hebben we een overzicht van zulke ‘besluitvormings- door het algemeen of dagelijks bestuur (AB / DB) afgegeven mandaat kantelmomenten’ opgenomen, momenten waaruit bepaalde juridische (kolom 4). In deze kolom is ook aangegeven hoe de algemeen en verantwoordelijkheden voortkwamen. Voor elk daarvan is aangegeven bij dagelijks besturen betrokken zijn geweest , in het bijzonder wanneer wie de wettelijke bevoegdheid lag (op grond van de Wet een gemandateerde het besluit genomen heeft.

Kantelpunt Bevoegd Besloten Opmerkingen (mandaat, betrokkenheid AB/DB3) 1.g. Intentieverklaring DB2 DPG (22/9/16) Mandaat4: “tot het afdoen van alle zaken die verband houden met en voortvloeien uit de uitoefening van bestuursbevoegdheden voor zover liggend op het vlak van de doelstelling en hoofdtaken van de GGD Hollands Noorden” (p.1) 1.g. Samenwerkingsovereenkomst DB2 DPG (3/2/17) Mandaat: zie hierboven. 2.a Aanbesteding (incl. PvE) DB2 DPG5 Mandaat: zie hierboven. AB geïnformeerd op 1/12/16 en 1/3/17, daarna DB en AB op diverse momenten in proces. Oprichting coöperatieve vereniging AB6 AB (25/4/19) Raden hebben wensen en bedenkingen aan kunnen geven.

1. Er zijn drie verschillende rapportages opgeleverd, één voor elke 4. Alle mandaten op basis van ‘Mandaatregeling GGD Hollands regio Zij onderscheiden zich van elkaar op deze pagina’s. Noorden 2014’ 19 2. Wgr, art. 33b, lid 1, sub d 5. Exacte datum is ons niet bekend. 3. Er werd maandelijks schriftelijk een stand van zaken gegeven. In 6. Wgr, art. 31a. een aantal gemeenten werd dit ook gedeeld met de Raad.

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

Besluitvorming | per kantelpunt – GGD Hollands Noorden (2/2)

Kantelpunt (vervolg) Bevoegd Besloten Opmerkingen (mandaat, betrokkenheid AB/DB) 3b.a Voorlopige ingebrekestelling DB1 DPG (2/10/19) Mandaat: “tot het afdoen van alle zaken die verband houden met en voortvloeien uit de uitoefening van bestuursbevoegdheden voor zover liggend op het vlak van de doelstelling en hoofdtaken van de GGD Hollands Noorden” (p.1) | DPG regio Utrecht heeft ondertekend, mede namens de anderen. | AB geïnformeerd op 27/11/19. 3b.b Addendum DB2 DPG (6/2/20) Mandaat: zie hierboven. | AB geïnformeerd op 11/3/20. 3b.d Bindend advies DB1 DPG3 Mandaat: zie hierboven. | AB op verschillende momenten geïnformeerd in deze periode. 4.a Stoppen AB4 AB (2/11/22) In aanloop naar besluit DB en AB op verschillende momenten geïnformeerd.

1. Wgr, art. 33b, lid 1, sub e 3. Dit is hoogstwaarschijnlijk, maar op moment van schrijven nog niet 2. Wgr, art. 33b, lid 1, sub d definitief bevestigd. 20 4. Wgr, art. 33

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen | deel a. Bevorderende en belemmerende factoren

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

21

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende en belemmerende factoren | introductie

Waar het vorige hoofdstuk draaide om te begrijpen wat er gebeurd We vervolgen met de belemmerende factoren: antwoorden op de is, staat in dit hoofdstuk centraal dat we proberen te begrijpen vraag waarom het project niet geslaagd is (ondanks de waarom het gegaan is zoals het gegaan is. We hebben hiernaar op bevorderende factoren). een waarderende manier onderzoek gedaan. Dat betekent dat we Dit laatste roept in de eerste plaats de vraag op: wat maakt dat het niet op zoek zijn gegaan naar de tegenstelling ‘goed’ en ‘slecht’, maar project niet geslaagd is? Het antwoord daarop is tweeledig zonder oordeel hebben onderzocht welke verklaringen er zijn voor (hoofdverklaringen): de gang van zaken. A. Het proces heeft niet geleid tot het door de GGD’en benodigde Daarvoor is niet één eenduidige reden aan te wijzen. Veeleer is er product. sprake van een complex samenspel van verklaringen, van bevorderende en belemmerende factoren voor de gang van zaken. B. De planning is in grote mate uitgelopen, waar extra kosten mee We beschrijven deze factoren in dit hoofdstuk en Verdieping B. gepaard gingen. We starten met de bevorderende factoren: randvoorwaarden die De antwoorden op deze laatste vraag roepen op hun beurt ook aanwezig waren om het project te laten slagen. Het lijkt misschien weer vragen op naar de verklaring daarvoor, etc.

In het beschrijven vreemd om in een evaluatie naar een project dat niet succesvol is van de bevindingen hebben we daardoor een gelaagdheid afgesloten, aandacht te besteden aan bevorderende factoren. aangebracht. Tegelijkertijd is dit de kern van de waarderende aanpak: verander wat niet goed ging, maar behoud of versterk zelfs wat juist wel goed ging.

22

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende en belemmerende factoren | leeswijzer voor dit hoofdstuk We presenteren in de volgende pagina’s steeds een visueel overzicht In lopende tekst beschrijven we steeds ook beknopt de belangrijke van de bevorderende en belemmerende factoren, aan de hand van bevindingen direct na het schema. Een nadere beschrijving van elk een schema met de opeenvolgende verklaringen. Ter illustratie van de verklaringen is in Verdieping B opgenomen. De beschrijving hiervan hebben we een voorbeeld hieronder ingevoegd: hiervan kent een vaste structuur: Oorzaak 1 ▹ Verklaring: hoe deze verklaring bijgedragen heeft aan de Gevolg betreffende hoofdverklaring. Oorzaak 2 ▹ Ondersteunende bevindingen: welke feiten en bevindingen deze verklaring plausibel maken. Aan de hand van de kleur van de verklaringen (blauw, dan wel rood) hebben we aangegeven op wie deze voornamelijk betrekking heeft: ▹ Deelverklaringen: welke verklaringen op hun beurt weer de GGD’en of de leverancier (een combinatie komt ook voor). bijgedragen hebben aan het optreden van deze verklaring. Verklaringen die plausibel genoeg zijn om aan te voeren, maar minder hard gemaakt kunnen worden zijn aan de hand van een N.B. In de onderzoeksvragen (Bijlage A) wordt onderscheid gemaakt stippellijn ( ) weergegeven*. naar regio-overstijgende en regio-specifieke thema’s.

Zoals blijkt uit de bevindingen die in dit hoofdstuk gepresenteerd zijn, zijn de gevonden verklaringen allen eigen aan het programma, dat wil zeggen regio-overstijgend. Slechts hier en daar zijn er ondersteunende bevindingen die van regio op regio verschillen. Dit wordt bij de betreffende bevindingen aangegeven.

*Verklaringen die aangedragen en door ons getoetst zijn, maar we uiteindelijk 23 als onvoldoende plausibel bestempeld hebben, zijn in Verdieping C opgenomen.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende factoren | visueel overzicht Klik op een verklaring We hebben vijf bevorderende factoren geïdentificeerd. Deze zijn in voor nadere uitwerking het schema hiernaast weergegeven, zie de leeswijzer voor daarvan toelichting op het schema. We beschrijven de bevorderende 1. Gedeelde visie tussen factoren op de volgende pagina’s beknopt en werken deze in GGD’en Verdieping B verder uit. Klikken op een bevorderende factor leidt je meteen naar de betreffende uitwerking. 2. Professionele programma-organisatie

3. Goede onderlinge Bevorderende factoren samenwerking tussen de Geloof in bijdrage GGD’en product aan maatschappelijke taak 4. Gedreven bemensing, GGD’en die er alles aan gedaan hebben B.2.d. Hoge drempel voor falen 5. Verschillende vormen van risicomitigatie

24

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Bevorderende factoren | samenvattende beschrijving

Het GGiD is uiteindelijk niet tot stand gekomen op de manier zoals beoogd en benodigd. Toch zijn er meerdere factoren aan te wijzen die ondersteunend waren om het traject goed te laten verlopen. Het traject rondom het GGiD begon veelbelovend: er was een gedeelde visie tussen de GGD’en die gedurende de hele periode als gedeelde stip op de horizon gefungeerd heeft: een digitaal dossier dat het voor inwoners en medewerkers makkelijker moest maken. Gedurende het ontwikkeltraject waren er andere factoren aanwezig die de kans op succes vergrootten. Zo was er sprake van een professionele programma-organisatie en van een goede onderlinge samenwerking tussen de GGD’en. De programma-organisatie werd bemenst door gedreven mensen die er veel in geïnvesteerd hebben om het traject tot een succesvol einde te brengen. Daarbij heeft de programma-organisatie ook uitgebreid gebruik gemaakt van instrumenten voor risico-mitigatie (‘checks & balances’).

25

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | visueel overzicht a. Hoge ambities We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring A. We b. Onbehulpzame beschrijven deze op de volgende pagina 1. Nieuw bouwen marktcondities beknopt en werken deze in Verdieping B verder uit. In Verdieping C staan nog enkele c. GGD’en gingen uit van I. Onervarenheid van de haalbaarheid GGD’en verklaringen kort beschreven die genoemd zijn 2. Kaders met elkaar op door betrokkenen, maar waarvoor uiteindelijk te gespannen voet weinig ondersteunende bevindingen waren. a. Geraamde budget uitgeput zonder dat product klaar was 3. Voorstel niet in de praktijk kunnen brengen b. Geen ervaring op A. Niet geleid tot door soortgelijk dossier Klik op een verklaring GGD’en benodigde product voor nadere uitwerking 4. Afspraken niet a. Ontwikkelbudget was op daarvan nagekomen enig moment uitgeput

Niet geslaagd b. Personele wisselingen 5. De PO-rol kon niet goed ingevuld worden

B. Grote mate van uitloop 26 6. Mogelijk te weinig financiële prikkel

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor niet opleveren van beoogde product | samenvattende beschrijving In weerwil van de bevorderende factoren was er bij stopzetting van Partijen werden in de aanbesteding gevraagd een inschatting te het project geen sprake van een product dat voldeed aan de maken van de benodigde kosten voor ontwikkeling van een digitaal behoeften van de GGD’en. Een aantal factoren droeg hieraan bij. dossier op basis van een nog vrij open programma van eisen. Daarbij lag het beschikbare budget en tijd echter wel vast, die eerste ook Eén daarvan is de keuze voor een nieuw te bouwen product, die wettelijk gezien. Dit leidde tot een te krap budget en te weinig tijd om voortvloeide uit het hoge ambitieniveau van het programma van eisen, de (aanvankelijk nog niet volledig uitgekristalliseerde) wensen in de in combinatie met het feit dat bestaande producten niet aan de eisen praktijk te kunnen brengen. Mogelijk werd dit versterkt door de voldeden. Daarnaast maakte de relatieve onervarenheid van GGD’en onervarenheid van de leverancier in het ontwikkelen van een met dergelijke grote ICT-projecten dat zij, ook op basis van de vergelijkbaar product. Dergelijke ervaring werd door de GGD'en ook ingehuurde expertise en een marktconsultatie, ervanuit gingen dat het niet vereist.

haalbaar was om binnen de gestelde kaders (inhoudelijke eisen, budget en planning) een product te laten ontwikkelen dat aan de Ondanks dat de keuze voor de leverancier een logisch gevolg was van behoeften voldeed. het aanbestedingsproces en de criteria, geven betrokkenen aan dat zij al snel constateerden dat deelproducten van de leverancier Ook stonden de geldende kaders op gespannen voet met elkaar. De herhaaldelijk niet aan de gestelde eisen voldeden en door het complexiteit en onvoorspelbaarheid van grote ICT-projecten vragen ontbreken of niet werken van functionaliteiten niet geïmplementeerd om een agile werkwijze, waarbij een opener programma van eisen al konden worden. Sturing op het ontwikkelproces vanuit de GGD’en werkende weg door opdrachtgever en opdrachtnemer tot een werd bemoeilijkt doordat de initiële Product Owner, de link of concreet product omgevormd worden. translator tussen (JGZ-)inhoud en ICT, beperkt regie kon voeren op de ontwikkeling aan leverancierszijde.

27

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor de grote mate van uitloop | samenvattende beschrijving We hebben een aantal deelverklaringen geïdentificeerd voor hoofdverklaring B. We 1. Uitloop in de Onbepaalbaarheid van beschrijven deze op de volgende pagina aanbesteding opdracht: hogere kosten beknopt en werken deze in Verdieping B verder uit. In Verdieping C staan nog enkele a. Beperkte kenbaarheid verklaringen kort beschreven die genoemd van status en potentie zijn door betrokkenen, maar waarvoor b. te weinig sturing richting uiteindelijk te weinig ondersteunende A. Niet gelukt om beoogde leverancier op contractuele bevindingen waren. product op te leveren afspraken

c. Verschillende uitgangsposities drie GGD’en 2. AB’en pa na lange tijd Niet geslaagd B. Grote mate van uitloop besloten te stoppen d. Hoge drempel voor falen

e. Juridische stappen Klik op een verklaring moesten in volgorde gezet voor nadere uitwerking worden daarvan f. Coronapandemie

28

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Belemmerende factoren voor de grote mate van uitloop | samenvattende beschrijving Het heeft lang geduurd (in relatie tot de beoogde doorlooptijd) vergrootten de drempel om het traject stop te zetten. De wederzijdse voordat het traject werd stopgezet door de Algemeen Besturen van de afhankelijkheid van de drie GGD’en vertraagde een snelle GGD’en. Daar lag een aantal factoren aan ten grondslag. besluitvorming verder.

Het was ten eerste gedurende het traject lastig kenbaar in hoeverre Juridische risico’s, in combinatie met de lange termijn business case ‘de haven in zicht was’. Tijdens de ontwikkeling en het testen verschoof van het GGiD (exploitatie), zorgde ervoor dat veel focus is gelegd op regelmatig wat werkte en wat niet. Ook gaven externe audits geen het goed houden van de relatie met de leverancier. Ook bij uitsluitsel. Dit zorgde voor een continu dilemma voor betrokkenen, dat aantoonbare problemen in de uitvoering, duurde het een tijd voordat samenhing met deze onkenbaarheid van de status van het product: sta de GGD’en strakker gingen sturen op het nakomen van de afspraken je op het punt door te gaan met iets dat mogelijk niet haalbaar is, of door de leverancier en voordat ze de confrontatie aangingen op de sta je op het punt te stoppen met iets dat potentieel juist wel −in hun ogen− gebrekkige conceptversies van het product. succesvol is? In een latere fase kreeg het traject steeds meer ook een juridisch Er was al veel geïnvesteerd in het GGiD en de voordelen waren karakter: er zijn verschillende juridische instrumenten ingezet, in potentieel groot. Dit maakte de drempel om te stoppen hoog. Dit toenemende zwaarte. Voor een zorgvuldige juridische procedure heeft deels te maken met politieke afwegingen.

Hierbij gold binnen moesten deze stappen allemaal doorlopen worden, elk ervan kende Hollands Noorden dat er al een eerder traject was mislukt en dat de ook weer een bepaalde doorlooptijd. politieke druk hoog was om het niet nogmaals te laten falen. Binnen GGD regio Utrecht waren operationele besparingen van het toekomstige GGiD al ingebed in de (krappe) begroting. Deze factoren

29

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen | deel b. Conclusies

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

30

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (1/4) In het voorgaande (en de daarbij behorende verdieping) hebben we Vertrekpunt voor deze hoofdbevinding zijn de bevorderende factoren ernaar gestreefd om alle bevorderende en belemmerende factoren in 2 en 4. Er was een professionele programmaorganisatie en de kaart te brengen die dienen als verklaringen voor het verloop van betrokkenen hebben veel geïnvesteerd om succesvol tot ontwikkeling aanbesteding, ontwikkeling en stopzetten van het GGiD. In het van een werkend GGiD te komen. We hebben in deze evaluatie geen verklaren van de uiteindelijke uitkomst van het traject hebben de grote kansen gesignaleerd die de programma-organisatie in de verschillende factoren echter een verschillende betekenis. In deze ontwikkelperiode heeft laten liggen om alsnog tot het benodigde paragraaf geven we daarom concluderend een meer gewogen eindproduct te komen. verklaring voor het verloop en de beëindiging van het traject. De uiteindelijke uitkomst is te verklaren vanuit de combinatie van drie Bij deze concluderende bevindingen is het belangrijk om aan te tekenen factoren: randvoorwaarden, leverancier en eisen. Deze drie factoren dat we de verklaringen terugkijkend hebben opgebouwd, vanuit het lagen bij de start van de ontwikkeling van het GGiD echter vast: overzicht en de kennis van nu.

Dat we in deze rapportage iets constateren, ▹ De randvoorwaarden lagen vast op basis van het betekent daarom niet dat we concluderen dat betrokkenen dat destijds ook aanbestedingsproces. In het bijzonder het budget is hadden kunnen of moeten weten*. aanbestedingstechnisch niet (of althans heel beperkt) op te hogen Conclusie 1: binnen de geldende randvoorwaarden van planning en binnen een contract; Tekst vervolgt op volgende pagina budget hadden de GGD-en met deze leverancier het door hen vereiste eindresultaat niet kunnen ontwikkelen.

31 *In het licht van het lerende karakter van deze evaluatie, is dat ook geen relevant aspect.

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (2/4) Vervolg van vorige pagina ▹ De leverancier was geselecteerd op basis van een (bewust doordacht) aanbestedingsproces en was daarom na selectie een gegeven; ▹ de eisen voor een functioneel GGiD lagen bij aanvang vast. Gesprekspartners geven aan dat afzwakking daarvan tot een product geleid had dat niet de benodigde functionaliteit zou hebben gehad.

Het is nadrukkelijk het samenspel tussen deze factoren dat de uitkomst verklaart. Het is niet te zeggen of de uitkomst anders was geweest, als één van deze factoren, in enige mate, anders was geweest.

32

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (3/4) Conclusie 2: het zijn primair keuzes geweest bij het begin van het ▹ De GGD’en gingen ervan uit ging dat (maar wisten niet zeker of) een traject, tot en met de aanbestedingsprocedure, die ertoe hebben dergelijk product ontwikkeld kon worden binnen de betreffende geleid dat er binnen de gestelde randvoorwaarden geen bruikbaar randvoorwaarden. Tegelijkertijd konden betrokkenen dit gezien de eindresultaat is opgeleverd. onervarenheid van de GGD’en (Verklaring A.1.c.I) op het ontwikkelen van een dergelijk pakket ook niet weten. Anderzijds vloeien sommige randvoorwaarden voort uit factoren waarop de GGD’en geen invloed hadden (maar wel van op de hoogte ▹ De kaders die met elkaar op gespannen voet stonden (Verklaring waren), zoals de aanbestedingswet en geldende marktcondities. A.2). Dat geldt in het bijzonder voor het spanningsveld tussen een aanbesteding met een maximumbudget enerzijds en de wens om De volgende onderliggende verklaringen voor het niet hebben kunnen agile te werken anderzijds. Bij een maximumbudget is een volledig realiseren van het gewenste product hebben elkaar versterkt, en uitgewerkt programma van eisen wenselijk.

Bij een agile werkwijze hebben de meeste invloed gehad op de uiteindelijke uitkomst: passen meer open geformuleerde eisen en een meer flexibel ▹ De hoge ambities (Verklaring A.1a) Daarmee bedoelen we niet de budget. ambities op zichzelf −die zijn legitiem en begrijpelijk− maar de wens Elk van bovengenoemde keuzes is op zichzelf goed doordacht om daar via deze opdracht invulling aan te geven. In het licht van de geweest en er waren de nodige checks and balances ingebouwd. Maar niet-behulpzame marktcondities (Verklaring A.1.b) vloeide uit deze in combinatie hebben de keuzes tot deze context geleid waarin deze ambities voort dat er een nieuw product ontwikkeld moest worden, leverancier met dit bod als beste uit de bus kwam. Daarbij moeten we waarvan het de vraag is hoe groot de potentiële markt ervoor was achteraf constateren dat het deze leverancier niet is gelukt om de geweest (maximaal 37 GGD’en). Daarbij was er bovendien sprake eisen binnen de gestelde randvoorwaarden van planning en budget was van een onduidelijke financiële prikkel voor de leverancier. tot uitvoering te brengen.

33

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

Conclusies | naar aanleiding van bevorderende en belemmerende factoren (4/4) Conclusie 3: het heeft vooral lang geduurd voordat werd besloten om ▹ De noodzaak om alle juridische stappen doorlopen te hebben om te stoppen, omdat de haalbaarheid van een werkend product het ontwikkelproces uiteindelijk onderbouwd stop te kunnen zetten onduidelijk was en omdat de drempel om te stoppen hoog was. (Verklaring B.2.e). Vervolgens hebben we geconstateerd dat het lang heeft geduurd voor het traject werd gestopt. Ook de verklaring hiervoor bestaat uit een samenspel van factoren. De belangrijkste verklaringen waarom het lang heeft geduurd voordat besloten werd te stoppen, zijn naar onze indruk: ▹ De onkenbaarheid van de status van het product en als gevolg daarvan het dilemma tussen stoppen met een traject dat mogelijk nog tot succes zal leiden en doorgaan met iets dat mogelijk niet de benodigde potentie heeft (Verklaring B.2.a). ▹ De hoge drempel om te stoppen met iets dat al zo lang loopt en zoveel gekost heeft, in combinatie met de politiek-bestuurlijke dynamiek (Verklaring B.2.d).

34

Inhoudsopgave

1. Samenvatting

2. Introductie: aanleiding, opdracht en methode

3. Reconstrueren: tijdlijn, mijlpalen & beslismomenten

4. Begrijpen: bevorderende en belemmerende factoren in proces

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

6. Verdieping bij hoofdstukken 3 en 4

7. Bijlagen

35

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

5. Leren van bevorderende en belemmerende factoren

Inleiding Op de volgende pagina’s koppelen we relevante lessen aan de Tot dit punt in de rapportage hebben we teruggekeken: wat is er verklaringen. Een deel van de lessen vertalen we later naar concrete gebeurd en waarom is er gebeurd wat er gebeurd is? Vanaf hier kijken aanbevelingen. Onderdeel daarvan is hoe de betreffende lessen we vooruit, om te leren van de terugblik. Met andere woorden: als er geborgd kunnen worden, op korte termijn in het vervolg van de lessen uit getrokken worden: wat moet anders en wat wil je juist nieuwe aanbestedingstrajecten, én breder in de organisaties. behouden? En: wat is daarvoor nodig? Zowel de bevorderende factoren als de belemmerende factoren (de Leeswijzer verklaringen) die uiteen zijn gezet in hoofdstuk 4, vertalen we waar mogelijk naar lessen voor de toekomst voor GGD’en (en in mindere mate gemeenten). Verklaring (zie de Niet uit iedere verklaring die we hebben geïdentificeerd, is echter een Les bevindingen van H4) les te destilleren. Sommige verklaringen liggen buiten de invloedssfeer van de GGD’en en de gemeenten. Ook zijn er verklaringen die Verklaring die voortkomen uit de context (situationele factoren), bijvoorbeeld aanleiding geeft tot les marktcondities ten tijde van het aanbestedingsproces. Deze factoren zijn soms in de huidige context niet meer van toepassing.

We nemen alleen lessen op als ze voor het hier en nu nog relevant zijn.

36

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit de bevorderende factoren | 1 t/m 3

Ondanks het uitblijven van resultaat, zijn er meerdere factoren te identificeren die op een positieve manier hebben bijgedragen aan het verloop van de ontwikkeling en die elementen bevatten die de moeite waard zijn om te behouden of te versterken in een vervolg.

Verklaringen Lessen

1. ‘if you want to go fast, go slow’; het loont om veel tijd te investeren in het 1. Gedeelde visie tussen GGD’en formuleren en doordenken van wat de wensen zijn vanuit de GGD’en en deze uit te werken en vast te leggen. Het creëren van een platform waar de GGD’en doorlopend met elkaar in gesprek kunnen blijven over deze visie is van grote meerwaarde voor een samenwerkingsrelatie.

2. Een programma-organisatie die is ingericht op de complexiteit van de 2. Professionele programma-organisatie opgave, zorgt voor een gestroomlijnd intern proces en aansturing van de leverancier. Waar nodig moet voor (de inrichting van) zo’n programma- organisatie externe expertise ingehuurd worden. Audits op de kwaliteit van de organisatie helpen om de programma-organisatie waar nodig te 3. Goede onderlinge samenwerking tussen de verbeteren. GGD’en 3. Betrokkenheid in de programma-organisatie van alle geledingen (operationeel, tactisch, strategisch) vanuit de GGD’en, en het faciliteren van de onderlinge uitwisseling, draagt eraan bij dat men zich goed in elkaars Klik op een verklaring om situatie kan inleven. Tegelijkertijd kost goede samenwerking in de praktijk 37 naar de uitwerking ervan veel energie en brengt samenwerking ook een extra complexiteit met zich te gaan. mee.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit de bevorderende factoren | 4 & 5

Verklaringen Lessen

4. Gedreven bemensing, die er veel in 4. Gedreven en gekwalificeerde mensen in de programma-organisatie die geïnvesteerd heeft om tot succesvol einde te ook een ‘ambassadeursrol’ richting hun eigen achterban kunnen vertolken, komen zijn van belang. Om hun rol te kunnen waar maken, vraagt wel dat ze voldoende tijd vrijgespeeld krijgen, maar ook dat het mogelijk is om het gesprek te kunnen voeren over persoonlijke betrokkenheid en werkdruk.

5. In een complex ontwikkeltraject is het essentieel om risico's en 5. Verschillende vormen van risicomitigatie beheersmaatregelen tijdig (vooraf) te inventariseren. Om impact van risico's te beperken, kan onderscheid gemaakt worden in verschillende (opeenvolgende) instrumenten. ▹ In het inventariseren van risico’s is het van belang ook scenario’s met een Klik op een verklaring om naar de uitwerking ervan kleine kans maar grote impact te betrekken. Voldoende ‘tegendenkkracht’ te gaan. is helpend om deze scherp te hebben. ▹ Goede risico-mitigatie is geen garantie voor succes; risico’s kunnen zich 38 altijd op onvoorziene wijzen manifesteren in een project.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.1 & A.2

Verklaringen Lessen

Gedeelde ambities helpen om de krachten te verenigen en gestaag naar A.1. De uitkomst van de aanbesteding was dat er resultaat te werken. Balanceer dit wel: een nieuw product ontworpen ging worden. Hierbij is de kans op succes kleiner dan bij 6. Kies voor een iteratieve aanpak met expliciete ‘go/no go’-momenten aan aankoop van een bestaand product. de hand van vooraf vastgestelde voorwaarden, waardoor in kleine stapjes naar een stip op de horizon wordt gewerkt. Houd hier gedurende het gehele traject aan vast (zie ook les 18). A.1.a. Hoge ambities 7. Als in praktijk blijkt dat er meer tijd en geld nodig is dan beschikbaar om ambities te realiseren in het product, moet de focus verlegd worden naar wat wél kan. Parkeer in zo’n geval ambities, bijvoorbeeld tot op de langere A.1.b. Onbehulpzame marktcondities termijn landelijk stappen kunnen worden genomen.

A.1.c. GGD’en gingen uit van haalbaarheid 8. Terugkerende uitgebreide en onafhankelijke toetsing van de haalbaarheid van een project en aandachtspunten daarin, inclusief de governance brengt mogelijk nieuwe perspectieven ten opzichte van een marktconsultatie, A.1.c.I. Onervarenheid van de GGD’en omdat het zowel aanvullend als breder in opzet is. Een specifieke vorm om zo ‘tegendenkkracht’ te organiseren is via een ‘gateway review’. A.2. De gehanteerde kaders voor de ontwikkeling – een relatief open PvE en tegelijkertijd een 9. Modulair aanbesteden van een groot product, waarbij het product wordt 39 strakke planning en fixed budet – stonden met opgeknipt in deelproducten, sluit beter aan bij een agile werkwijze en draagt elkaar op gespannen voet. bij aan de beheersbaarheid van het project.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.3 & A.4

Verklaringen Lessen

3. Deelproducten van de leverancier gedurende N.B. We trekken geen lessen t.b.v. de leverancier, omdat deze niet het onderwerp de ontwikkeling kwamen herhaaldelijk niet door van de evaluatie is. Wél zijn er binnen de invloedssfeer van de GGD'en lessen te de acceptatietesten en konden door het trekken omdat zij immers invloed hebben gehad op de keuze voor een leverancier ontbreken of niet werken van vitale via de gunningscriteria (verklaring 3.b.). functionaliteiten niet geïmplementeerd worden. 10. Er is sprake van een spanningsveld als het gaat om de eisen mbt. de ervaring van de leverancier. Wanneer meer specifieke ervaring wordt vereist, is het aantal leveranciers dat in aanmerking komt waarschijnlijk kleiner en 3.a. Geraamde budget 3.b. Geen ervaring op ook bestaat de reële kans dat het vernieuwend vermogen bij ervaren uitgeput soortgelijk dossier leveranciers kleiner is. Een goede balans hierin is context-afhankelijk en kan grotendeels pas achteraf opgemaakt worden. Het maken van een bewuste 4. Gedurende de ontwikkeling van het digitale afweging op dit vlak, rekening houdend met de risico’s wanneer de balans dossier is de leverancier afspraken over teveel één kant uitwijst, is helpend in het opstellen van gunningscriteria en oplevertermijnen en technische specificaties de selectie van een leverancier. herhaaldelijk niet nagekomen. 11.

Beoordeel aanbieders in de aanbesteding op hun expertise en ervaring met vergelijkbare opdrachten: primair op complexiteit en secundair op het 4.a. Ontwikkelbudget voor de opdracht was GGD-/zorg-domein, zowel inhoudelijk als de (besluitvormings)processen. De uitgeput context van de specifieke organisatie kan immers beter eigen worden 4.b. Personele wisselingen gemaakt in korte tijd dan complexe ICT-expertise. Los van zorgexpertise, is het essentieel dat er afspraken worden gemaakt over hoe de context van 40 Klik op een verklaring om ‘de werkvloer’ mee te nemen in de ontwikkeling. naar de uitwerking ervan te gaan.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen vanuit hoofdverklaring A | verklaringen A.5 & A.6

Verklaringen Lessen

A.5. In het bouwproces bleek dat de rol van 12. Nadruk op de rol van de product owner (PO) in ontwikkeltrajecten is product owner niet goed kon worden ingevuld. essentieel om de brug te slaan tussen inhoudelijke eisen en techniek om De invulling van deze rol werd bemoeilijkt prioriteiten te stellen: doordat de PO niet in positie werd gesteld om ▹ Geef de PO een centrale plek in de programma-organisatie. het proces te sturen. ▹ Zorg ervoor dat het programmateam voldoende translator capaciteiten heeft om informatie over het programma en vorderingen daarin goed te kunnen vertalen richting management en bestuur. 13. Het helpt je om vooraf voor sleutelfuncties in het bouwproces (PO, architect/ontwerper, juridische capaciteit, etc.) te identificeren aan welke A.6. Een mogelijke verklaring voor het feit dat het randvoorwaarden voldaan moet zijn om hun rol goed in kunnen vullen en uiteindelijke product niet (naar behoren) werd dit contractueel te borgen. Leg met de leverancier vast hoe er gewerkt gaat geleverd, ligt in (het ontbreken van) de financiële worden, in het bijzonder over samenwerking met en aansturing van het prikkel voor de leverancier. Deze was tweeledig: ontwikkelteam van de leverancier. enerzijds het bouwen van het product zelf, in opdracht van de GGD’en en anderzijds het mogelijk verdienen aan het product als dit verkocht zou worden aan andere GGD’en

41

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen van hoofdverklaring B | verklaring B.1

Verklaringen Lessen

B.1. Een deel van de lange duur komt door 14. De kans op een succesvolle aanbesteding –waarbij er voldoende uitloop van de aanbestedingsperiode, als gevolg passende voorstellen gedaan worden− wordt groter wanneer de van het bezwaar van een afgewezen kandidaat. opdrachtdefinitie (gewenste eindresultaat én hoe daar te komen) vooraf en tijdens de aanbestedingsprocedure voldoende scherp bepaald worden. Wanneer er sprake is van een dialooggerichte aanbesteding, dan kan op Onbepaalbaarheid van opdracht: hogere kosten basis van signalen van een gegadigde (bijvoorbeeld over de mate van ‘bepaalbaarheid’ van de opdracht’) een toets daarvan bij andere gegadigden waardevolle inzichten opleveren: worden de gesignaleerde risico’s door andere gegadigden herkend en zo nee, waarom (niet)? Het nader definiëren van de kaders van de opdracht, draagt bij aan de uiteindelijke uitvoerbaarheid.

42

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Lessen van hoofdverklaring B | verklaringen B.2 Verklaringen Lessen B.2. De gemeenten (AB’en van de GGD’en) 15. Het is in complexe projecten een enorme uitdaging om een eenduidige hebben pas na lange tijd besloten om het traject graadmeter te formuleren voor de status van het project (zeker één die stop te zetten. voor alle geledingen inzichtelijk is): hoe ver zijn we van het uiteindelijke doel? Een instrument als dit kan echter wél helpen bij gedragen besluitvorming B.2.a. Beperkte kenbaarheid van status en over al dan niet doorgaan (zie ook les 6). potentie 16. Voor alle betrokkenen in het project moet navolgbaar zijn welke keuzes zijn gemaakt en waarom. Een sluitende feedbackloop, waarin signalen B.2.b. Te weinig sturing richting leverancier op vanuit de werkvloer in besluitvoering worden betrokken en overwegingen contractuele afspraken m.b.t. de besluiten weer landen op de werkvloer, is hierin van groot belang.

17. Een goede relatie met de leverancier en sturing op regels en afspraken B.2.c. Verschillende uitgangsposities drie GGD’en zijn beide van belang, maar moeten in balans zijn. Het behoud van een goede relatie waarin voldoende ruimte is voor een open gesprek, mag niet B.2.d. Hoge drempel voor falen ten koste gaan van (stevige) sturing op regels en afspraken.

18. Het inbouwen van expliciete go / no go-momenten, met duidelijke eisen B.2.e. Juridische stappen moesten in volgorde aan wanneer wel of niet doorgaan, kan voorkomen dat de drempel om te genomen worden stoppen steeds hoger wordt. Wanneer vooraf wordt nagedacht over condities waarbij wordt geëscaleerd, en in een uiterst geval wordt B.2.f. Coronapandemie overgegaan tot het stopzetten van het traject, verlaagt dit de drempel – zie 43 ook lessen 6 en 15.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (1/3) In het vorige onderdeel hebben we in algemene zin lessen voor de Daarbij merken we op dat een deel van déze lessen ook alweer (deels) toekomst getrokken op basis van de ervaringen in het verleden. Deze door de GGD’en in de praktijk gebracht worden*. zijn breed toepasbaar. In dit onderdeel maken we de vertaling naar Ook bij een aanbesteding door één GGD voor de aankoop van een het digitaal dossier jeugdgezondheidszorg. De drie GGD’en moeten bestaand product zijn er verschillende organisatieonderdelen alsnog tot een nieuw dossier komen. Zij hebben op basis van de betrokken om dit proces in goede banen te leiden (DPG / managers ervaringen al zelf de keus gemaakt om elk afzonderlijk een bestaand voor besluitvorming, inkopers, juristen, professionals voor product aan te kopen, in plaats van te laten ontwikkelen. Een deel van implementatie, etc.). In de kern is er ook weer sprake van een de geïdentificeerde lessen is daarmee al in praktijk gebracht of projectorganisatie − hoe lichtgewicht ook: anderszins niet meer relevant. In dit deel spitsen we ons toe op de lessen die ook toepasbaar zijn op de drie toekomstige Aanbeveling 1 (op basis van lessen 2 en 3): investeer in je inkooptrajecten. Daarbij maken we ook de vertaalslag naar wat er projectorganisatie.

Betrek alle relevante geledingen in je concreet nodig is om deze lessen te borgen. Dit zijn onze projectorganisatie: zowel managers als uitvoerders en de verschillende aanbevelingen. De volgorde waarin ze opgenomen zijn, hangt samen disciplines (ICT, maar ook zorginhoud, juridisch en financieel). Faciliteer met het moment waarop ze het meest relevant zijn. Voor de onderlinge uitwisseling tussen deze geledingen. Dit kan een herleidbaarheid refereren we steeds aan de lessen waar een tijdsinvestering aan het begin vragen, maar betaalt zich later vaak terug aanbeveling op gebaseerd is. doordat mensen met verschillende achtergronden (en daarmee perspectieven) elkaar aanvullen en aanscherpen.

*De toekomstige inkooptrajecten vallen niet binnen de reikwijdte van deze evaluatie, we kunnen dus niet 44 scherp reflecteren op de mate waarin en manier waarop die lessen in de praktijk gebracht zijn.

5. Leren & borgen: lessen en aanbevelingen voor de toekomst

Aanbevelingen | borgen van de relevante lessen voor de toekomstige aanbesteding van het digitaal dossier (2/3) Het is echter niet gezegd dat je er met alleen mensen uit je eigen Aanbeveling 3 (o.b.v. les 4): zorg voor een goed bemenste organisatie bent: projectorganisatie. Zorg er als projectorganisatie voor dat de leden ervan voldoende tijd beschikbaar hebben (gekregen) en faciliteer hen om een Aanbeveling 2 (o.b.v. les 8): voer een expertisescan uit bij grotere ambassadeursrol te spelen. Daarmee bedoelen we input op te halen vanuit projecten. Stel jezelf bij aanvang van elk groot project de expliciete vraag: collega’s met een vergelijkbare functie en hen mee te nemen in de keuzes en welke kennis en expertise is benodigd om dit project (zij het een afwegingen die gemaakt zijn. Dit vergroot het draagvlak voor het inkoopproces of iets anders) goed te doorlopen, wat daarvan hebben wij uiteindelijk aangeschafte product. zelf al in huis en wat betekent dit voor wat we nodig hebben aan aanvullende expertise? Die kan bestaan uit mensen met aanvullende Bij aanbestedingen geldt vervolgens altijd: je krijgt wat je vraagt. Dat kennis (meedenkers), of juist meer uit mensen met een focus op risico’s en wil zeggen, de eisen en criteria die je aan de gegadigden stelt, bepalen die met een sceptische blik kijken (‘tegendenkers’).

Heb hierbij in het wie er uiteindelijk als leverancier uit de bus komt en welk product je bijzonder aandacht voor of er voldoende translatorcapaciteit aanwezig precies krijgt: is; mensen die de brug kunnen vormen tussen techniek enerzijds en Aanbeveling 4 (op basis van lessen 1 en 14): doordenk je eisen en criteria uitvoering, beleid en bestuur anderzijds. Afhankelijk van de omvang en goed. Neem de tijd in het formuleren en doordenken van wat je wilt (en van complexiteit van het project kun je die expertisescan zelf uitvoeren, of dat wie je het wilt). Kwaliteit gaat hier boven snelheid. Blijf ook gedurende de laten doen. aanbesteding als projectorganisatie met elkaar in gesprek over wat je wilt, Ook een eigenstandig inkoopproces van een bestaand product kan om dit zo nodig nog te kunnen bijschaven. Wees en blijf daarbij kritisch op een aanzienlijke belasting voor betrokkenen betekenen: prioriteiten in de gestelde eisen. Zo kun je keuzes maken, als de praktijk weerbarstiger blijkt. Zet hier indien nodig ‘tegendenkkracht’ (aanbeveling 2) : voor in.