Rekenkamerrapport Bouwen voor elkaar Albrandswaard.pdf

38

bouwen voor elkaar

2 rolverdeling overheden en beleidscontext inleiding Dit hoofdstuk geeft een beschrijving van de wettelijke kaders en de nationale, provinciale en regionale beleidscontext waarin het gemeentelijk woonbeleid zich afspeelt en van het woonbeleid van de gemeente. Daarbij staan de volgende onderzoeksvragen centraal:

1 Wat is de rolverdeling tussen overheden binnen het woonbeleid en welke formele positie heeft de gemeente daarin? 2 Hoe geven het rijk, de provincie Zuid-Holland, het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam en de gemeente Albrandswaard invulling aan het woonbeleid? In paragraaf 2-3 wordt ingegaan op de rol van het rijk en vervolgens in het beleid van de rijksoverheid inzake volkshuisvesting, alsook de wettelijke kaders. Daarna zal in paragraaf 2-4 worden ingegaan op het woonbeleid op het regionale niveau en de rol van de provincie erin. Tot slot wordt in paragraaf 2-5 het woonbeleid op het gemeentelijke niveau toegelicht. Eerst volgt echter in paragraaf 2-2 een korte beschrijving van de ontwikkeling van de bestuurlijke verhoudingen op het gebied van wonen in de afgelopen jaren.

bestuurlijke ontwikkelingen wonen en volkshuisvesting Gedurende de twintigste eeuw is de overheid een steeds actievere rol gaan spelen waar het woningbouw betreft: van het stellen van kaders tot het direct subsidiëren van woningbouw. De rijksoverheid stond vaak aan de basis van grote nieuwbouwontwikkelingen en kon daarvoor bouwlocaties aanwijzen en daarvoor subsidies verstrekken, zoals dat bijvoorbeeld gebeurde bij de Albrandswaardse Vinexlocatie Portland (Midden-IJsselmonde). De periode sinds de jaren ’90 kenmerkte zich daarentegen door een geleidelijke decentralisatie van de ruimtelijke ordening in het algemeen en van het woonbeleid in het bijzonder. Dit uitte zich onder meer in de decentralisatie van het woonbeleid van het rijk naar gemeenten én verzelfstandiging van de woningcorporaties en de afbouw van nieuwbouwsubsidies. In 2001 verdween de Rijksplanologische Dienst die de overheid adviseerde over de ruimtelijke ordening. Het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu werd in 2010 opgesplitst tussen verschillende ministeries. Het ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK) werd verantwoordelijk voor het woonbeleid, de overige taken gingen over naar het ministerie van Infrastructuur en Milieu. In 2012 verscheen de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, waarin de rijksoverheid veertien nationale belangen binnen het ruimtelijk beleid benoemde.

8 Het realiseren van voldoende woningen was geen ‘nationaal belang’ en gold als taak voor de gemeenten.

8 Deze zijn opgenomen in het Besluit algemene regels ruimtelijke ordening, zie: Kenniscentrum InfoMil, Besluit algemene regels ruimtelijke ordening. Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.infomil.nl/onderwerpen/ruimte/ruimtelijke/wet-ruimtelijke/algemene-regels/besluit-algemene.

39

bouwen voor elkaar

De verantwoordelijkheid voor het woonbeleid is sindsdien verdeeld over meerdere bestuurslagen. Figuur 2-1 toont een samenvatting van deze taakverdeling. Tot de taakomschrijving van de provincie hoort ook het stimuleren van intergemeentelijke samenwerking op regionaal niveau. Hoewel de regio geen formele bestuurslaag is, werken gemeenten in de regio Rotterdam intensief samen. figuur 2-1: verdeling verantwoordelijkheden woonbeleid

bron: I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 20.

Uit onderzoek van I&O Research in opdracht van BZK, waarin de bovenstaande figuur is opgenomen, blijkt dat er niet altijd een eenduidig beeld is van de verdeling van de taken en bevoegdheden tussen de bestuurslagen binnen het huidige stelsel. Ook in de regio Rotterdam zijn er vragen over taken en bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen. Zo liet de provincie Zuid-Holland in 2017 onderzoeken welke sturingsinstrumenten zij nu precies tot haar beschikking heeft binnen het woonbeleid. 9 Het hierboven genoemde rapport van I&O Research constateerde op basis van gesprekken met ambtenaren bij verschillende bestuurslagen het volgende:

“Bij die decentralisatie zijn de taken en rollen en instrumenten voor provincies en gemeenten naar het oordeel van veel geïnterviewden op diverse schaalniveaus niet scherp gedefinieerd, ofwel het Rijk heeft volgens hen die decentralisatie niet ingekaderd in ‘systeemwijzigingen’ binnen de rolverdeling tussen Rijk, provincie en gemeente. Geïnterviewden bij provincies en gemeenten geven aan dat het ontbreekt aan een rijksdienst voor ruimtelijke vraagstukken, een landelijke ruimtelijke visie en instrumenten en middelen om ontwikkelingen af te dwingen. Het huidige stelsel laat volgens geïnterviewden ruimte aan zowel een brede als een smalle taakopvatting van provincies en gemeenten. Die is volgens hen niet eenduidig en wordt verschillend ingevuld. Dit kan volgens de geïnterviewden leiden tot ad-hoc beleid, te weinig efficiency of een gebrekkige doorwerking van nationale doelen naar feitelijke uitvoering.” 10 Ook schreven de onderzoekers dat rijk, provincie en gemeente “elk zelfstandig te weinig capaciteit, financiële middelen en instrumenten hebben om het doel [t.a.v. woningbouw – rekenkamer] te bereiken”. Doordat een strikte taakomschrijving ontbreekt, hebben gemeenten enige ruimte om te kiezen voor een bredere of juist een

9 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017. 10 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 10, 26-27.

40

bouwen voor elkaar

smallere taakopvatting binnen de lokale woningmarkt. 11 Een meer of juist minder actieve rol kan bijvoorbeeld tot uiting komen in ambities in de woonvisie of de bereidheid om sturingsinstrumenten al dan niet in te zetten. recente ontwikkelingen Met het aantreden van het kabinet Rutte 4 in 2022 vond er een kentering plaats in de taakopvatting van de rijksoverheid binnen het woondossier. Het regeerakkoord kondigde een nieuwe minister voor Volkshuisvesting & Ruimtelijke Ordening aan, met een “regiefunctie voor het ruimtelijk beleid, zowel ten aanzien van verstedelijking als ten aanzien van andere opgaven met een sterke ruimtelijke component”. 12 De ‘Nationale woon- en bouwagenda’, die in maart 2022 verscheen, werkt de aanpak en taakopvatting van de rijksoverheid nader uit. Het ministerie schrijft daarin:

“Wonen is een grondrecht. Een kerntaak van de overheid. De afgelopen jaren hebben we de rol van de Rijksoverheid voor dit grondrecht te klein gemaakt. Te veel is gedacht dat de markt als vanzelf en alleen een oplossing zou bieden voor de woningnood. Te lang is geloofd dat de optelsom van alle gedecentraliseerde keuzes zou leiden tot de oplossing.” 13 De doelstellingen van de agenda zijn samengevat onder de noemers beschikbaarheid, betaalbaarheid en kwaliteit. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over het streven tot en met 2030 landelijk 900.000 woningen te bouwen, waarvan twee derde woningen in het sociale en middensegment, evenals voldoende woningen voor verschillende aandachtsgroepen. 14 Ook wil het ministerie een ondergrens introduceren voor de sociale huurvoorraad. Elke gemeente zou moeten streven naar een woningvoorraad die voor ten minste 30% uit sociale huurwoningen bestaat. 15

wettelijke kaders en landelijk beleid rol rijksoverheid De rijksoverheid geldt binnen het woonbeleid als systeemverantwoordelijke die door middel van financiële middelen, wet- en regelgeving en kaderstelling invloed kan uitoefenen op het woonbeleid. 16 De rijksoverheid hanteert daarbij als doelstelling te zorgen voor “een vrij toegankelijke, vraaggerichte woningmarkt met steun voor degenen die dat nodig hebben”. 17 Om de woningmarkt toegankelijk, betaalbaar en toekomstbestendig te maken streeft het rijk naar samenwerking tussen partijen. Met name provincies, gemeenten, woningcorporaties en projectontwikkelaars spelen een grote rol hierin. Het rijk “jaagt die samenwerking aan” en “neemt zoveel mogelijk

11 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 27 en 54. 12 VVD, D66, CDA en ChristenUnie, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst. Coalitieakkoord 2021-2025’, 15 december 2021, p. 17. 13 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p. 5. 14 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022. 15 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, ‘Nationale woon- en bouwagenda’, maart 2022, p. 36. 16 Randstedelijke Rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 17 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49.

41

bouwen voor elkaar

belemmeringen weg en biedt perspectief in wetten en regels (…), zodat prettig en betaalbaar wonen voor iedereen mogelijk is én blijft.” 18 wettelijke kaders In wet- en regelgeving is vastgelegd welke bevoegdheden en juridische instrumenten de verschillende overheden hebben. Belangrijke wetten in het woondomein zijn de Wet ruimtelijke ordening, Woningwet 2015, de Huisvestingswet, de Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek (de ‘Rotterdamwet’) 2005, de Wet op de Huurtoeslag en de Wet doorstroming huurmarkt. Hierna worden deze wetten kort toegelicht met de focus op de mogelijkheden die ze gemeenten en organisaties op het lokale niveau kunnen bieden. Overigens is dit overzicht niet uitputtend. 19 Wet ruimtelijke ordening (Wro) De Wet ruimtelijke ordening (Wro) regelt hoe de ruimtelijke plannen van Rijk, provincies en gemeenten tot stand komen. De Wro en verschillende andere wetten zullen worden vervangen door een Omgevingswet. Naar verwachting treedt de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking. 20 In het ruimtelijk beleid voeren provincies het landschapsbeleid uit. Het is hun taak om te zorgen voor voldoende groene ruimte in en rondom de steden. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor woningbouw en de bouw van bedrijventerreinen. Het bestemmingsplan is het belangrijkste instrument voor de ruimtelijke ordening in een gemeente.

Via bestemmingsplannen stelt de gemeente eisen aan het gebruik van de ruimte binnen de gemeente. Zo kan de gemeente binnenstedelijke verdichting stimuleren door in het bestemmingsplan parkeernormen te verlagen of hogere bouwhoogtes toe te staan. Op basis van de Wro 2008 kunnen gemeenten in het bestemmingsplan regels opnemen over gewenste wooncategorieën. Sinds de wijziging van het Besluit ruimtelijke ordening (dat de uitvoering van deze wet regelt) in 2017 hebben gemeenten bovendien ruimere mogelijkheden om een minimumaandeel geliberaliseerde middenhuurwoningen op te nemen in het bestemmingsplan. Daarvoor gold dit alleen voor woningen in het sociale segment en particulier opdrachtgeverschap. In een doelgroepenverordening legt de gemeente vast welke doelgroepen voor deze woningen in aanmerking komen. Woningwet 2015 De Woningwet 2015 omvat regels voor de sociale huursector en regelt met name de rol van de woningcorporaties. Deze wet is erop gericht dat woningcorporaties zich concentreren op hun kerntaak: zorgen dat mensen met een laag inkomen goed en betaalbaar kunnen wonen. 21 Daarnaast regelt de wet de wijze waarop gemeenten prestatieafspraken kunnen maken met lokale corporaties. Ook bevat de Woningwet toewijzingsregels voor woningcorporaties. Hieronder volgt nadere toelichting.

18 Rijksoverheid, ‘Rijksbegroting 2020, VII Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties’, p. 49. 19 Er zijn meer wettelijke kaders die van invloed zijn op de lokale woningmarkt, zoals bijvoorbeeld de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte waarop het woningwaarderingsstelsel is gebaseerd dat de huurprijzen van sociale huurwoningen bepaalt. Deze en andere regelgeving worden hier buiten beschouwing gelaten. 20 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/ruimtelijke-ordening-en-gebiedsontwikkeling/beleid-ruimtelijke-ordening. 21 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, ‘In vogelvlucht. De woningwet 2015. Nieuwe spelregels voor de sociale huursector’, 17 maart 2015.

42

bouwen voor elkaar

prestatieafspraken maken De procedure om tot prestatieafspraken te komen is vastgelegd in artikel 43 en 44 van de Woningwet. Woningcorporaties dienen uiterlijk 1 juli een overzicht van hun voorgenomen bijdrage aan het volkshuisvestingsbeleid voor de komende vijf jaar te delen met het college en de huurdersvertegenwoordiging. Dit overzicht geldt als het ‘bod’ dat de gemeente beoordeelt. Dit proces mondt uit in prestatieafspraken die de corporatie uiterlijk op 15 december deelt met het college en de bewonersvertegenwoordiging. Eventuele geschillen kunnen de partijen voorleggen aan de minister van Wonen. 22

woonvisie en prestatieafspraken In een woonvisie schetsen gemeenten de contouren van het lokale woonbeleid. De totstandkoming van een woonvisie werd met de invoering van de Woningwet 2015 geformaliseerd. Sinds 1 januari 2022 zijn gemeenten verplicht om een woonvisie te hebben. Sindsdien mag een woonvisie over niet meer dan vijf jaar gaan. Over de rol van woningcorporaties schrijft de Woningwet dat zij “naar redelijkheid” moeten bijdragen aan het lokale woonbeleid. De woonvisie vormt daarom het uitgangspunt voor de periodieke prestatieafspraken tussen de gemeente, lokale woningcorporaties en de huurdersvertegenwoordiging. Het doel is dat gemeenten zo invloed hebben op de activiteiten van lokale woningcorporaties. Hoewel sommige corporaties en gemeenten al langer prestatieafspraken maakten, is het proces om hiertoe te komen, evenals de inhoud ervan, sinds de invoering van de Woningwet 2015 geformaliseerd. Het proces dat voorafgaat aan deze prestatieafspraken is opgenomen in artikel 44 van de Woningwet. Corporaties dienen voor 1 juli hun voorgenomen activiteiten voor het komende jaar te delen met het college en de huurdersvertegenwoordiging. Onderdeel daarvan is de bijdrage van de corporatie aan het lokale woonbeleid voor de komende vijf jaar, op onderwerpen als nieuwbouw, woningverkopen, duurzaamheid en leefbaarheid.

Het college en de huurdersvertegenwoordiging mogen op dit ‘bod’ reageren. Dit proces resulteert in prestatieafspraken voor het daaropvolgende jaar of de daaropvolgende jaren, die uiterlijk op 15 december openbaar worden. Het opstellen van prestatieafspraken is een intensief proces dat een groot deel van het jaar kan duren.

toewijzingsregels voor corporaties 80-10-10 re ge lin g 23 Een toewijzingsregel uit de Woningwet waar alle woningcorporaties mee te maken hebben is de 80-10-10 regeling. De regeling schrijft voor dat woningcorporaties minimaal 80% van hun vrijkomende sociale woningvoorraad (d.w.z. woningen met een huur tot € 752,33, prijspeil 2021) verhuren aan de sociale doelgroep. De sociale doelgroep zijn de huishoudens met een gezamenlijk jaarinkomen tot € 40.024 (prijspeil 2021). Binnen de sociale doelgroep worden primaire en secundaire doelgroepen onderscheiden (zie paragraaf 3-2-2 en begrippenlijst). Corporaties mogen daarnaast 10% van de vrijkomende sociale huurwoningen toewijzen aan huishoudens met een inkomen tussen € 40.024 en € 44.655 (prijspeil 2021), de zogeheten lage

22 Hiervoor is de Adviescommissie geschilbeslechting prestatieafspraken Woningwet in het leven geroepen. Deze brengt advies uit aan de minister van Wonen, die op basis daarvan een bindende uitspraak doet. 23 Platform 31, 80-10-10 toewijzing. Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossierwoningmarkt/80-10-10-toewijzing.

43

bouwen voor elkaar

middeninkomens. Daarnaast mogen corporaties 10% van de woningen toewijzen aan huurders met een hoger inkomen. Dit wordt aangeduid als de 10% vrije ruimte. Vanaf 2022 verdwijnt de tussencategorie voor lage middeninkomens. Corporaties dienen dan 92,5% van hun woningen toe te wijzen aan de sociale doelgroep. Daarnaast mogen zij 7,5% vrij toewijzen. De corporatie mag dit verhogen tot 15% als zij daarover prestatieafspraken maakt met de gemeente en huurdersorganisatie. 24 passe n d to e wijze n De Woningwet 2015 schrijft voor dat corporaties moeten voldoen aan de zogeheten passendheidsnorm. Dit betekent dat zij verplicht zijn om aan een groot deel van de huishoudens uit de primaire doelgroep een woning toe te wijzen die bij hun inkomen past. De ‘primaire doelgroep’ zijn huishoudens die op basis van hun inkomen recht hebben op huurtoeslag (zie voor meer toelichting paragraaf 3-2-2). Zij moeten aan minimaal 95% van de nieuwe huurders met een jaarinkomen onder de inkomensgrenzen van passend toewijzen een woning toewijzen met een huur tot aan de aftoppingsgrens (d.w.z. de maximale huur tot waar huurders huurtoeslag ontvangen). In 2021 lag deze grens bij een maandhuur van € 633,25; voor huishoudens vanaf drie personen was dat € 678,66.

Huisvestingswet 2014 De Huisvestingswet geeft gemeenten instrumenten om te sturen in de verdeling van woonruimte en de samenstelling van de woningvoorraad. Het voornaamste instrument is de huisvestingsverordening. 25 De wet schrijft voor dat de verordening maximaal vier jaar geldig is en dat gemeenten moeten kunnen aantonen dat er sprake is van schaarste om de verordening in te kunnen voeren. 26 Gemeenten kunnen in de verordening regels opnemen over de toewijzing van huurwoningen aan voorrangscategorieën en over de verlening van urgentie aan een deel van de woningzoekenden. Ook is het mogelijk om wijzigingen aan de woningvoorraad (bijvoorbeeld door splitsing) vergunningplichtig te maken. 27 Vanaf 1 januari 2022 is het ook mogelijk om een opkoopbescherming in te stellen voor bestaande bouw in specifieke gebieden. Voor de verhuur van deze woningen is dan een vergunning nodig. Doel is om zo goedkope en middeldure koopwoningen beschikbaar te houden voor inwoners met een laag inkomen of middeninkomen. 28 Hoofdstuk 4 en 5 gaan hier nader op in. Een huisvestingsverordening kan zowel toegepast worden op woningen tot de liberalisatiegrens als middeldure huurwoningen. Hoewel de Huisvestingswet geen maximale huurprijs noemt, omschreef deze als doel aanvankelijk het tegengaan van “schaarste aan goedkope huurwoningen” (dit was niet nader gespecificeerd).

Sinds 1 juli 2019 is dit aangepast in “schaarste aan woonruimte” om duidelijker te maken dat

24 Aedes, Huurbeleid in 2022’ verkregen op 22 november 2021 van: https://aedes.nl/huurbeleid-en-betaalbaarheid/huurbeleid-2022. 25 Randstedelijke Rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 26 Artikel 2, Huisvestingswet 2014. 27 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Huisvestingswet. Verkregen op 29 maart 2022 van: https://vng.nl/rubrieken/onderwerpen/huisvestingswet. 28 Hoewel de termen ‘opkoopbescherming’ en ‘zelfbewoningsplicht’ vaak door elkaar worden gebruikt, zijn dit andere instrumenten. Gemeenten hadden al de mogelijkheid om als contractpartij een zelfbewoningsplicht voor nieuwbouwwoningen in te voeren, bijvoorbeeld via erfpacht. Ook woningcorporaties nemen vaak een contractuele zelfbewoningsplicht op bij de verkoop van sociale huurwoningen. De opkoopbescherming geldt daarentegen voor alle woningen in een vooraf gedefinieerde prijsklasse en gebied, en voor een periode van maximaal vier jaar.

44

bouwen voor elkaar

gemeenten ook de toegang tot middeldure huurwoningen kunnen reguleren. 29 Zo bevat de huisvestingsverordening van de gemeente Amsterdam de categorie ‘gereguleerde middeldure huurwoningen’ met een huur tot € 1.040,73 (prijspeil 2021) waarvoor huurders een huisvestingsvergunning moeten aanvragen. 30 Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek De Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek bestaat sinds 2005 en is gewijzigd in 2014. De wet staat ook wel bekend als de Rotterdamwet, omdat het initiatief uit Rotterdam kwam. De wet maakt het mogelijk om op de leefbaarheid in bepaalde buurten of wijken te sturen en biedt een drietal mogelijkheden voor selectieve woningtoewijzing. 31 Ten eerste op basis van de hoogte van het inkomen. De gemeente kan inkomenseisen stellen aan woningzoekenden binnen aangewezen wijken of gebieden, indien zij korter dan zes jaar in de regio woonachtig zijn. De verantwoordelijke minister moet de wijken waar de wet van toepassing is aanwijzen; de gemeente kan daartoe een verzoek indienen. Na goedkeuring van de gebiedsaanvraag wordt de toepassing van de maatregel door de gemeente vastgelegd in de huisvestingsverordening. Ten tweede kan voorrang worden verleend op basis van sociaal-economische kenmerken.

Hiermee kan de gemeente bepaalde doelgroepen voorrang verlenen door woningzoekenden te selecteren op kenmerken zoals de samenstelling van het huishouden, leeftijd en opleidingsniveau. Ten slotte kan de gemeente de verlening van een huisvestingsvergunning afhankelijk maken van een verklaring omtrent het gedrag (VOG) of informatie uit politiegegevens, om zo overlastgevend en crimineel gedrag tegen te gaan. De gemeente Albrandswaard maakt geen gebruik van deze wet en heeft dit ook niet overwogen. Wet op de Huurtoeslag De Wet op de Huurtoeslag regelt wie huurtoeslag kan ontvangen en hoe hoog deze is. Dit is van belang voor de definitie van de primaire doelgroep die bestaat uit huishoudens die recht hebben op huurtoeslag. De ‘primaire doelgroep’ waaraan corporaties het grootste deel van hun woningen dienen te verhuren, wordt vastgesteld op basis van de inkomensgrenzen die gelden voor de huurtoeslag. In juli 2022 heeft de regering een wetsvoorstel gepubliceerd over hervorming van de huurtoeslag. Besluitvorming en uitwerking volgen volgens de minister uiterlijk in het voorjaar van 2023. 32 Wet doorstroming huurmarkt De Wet doorstroming huurmarkt bestaat sinds 2015 en heeft vooral de mogelijkheden voor tijdelijke verhuur van woonruimte verruimd. Ook maakt deze wet het mogelijk dat corporaties een inkomensafhankelijke huurverhoging kunnen berekenen aan

29 RIGO Research en Advies, ‘Evaluatie Huisvestingswet 2014. Instrumenten voor het lokale huisvestingsbeleid’, 17 mei 2020, p. 6-7. 30 Gemeente Amsterdam, ‘Huisvestingsverordening Amsterdam 2020’, 15 oktober 2019. 31 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, factsheet ‘Wet bijzondere maatregelen grootstedelijke problematiek’, oktober 2016. 32 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Kamerbrief inzake 'Hervorming huurtoeslag en huurverlaging, 5 juli 2022.

45

bouwen voor elkaar

zogeheten scheefwoners die een te hoog inkomen hebben voor de sociale huurwoning waarin zij wonen. 33 maatregelen om positie starters en middeninkomens te verbeteren Met enkele beleidswijzigingen vergrootte het Rijk de mogelijkheden van gemeenten om starters en middeninkomens op de woningmarkt te ondersteunen. Op 1 januari 2022 is de zogeheten opkoopbescherming in werking getreden, die het voor gemeenten mogelijk maakt om in bepaalde buurten de opkoop van woningen door beleggers en investeerders te verbieden. 34 Ook is het woningcorporaties makkelijker gemaakt om middeldure huurwoningen te bouwen, onder andere door vereenvoudiging van de markttoetsprocedure die woningcorporaties hiervoor verplicht moeten doorlopen. 35 Vanaf 1 januari 2021 is deze toetsplicht voor corporaties bovendien voor drie jaar opgeschort. 36 Koopstarters op de woningmarkt in de leeftijd van 18 tot en met 34 jaar zijn per 1 januari 2021 vrijgesteld van overdrachtsbelasting. 37 Vrijstelling van overdrachtsbelasting bij starters geldt enkel voor woningen van maximaal € 400.000 (prijspeil 2022). Tevens zijn de kopers maar bij één woningaankoop vrijgesteld; ook zijn er uitzonderingen wanneer een van de kopers 35+ is. Tot slot heeft de minister van Binnenlandse Zaken in mei 2020 besloten de jaarlijkse huurstijging voor vrije-sector huurwoningen te maximeren.

38 landelijk beleid Naast wetgeving heeft het Rijk ook invloed op het woonveld door middel van beleidsprogramma’s. In het regeerakkoord 2017-2021 ‘Vertrouwen in de toekomst’ constateerden de regeringspartijen dat het woningaanbod al een aantal jaren sterk achterbleef bij de vraag. 39 Zij stelden dat er woningschaarste is en stelden voor de regeerperiode als doel om meer nieuwe koop- en huurwoningen te bouwen, voldoende koop- en huuraanbod voor specifieke groepen te realiseren en flinke stappen te zetten in de verduurzaming van de woningvoorraad. Hiervoor was samenwerking nodig met private partijen, medeoverheden en corporaties. Daaraan is onder andere invulling gegeven middels de ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, die oplossingsrichtingen en maatregelen formuleert voor het versnellen van de woningbouw, het betaalbaar houden van (sociale) woningen en het bevorderen van

33 Scheefwoners zijn mensen met een te laag inkomen die in een sociale woning wonen (dure scheefwoners) of mensen met een te hoog inkomen die in een sociale woning wonen (goedkope scheefwoners). 34 Rijksoverheid, ‘Nota van wijzigingen Wet maatregelen middenhuur’, 31 januari 2019. Voor de toekomst werkt het rijk momenteel een set aan maatregelen uit die de betaalbaarheid en beschikbaarheid van betaalbare woningen moet verbeteren, zoals de zelfbewoningsplicht en de mogelijkheid voor gemeenten om opkoopbescherming in te voeren. 35 De markttoetsprocedure houdt in dat de gemeente eerst een marktverkenning doet om te onderzoeken of private marktpartijen met name woningen in het middeldure segment willen bouwen. In de praktijk betekende deze markttoetseis dat corporaties helemaal niet meer bouwden voor middenhuur, omdat de gemeentelijke procedure vrijwel nooit werd opgestart. Bron: https://aedes.nl/nieuwbouw/corporaties-mogen-meer-middenhuur-bouwen. 36 Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, ‘Kamerbrief met reactie op initiatiefnota over wonen en ouderenzorg’, 23 november 2020. 37 Rijksoverheid, Vrijstelling overdrachtsbelasting woningkopers tot 35 jaar. Verkregen op 25 september 2020 van: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/belastingplan/belastingwijzigingen-voor-ons-allemaal/overdrachtsbelasting.

38 De jaarlijkse maximale huurverhoging bedraagt 2,5% + inflatie, conform de maximale huurverhoging in de sociale sector. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie, kamerbrief ‘Betaalbaar wonen voor starters en mensen met een middeninkomen’, 15 mei 2020. 39 VVD, CDA, D66 en ChristenUnie, ‘Vertrouwen in de toekomst. Regeerakkoord 2017-2021’, 10 oktober 2017, p. 31.

46

bouwen voor elkaar

doorstroming. 40 De agenda schrijft onder andere voor dat partijen “een lokaal woningmarktoverleg (…) oprichten”, waarin spelers op de lokale woningmarkt samen afspraken maken. 41 Daarnaast wordt een jaarlijkse woningbouwopgave van 75.000 woningen tot 2025 vastgesteld. 42 In het coalitieakkoord 2021-2025 is deze doelstelling verhoogd naar de bouw van zo’n 100.000 woningen per jaar. 43 versnellen woningbouw Het rijk kan het woningmarktbeleid verder beïnvloeden met specifiek op gemeenten en lokale partijen (zoals ontwikkelaars en woningcorporaties) gerichte maatregelen. Een maatregel om de woningbouw te versnellen zijn de zogeheten woondeals die het ministerie van Binnenlandse Zaken met zes (stedelijke) regio’s heeft gesloten. De Woondeal Zuidelijke Randstad werd in 2019 aangegaan door het rijk, de provincie Zuid-Holland en 24 gemeenten waaronder Albrandswaard. Hierin is een aantal (binnenstedelijke) versnellingsprojecten en ‘verstedelijkingslocaties’ aangewezen die ondersteuning krijgen van het rijk in de vorm van “procesgeld en expertise”. In de Woondeal staan geen projecten in de gemeente Albrandswaard. 44 Een tweede instrument dat het rijk heeft opgezet om de woningbouw te versnellen, is de regeling Woningbouwimpuls. Daarmee krijgen gemeenten een bijdrage voor de bouw van betaalbare woningen.

45 Minimaal de helft van de woningen waarvoor subsidie wordt aangevraagd, dient in de categorie ‘betaalbaar’ te vallen. 46 De regeling is in mei 2020 van start gegaan. In totaal stelt het ministerie van Binnenlandse Zaken € 1 mld. beschikbaar, verspreid over meerdere jaren. 47 In de eerste tranche is in totaal € 290 mln. (exclusief btw) toegekend aan 27 projecten in 21 gemeenten. 48 In de tweede tranche van de Woningbouwimpuls is € 226 mln. (exclusief btw) toegekend aan 30 projecten in 28 gemeenten. In de derde tranche is € 216 mln. (exclusief btw) toegekend aan 36 projecten in 33 gemeenten. 49 Albrandswaard heeft geen aanvraag hiervoor ingediend, omdat de ontwikkelingen volgens de gemeente nu nog niet concreet genoeg zijn. 50 Programma Woningbouw 2022-2026 In maart 2022 heeft de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening het Programma Woningbouw naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit programma staat

40 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018. 41 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 3. 42 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties, Aedes, Bouwend Nederland, e.a.., ‘Nationale Woonagenda 2018-2021’, 23 mei 2018, p. 1. 43 VVD, D66, CDA en ChristenUnie, ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst Coalitieakkoord 2021 – 2025, 15 december 2021, p. 16. 44 Provincie Zuid-Holland, e.a., Woondeal zuidelijke Randstad, 3 juni 2019. 45 Betaalbare woningen zijn in dit verband sociale huurwoningen, middeldure huurwoningen tot € 1.000 en koopwoningen tot de NHG-grens. 46 Hieronder vallen sociale huurwoningen, huurwoningen voor middeninkomens met een huurprijs van maximaal € 1.000 per maand of lager als de bovengrens van middenhuurwoningen door de gemeente lager is vastgesteld en betaalbare koopwoningen met een verkoopprijs onder de NHGkostengrens (voor 2020 is dit € 310.000). Bron: Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Woningbouwimpuls voor gemeenten. Verkregen op 25 september 2020 van https://www.rvo.nl/subsidie-en-financieringswijzer/woningbouwimpuls. 47 Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, Woningbouwimpuls voor gemeenten.

Verkregen op 25 september 2020 van https://www.rvo.nl/subsidieen-financieringswijzer/woningbouwimpuls. 48 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Locaties woningbouwimpuls. Verkregen op 19 juli 2021 van: https://ez.maps.arcgis.com/apps/webappviewer/index.html?id=ca16054497b144409162953b93bb82a1. 49 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Projecten woningbouwimpuls. Verkregen op 17 december 2021 van: https://www.woningmarktbeleid.nl/onderwerpen/woningbouwimpuls/projecten-woningbouwimpuls. 50 Interview ambtenaar.

47

bouwen voor elkaar

een aanpak beschreven om 900.000 woningen te realiseren tot en met 2030. Het programma is het eerste van de zes programma’s die de Nationale Woon- en Bouwagenda vormen. 51 Volgens het programma wil het rijk prestatieafspraken maken met de twaalf provincies over onder meer “het bouwen van 100.000 woningen per jaar, het tempo, de betaalbaarheid, het aandeel sociale nieuwbouw, bouwen voor aandachtsgroepen, transformatie, herstructurering en het oplossen van knelpunten.” Landelijk streeft het kabinet er naar dat twee derde van de woningbouw bestaat uit betaalbare woningen, verdeeld over 250.000 sociale huurwoningen en 350.000 betaalbare koop- en middenhuurwoningen. Het rijk heeft medio 2022 afspraken met provincies gemaakt, waarna de provincies deze afspraken kunnen bespreken met gemeenten en marktpartijen. In oktober 2022 moeten de afspraken tussen het rijk en de provincies vastgelegd worden in bestuurlijke akkoorden. Deze woningmarktafspraken moeten uiterlijk 1 januari 2023 resulteren in regionale woondeals waarin het bod van gemeenten verwerkt wordt. 52

provinciaal en regionaal beleid rol van de provincie De Wet ruimtelijke ordening (Wro) maakt de provincie verantwoordelijk voor het landschapsbeleid en ‘zorgvuldig ruimtegebruik’. 53 De provincie voert de regie over de integratie en afweging van ruimtelijke opgaven van (boven)regionaal belang. Op het gebied van wonen houdt dit onder andere in dat de programmering van verstedelijking een taak is van de provincies en (samenwerkende) gemeenten. 54 De provincie kan hiervoor woningmarktregio’s aanwijzen. Als de samenwerking tussen gemeenten uitblijft, is het aan de provincies om er voor te zorgen dat deze alsnog tot stand komt. De wijze waarop de provincies invulling geven aan hun regierol is echter niet wettelijk bepaald. Provincies kunnen hier tot op zekere hoogte zelf invulling aan geven. 55 De provincie kan door middel van subsidies direct sturen. In 2020 en 2021 was er in totaal zo’n € 27 mln. aan verschillende subsidies voor woningbouw beschikbaar voor gemeenten in de gehele provincie Zuid-Holland. 56 Daarnaast controleert de provincie of gemeenten met hun bestemmingsplannen aansluiten bij het provinciaal belang. Vaak zijn de voorbereidingen voor bouwprojecten al in een vergevorderd stadium als het bestemmingsplan ter beoordeling wordt voorgelegd, waardoor inhoudelijke bijsturing nog maar beperkt mogelijk is.

57 Dit maakt de effectiviteit van deze toets als sturingsinstrument op het woonbeleid beperkt.

51 Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, brief aan de Tweede Kamer inzake 'Nationale Woon- en Bouwagenda en programma Woningbouw', 11 maart 2022. 52 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 'Programma Woningbouw 2022-2026', maart 2022, p. 18-20. 53 In 2023 gaat de Wro naar verwachting over in de Omgevingswet. Bron: Informatiepunt Leefomgeving, Aan de slag met omgevingswet. Verkregen op 27 juli 2021 van: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl. 54 Randstedelijke Rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, december 2019, p.23. 55 Randstedelijke Rekenkamer, Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 56 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, voorstel ‘Vaststellen diverse subsidieregelingen woningbouw’, 23 maart 2021. 57 Interview ambtenaar provincie Zuid-Holland.

48

bouwen voor elkaar

De provincie kan ook vooraf sturen op bestemmingsplannen. Zo gaf de provincie ZuidHolland op 8 december 2020 een zogeheten proactieve aanwijzing aan de gemeente Albrandswaard voor het bestemmingsplan van locatie De Omloop in Rhoon. Volgens de aanwijzing moest de gemeente het bestemmingsplan van De Omloop binnen één jaar vaststellen en moest daarin het realiseren van minimaal 100 sociale woningen mogelijk worden gemaakt. 58 (Zie ook paragraaf 5-4-4.) regionale samenwerking bevorderen Als verantwoordelijke voor de ruimtelijke ordening ziet de provincie Zuid-Holland toe op de (boven)lokale afstemming van woningbouwprogrammering en uitvoering van de woningbouwprogramma’s. 59 De provincie stelt visies op met daarin de contouren van het ruimtelijk beleid binnen de provincie. Doel is dat gemeenten hun woningbouwprogramma’s op regionaal niveau op elkaar af te stemmen: zowel kwantitatief (in de zin van aantallen te bouwen woningen) als kwalitatief (over bijvoorbeeld prijsklasse, woningtypen en de verhouding tussen koop en huur). Als samenwerking tussen gemeenten uitblijft, dient de provincie deze actief te stimuleren. Dit met als doel te zorgen voor voldoende woningen en een gedifferentieerde voorraad. Hierbij maakt de provincie gebruik van regionale (afspraken)kaders en intergemeentelijke overleggen.

In de volgende subparagraaf wordt nader toegelicht hoe de provincie Zuid-Holland hieraan invulling heeft gegeven. Als ontwikkelingen in het woondomein niet naar wens verlopen, kan de provincie de volgende maatregelen treffen: 60 • Voorbereidingsbesluit Door middel van een voorbereidingsbesluit kan de provincie ongewenste ontwikkelingen in bestemmingsplannen (tijdelijk) tegenhouden. Zo kunnen sloopwerkzaamheden tijdelijk worden tegengehouden, in afwachting van een omgevingsplan. 61 • Inpassingsplan Een inpassingsplan is een soort bestemmingsplan, maar dan vastgesteld door de provincie. Een inpassingsplan kan alleen worden vastgesteld als er sprake is van een provinciaal belang en na overleg met de betreffende gemeente(n). Beleid uit inpassingsplannen dient te worden doorgevoerd in bestemmingsplannen van lagere overheden. • Aanwijzing Een aanwijzing volgt op een zienswijze die de provincie tegen een bestemmingsplan of projectbesluit indient. Dit kan gebeuren als een bestemmingsplan niet overeenkomt met een provinciaal belang. Neemt de gemeente de zienswijze niet over, dan kan een aanwijzing een bestemmingsplan of projectbesluit buiten werking stellen, of de provincie kan de gemeente verplichten om het bestemmingsplan aan te passen. Dit kan zowel proactief (vooraf), actief als reactief (achteraf) plaatsvinden.

De provincie omschrijft het in een brief zelf als volgt: “In de Visie Ruimte en Mobiliteit (VRM) is opgenomen dat op lokaal niveau wordt bijgedragen aan een

58 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Aanwijzing ex artikel 4.2, lid 1 Wro inzake het realiseren van sociale woningen op locatie De Omloop in Rhoon’, 22 september 2020. 59 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 9 en 10. 60 RIGO Research en Advies, quickscan ‘Instrumentarium sturing op woonbeleid, provincie Zuid-Holland’, 31 mei 2017, p. 20. 61 Met het in werking treden van de Omgevingswet worden de diverse bestemmingsplannen en beheersverordeningen van gemeenten teruggebracht naar omgevingsplannen. Er wordt in principe één omgevingsplan per gemeente vastgesteld.

49

bouwen voor elkaar

evenwichtig gespreide sociale woningvoorraad over de regio. De individuele bijdragen zullen getoetst worden aan de hand van de regionale doelen. Daar waar gemeenten onvoldoende bijdragen aan de regionale doelen zullen we zo nodig proactieve aanwijzingsbesluiten (voetnoot: op basis van artikel 4.2 van de Wet ruimtelijke ordening) nemen en in het uiterste geval regels opnemen in het ruimtelijke beleid om meer sociale woningbouw te realiseren (bijvoorbeeld door het benoemen van een te hanteren percentage sociale bouw bij nieuwbouw)”. 62 Zoals eerder vermeld gaf de provincie op 8 december 2020 een proactieve aanwijzing voor het bestemmingsplan van locatie De Omloop in Rhoon. In paragraaf 5-4-4 wordt deze aanwijzing verder toegelicht. 63 ladder voor duurzame verstedelijking Bij zowel de overkoepelende regionale woningbouwprogrammering als bij individuele bouwplannen hanteren provincie en gemeenten als kader de Ladder voor duurzame verstedelijking. Deze ‘ladder’ is ontwikkeld door de rijksoverheid bij wijze van uitwerking van artikel 3.1.6 van het Besluit ruimtelijke ordening, dat zorgvuldig ruimtegebruik nastreeft. De provincie heeft de ladder vertaald naar de lokale situatie. 64 Het doel van de ladder is om bouwactiviteiten hoofdzakelijk binnen verstedelijkt gebied te laten plaatsvinden.

Gemeenten moeten in de toelichting bij bestemmingsplannen die nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maken en de behoefte aan deze bouwplannen onderbouwen. Bij een rechtsgang toetst de bestuursrechter of de gemeente de behoefte voldoende heeft onderbouwd. 65 De provincie stelt hiervoor behoefteramingen op, gebaseerd op de bevolkingsontwikkeling. 66 samenwerking binnen regio Gemeenten werken binnen het woondossier samen in woningmarktregio’s. Hun woonbeleid en ruimtelijke plannen stemmen ze af op de kaders die de provincie daarvoor vaststelt. 67 Daarnaast hebben gemeenten in de regio Rotterdam een gezamenlijke huisvestingsverordening (bekend als de Verordening woonruimtebemiddeling), waarin zij regels hebben opgenomen over de toegang tot sociale huurwoningen (zie ook hoofdstuk 4). Albrandswaard behoorde tot 2015 tot de Stadsregio Rotterdam. Deze zogeheten WGRplus-regio (naar de Wet gemeenschappelijke regelingen) gold als een wettelijk verplichte bestuurslaag waarbinnen samenwerkende gemeenten onder meer

62 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Inzet bij de beoordeling van de nu regionale woningmarktafspraken regio Rotterdam’, 20 november 2018. 63 Provincie Zuid-Holland, brief ‘Aanwijzing ex artikel 4.2, lid 1 Wro inzake het realiseren van sociale woningen op locatie De Omloop in Rhoon’, 22 september 2020. 64 Zie ook de informatiepagina van de provincie: Provincie Zuid-Holland, Ladder. Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.zuidholland.nl/onderwerpen/ruimte/ladder/. 65 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierover een overzichtsuitspraak gedaan, zie: Uitspraak 201608869/1/R3, 28 juni 2017, verkregen via: https://www.raadvanstate.nl/uitspraken/@107931/201608869-1-r3/ 66 Interview ambtenaar provincie Zuid-Holland. 67 Randstedelijke Rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019.

50

bouwen voor elkaar

gezamenlijke regels konden stellen op basis van de Huisvestingswet. 68 Met de afschaffing van de plusregio’s kwam de Stadsregio Rotterdam te vervallen. Betrokken gemeenten vormden toen het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam (SvWrR). 69 Daarbinnen maakt Albrandswaard onderdeel uit van de subregio Zuidrand, waaronder ook Barendrecht, Ridderkerk en Rotterdam-Zuid vallen. De kaart in figuur 2-1 toont de deelnemende gemeenten. figuur 2-2: gemeenten in het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam

bron: SvWrR

Het SvWrR kent verschillende vormen van periodiek overleg: 70 • Subregiotafel wonen: overleg tussen wethouders met de portefeuille wonen binnen de subregio. • Regiotafel wonen: minimaal drie keer per jaar vindt er bestuurlijk overleg plaats tussen alle wethouders met de portefeuille wonen van alle regiogemeenten over regionale afstemming van beleid, uitvoering en monitoring van de afspraken in het regioakkoord. Hierbij worden ook vertegenwoordigers van de provincie Zuid-Holland en Maaskoepel (de koepelorganisatie van woningcorporaties in de regio) uitgenodigd. • Stuurgroep wonen: overleg van vertegenwoordigers van de verschillende subregiotafels ter voorbereiding op de Regiotafel Wonen. Op ambtelijk niveau vindt voorbereiding van deze overlegmomenten plaats. De SvWrR heeft zelf geen personeel in dienst. Ondersteuning komt van een stafbureau dat is gekoppeld aan de gemeente die als voorzitter optreedt. De deelnemende gemeenten dragen hier financieel aan bij naar rato van hun inwoneraantal. 71

68 De memorie van toelichting op het kamerstuk over de afschaffing van de plusregio’s bevat een beknopte beleidsgeschiedenis van deze bestuurslaag: Minister van BZK, Kamerstuk 33 659 ‘Wijziging van de Wet gemeenschappelijke regelingen en enkele andere wetten in verband met de afschaffing van de plusregio’s’, 19 juni 2013. 69 De andere betrokken gemeenten zijn: Barendrecht, Brielle, Capelle aan den IJssel, Hellevoetsluis, Krimpen aan den IJssel, Lansingerland, Nissewaard, Maassluis, Ridderkerk, Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Westvoorne. De bestuursovereenkomst werd in 2019 verlengd. 70 Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, ‘Bestuursovereenkomst voor het Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam 2020-2024’, 10 oktober 2019, p. 4-5. 71 In 2020 kwamen de kosten voor het stafbureau, de regiomonitor en overige projectkosten van de SvWrR voor Albrandswaard neer op € 13.101,73. Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, ‘Financiële consequenties samenwerkingsverband’, 10 oktober 2019.

51

bouwen voor elkaar

Binnen de huidige vorm van regionale samenwerking dienen alle gemeenten in te stemmen met genomen beslissingen. Uit het eerder genoemde onderzoek van I&O Research naar de rolverdeling binnen het woonveld blijkt dat dit vaak als lastig wordt ervaren:

“Tot 2015 waren er de zogenaamde WGR-plus-regio’s, waarin sprake was van besluitvorming bij meerderheid. Door de afschaffing van de WGR-plus-regeling is er nu een lichtere vorm van regionale samenwerking. Besluiten kunnen alleen met instemming van alle colleges of gemeenteraden in de regio genomen worden. Uit de interviews komt naar voren dat dit de besluitvorming lastiger maakt dan voorheen. Er ontstaan gemeentelijke biedingen en onderhandelingen. Overigens zijn er ook gemeenten die wel positief zijn over de lichtere samenwerking in de regio.” 72 regionale woonvisies De provincie Zuid-Holland heeft haar visie op het ruimtelijk beleid uitgewerkt in een provinciale structuurvisie. 73 Dit visiedocument vormde weer het uitgangspunt voor de provinciale woonvisie die invulling geeft aan ontwikkelingen op de provinciale woningmarkt. 74 Binnen deze kaders maken de verschillende woningmarktregio’s binnen de provincie Zuid-Holland samenwerkingsafspraken. In 2010 publiceerde de voormalige Stadsregio Rotterdam het ‘Verstedelijkingsscenario 2020’, dat het uitgangspunt bevatte dat 80% van de nieuwbouwproductie binnenstedelijk (en dus niet ‘in het groen’) moet plaatsvinden. 75 In 2014 ondertekenden regiogemeenten de Stadsregionale woonvisie 2014-2020 ‘Dat spreken we af’, dat voortborduurde op het Verstedelijkingsscenario.

Deze stadsregionale woonvisie legde onder meer nadruk op zoveel mogelijk binnenstedelijk bouwen en het streven naar een kleinere sociale voorraad die beter verspreid is over de regio. De gemeente Albrandswaard en de daar werkzame corporaties zegden toe zich in te spannen om de sociale voorraad minimaal op peil te houden. In 2017 is de regionale woonvisie geactualiseerd 76 en in 2021 is de Regionale Woonvisie Regio Rotterdam 2021-2040 uitgekomen. 77 Deze laatste visie beschrijft het kwalitatieve beeld van de woningmarkt in de regio op basis van vier toekomstperspectieven vertaald naar vier gebiedsprofielen en schrijft geen verplichtende maatregelen voor aan gemeenten. regioakkoord regio Rotterdam 78 Begin 2019 sloten de veertien regiogemeenten samen met 25 woningcorporaties en de provincie Zuid-Holland een akkoord dat in het bijzonder gericht was op een ‘evenwichtigere’ spreiding van de sociale voorraad over de regio. Directe aanleiding

72 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, p. 44. 73 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, ‘Visie op Zuid-Holland. Provinciale structuurvisie’, 27 november 2012. 74 Provincie Zuid-Holland, ‘Woonvisie 2011-2020 Provincie Zuid-Holland’, 2011. 75 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 Regio Rotterdam’, augustus 2010. 76 Gemeenten stadsregio Rotterdam, 18 woningbouwcorporaties en 17 projectontwikkelaars , ‘woonvisie Regio Rotterdam ‘Dat spreken we af’, februari 2014, p.51. In Albrandswaard gaat het om 2.630 woningen, te weten 26,9% van de toenmalige totale woningvoorraad in die gemeente. Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, ‘Dat spreken we af! Actualisatie. Woningmarktstrategie & woonvisie Regio Rotterdam 2014 tot 2020’, 28 juni 2017. 77 Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, ‘Regionale Woonvisie Regio Rotterdam 2021-2040’, vastgesteld op 23 juni 2021. 78 Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, ‘Regioakkoord nieuwe woningmarktafspraken regio Rotterdam’, vastgesteld op 23 januari 2019.

52

bouwen voor elkaar

van de totstandkoming van het akkoord was een oproep daartoe van de provincie. Voor de periode na 2020 was namelijk onduidelijk hoe invulling zou worden gegeven aan de spreiding van de sociale voorraad en het dreigende tekort aan betaalbare woonruimte. 79 Nieuw in dit ‘meer evenwicht-scenario’ is dat de vraag naar woningen in de sociale voorraad regionaal in plaats van lokaal werd gedefinieerd. Daarmee vormt het akkoord een nieuwe fase in een langer lopende discussie over een verdeling van de sociale voorraad. Zo meldden regiogemeenten in het Verstedelijksscenario uit 2010 al dat “sociale huurwoningen overmatig [zijn] geconcentreerd in oudere delen van Rotterdam, Schiedam, Vlaardingen en Maassluis.” Deze gemeenten zouden graag zien dat gemeenten met weinig goedkope woningen een deel van de huisvesting van de lagere inkomens zouden overnemen. 80 Het regioakkoord vormt zo een trendbreuk, in die zin dat gemeenten een herverdeling van de sociale voorraad afspraken. Hoofdstuk 3 gaat nader in op de onderbouwing en monitoring van de afspraken en hoofdstuk 5 op de uitvoering ervan. actualisatie regioakkoord In 2022 werkt het SvWrR aan een actualisatie van het regioakkoord. Het rijk heeft de provincies namelijk gevraagd om in overleg met de gemeenten te komen tot afspraken over het aantal woningen dat tot en met 2030 gebouwd moet worden (zie paragraaf 23-4).

Voor de zomer van 2022 heeft de provincie daarom een indicatief bod uitgebracht aan het rijk van 153.000 tot 225.000 nieuwe woningen. De gemeenten binnen het SvWrR hebben afgesproken om per 1 september 2022 hun bod uit te brengen aan de SvWrR. Vervolgens krijgen de gemeenteraden tot begin oktober de tijd om het bod van hun gemeente te ‘nuanceren’. Op basis van het definitieve bod wordt het regioakkoord geactualiseerd. 81 De biedingen voor het regioakkoord van de gemeente Albrandswaard worden besproken in paragraaf 5-2. Nieuw is dat het regioakkoord ook streefcijfers bevat voor nieuwbouw in het midden en dure segment (zie onderstaand kader).

streefcijfers voor nieuwbouw in midden en dure segment in geactualiseerd regioakkoord Uit nieuw onderzoek dat ABF en RIGO in 2021 uitvoerden, en dat ten grondslag zal liggen het nieuwe akkoord, blijkt dat de vraag naar vooral sociale en middeldure woningen verder is toegenomen. RIGO stelt dat de afname van de 19.200 woningen in de regionale sociale voorraad in 2021 al was bereikt, terwijl deze in het regioakkoord was voorzien voor 2030. Dit is volgens RIGO bovenal het gevolg van prijsstijgingen in het particuliere koopsegment en achterblijvende sociale nieuwbouwplannen in een deel van de regiogemeenten. ABF stelt dat in het ‘scenario meer evenwicht’ in Albrandswaard “geen uitbreiding meer nodig [is] in het dure koopsegment”. Voor de periode tussen 1 januari 2020 en 31 december 2030 berekent ABF een regionale nieuwbouwbehoefte van 72.400 woningen, verdeeld over de volgende segmenten: • + 13.500 sociale woningen (in 2019 werd uitgegaan van een gewenste afname van 19.200 sociale woningen); • + 31.900 middeldure woningen; • + 27.000 dure woningen.

79 Gedeputeerde Staten provincie Zuid-Holland, brief ‘Informatie voortgang proces woonregio Rotterdam naar aanleiding van de regionale woonvisie 2017’, 23 februari 2018. 80 Stadsregio Rotterdam, ‘Op weg naar een gezonde woningmarkt. Verstedelijkingsscenario 2020 regio Rotterdam’, augustus 2010, p. 23. 81 Samenwerkingsverband Wonen regio Rotterdam, brief inzake 'Urgentie van Actualisatie RA', 24 juni 2022.

53

bouwen voor elkaar

gemeentelijk beleid rol van de gemeente De gemeente is verantwoordelijk voor de lokale afstemming en uitvoering van woningbouwprogramma’s en is daarmee de belangrijkste speler in het woonbeleid. De gemeente kan de bouw van (nieuwbouw)woningen ruimtelijk mogelijk maken en faciliteren door het vaststellen van een structuurvisie, de woonvisie, bestemmingsplannen en grondbeleid. Gemeenten zijn op basis van de Wro verplicht een structuurvisie op te stellen waarin zij een visie ten aanzien van het ruimtelijk beleid verwoorden. Hierin staat op hoofdlijnen waar welke soort woningen in de gemeente gebouwd mogen worden. 82 Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen op het gebied van de volkshuisvesting, lokale economie, natuur en groen, infrastructuur en maatschappelijke voorzieningen te realiseren. Er bestaan verschillende vormen van grondbeleid (waarover meer in paragraaf 4-3-4). Bij actief grondbeleid verwerft de gemeente de gronden zelf. Bij een passief of faciliterend grondbeleid stelt de gemeente enkel de kaders (in het bestemmingsplan) en laat de grondverwerving en -uitgifte over aan private partijen. Een tussenvorm van grondbeleid is het publiek-privaat samenwerkingsmodel. De sturingsmogelijkheden en risico’s voor de gemeente verschillen per type grondbeleid. 83 In een woonvisie zet de gemeente haar woonbeleid uiteen.

Dit vormt het uitgangspunt voor het maken van prestatieafspraken met lokale woningcorporaties. 84 Sinds 1 januari 2022 is een woonvisie verplicht (op basis van de gewijzigde Woningwet) en is vastgelegd dat de woonvisie maximaal over de komende vijf jaar mag gaan. Ook kan een gemeente zonder een dergelijk vastgesteld woonbeleid geen prestatieafspraken afdwingen. De corporatie en de huurdersorganisaties worden bij voorkeur bij de totstandkoming van de woonvisie betrokken. De gemeente blijft echter verantwoordelijk voor het woonbeleid. Paragraaf 2-5-3 gaat nader in op de Albrandswaardse woonvisie. Naast de structuur- en woonvisie, beschikt de gemeente over andere instrumenten waarmee zij invloed op de woningbouw kan uitoefenen. In bestemmingsplannen kan zij de gebruiks- en bouwmogelijkheden per gebied vastleggen, waaronder bijvoorbeeld ook het aandeel huurwoningen voor lagere of middeninkomens. Tevens beschikt de gemeente over enkele publieksrechtelijke instrumenten op basis van wet- en regelgeving, maar zij kan ook gebruikmaken van financiële instrumenten zoals subsidies. Hoofdstuk 4 gaat hier nader op in. Daarnaast zijn gemeenten aangewezen op goede samenwerkingsafspraken met marktpartijen, particuliere verhuurders en vooral woningcorporaties aangezien gemeenten zelf geen woningen bouwen. Hoofdstuk 5 gaat nader in op de regierol van de gemeente.

82 Randstedelijke Rekenkamer, ‘Eindrapport ‘Bouwen aan regie: onderzoek naar de provinciale rol op het gebied van wonen’, bijlage ‘overzicht rolverdeling wonen’, december 2019. 83 Vereniging van Nederlandse Gemeenten, Grondbeleid. Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.vng.nl/rubrieken/onderwerpen/grondbeleid. 84 Platform31, Woonvisie en prestatieafspraken. Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.platform31.nl/wat-we-doen/kennisdossiers/kennisdossierwoningmarkt/woningwet/woonvisie-en-prestatieafspraken.

54

bouwen voor elkaar

capaciteit gemeente De ambtelijke verantwoordelijkheid voor wonen valt binnen de gemeente Albrandswaard in het cluster Ontwikkeling, leefomgeving en regio en het team Verstedelijking, Ondernemers- en Verblijfsklimaat. Voor de gehele BAR-organisatie (bestaande uit de gemeenten Barendrecht, Albrandswaard en Ridderkerk) en de werkzaamheden binnen de regio is 2,3 fte beschikbaar, verdeeld over drie medewerkers. In april 2022 waren er 2 vacatures binnen die 2,3 fte’s. Bij navraag in juli 2022 bleek dat de functie van beleidsadviseur Wonen voor Albrandswaard tot eind 2022 tijdelijk wordt vervuld door een extern ingehuurde functionaris. Omstreeks 1 oktober 2022 wordt een nieuwe beleidsadviseur benoemd. Het college van B en W wordt daarnaast ondersteund door een regisseursteam, waarbinnen een regisseur verantwoordelijk is voor wonen. Medewerkers van de gemeente geven aan dat de bezetting een probleem is en dat dit met name ook geldt voor functies als projectleiders en planeconomen, functies die belangrijk zijn voor de uitvoering van het woonbeleid. Projectleiders worden vaak ingehuurd, maar als gevolg daarvan verdwijnt veel kennis uit de organisatie als het inhuur-contract niet mag worden verlengd door aanbestedingsregels. Hierdoor is het lastig om de continuïteit te waarborgen.

85 Eén van de in Albrandswaard actieve woningcorporaties geeft in een interview ook aan dat de beperkte ambtelijke capaciteit binnen de gemeente ‘om projecten verder te brengen’ een knelpunt kan vormen bij de realisatie van de woningvoorraad. 86 De krappe bezetting op het thema ‘wonen’ in Albrandswaard lijkt landelijk geen uitzondering. Vooral kleinere gemeenten hebben hiermee te maken. “Veel gemeenten geven aan dat ze te weinig capaciteit hebben om de complexe opgaven te realiseren”, meldt bijvoorbeeld I&O Research in een onderzoek naar de rolverdeling binnen het woonbeleid. 87 Om extra ondersteuning te bieden, heeft de provincie Zuid-Holland de subsidieregeling ‘Vliegende Brigade’ in het leven geroepen. Gemeenten kunnen op grond hiervan een bijdrage aanvragen voor de inhuur van externe expertise en capaciteit. In 2021 was hiervoor € 3 mln. beschikbaar. 88 De gemeente Albrandswaard heeft in 2021 gebruik gemaakt van door de provincie gesubsidieerde externe expertise in de vorm van een inventarisatie van mogelijkheden voor sociale woningbouw door onderzoeksbureau Antea Group. 89 woonvisie Albrandswaard 2016-2025 Het leidend gemeentelijke beleidsdocument op het gebied van wonen is de ‘Woonvisie Albrandswaard 2016-2025’. Sinds de verschijning van de woonvisie eind 2016 is de situatie op de woningmarkt fors veranderd.

Ook heeft de rijksoverheid de gemeente nieuwe instrumenten in handen gegeven, bijvoorbeeld met het oog op de regulering van de middeldure huursector. Deze komen verderop in dit rapport aan bod. Het onderstaande gaat in op de visiepunten van de woonvisie 2016-2025.

85 Interviews ambtenaren. 86 Interview woningcorporatie. 87 I&O Research, ‘Verkenning rollen op de woningmarkt. Rolverdeling tussen Rijk, provincies, regio’s en gemeenten’, in opdracht van het ministerie van BZK, 3 maart 2020, pp. 43. 88 Provincie Zuid-Holland, Vliegende Brigade Zuid-Holland (woningbouw). Verkregen op 27 juli 2022 van: https://www.zuidholland.nl/loket/subsidies/subsidies/vliegende-brigade-zuid-holland-woningbouw/. 89 Gemeente Albrandswaard, raadsinformatiebrief 'verstellen van sociale woningbouw in Albrandswaard', 8 juni 2021.

55

bouwen voor elkaar

visiepunten woonvisie In de woonvisie stelt de gemeente de kwaliteit van wonen binnen Albrandswaard voorop. Volgens de woonvisie wordt de kwaliteit van wonen bepaald door de kwaliteit van de woning zelf en door het woonmilieu. 90 Er worden drie gebieden binnen Albrandswaard onderscheiden, namelijk Poortugaal, Rhoon en Portland. Elk gebied heeft specifieke kenmerken van de woonmilieus. De visie op wonen wordt nader uitgewerkt middels zeven visiepunten en de woonvisie geeft verder richting aan het afsluiten van prestatie- en contractafspraken met (ontwikkelende) marktpartijen en woningbouwcorporaties. De woonvisie bevat zeven visiepunten zoals opgenomen in tabel 2-1. De punten zijn opgesteld op volgorde van prioriteit. Het belangrijkste punt staat dus bovenaan. 91 tabel 2-1: visiepunten uit woonvisie 2016-2025 visiepunt 1

De kwaliteit van wonen en het woonmilieu binnen Albrandswaard dient op minimaal hetzelfde niveau te blijven als het huidige niveau.

2

Bij ontwikkelingen zetten wij in op huisvesting voor de diverse doelgroepen op volgorde van prioriteit: a Inwoners met een zorgvraag die langer zelfstandig moeten blijven wonen. b Startende en terugkerende jonge gezinnen. c Doorstromers vanuit sociale huurwoningen. d Oudere (senior) doorstromer naar passende woonvorm. e Inwoners in de laagste inkomensgroepen. f Nog niet settelende bewoners tussen 18 en 30 jaar. g Particuliere initiatiefnemers.

3

De sociale woningbouwvoorraad wordt minimaal in absoluut aantal gehandhaafd. Naast dit uitgangspunt zetten wij in op een extra toevoeging van sociale huurwoningen in de planperiode.

4

Bij ontwikkelingen zetten wij in op een evenwichtige verdeling tussen de diverse woningbouwsectoren passend bij de doelgroepen in al haar vormen en bij nieuwe woonvormen. Gebaseerd op de regionale afspraken is grofweg een verdeling 30% sociaal, 20% middelduur goedkoop, 20% middelduur duur en 30% duur gebruikelijk.

5

Om de druk op de sociale woningmarkt te verminderen zetten wij in op doorstroming. Hierbij wordt voorrang verleend aan doorstromers die sociale huurwoningen in de gemeente achterlaten en verhuizen naar nieuwe vrije sector woningen.

6

Bij nieuwbouw en renovatie bevorderen wij dat de woningen energieneutraal zijn waarbij de woonlasten (huur/hypotheeklasten plus energiekosten) niet hoger zijn dan bij woningen die niet energieneutraal zijn.