13. 290091 Gedeputeerde Staten Provincie Zuid-Holland inzake Aanbieding onderzoeksrapport 'Roeien met te korte riemen'.pdf
Tekst van het document
als het nakomen van een verplichting. In het Europese recht
plaats heeft in het sociale domein, heeft een enorme bestuur-
heb je pas aan je verplichtingen voldaan als het plan daad-
lijkorganisatorische en financiële impact voor gemeenten.
werkelijk is uitgevoerd.
Daarnaast zijn gedeelde verantwoordelijkheden per definitie complex. Ze maken Rijk en gemeenten van elkaar afhankelijk.
Praktische belemmeringen
Deze situatie vraagt intensieve samenwerking, kennisdeling en
Kijkend naar de situatie van gemeenten in Nederland komen
afstemming tussen de gemeenten en het Rijk.
we tot de volgende praktische belemmeringen: Belemmeringen in praktijk (beleidsvrijheid/ sturingsmogelijkheden) a. Rijk is systeem- en stelselverantwoordelijk gebleven b. Recentralisaties, standaardisaties en reparaties beperken sturingsruimte gemeenten c. AVG, integriteit en behoorlijk bestuur remmen innovaties en sterke sturing
Het vertrouwen van het Rijk in gemeenten (en in de decentralisatie) lijkt beperkt. Het adagium “de eerste overheid kan deze taken beter uitvoeren, want dat is goedkoper” strijdt binnen het Rijk met de behoefte om te monitoren en bij te sturen. Dat dit de werkbaarheid onder druk zet, is evident. Immers, niet op alle onderdelen is helder wie waarvoor aan de lat staat. Het ROB heeft in 2019 in het rapport “Ondertussen in Den Haag” hier al uitgebreid aandacht aan besteed.
d. Effectief sturing geven vraagt om hoogwaardige kennis en kunde
Onder die vlag stellen vakdepartementen eisen aan gemeenten
e. Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt daarom tot “bouncing”
zoals de invoering van het abonnementstarief of organisato-
f. “Schraalhans is keukenmeester”: sturingscapaciteit wordt weggesneden
en/of geven zij (financiële) prikkels. Inhoudelijke prikkels, rische prikkels, zoals verplichte jeugdzorg-regio’s. Belanghebbenden kunnen de naleving van landelijke regels afdwingen bij de rechter. Een voorbeeld daarvan is de rechtszaak in 2019 van jeugdhulpaanbieders tegen de inkoopcombinatie van de gemeenten in Haaglanden.
Creëren de voorwaarden voor morgen Figuur 30. Praktische belemmeringen.
36
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
b.
Recentralisaties, standaardisaties en reparaties
d.
beperken sturingsruimte gemeenten
Effectief sturing geven vereist hoogwaardige kennis en kunde
Het Rijk voert regelmatig verbeteringen en aanscherpingen van
De verantwoordelijkheid voor een belangrijk deel van de uit-
wetten en regels door. De Tweede Kamer en ook de publieke
voering van het beleid ligt bij de gemeentelijke professionals.
opinie zijn namelijk gevoelig voor ongelijke toepassing van
Het blijkt cruciaal te zijn dat er discretionaire bevoegdheid ligt
regels (bijvoorbeeld het tarief voor Wmo-ondersteuning). Voor
bij de consulenten zodat zij het beleid dat de gemeente bepaalt
een deel is dit inherent aan de invoering van decentralisaties.
kunnen uitvoeren.
Ontstane knelpunten vragen om landelijke maatregelen. Hier-
Echter, wanneer hier geen ruimte voor is, door bijvoorbeeld
door vindt inhoudelijk of organisatorisch een zekere mate van
gebrek aan formatie, kennis en kunde, opleiding of ervaring,
recentralisatie plaats.
zal de uitvoering van de theorie moeilijk zijn. Men is dan vooral bezig met ‘wegwerken’ in plaats van het slim toepassen van
Met recentralisaties, standaardisaties en reparaties (bijv. in het
regels.
geval van jeugdhulp) wordt de ruimte voor gemeenten om te sturen op een passend en betaalbaar sociaal beleid natuurlijk
Daarbij vraagt de innovatiesprong uit punt c om diepgaande
bijzonder sterk beperkt.
kennis op veel beleidsterreinen, krachtige analyses en vormen van datagedreven sturing. Die zijn nodig voor het juist be-
c.
AVG, integriteit en behoorlijk bestuur vragen om
dienen van doelgroepen, het toewijzen van ondersteuning en
innovatiesprong
voorzieningen en het efficiënt inzetten van middelen.
Aandacht voor de bescherming van privacy (AVG 2018), integriteit en behoorlijk bestuur is een goede ontwikkeling. Ze is mede ingegeven door de informatisering van overheid en samenleving.
e.
Behoefte aan schaalgrootte en specialistische kennis leidt tot “bouncing”
Gemeenten willen voor burgers dichtbij en herkenbaar zijn. Sinds de toename van omvang en inhoud van het takenpakket
Deze ontwikkeling heeft gevolgen voor innovatie en datage-
zijn gemeenten meer gaan samenwerken. Het beleggen van ta-
dreven sturing. Om doelgroepen goed te kunnen bedienen, de
ken bij de gemeente heeft geleid tot veel lagen tussen provincie
juiste ondersteuning toe te wijzen, maar ook om de correcte
en gemeenten. In de Regio-atlas is eenvoudig te zien dat nage-
middelen zo efficiënt mogelijk in te zetten, zijn er krachtige
noeg alle gemeenten in gemiddeld 30 formele samenwerkings-
analyses nodig en vormen van datagedreven sturing.
verbanden actief zijn. Soms om schaalgrootte te organiseren (met als oogmerk: minder kwetsbaar, robuuster, goedkoper),
Natuurlijk moet dit alles passen binnen de taken en bevoegdhe-
soms om schaarse, hoogwaardige kennis te delen.
den die voor een betrouwbare overheid gelden. Daarbij moet er aandacht zijn voor de mensen om wie het gaat en tegelijkertijd
Hoewel de verantwoordelijkheid na de decentralisaties bij de
oog voor de financiën van de gemeente: een precaire balans.
gemeenten is gelegd, worden taken in werkelijkheid uitgevoerd op regionaal niveau. Op afstand van de gemeenteraad en geor-
Deze balans vraagt niet om risicomijding, voorzichtigheid of
ganiseerd in een gemeenschappelijke en complexe verantwoor-
systemisch denken, maar om een innovatiesprong. Een inno-
delijkheid.
vatiesprong waarin bekendheid met regelgeving, innovatieve analysetechnieken en daarnaast samenwerking met derden
Voor de kleine en middelgrote gemeenten geldt dat zij in de
(bijvoorbeeld met het CBS) belangrijke componenten zijn.
samenwerking afhankelijk en veelal volgend zijn. Vooral als het gaat om de organisatie van de uitvoering, maar ook in de voorbereiding, monitoring en evaluatie van beleid.
37
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
f.
Spanning in begrotingsproces leidt tot
Verdieping 1E
optimistisch begroten in sociaal domein Het begrotingsproces binnen gemeenten is niet alleen com-
Beleidsruimte gemeentelijke baten
plexer geworden, gemeenten hebben ook moeite om de begro-
Gemeenten zijn niet volledig afhankelijk van financiering van-
ting rond te krijgen. Veel posten in de begroting zijn moeilijk
uit de Algemene Uitkering, maar hebben zelf ook de mogelijk-
beïnvloedbaar vanwege hun aard en omdat ze in gemeenschap-
heid om inkomsten te verwerven. Die eigen inkomsten bestaan
pelijkheid worden uitgevoerd.
uit het eigen belastinggebied, leges, heffingen en overige inkomsten. De mate van beleidsruimte verschilt per soort inkomsten.
Het politiek debat spitst zich toe op die posten die gemakkelijk beïnvloedbaar zijn. En dat zijn veelal de traditionele, gemeente-
Onroerend Zaak Belasting
lijke taken die betrekking hebben op de leefbaarheid en vitaliteit
De besteding van de Onroerend Zaak Belasting (OZB) is voor
van kernen, dorpen en wijken. Vaak zijn dit taken waar de lo-
gemeenten volledig vrij. Gemeenteraden mogen de opbrengst
kale volksvertegenwoordiger de sterkste binding mee heeft. Een
aan elk gewenst doel besteden. Aan de heffing van OZB zitten
groot deel van de gemeenten begroot de kosten van het sociaal
wel enkele juridische beperkingen.
domein optimistisch. De gemeenten hanteren de vergoedingsregels uit het gemeentefonds als basis, terwijl ze weten dat de
Zo is het niet mogelijk om bij de OZB-heffing te differentiëren.
kosten overschreden zullen worden.
Er zijn gemeenten die bijvoorbeeld energiezuinige woningen en bedrijven een lager OZB-tarief willen geven. Dat is wettelijk
g.
“Schraalhans is keukenmeester”:
niet mogelijk.
sturingscapaciteit wordt weggesneden In het lastige begrotingsproces vraagt investeren in extra stu-
Een andere wettelijke beperking is de macronorm die jaarlijks
ringscapaciteit om durf en visie. De kost gaat immers voor de
landelijk wordt vastgesteld. Deze norm maximeert jaarlijks de
baat. Veel bestuurders snappen goed dat op de lange termijn
groei van OZB-opbrengsten voor alle gemeenten bij elkaar. De
diepgravende kennis van het sociaal domein en datagedreven
individuele gemeenten hebben wel de mogelijkheid hun tarie-
sturing zich uitbetaalt in beter beleid en besparingen. Alleen is
ven te verhogen.
het bijna ondoenlijk om tijdens een begrotingsproces prioriteit te geven aan een dergelijke investering. Er moeten immers lasti-
Daarnaast zit er een politieke grens aan de OZB-heffing, met
ge besluiten worden genomen over zaken als wegenonderhoud,
name voor woningen. Het is algemeen bekend dat gemeenten
groenvoorziening en het zwembad. De gemeente is beperkt in
hun eigen lastendruk vergelijken met die van buurgemeen-
haar sturingsruimte. Een overheidsorgaan begint daarmee ge-
ten. Grote verschillen, vooral aan de bovenkant, worden niet
lijkenissen te vertonen met een mens die in de schulden zit: op
geaccepteerd door inwoners en raadsleden. Dit effect wordt nog
het moment dat het geld schaars begint te raken, treedt stress
verder versterkt door de jaarlijkse publicaties van COELO over
op, en men richt zich voornamelijk op de korte termijn.
de lokale lastendruk. Geen enkele bestuurder wil in de krant komen met het bericht dat in zijn gemeente de lasten het meest zijn gestegen. Belangenorganisaties, met name Vereniging Eigen Huis, pikken deze ranglijsten ook graag op. De conclusie is dat OZB in theorie grote bewegingsruimte lijkt te bieden, maar politiek en maatschappelijk begrensd is.
Overige gemeentebelastingen Dan zijn er nog enkele andere gemeentebelastingen waarvan de besteding vrij is. Belangrijkste voorbeelden zijn toeristenbelasting, hondenbelasting en reclamebelasting. Hoewel het bij de meeste gemeenten om relatief geringe bedragen gaat, zijn de middelen wettelijk gezien vrij besteedbaar.
38
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Ook hier geldt dat toeristenbelasting maatschappelijk en
(Hoeben, 2015). Deze mogelijkheid is echter recentelijk door de
politiek gezien niet te veel uit de pas kan lopen met omlig-
wetgever afgeschaft. Ze geldt nog tot 2022.
gende gemeenten. De besteding van de hondenbelasting leidt regelmatig tot felle discussies. Hondenbezitters bepleiten vaak
Overige eigen middelen
dat deze belasting onrechtvaardig is: waarom wel voor honden
Tot slot de overige eigen middelen. Dit is de restcategorie waar-
betalen en niet voor katten? Er worden regelmatig procedures
bij vooral de dividenduitkeringen uit deelnemingen substan-
gevoerd over hondenbelasting. Tot op heden met weinig succes,
tieel zijn. Deze zijn vrij te besteden. Ontvangst van dividend
zie bijvoorbeeld Gerechtshof ‘s-Hertogenbosch 15-01-2016,
is afhankelijk van het bezit van aandelen in bedrijven. Naast
14/00632.
energiebedrijven zijn het vooral aandelenpakketten van de Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) en waterleidingbedrijven.
Rioolheffing en afvalstoffenheffing De belangrijkste heffingen zijn de rioolheffing en afvalstoffen-
De laatste tien jaar hebben veel gemeenten hun aandelen in
heffing. Bij de besteding van de opbrengsten zijn gemeenten
energiebedrijven (Nuon, Eneco) verkocht. Dat leverde een een-
gebonden aan een doel: de heffing moet besteed worden aan
malig bedrag op. Op structurele basis zijn er door deze verkoop
respectievelijk het afval en de riolering. Volgens een wettelijk
nu minder dividendopbrengsten. Hiermee is de beleidsruimte
voorgeschreven model moet de gemeente ook onderbouwen dat
van gemeenten feitelijk verder verkleind.
er geen andere zaken betaald worden uit de heffing. Soms kan er, met enige creativiteit, nog wat ruimte gevonden worden om
Verdieping grondexploitaties
kosten van bijvoorbeeld straatvegen deels uit de rioolheffing te
Veel actueel en urgent overheidsbeleid heeft een ruimtelijk
betalen.
aspect in zich. De energietransitie, de stikstofcrisis en de woningbouw zijn belangrijke beleidspunten waarbij ruimte een rol
De kosten van afvalinzameling en -verwerking zijn recent sterk
speelt. De gemeenten hebben, naast het Rijk en de provincies,
gestegen. Dit komt door dalende prijzen voor reststoffen die
de komende jaren de verantwoordelijkheid om een samenhan-
gemeenten ontvangen van vuilverwerkers. Deze opbrengsten
gend ruimtelijk beleid te ontwikkelen.
worden gebruikt om de kosten die verbonden zijn aan het gescheiden inzamelen van plastic, gft en restafval te compense-
Grondposities vormen een groot financieel risico (zie 2012) en
ren. Het gescheiden inzamelen is niet wettelijk verplicht. Het is
tegelijkertijd een enorme mogelijkheid tot het creëren van extra
een uitvloeisel van landelijk beleid dat de VNG is overeengeko-
financiële armslag. Met grondposities lopen gemeenten minder
men met het Rijk. Ook hierbij voelen gemeenten grote druk van
risico’s op grote afboekingen bij een crisis (Binnenlands Be-
het beleid van hogere overheden.
stuur, 2020). Ze hebben daarmee meer ruimte om zelf richting te geven aan gemeentelijk beleid. Voor de financiële crisis van
In de tariefstelling voor riool- en afvalstoffen heeft de gemeen-
2018 was dat zeker het geval.
te wel aanzienlijke ruimte. Gemeenten kunnen ervoor kiezen om geen afvalstoffenheffing op te leggen (zoals bijvoorbeeld in
Het gat tussen de vraag naar grond en het aanbod wordt nu
Nijmegen) en de kosten te dekken uit OZB-opbrengsten.
enerzijds ingevuld door particuliere investeerders en projectontwikkelaars die bijzonder actief zijn in het verwerven van grond-
Steeds meer gemeenten maken de afvalstoffenheffing afhan-
posities, anderzijds zijn de grondbedrijven van gemeenten de
kelijk van de hoeveelheid aangeboden huisvuil (Diftar) of de
laatste tijd weer meer actief. Ondanks de onzekerheden rondom
omvang van de containers. De meeste gemeenten hanteren een
de coronacrisis geeft 60% van de gemeenten aan de afgelopen
vastrecht voor rioolheffing, maar er zijn ook voorbeelden van
twee jaar grondposities te hebben verworven en 70% is dit de
gemeenten die het af laten hangen van het waterverbruik of
aankomende twee jaar van plan (Stec Groep, 2020).
koppelen aan de WOZ-waarde van de woning. Hierin hebben gemeenten dus behoorlijke ruimte om keuzes te maken.
De kans voor gemeenten om gebiedsontwikkeling en een deel van de bouwproductie draaiende te houden is afhankelijk van
Precario op kabels en leidingen
financiële mogelijkheden, beleidsmatige en politieke keuzen en
Gemeenten kunnen precario heffen op kabels en leidingen. Dit
de regionale behoefte. Niet alleen grondexploitatie is afge-
zorgt voor een behoorlijke opbrengst. In 2016 was de opbrengst
nomen, ook is de regelgeving op veel punten strenger en het
voor alle gemeenten in Nederland tezamen: € 206 miljoen
risico-bewustzijn is groter (Deloitte, 2020).
39
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 2:
Vijf persona’s
De gemeenten hebben weinig bewegingsruimte: ze zijn gebonden aan de AMvB reële prijs, waarin is bepaald hoe gemeenten de huishoudelijke hulp moeten inkopen. Ook zijn gemeenten gebonden aan de uitspraak van de rechtbank waarin is bepaald
Huishoudelijke hulp voor Ricardo
hoe de bekostiging eruit moet zien (met name het verbod op sec resultaatfinanciering).
Volume In de volgende grafiek is de ontwikkeling van het aantal Wmo cliënten per duizend huishoudens in Zuid-Holland zichtbaar. Hier is een stijgende trend te zien, wat zich uit in een toenemende druk op het domein. Het deel huishoudelijke hulp is een omvangrijk deel van het aantal Wmo cliënten, en door het vaststaande abonnementstarief van € 19 per maand uit zich dit in druk op het subdomein. 70 60 50
Achtergrond Ricardo is alleenstaand. Hij heeft steeds meer zorg nodig en daarom overweegt hij om te verhuizen naar een aanleunwoning in het nabijgelegen Rodenrijs. Ricardo weet dat hij in zijn nieuwe woonplaats Lansingerland via de gemeente goedkope huishoudelijke hulp kan krijgen, veel goedkoper dan de hulp die
40 30 20 10 0
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 31. Gemiddeld aantal Wmo-cliënten per duizend huishoudens.
hij in zijn oude gemeente uit eigen zak betaalde.
Knelpunten In een keukentafelgesprek in de aanleunwoning wordt door de
• Vanaf het begin van de decentralisaties gingen gemeenten
zorgverlener aan Ricardo gevraagd of hij zelf een hulp kan rege-
over de wijze waarop de wet Wmo werd uitgevoerd. Het Rijk
len, maar dat wil hij liever niet. Hoewel hij de hulp makkelijk
en de rechterlijke macht leggen echter steeds meer beperkin-
zelf kan betalen, wil hij graag een paar tientjes minder uitgeven.
gen op deze uitvoering. Gemeenten hebben daarmee minder sturingsmogelijkheden. Zo kunnen ze geen inkomensgrens
Juridisch
bepalen. Iedereen heeft recht op zorg vanuit de Wmo.
De gemeente is verplicht toegang tot zorg vanuit de Wmo te bieden. Hieronder valt ook huishoudelijke hulp. De gemeente
• Gemeentelijke beleidsruimte binnen de Wmo wordt steeds
is hierbij gebonden aan het abonnementstarief dat bepaalt wat
kleiner, doordat het aantal opgelegde beperkingen almaar
de maximale eigen bijdrage kan zijn. Dat tarief is vanaf januari
groter wordt.
2020 van kracht. Het abonnementstarief is niet inkomensafhankelijk.
• De demografische ontwikkelingen in een groot deel van Nederland zorgen voor een toenemende druk op de voorzienin-
Momenteel is er een maatschappelijke discussie gaande over de
gen die vanuit de zorg, en dus ook vanuit de Wmo, worden
wenselijkheid van een niet-inkomensafhankelijke bijdrage. De
geleverd. Dit komt door de ontgroening en vergrijzing. Per ge-
VNG wil dat gemeenten onderzoeken of mensen van de Wmo
meente verschilt het of er sprake is van een van deze twee, of
zijn uit te sluiten als zij hulp ook zelf kunnen betalen.
van beide. Helaas zijn dit factoren waar de gemeente slechts beperkt op kan sturen.
40
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Het jeugdzorgtraject van Jeffrey
Volume In de volgende figuur is duidelijk zichtbaar hoe divers het spectrum van jeugdhulp is. Er zijn zeer grote volumes op de totalen, en met name de lichte vormen jeugdzorg (jeugdhulp zonder verblijf) en zeer kleine volumes op zware vormen van jeugdzorg (bijvoorbeeld jeugdbescherming of jeugdreclassering). Echter, de kleine volumes kennen de hoogste kosten. Zo is jeugdhulp met verblijf een van de duurste vormen van zorg die Nederland kent. 12.000 10.000 80.000
JZ Totaal jeugdzorg JH 1 Totaal jeugdhulp JH 121 Totaal jeugdhulp zonder verblijf JH 122 Totaal jeugdhulp met verblijf JB 1 Totaal jeugdbescherming JR 1 Totaal jeugdreclassering
60.000
Achtergrond Jeffrey woont tot zijn veertiende in Schiedam. Hij heeft problemen thuis en stopt met zijn vmbo-opleiding, waar hij niet goed mee kan komen. Een arts van een JGZ-instelling verwijst hem
40.000 20.000 0
2015
2016
2017
2018
2019
Figuur 32. Jeugdvolumes (totalen).
naar een aanbieder in de zware jeugdzorg. In die begeleiding voelt Jeffrey zich helaas niet gehoord. Volgens hem heeft het traject
Knelpunten
ook veel te weinig resultaat. Hij loopt weg van huis en komt
• Het aantal cliënten dat gebruik maakt van bepaalde jeugd-
uiteindelijk terecht in een tijdelijke opvang in Rotterdam. Via
zorg (zoals specialistische jeugdzorg) is dermate klein dat
die gemeente krijgt hij een nieuw jeugdhulptraject aangeboden.
gemeenten noodzakelijkerwijs moeten samenwerken bij dit soort taken.
Jeffrey begint vol goede moed. Hij hoopt in deze nieuwe omgeving helemaal opnieuw te kunnen beginnen. Maar tot zijn schrik
• Er zijn maar weinig aanbieders die zware jeugdzorg aanbie-
blijkt het nieuwe traject weer bij zijn oude zorgverlener te lopen.
den. Het beperkte aanbod maakt dat voorgestelde trajecten
Het verschilt nauwelijks van het vorige! Hij is zwaar teleurgesteld
niet altijd goed afgestemd kunnen zijn op individuele wensen
en verliest het vertrouwen dat het ooit nog goed komt.
en behoeften van jeugdzorgcliënten.
Juridisch
• De gemeente die (financieel) verantwoordelijk is voor een
Vanuit de Jeugdwet zijn gemeenten verplicht om toegang tot
jeugdige die van jeugdhulp met verblijf gebruik maakt, wordt
jeugdzorg te geven. Het grootste deel van de toegang wordt
bepaald door het woonplaatsbeginsel. De huidige definitie
verzorgd door externe verwijzers zoals huisartsen, medisch
daarvan stelt dat de gemeente waar de woonplaats van de
specialisten, rechters, officieren van justitie, maar ook door de
ouder met gezag zich in bevindt, verantwoordelijk is. De
Raad voor de Kinderbescherming. In het laatste geval gaat het
feitelijke woonplaats is echter vaak lastig te achterhalen. Per
voornamelijk om de zware jeugdhulptrajecten.
januari 2022 wordt een nieuw woonplaatsbeginsel ingevoerd. Dit vraagt om een aanpassing van het verdeelmodel onder
Voor gemeenten zijn er beperkte sturingsmogelijkheden op
gemeenten en een verdere implementatie van administratieve
de toegang. Daarbij komt dat de meeste taken rondom in-
processen en afspraken.
koop vanwege schaalgrootte of vanwege opgelegde bepalingen regionaal belegd worden. Vaak verlopen ze via convenanten en
• Zware jeugdhulp met verblijf is de allerduurste vorm van
DVO’s. De sturingsmechanismen liggen dan bij de opdracht-
zorg die we in Nederland hebben (+/- € 200.000 per jaar
gever en opdrachtnemer. Wat er overblijft, zijn de sturings-
per cliënt). Een stijging van slechts een paar cliënten kan
mogelijkheden in de sec uitvoering van de wet: het uitgeven
al een grote impact hebben op een begroting van een kleine
van beschikkingen, het betalen van de facturen. Wel kunnen
gemeente. Dit bemoeilijkt voor de gemeenten de financiële
gemeenten kiezen om preventieve activiteiten uit te voeren,
beheersbaarheid.
maar dit is geen wettelijke taak.
41
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
• Qua uitvoering van de wet heeft de gemeente weinig sturingsmogelijkheden. Dit komt doordat de toegang en program-
Het schuldhulpverleningstraject van Tamara
ma-uitvoering vaak extern belegd zijn. • Gemeenten kunnen op de preventie sturen. Echter, de wet veronderstelt een bepaalde maakbaarheid van de samenleving en de mens. Uit onderzoek van het NJI blijkt dat autonome megatrends, zoals vereenzaming, polarisatie en flexibilisering, gaan zorgen voor een grotere vraag naar jeugdzorg. De vraag zal zo groot zijn, dat deze niet zomaar met beleid opgelost kan worden. Het onderzoek stelt dan ook de rol van een overheid in de samenleving ter discussie.
Achtergrond Tamara is 45, woont in Leiden en heeft al vijf jaar een kapsalon. Ze was nooit een ster in administratie, maar dat het zo uit de hand kan lopen, wist ze niet. Bij de Belastingdienst bouwt ze een enorme schuld op. Ook heeft ze problemen met het betalen van de hypotheek, nutsvoorzieningen en haar private-leaseauto. In haar wanhoop gebruikt ze twee creditcards om een deel van de belastingschuld af te betalen, maar de schulden op die betaalkaarten worden na verloop van tijd natuurlijk ook torenhoog. Ze zit met haar handen in het haar en is bang dat ze haar kapsalon moet opgeven. Een vriendin die in de gemeente Zwijndrecht woont, krijgt voor hetzelfde probleem passende hulp van een vrijwilliger. Dat wil Tamara ook. Ze wil er alles aan doen om haar schulden af te lossen en te voorkomen dat ze naar de rechter moet vanwege een faillissement. Maar is deze hulp er in de gemeente waar zij woont?
Juridisch Enerzijds is er de Wet op de gemeentelijke schuldhulpverlening. Deze stelt dat gemeenten beleid moeten vormen voor schuldhulp. Anderzijds is er de Wet op de schuldsanering natuurlijke personen. Deze regelt de schuldhulptrajecten via de rechter. Grofweg kan gesteld worden dat het doel van de eerste wet is om te voorkomen dat mensen in de tweede wet belanden, ook al zijn er naast de gemeente andere partijen, zoals bijvoorbeeld beschermingsbewindvoerders, die de bevoegdheid hebben om toegang tot de Wet schuldsanering natuurlijke personen te geven. Omdat de Wet gemeentelijke schuldhulphulpverlening veel
42
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
ruimte laat voor invulling van de minnelijke schuldhulptrajec-
Het re-integratietraject van Jurre
ten, verschilt de uitvoering van de wet sterk per gemeente. Er zijn zelfs gemeenten die het traject niet aanbieden. Eigenlijk zijn de verschillen zo groot, dat er gesteld kan worden dat er geen stelselverantwoordelijke is voor een schuldregeling. Echter, gemeenten zijn sinds 2021 wel verplicht om meer moeite te doen mensen met schulden te bereiken. Dit ‘outreachend’ werken kan lastig zijn omdat schulden vaak worden opgebouwd bij andere overheden dan de gemeente, zoals bijvoorbeeld de Belastingdienst.
Volumes Er zijn geen betrouwbare cijfers over schuldhulpverlening beschikbaar.
Achtergrond Jurre is 36. Hij heeft een beperking en is voor zijn inkomen
Knelpunten
afhankelijk van de gemeente. Hij heeft eerder wel gewerkt en
• Er is sprake van gemeentelijke beleidsruimte. Omdat de
wil graag deelnemen aan een re-integratietraject bij een externe
gemeenten gaan over het ‘wat’ en het ‘hoe’ en daarmee de
partner van de gemeente. Afgelopen jaar zijn er echter veel in-
invulling van het beleid bepalen, maakt het voor mensen als
woners van deze gemeente in de bijstand ingestroomd. Daarom
Tamara uit in welke gemeente ze woont. Dit knelpunt speelt
koos de gemeente ervoor om de contracten met de externe part-
dus voornamelijk voor de doelgroep.
ners voor de re-integratietrajecten te stoppen.
• Een ander knelpunt betreft de bereikbaarheid van de doel-
Vanaf volgend jaar biedt de gemeente hopelijk weer zelf
groep. Schulden blijven vaak lang verborgen voor de gemeente
re-integratietrajecten aan, maar er zijn nog geen speciale
en soms ook voor de doelgroep zelf. In sommige gevallen zijn
trajecten voor mensen met een beperking opgezet. Jurre is
er andere partijen die de cliënten in de Wet schuldsanering
onzeker over zijn toekomst. Kan de gemeente hem straks nog
natuurlijke personen laten stromen, bijvoorbeeld de recht-
wel een re-integratietraject bieden? Kan hij ooit weer aan het
bank. Het ‘erbij zijn voordat het te laat is’ heeft ook financiële
werk?
impact: namelijk of een schuld kan worden voorkomen of opgelost voordat deze problematisch is geworden.
Juridisch De bundeling uitkeringen inkomensvoorziening gemeenten
• Het slecht kunnen bereiken van de doelgroep wordt versterkt
(BUIG) is de uitkering aan gemeenten om de bijstand en
door de AVG, waardoor gegevens slechts bij een partij bekend
ander levensonderhoud (IOAW, IOAZ, Bbz) van te betalen.
zijn. We merken hier op dat de interpretatie van de wet sterk
Gemeenten kunnen het geld gebruiken voor levensonderhoud
per gemeente kan verschillen. De wetsaanpassing per januari
maar ook voor re-integratietrajecten. Deze trajecten hebben het
2021 brengt wellicht verbetering in het bereiken van de doel-
doel om mensen naar werk te begeleiden. Zij stromen dan uit
groep, doordat deze het mogelijk maakt om vroegsignalering
de bijstand.
toe te passen.
43
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Volume In de volgende figuur is de opbouw van de financiering van
De verschillende hulpverleners van gezin Mulder
de Participatiewet (bedragen x € 1,0 miljoen). Gemeenten ontvangen hun middelen via verschillende bronnen. De bijstandsuitkeringen en de loonkostensubsidies worden betaald vanuit het bijstandsbudget. De re-integratie en begeleiding komt uit het participatiebudget en de vergoeding van de uitvoeringskosten komt uit het zogenoemde cluster Inkomen en Participatie in de Algemene Uitkering in het Gemeentefonds.
1.800
663
Achtergrond
6.220
Livina en Cor Mulder wonen hun met twee kinderen Kaylee
2.440
(15) en Giovanni (12) in Delft. Livina is arbeidsongeschikt Bijstandsbudget Cluster I&P Participatie, excl. Wsw Wsw
Figuur 33
Opbouw financiering Participatiewet
en loopt in de ziektewet. Cor is sinds kort zijn baan als rondvaartschipper kwijt. Het gezin moet nu rondkomen van één bijstandsuitkering en dat lukt nauwelijks. Livina en Cor maken zich grote zorgen.
Knelpunten
Maar hun problemen zijn niet alleen van financiële aard.
• Gezien de juridische en financiële uitgangspositie met
Giovanni zit in een jeugdzorgtraject via bureau Halt en Kaylee
betrekking tot de BUIG is er in beginsel sprake van
heeft een licht verstandelijke beperking waardoor ze veel hulp
gemeentelijke beleidsruimte. Gemeenten mogen voor een
nodig heeft bij haar schoolwerk. De spanningen in het gezin
belangrijk deel zelf bepalen hoe ze hun budget inzetten.
lopen regelmatig hoog op.
• De financiële kaders door instroom zijn dwingend.
Na tips van de buren heeft de gemeente een gezinsbegeleider
Gemeenten zijn verplicht om levensonderhoud uit te keren.
naar de familie Mulder gestuurd. Hier zitten Livina en Cor
Het is gemeenten niet toegestaan om bijstand te weigeren of
echter helemaal niet op te wachten: alweer een hulpverlener
mensen uit te sluiten.
die de boel overhoop komt halen! Ze hebben juist zo’n behoefte aan rust en regelmaat.
• Deze twee punten brengen met zich mee dat gemeenten in eerste instantie wettelijk verplicht zijn de middelen
Juridisch
aan de bijstand te besteden wanneer er tekorten op de
Via zeer veel wetten en instanties en op basis van verplichtingen
BUIG ontstaan. Hierdoor kunnen eventuele aanvullende
kan een gemeente met een gezin in contact komen. De
investeringen uit de BUIG niet of in mindere mate gedaan
scheiding tussen deze wetten is vaak onduidelijk. Gemeenten
worden.
hebben de taak om passende zorg te leveren. Daarmee hebben ze ook de verantwoordelijkheid om de meest complexe casussen
• Wanneer gemeenten alsnog aanvullende investeringen willen
passende aandacht te geven. De vraag is of hier een rol voor
doen, moeten deze uit andere bronnen bekostigd worden.
gemeenten als stelselverantwoordelijke richting de burger ligt, of dat deze verantwoordelijkheid op ministerieel niveau ligt.
44
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Knelpunten • De gemeentelijke beleidsruimte ten aanzien van de wetten waar een gezin mee in contact kan komen verschilt. Door de hoeveelheid wetten die op een gezin van toepassing kan zijn, is het beleid in zijn totaliteit vrijwel uniek per gemeente. Dit maakt het voor individuen en gezinnen vaak moeilijk om te ontdekken waar ze hulp kunnen krijgen. • Ook voor ambtenaren geldt dat het vaak onduidelijk is welk beleid op wie van toepassing is. Is een multiprobleemgezin bijvoorbeeld primair doelgroep participatie of primair doelgroep jeugd? • Uit de eerdere analyses lijkt het beeld te ontstaan dat de beleidsruimte per subdomein ook verschilt. Financiële druk in het ene subdomein kan een aanpak verstoren in een ander subdomein waar geen financiële druk is. Voorbeeld: het opleggen van een participatiemaatregel aan iemand die net begonnen is aan een schuldhulptraject. Hier kunnen interactie-effecten ontstaan. • Vaak is er binnen dergelijke gezinnen ook sprake van crimineel gedrag. Hierdoor ontstaat een wisselwerking tussen de domeinen zorg en veiligheid. Deze wisselwerking levert beleids- en uitvoeringsproblemen op voor gemeenten binnen de netwerken van zorg en veiligheid. • De complexiteit van het stelsel maakt het lastig om effectieve interventies in te zetten. Het monitoren van de interventies is ook lastig vanwege de verschillende IT-systemen.
• Dit is temeer een probleem omdat informatie en cijfers vaak nodig zijn om autonoom te kunnen sturen. Zonder duidelijke informatie en kaders is het immers niet (goed) mogelijk om uitgangspunten en doelen te bepalen én te verwezenlijken.
45
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 3.
Geraadpleegde bronnen • AEF (2020a). Andersson Elffers Felix. Stelsel in groei. Een onderzoek naar financiële tekorten in de jeugdzorg. • AEF (2020b). Andersson Elffers Felix. Uitvoeringskosten van
• Minister van BZK, K.H. Ollongren (18 oktober 2019). Toekomst openbaar bestuur ‘Thorbeckebrief’. • Raad voor het Openbaar Bestuur (2019). Ondertussen
het Klimaatakkoord voor decentrale overheden in
in Den Haag. Over de invloed van de decentralisaties op
2022 – 2030.
het functioneren van de Rijksoverheid.
• BDO Benchmark (2021). Financiële situatie onhoudbaar.
• Raad voor het Openbaar Bestuur (maart 2019). Beleidsvrijheid geduid. Beleidsvrijheid bij decentrale taken: een na
• Berenschot (2018). Capaciteitskosten van gemeentelijke
dere uitwerking ten behoeve van de financiële verhoudingen.
taken op het gebied van klimaatadaptatie. • Raad voor het Openbaar Bestuur (essaybundel) (juni 2020). • Binnenlands Bestuur (2020). Gemeenten minder kwetsbaar voor vastgoedcrisis.
Van den Berg, C. & Leurs, B.: Hoe bekostig je multilevel governance? Naar goede financiële verhoudingen voor ‘de opgave centraal’. In: Samenwerken, samen betalen?
• CBS (2021). Gemeenten begroten € 11,3 miljard euro aan heffingen in 2021. Digitaal benaderd via: https://www.cbs.
• Rijksoverheid (december 2020). 1e, 2e en 3e pakket corona
nl/nl-nl/nieuws/2021/04/gemeenten-begroten-11-3-mil-
maatregelen. Digitaal benaderd via: https://www.rijksover-
jard-euro-aan-heffingen-in-2021
heid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/ documenten/circulaires/2020/12/16/decembercirculaire-ge-
• COELO (januari 2021). Kerngegevens belastingen
meentefonds-2020.
grote gemeenten 2021. • SIFV (2020). Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële ver• Decentraal bestuur (september 2020). Beginselen versus prak
houdingen. Als één overheid. Slagvaardig de toekomst tegemoet!
tijken. Toetsing van decentralisatieprocessen, met aanbevelingen voor versterking.
• VNG-Commissie Gemeentewet en Grondwet (juni 2007). De eerste overheid.
• Deloitte (juni 2020). Omvang grondposities gemeenten verder afgenomen.
• Toonen (1987). Th.A.J.Toonen, “Denken over Binnenlands Bestuur”, VUGA 1987, pp. 186-187
• Hoeben, C (2015). Het onzichtbare precario op ondergrondse leidingen. ESB openbare financiën. Digitaal benaderd via:
• VNG (14 februari 2018). Programmastart Interbestuurlijk Pro
https://www.coelo.nl/images/artikelen/ESB_onzichtbare_
gramma. Digitaal benaderd via: https://vng.nl/sites/default/
precariobelasting.pdf
files/brieven/2018/attachments/programmastart_ibp_0_0. pdf.
46
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 4.
Kerncijfers per gemeente In deze bijlage worden een aantal kerngegeven gepresenteerd voor alle gemeenten in Zuid-Holland. Het grootste gedeelte van de gegevens, solvabiliteit (%), sociaal domein (%) en het aandeel GR’en (%) is samengesteld op basis van IV3-gegevens van het CBS. Voor beleidsruimte (%) geldt dat de IV3-gegevens van het CBS zijn gecombineerd met de methode van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB, 2018), terwijl de inschattingen voor de structurele extra apparaatslasten op het gebied van de energietransitie zijn gebaseerd extern onderzoek dat eerder in opdracht van de ROB werd uitgevoerd (AEF, 2020b). Gemeente
Solvabiliteit (%) 2011
2015
Beleidsruimte (%) 2019
2011
Sociaal domein (%)
2015
2019
2011
2015
2019 38%
Alblasserdam
20%
19%
21%
5,0
4,6
4,4
30%
43%
Albrandswaard
33%
23%
18%
5,6
4,6
4,6
22%
23%
31%
Alphen aan den Rijn
60%
39%
53%
5,3
5,3
4,3
25%
33%
39%
Barendrecht
23%
28%
18%
5,3
4,5
4,5
24%
25%
32%
Bodegraven-Reeuwijk
9%
0%
9%
5,7
4,9
5,0
19%
31%
32%
Brielle
81%
73%
82%
6,4
5,8
5,0
15%
23%
25%
Capelle aan den IJssel
37%
44%
35%
4,4
3,9
4,0
41%
51%
49%
Delft
14%
22%
26%
5,4
3,9
4,3
31%
61%
47%
Dordrecht
58%
49%
51%
5,1
4,6
4,3
37%
48%
50%
Goeree-Overflakkee
27%
23%
23%
4,9
5,0
4,6
28%
38%
35%
Gorinchem
9%
16%
22%
6,5
5,0
4,4
16%
35%
40%
Gouda
7%
9%
17%
5,5
4,9
4,4
26%
43%
44%
Hardinxveld-Giessendam
25%
25%
27%
4,8
5,0
4,4
30%
34%
36%
Hellevoetsluis
23%
19%
3%
5,0
4,6
4,5
34%
43%
27%
Hendrik-Ido-Ambacht
10%
13%
18%
5,9
5,2
5,5
15%
30%
27%
Hillegom
88%
85%
77%
5,5
4,5
4,2
20%
37%
38%
Hoeksche Waard
49%
47%
48%
5,3
4,8
4,3
24%
36%
33%
Kaag en Braassem
9%
26%
23%
6,6
5,0
4,5
11%
32%
28%
Katwijk
41%
33%
33%
6,1
5,2
4,8
18%
34%
35%
Krimpen aan den IJssel
23%
19%
19%
5,3
4,5
4,2
28%
42%
42%
Krimpenerwaard
35%
35%
35%
5,0
4,6
4,4
23%
37%
37%
Lansingerland
23%
16%
31%
5,6
5,7
5,8
18%
22%
23%
Leiden
63%
55%
36%
4,8
4,7
4,4
39%
46%
44%
Leiderdorp
42%
44%
50%
4,8
4,7
4,2
25%
34%
37%
Leidschendam-Voorburg
60%
45%
37%
5,0
4,5
4,0
34%
48%
44%
Lisse
63%
37%
20%
5,2
5,1
4,3
19%
26%
33%
Maassluis
28%
31%
25%
4,1
4,4
4,2
48%
44%
44%
Midden-Delfland
79%
69%
39%
6,0
5,2
4,7
15%
26%
26%
Molenlanden
28%
39%
49%
4,6
4,9
4,6
19%
34%
32%
Nieuwkoop
61%
38%
54%
6,1
6,5
5,5
14%
16%
19%
Nissewaard
10%
10%
10%
4,9
4,8
4,4
36%
47%
45%
Noordwijk
52%
53%
59%
5,4
5,3
4,7
20%
26%
26%
Oegstgeest
14%
21%
31%
5,5
4,3
4,6
20%
33%
30%
Papendrecht
17%
20%
25%
5,7
5,2
4,5
23%
33%
37%
Pijnacker-Nootdorp
23%
23%
36%
6,5
5,3
5,0
13%
30%
29%
Ridderkerk
48%
37%
43%
4,7
4,1
5,0
40%
32%
34%
Rijswijk
15%
11%
8%
5,2
4,9
4,3
34%
39%
39%
Rotterdam
25%
28%
31%
5,0
4,5
4,3
39%
48%
43%
Schiedam
10%
19%
14%
4,9
4,8
4,7
41%
43%
40%
‘s-Gravenhage
41%
32%
18%
4,8
4,4
4,1
41%
50%
47%
Sliedrecht
38%
43%
33%
4,8
4,6
4,1
30%
40%
45% 36%
Teylingen
69%
68%
65%
5,2
5,1
4,4
24%
33%
Vlaardingen
11%
16%
11%
5,3
4,7
4,1
35%
47%
51%
Voorschoten
60%
37%
42%
5,4
5,0
4,0
23%
31%
36%
Waddinxveen
34%
25%
30%
5,6
5,5
5,0
23%
31%
31%
47
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeente
Wassenaar
Solvabiliteit (%)
Beleidsruimte (%)
Sociaal domein (%)
2011
2015
2019
2011
2015
2019
2011
2015
2019
64%
78%
68%
4,9
4,6
4,3
25%
32%
33% 35%
Westland
36%
33%
35%
5,8
5,2
4,7
22%
31%
Westvoorne
28%
34%
25%
6,3
5,7
4,6
11%
22%
16%
Zoetermeer
71%
65%
57%
5,0
4,3
4,1
33%
48%
50%
Zoeterwoude
42%
47%
46%
5,1
5,0
4,2
18%
27%
24%
Zuidplas
37%
22%
24%
5,1
5,0
4,9
19%
29%
31%
Zwijndrecht
10%
17%
19%
5,0
4,4
4,2
31%
42%
44%
Gemeente
Alblasserdam
GR’en (%)
Energietransitie (€)
2011
2015
2019
2020
2024
2030
34%
41%
53%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Albrandswaard
13%
33%
37%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Alphen aan den Rijn
14%
23%
20%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Barendrecht
10%
40%
40%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Bodegraven-Reeuwijk
11%
22%
24%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Brielle
11%
10%
14%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Capelle aan den IJssel
5%
23%
27%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Delft
7%
15%
13%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Dordrecht
39%
48%
58%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Goeree-Overflakkee
21%
13%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Gorinchem
14%
35%
44%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Gouda
16%
16%
20%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Hardinxveld-Giessendam
20%
27%
48%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Hellevoetsluis
10%
13%
35%
€ 485.693
€ 1.159.516
Hendrik-Ido-Ambacht
21%
33%
42%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Hillegom
35%
51%
75%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Hoeksche Waard
26%
38%
23%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Kaag en Braassem
7%
17%
28%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Katwijk
10%
21%
30%
€ 485.693
€ 1.159.516
Krimpen aan den IJssel
12%
25%
29%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Krimpenerwaard
16%
28%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Lansingerland
11%
15%
n.b.
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Leiden
12%
16%
26%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Leiderdorp
17%
22%
27%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165 € 1.293.443
Leidschendam-Voorburg
13%
12%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
Lisse
16%
21%
63%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Maassluis
18%
26%
46%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Midden-Delfland
7%
8%
5%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Molenlanden
32%
21%
36%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Nieuwkoop
13%
4%
8%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Nissewaard
12%
16%
25%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Noordwijk
21%
21%
26%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Oegstgeest
13%
27%
23%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Papendrecht
24%
34%
47%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Pijnacker-Nootdorp
6%
8%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Ridderkerk
20%
46%
33%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443 € 1.293.443
Rijswijk
14%
11%
13%
€ 485.693
€ 1.159.516
Rotterdam
0%
4%
15%
€ 3.555.891
€ 6.750.628
€ 5.761.337
Schiedam
11%
20%
40%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536 € 5.761.337
‘s-Gravenhage
15%
21%
15%
€ 3.555.891
€ 6.750.628
Sliedrecht
33%
42%
57%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Teylingen
33%
35%
68%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Vlaardingen
9%
22%
54%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Voorschoten
5%
29%
45%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
48
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
Gemeente
GR’en (%)
Energietransitie (€)
2011
2015
2019
2020
2024
2030
Waddinxveen
16%
7%
12%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Wassenaar
7%
33%
50%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Westland
6%
11%
14%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Westvoorne
6%
12%
10%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Zoetermeer
10%
10%
15%
€ 1.553.480
€ 3.718.857
€ 3.269.536
Zoeterwoude
11%
6%
28%
€ 352.462
€ 1.099.447
€ 1.364.165
Zuidplas
11%
10%
17%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
Zwijndrecht
34%
44%
54%
€ 485.693
€ 1.159.516
€ 1.293.443
49
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 5.
Indeling beleidsruimte taakvelden (ROB) Taakvelden
ROB
Berenschot
0.1 Bestuur
1-2
1,5
0.2 Burgerzaken
1-2
1,5
0.3 Beheer overige gebouwen en gronden
-
8
0.4 Overhead
Zeer beperkt
2
0.5 Treasury
4-6
5
0.61 OZB woningen
8-9
8,5
0.62 OZB niet-woningen
8-9
8,5
0.63 Parkeerbelasting
8-10
9
0.64 Belastingen overig
-
9
0.7 Algemene uitkeringen en overige uitkeringen gemeentefonds
-
9
0.8 Overige baten en lasten
-
9
0.9 Vennootschapsbelasting
-
9
0.10 Mutaties reserves
-
-
0.11 Resultaat van de rekening van baten en lasten
-
-
1.1 Crisisbeheersing en brandweer
3-4
3,5
1.2 Openbare orde en veiligheid
3-5
4
2.1 Verkeer en vervoer
7-9
8
2.2 Parkeren
8-10
9
2.3 Recreatieve havens
8-10
9
2.4 Economische havens en waterwegen
7-9
8
2.5 Openbaar vervoer
6-8
7
3.1 Economische ontwikkeling
9-10
9,5
3.2 Fysieke bedrijfsinfrastructuur
9-10
9,5
3.3 Bedrijvenloket en bedrijfsregelingen
9-10
9,5
3.4 Economische promotie
9-10
9,5
4.1 Openbaar basisonderwijs
1-3
2
4.2 Onderwijshuisvesting
3-4
3,5
4.3 Onderwijsbeleid en leerlingzaken
3-4
3,5
5.1 Sportbeleid en activering
9
9
5.2 Sportaccommodaties
9
9
5.3 Cultuurpresentatie, cultuurproductie en cultuurparticipatie
9
9 8,5
5.4 Musea
8-9
5.5 Cultureel erfgoed
6-8
7
5.6 Media
8-9
8,5
5.7 Openbaar groen en (openlucht) recreatie
7-10
8,5
6.1 Samenkracht en burgerparticipatie
2-3
2,5
6.2 Wijkteams
3-4
3,5
6.3 Inkomensregelingen
1-3
2
6.4 Begeleide participatie
2-3
2,5
6.5 Arbeidsparticipatie
2-4
3
6.6 Maatwerkvoorziening (WMO)
4
4
6.71 Maatwerkdienstverlening 18+
3-4
3,5
6.72 Maatwerkdienstverlening 18-
3-4
3,5
6.81 Geescaleerde zorg 18+
3-4
3,5
6.82 Geescaleerde zorg 18-
2-3
2,5
7.1 Volksgezondheid
3-5
4
7.2 Riolering
4-5
4,5
7.3 Afval
4-5
4,5
7.4 Milieubeheer
5
5
7.5 Begraafplaatsen en crematoria
6-8
7
8.1 Ruimtelijke ordening
6-8
7
8.2 Grondexploitatie (niet-bedrijventerreinen)
7-9
8
8.3 Wonen en bouwen
7-9
8
50
Roeien met te korte riemen | Financiële positie en beleidsruimte gemeenten in Zuid-Holland
BIJLAGE 6.
Verantwoording data onderzoek De analyses in dit rapport zijn gebaseerd op Iv3-gegevens
In aanvulling op de gegevens die beschikbaar zijn bij het CBS
(Informatie voor derden) 2e plaatsing die gemeenten
zijn de volgende gegevens vanuit overige bronnen gebruikt om
aanleveren bij het CBS. Deze gegevens zijn gebundeld in
de analyse aan te vullen:
de databank Financiën Decentrale Overheden en bevatten informatie uit begrotingen en jaarrekeningen. Uit bovenstaande bronnen zijn de volgende gegevens onttrokken voor analyse:
• indeling van beleidsvrijheid voor de BBV-taakvelden, zoals gegeven door de Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB, 2019). Deze indeling is opgenomen in bijlage 5. Om ook
• baten en lasten van gemeenten per Iv3-functie voor de jaren
beleidsvrijheid van de Iv3-functies te kunnen toewijzen, heeft
2011-2016 en per BBV-taakveld voor de jaren 2017-2020, op
Berenschot een beoordeling uitgevoerd van de beleidsvrijheid
basis van zowel de begroting als de jaarrekening;
van functies op basis van de beleidsvrijheid van corresponderende taakvelden in de BBV-indeling;
• solvabiliteit van gemeenten voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening;
• inschatting van uitvoeringskosten van het klimaatakkoord voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals
• totale solvabiliteit en activa van alle gemeenten tezamen voor de jaren 2011-2019, op basis van de jaarrekening; • lasten van gemeenten die toegeschreven kunnen worden aan
gegeven door Andersson Elffers Felix in opdracht van de Raad voor het Openbaar Bestuur (AEF, 2020b); • inschatting van de apparaatskosten voor klimaatadaptatie
gemeenschappelijke regelingen voor de jaren
voor decentrale overheden in de jaren 2022-2030, zoals gege-
2011-2019, op basis van de jaarrekening.
ven door onderzoek van Berenschot (2018);
In de databank van het CBS ontbreken voor sommige
• baten voor gemeenten uit decentralisatie-uitkeringen voor in-
jaargangen gegevens van enkele gemeenten. Dit gaat met
terbestuurlijke opgaven met betrekking tot klimaat in de jaren
name over gegevens uit begrotingen. In één enkel geval
2016-2020, op basis van gegevens van Gemeentekas B.V.
waren gegevens uit de jaarrekening van een gemeente niet beschikbaar. Hierbij zijn we uitgegaan van begrotingscijfers als
De persona’s in het sociaal domein hebben wij getoetst en
realisatie op de jaarrekening en hebben we gecontroleerd dat
aangescherpt bij een aantal gemeenten in Zuid-Holland.
mogelijke afwijkingen geen significant effect op de resultaten
Wij danken de gemeenten Albrandswaard, Dordrecht,
uit dit onderzoek hebben.
Krimpenerwaard, Teylingen en Zoetermeer voor de ambtelijke en bestuurlijke inzet bij dit onderdeel van het onderzoek.
We hebben de betrouwbaarheid van de data steekproefsgewijs gecontroleerd. Hiervoor vergeleken we de jaarrekeningen en
In de laatste fase van het onderzoek hebben wij met een
begrotingen van een aantal gemeenten met de gegevens in de
afvaardiging van gemeenten in Zuid-Holland een inhoudelijke
databank. We vonden slechts enkele kleine verschillen tussen
duidingssessie georganiseerd. Wij danken de deelnemers van
de gemeentestukken en de databank, voor ons het bewijs dat
de volgende organisaties voor de inhoudelijke bijdrage in deze
de beschikbare gegevens betrouwbaar zijn.
sessie: • Algemene Rekenkamer Zuidelijk Nederland • IPO • BAR-organisatie • Gemeente Delft • Gemeente Krimpenerwaard • Gemeente Leiden • Gemeente Rotterdam • Gemeente Zoetermeer • Gemeente Zwijndrecht
‘WIJ ZIJN BERENSCHOT, GRONDLEGGER VAN VOORUITGANG’ Wij zien een Nederland dat altijd in ontwikkeling is. Zowel sociaal als organisatorisch verandert er veel. Al meer dan 80 jaar volgen wij deze ontwikkelingen op de voet en werken we aan een vooruitstrevende samenleving. Daarbij staan we voor duurzaam advies en de implementatie hiervan. Altijd gericht op vooruitgang én echt iets kunnen betekenen voor mensen, organisaties en de maatschappij. Alles wat we doen, is onderzocht, onderbouwd en vanuit meerdere invalshoeken bekeken. In ons advies zijn we hard op de inhoud, maar houden rekening met de menselijke maat. Onze adviseurs doen er alles aan om complexe vraagstukken om te zetten naar praktische oplossingen waar u iets mee kan. Wij geven advies en bieden digitale oplossingen waarbij we ons focussen op: •
Toekomst van werk en organisatie
•
Energietransitie
•
Transformatie van zorg
•
Transformatie van openbaar bestuur
Berenschot Groep B.V. Van Deventerlaan 31-51, 3528 AG Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl
Gedeputeerde Staten
Contact
Jaap Smit Floor Vermeulen Postadres Provinciehuis
Postbus 90602 2509 LP Den Haag T 070 - 441 66 11 www.zuid-holland.nl Datum
Zie verzenddatum linksonder
Aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mevrouw drs. K.H. Ollongren
Ons kenmerk PZH-2021-766563291 DOS-2020-0005265 Bijlagen
3
Onderwerp
Onderzoek naar financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland
Geachte mevrouw Ollongren,
Recent schreef u in uw brief over de Staat van het Bestuur: “Een goed functionerend openbaar
bestuur is voor iedereen van zeer groot belang, nu wellicht meer dan ooit.” De ernst van de maatschappelijke crisis die het Corona-virus ons heeft gebracht vraagt het uiterste van ons improviserend, communicerend en handelend vermogen. Niet alleen van ons als overheden, maar ook van onze inwoners, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Wij zijn u erkentelijk voor de inzet die u pleegt om de decentrale overheden hierin te ondersteunen en we onderschrijven het belang van een goed functionerend openbaar bestuur. Als hoeder van de kwaliteit van het openbaar bestuur op ons grondgebied en vanuit onze rol als toezichthouder op de financiën van de gemeenten dragen wij hier actief aan bij. Het is daarom dat wij u willen informeren over een, in onze opdracht, door bureau Berenschot uitgevoerd onderzoek naar de financiële en beleidsvrije ruimte van gemeenten in Zuid-Holland, en vragen wij uw aandacht voor de problematiek die daarin Bezoekadres
naar voren komt.
Zuid-Hollandplein 1 2596 AW Den Haag
Tram 9 en de buslijnen
Al langere tijd worden de financiële problemen bij gemeenten ervaren en aangekaart Aanleiding voor dit onderzoek zijn de zorgwekkende signalen die wij van onze gemeenten hebben
90, 385 en 386 stoppen
ontvangen over hun financiële situatie. Als provincie herkennen wij dit beeld. Daarom hebben wij
dichtbij het
op 25 juni 2020 een brief naar het kabinet verstuurd over de financiële situatie van onze gemeenten.
provinciehuis. Vanaf
In deze brief hebben wij onze zorgen geuit over deze financiële ontwikkeling en de beperkte
station Den Haag CS is het tien minuten lopen.
mogelijkheden die gemeenten hebben om daar verbetering in aan te brengen. Dit wordt
De parkeerruimte voor
grotendeels, maar niet uitsluitend, veroorzaakt door de structurele tekorten in het sociaal domein.
auto’s is beperkt.
Zoals ook benoemd in onze brief hebben deze tekorten goeddeels een onvermijdelijk en structureel karakter. De uitvoering van deze taken is immers vanuit medebewind in steeds strakkere regelgeving verankerd, georganiseerd via deels opgelegde samenwerkingsverbanden en gestuurd vanuit een groeiend volume. Wij hebben vorig jaar al waargenomen dat gemeenten deze tekorten vaak alleen nog kunnen compenseren binnen de vrije ruimte die zij wél hebben, en dat betreft dan hun autonome lokale taken en voorzieningen.
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
Diverse onderzoeken onderschrijven de problematiek, die ook in omvang verder toeneemt Ten tijde van onze brief vorig jaar werd aangegeven dat er nog veel onzekerheid en onvoldoende informatie was over de omvang van de structurele tekorten en benodigde middelen. Het is daarom dat wij het onderzoeksbureau Berenschot gevraagd hebben om objectief en gebaseerd op feitelijke informatie onze waarnemingen tegen het licht te houden. In de tussentijd zijn diverse belangwekkende rapporten uitgebracht. Of het nu gaat om de structurele tekorten als gevolg van de uitvoering van de jeugdzorg en het WMO-abonnementstarief, of de benodigde middelen voor realisatie Klimaatakkoord en de invoering van de Omgevingswet, alle laten zien dat gemeenten voor forse (financiële) uitdagingen staan.
De bevindingen uit het rapport van Berenschot onderschrijven niet alleen de door de provincie en gemeenten genoemde waarnemingen, maar ook die uit uw Staat van het Bestuur 2020. In de rapporten komt duidelijk het beeld naar voren dat een stapeling van meerdere factoren veroorzaakt dat gemeenten steeds minder financiële en beleidsvrije ruimte hebben. De financiële situatie van gemeenten is op dit moment al zorgelijk, en zal zonder ingrijpen alleen maar slechter worden. De totale solvabiliteit van de gemeenten in Zuid-Holland is in de periode van 2010-2019 met ruim 17% afgenomen, en deze ontwikkeling zet dus door. Meer dan de helft van de Zuid-Hollandse gemeenten lukt het niet om een structureel sluitende begroting of meerjarenraming vast te stellen. Daarnaast blijkt uit het rapport van Berenschot dat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting opgaat aan medebewindstaken waar gemeenten minder beleidsvrijheid hebben (van 44,4% in 2011 naar 61,5% in 2019). Binnen het sociaal domein blijkt bijvoorbeeld dat waar de tekorten het grootst zijn (bij de jeugdzorg), de sturingsmogelijkheden juist het kleinst zijn. En deze ruimte wordt niet alleen steeds verder beperkt door de financiële mogelijkheden, maar ook door kaders vanuit het Rijk, jurisprudentie en de toenemende regionalisering.
Naast het uitblijven van structurele dekking voor de tekorten in het sociaal domein en de benodigde middelen voor de grote transitieopgaven, ziet Berenschot een groot risico in een mogelijke economische neergang als gevolg van de coronacrisis. In dat geval zal het aantal mensen met een hulpvraag richting de gemeenten hoogstwaarschijnlijk stijgen. Mocht het om dezelfde aantallen gaan als tijdens de financiële crisis in 2008 dan kan het tekort binnen het sociaal domein voor de gemeenten in Zuid-Holland oplopen tot € 500 miljoen op jaarbasis.
Het Rijk is nu aan zet om de problemen structureel op te lossen De diverse onderzoeken en de Staat van het Bestuur 2020 maken duidelijk dat de bestuurlijke inrichting te maken heeft met twee structurele problemen: -
Onvoldoende financieel evenwicht tussen de opgaven waar decentrale overheden voor staan en de mate waarin zij financieel afhankelijk zijn van de rijksoverheid, respectievelijk mogelijkheden hebben om zelf financieel bij te sturen;
-
Een disbalans tussen autonomie en medebewind, waarbij wij zien dat de grondwettelijke betekenis van de autonomie van de decentrale overheden sterk vervaagt.
Alle decentrale overheden hebben steeds meer last van deze twee problemen die wij als provincie Zuid-Holland en gemeenten niet zelf kunnen oplossen. Wij hebben het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de Tweede Kamer hierbij nodig. Wij sluiten in dit opzicht aan bij
2/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
het pleidooi van de VNG en steunen uw overtuiging dat een betere toerusting van overheden cruciaal is voor de verbondenheid met inwoners. Wij voegen daar graag aan toe dat dit cruciaal is voor de leefbaarheid en vitaliteit van onze gemeenschappen en het welzijn van onze inwoners.
Wij vragen u met klem om deze problematiek met prioriteit onder de aandacht te brengen bij de samenstelling en de start van het nieuwe kabinet. Het Rijk is aan zet om deze structurele problemen structureel op te lossen. Dit vraagt om een integrale blik en oplossingen in de volle breedte omdat het gaat om een stapeling van alle taken en opgaven waar we samen als Rijk en decentrale overheden voor staan. Hier kan niet meer lang mee gewacht worden omdat bij ongewijzigd beleid de problemen alleen maar zullen verergeren.
U kunt ons aan uw zijde vinden in het versterken van het openbaar bestuur. Wij hopen dat u, uw eventuele opvolger en de nieuwe leden van de Tweede Kamer dit onderwerp voortvarend oppakken. Zo zijn we beter in staat om de huidige en toekomstige uitdagingen samen het hoofd te kunnen bieden. Wij zijn als provincie Zuid-Holland bereid om daar altijd constructief het gesprek over aan te gaan.
Hoogachtend,
Gedeputeerde Staten van Zuid-Holland, secretaris,
voorzitter,
drs. H.M.M. Koek
drs. J. Smit
Bijlagen:
1. Onderzoeksrapport Berenschot 'Roeien met te korte riemen' 2. Quick Scan financiën gemeenten Zuid-Holland 3. Brief Gedeputeerde Staten aan het kabinet over de financiële situatie van gemeenten d.d. 25-06-2020
Afschrift aan:
- De 52 gemeentebesturen van de Zuid-Hollandse gemeenten - De Vereniging voor Zuid-Hollands Gemeenten - De Provinciale Staten van Zuid-Holland - De leden van de Tweede en Eerste Kamer der Staten-Generaal - Het Interprovinciaal Overleg - De Zuid-Hollandse Vereniging van Waterschappen
3/3
PZH-2021-766563291 dd. 02-03-2021
Inventarisatie ontwikkeling financiële positie gemeenten in Zuid-Holland
PZH BZT – financieel toezicht
1
Inhoud Disclaimer ................................................................................................................................................. 2 1.
Inleiding .................................................................................................................................................... 3
2.
Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 ...................................................................... 4
3.
Dekkingsmaatregelen begroting 2020 ...................................................................................................... 5 Welke maatregelen namen gemeenten om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? ............... 5
4.
Nieuwe knelpunten ................................................................................................................................... 7 Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? ..................................................... 7
5.
Dekkingsmaatregelen begroting 2021 ...................................................................................................... 8 Algemeen beeld........................................................................................................................................ 8 Maatregelen............................................................................................................................................ 10
Disclaimer De in deze rapportage genoemde bedragen en percentages zijn niet meer dan een indicatie. Het gaat om de hoofdlijnen en het algemene beeld. De inventarisatie bij gemeenten heeft plaats gevonden tijdens het zomerreces, midden in de coronacrisis. De beschikbare capaciteit was bij zowel de gemeenten als bij de provincie beperkt. Bovendien moest de inventarisatie in korte tijd tot stand worden gebracht. Daarom is ervoor gekozen om het op hoofdlijnen te houden en is afgezien van getrouwheidscontrole van de aangeleverde gegevens. Deze inventarisatie maakt ook geen onderdeel uit van het financieel toezicht door de provincie op de gemeentebegrotingen, maar is juist bedoeld om gemeenten te ondersteunen met een algemeen beeld van de financiële positie van gemeenten in Zuid-Holland.
2
1. Inleiding De afgelopen jaren zien we dat het voor gemeenten steeds moeilijker is geworden om een sluitende begroting op te stellen. Oplopende tekorten in het sociaal domein, wegvallende precario opbrengsten en beleidswijzigingen WMO zijn slechts een greep uit de financiële opgaven waar gemeenten voor staan. In juli 2020 zijn in vier sessies overleggen gevoerd tussen gedeputeerde Floor Vermeulen en wethouders financiën. Onderwerp van gesprek was hoe om te gaan met de nieuwe tekorten waar de gemeenten mee te kampen hebben en hoe deze te verwerken in de begroting 2021 en meerjarenraming 2022-2024. Afgesproken is om het zomerreces te gebruiken om een beeld te vormen van welke structurele extra lasten, of welke inkomstendervingen zich sinds de vastgestelde begroting 2020 hebben voorgedaan. De provincie heeft deze uitvraag gefaciliteerd en bij de uitvraag ook de al opgenomen bezuinigingsmaatregelen in de begroting 2020 betrokken. De voorlopige resultaten van de uitvraag hebben we in een nieuwe ronde gesprekken in september gedeeld. De uitvraag is gedaan bij alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Het is 32 gemeenten gelukt om de formats (deels) in te vullen. De bevindingen in dit rapport (tot en met Hoofdstuk 4) zijn gebaseerd op de door deze 32 gemeenten aangeleverde informatie.
Op basis van deze informatie proberen we in dit rapport antwoord te geven op de volgende drie kernvragen: 1. 2.
Welke maatregelen namen gemeentes om de begroting 2020 structureel sluitend te krijgen? (Hoofdstuk 3) Wat zijn de nieuwe knelpunten ten opzichte van de begroting 2020? (Hoofdstuk 4)
In een vervolgonderzoek heeft de provincie de maatregelen die gemeenten hebben moeten nemen in de begroting 2021 geïnventariseerd. Dit heeft de provincie gedaan als onderdeel van het financieel toezicht op de begrotingen 2021 van alle 52 Zuid-Hollandse gemeenten. Hiermee hebben we een beeld gevormd in hoeverre gemeenten niet zonder meer tot een sluitende begroting zijn gekomen en wat dit heeft betekend voor de maatschappelijke voorzieningen in Zuid-Holland. In dit vervolgonderzoek geven we antwoord op de volgende vraag: 3.
Welke maatregelen hebben gemeenten in hun begroting 2021 (moeten) nemen? (Hoofdstuk 5)
Voordat we op deze 3 vragen ingaan, wordt in Hoofdstuk 2 eerst een beeld geschetst van de resultaten van de meerjarenraming van begroting 2020 vs. 2021.
3
2. Resultaten meerjarenraming begroting 2020 versus 2021 Figuur 1 laat zien dat bij de begroting 2020 meer dan de helft (57%) van de respondenten voor alle jaren van de meerjarenraming een positief structureel begrotingssaldo presenteerden. Bij de overige gemeenten was in minimaal één jaar in de meerjarenraming het structurele begrotingssaldo negatief. Bij deze gemeenten waren al aanvullende maatregelen nodig om in de komende jaren een structureel sluitende begroting te kunnen presenteren. Figuur 1, structureel resultaat begroting 2020
Uit de inventarisatie bleek dat gemeenten medio 2020 verwachtten dat dit beeld bij de begroting 2021, zonder aanvullende maatregelen, aanzienlijk slechter zal zijn. Het begrotingsonderzoek 2021 bevestigd dat deze verwachting terecht was (zie hoofdstuk 5). Veel gemeenten hebben moeten bezuinigen om een sluitende begroting en/of meerjarenraming vast te stellen. Het aandeel gemeenten met een zowel sluitende begroting 2021 als meerjarenraming is gedaald van 57% naar 42%. Figuur 2 illustreert de verwachting van gemeenten als zij in de begroting 2021 geen aanvullende bezuinigingsmaatregelen zouden nemen. Zonder de aanvullende maatregelen verwachtte maar 26% van de respondenten van het onderzoek dat de begroting en meerjarenraming structureel sluitend zou zijn. Bij 37% van de respondenten (13 gemeenten) zou zonder aanvullende maatregelen sprake zijn geweest van een niet sluitende begroting én meerjarenraming. Hiermee zouden deze gemeenten niet voldoen aan de wettelijke criteria om in aanmerking te komen voor de reguliere (repressieve) toezichtvorm van de provincie. Figuur 2, verwachte structurele resultaten 2021-2024