Rekenkamerrapport - Armoede en ongelijkheid - Gemeente Alblasserdam.pdf

Armoede en ongelijkheid Rekenkamer Alblasserdam

Armoede en ongelijkheid | 11-4-2025 Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 1.

Colofon Datum: 11-4-2025 Rekenkamer Alblasserdam: Mw. H. (Heleen) van Rijnbach, directeur Dhr. L.G.W. (Lennart) Straver, plaatsvervangend directeur Onderzoekers: Dhr. T. (Tim) Kunis Dhr. H. (Hielke) Visser

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 2.

Inhoudsopgave Colofon

2

Inhoudsopgave

3

Onderzoek naar armoede en ongelijkheid

6

Kernbevindingen

8

Conclusies en aanbevelingen

10

Reactie van college van B&W

13

Nawoord rekenkamer

16

1

Vooraf: de context van Alblasserdam

18

1.1 1.2 1.3

Het kwantificeren van armoede en ongelijkheid Wat kenmerkt de inwoner van Alblasserdam? De verdeling over de gemeente Alblasserdam

18 19 20

2

Armoedebeleid

26

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6

Beleidsstructuur Regionale visie en beleid Lokale blik op armoede Regelingen om armoede tegen te gaan Aanvulling op gemeentelijke regelingen Monitoring effect armoedebeleid

26 27 29 30 33 33

3

Uitvoering armoedebeleid

35

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

Samenwerking met maatschappelijke partners Preventie (Vroeg)signalering Toegang Toekenning Casusregie Doelbereik Rol van de gemeenteraad

35 37 38 40 41 42 42 44

4

Beleid om ongelijkheid tegen te gaan

46

4.1 4.2

Beleidskader en visie Maatregelen om ongelijkheid tegen te gaan

46 46

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 3.

Bijlage 1. Geraadpleegde bronnen

50

Bijlage 2. Onderzoeksverantwoording

51

Bijlage 3. Overzicht maatschappelijke partners

56

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 4.

Bestuurlijke nota

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 5.

Onderzoek naar armoede en ongelijkheid Aanleiding Armoede en ongelijkheid in de samenleving zijn actuele politieke en maatschappelijke onderwerpen. Het aantal personen in armoede leek de laatste jaren te stijgen. Het kabinet Rutte 4 heeft met een maatregelenpakket hierop ingegrepen waardoor in 2022 en 2023 het aantal personen in armoede is gedaald. Het kabinet Schoof zet deze maatregelen grotendeels door. Ondanks de politieke inzet op inkomensniveau blijkt keer op keer uit onderzoek dat de buurt waarin je opgroeit bepalend is voor de kansen die je krijgt in het leven, onder meer de opleiding die je volgt.1 Alleen kijken naar koopkracht om ongelijkheid te duiden blijkt niet voldoende te zijn, zo concludeert onder meer het Sociaal Cultureel Planbureau (SCP)2. Het planbureau publiceerde in maart 2023 een onderzoek naar eigentijdse ongelijkheid. Uit deze studie komt naar voren dat eigentijdse ongelijkheid niet alleen voortkomt uit koopkrachtproblemen en armoede, maar ook samenhangt met ongelijkheid in andere hulpbronnen zoals sociaal en economisch kapitaal. Volgens het SCP liggen er kansen voor de overheid om dit actiever tegen te gaan. Zo kan de overheid specifiek beleid voeren dat urgente financiële tekorten aanvult of aanpassingen doorvoeren in het structurele beleid en systemen.

Bijvoorbeeld in de openbare ruimte (door de aanleg van openbare speel- en ontmoetingsvoorzieningen) en verdeling van sociale huurwoningen of het verbeteren van schoolgebouwen. Daarbij is vooral de lokale overheid aan zet.

Doelstelling: terugkijken om stappen vooruit te kunnen maken Dit onderzoek is gericht op het evalueren van het huidige beleid en de werkwijze van de gemeente Alblasserdam, zodat handvatten kunnen worden aangedragen voor de verdere aanpak van armoede en sociale ongelijkheid in de komende jaren. Het doel van het onderzoek is om na te gaan welke middelen de gemeente inzet om armoede en ongelijkheid tegen te gaan, tot welke resultaten deze inzet leidt en wat de verklaring is voor de resultaten. Op basis daarvan is de rekenkamer in staat concrete aanbevelingen te doen om de gemeentelijke aanpak te verbeteren.

Een DoeMee-onderzoek: onderzoek in meerdere gemeenten Dit onderzoek is gelijktijdig in bijna 10 gemeenten uitgevoerd. Dat geeft de kans om vergelijkingen te treffen op kwalitatief niveau, waar benchmarks alleen kijken naar cijfers en getallen. In de rapportage zijn tekstblokken opgenomen waarin de situatie in de gemeente Alblasserdam wordt vergeleken met andere gemeenten.

Onderzoeksvragen We hebben de volgende centrale vraag geformuleerd voor het onderzoek: Welke middelen zet de gemeente Alblasserdam in om armoede en ongelijkheid tegen te gaan en in hoeverre zijn deze doeltreffend en doelmatig?

1 Trouw. (Maart 2023). Een rijke buurt lijkt een betere voorspeller van je opleiding dan een arme. 2 Sociaal Cultureel Planbureau (2023). Eigentijdse ongelijkheid.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 6.

Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn er deelvragen geformuleerd. De deelvragen zijn:

Beleid 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en ongelijkheid? 2. Welke (beleids-)instrumenten past de gemeente toe om armoede en ongelijkheid tegen te gaan? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld in de aanpak van armoede en ongelijkheid?

Uitvoering en praktijk 4. Hoe werken betrokken gemeentelijke afdelingen samen op het gebied van armoede en ongelijkheid? 5. Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners in de aanpak van armoede en ongelijkheid? Hoe is die samenwerking georganiseerd? 6. Welke inspanning wordt geleverd door gemeente en maatschappelijk partners om alle inwoners in beeld te krijgen die gebruik zouden moeten en kunnen maken van regelingen op het gebied van armoede en ongelijkheid? 7. Hoe ziet de toegang tot de gemeentelijke dienstverlening ten aanzien van armoede en ongelijkheid er vanuit het perspectief van de cliënt uit?

Monitoring en evaluatie 8. Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen? 9. Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid?

Leeswijzer De rapportage is opgebouwd langs de twee onderdelen van het onderzoek: armoede en ongelijkheid. Hoofdstuk 1 richt zich op de inwoner van Alblasserdam en hoe verschillende groepen inwoners in Alblasserdam van elkaar verschillen wat betreft economisch, sociaal, cultureel en persoonlijk kapitaal. Hoofdstuk 2 richt zich op de visie op armoede, het armoedebeleid en minimaregelingen en monitoring en evaluatie. Hoofdstuk 3 gaat in op de uitvoering van het armoedebeleid en de samenwerking met ketenpartners en maatschappelijke organisaties. Tot slot gaat hoofdstuk 4 in op de manieren waarop de gemeente Alblasserdam ongelijkheid tegengaat. Om te zien hoe het beleid van de gemeente Alblasserdam in de praktijk werkt, maken we gebruik van drie fictieve, maar realistische klantreizen: Dennis, Shannah en Omar. Deze drie fictieve inwoners worstelen met armoede en schulden. Door het hele rapport heen volgen we de reizen van Dennis, Shannah en Omar door de gemeentelijke procedures: hoe zouden zij geholpen worden door de gemeente Alblasserdam? In paragraaf 1.3. worden Dennis, Shannah en Omar voorgesteld.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 7.

Kernbevindingen Het onderzoek van de rekenkamer heeft verschillende inzichten en bevindingen opgeleverd over het armoedebeleid en het tegengaan van ongelijkheid in de gemeente Alblasserdam. Hieronder beantwoordt de rekenkamer de onderzoeksvragen samengevat aan de hand van de kernbevindingen. Voor een volledig beeld van de bevindingen en onderzoeksresultaten, verwijst de rekenkamer naar de nota van bevindingen.

Beleid 1. Welke ambities en doelstellingen heeft de gemeente vastgesteld ten aanzien van armoede en ongelijkheid? 2. Welke (beleids-)instrumenten past de gemeente toe om armoede en ongelijkheid tegen te gaan? 3. Hoe zijn in de gemeente rollen en verantwoordelijkheden verdeeld in de aanpak van armoede en ongelijkheid? De gemeente Alblasserdam werkt intensief samen met andere gemeenten in Drechtsteden-verband. Dit is bepalend voor de beleidsstructuur. De regionaal vastgestelde visie op het sociaal domein is het leidende beleidsdocument op het gebied van armoede. De regionale visie op het sociaal domein in de Drechtsteden gaat uit van het versterken van de mogelijkheden van inwoners, met het versterken van bestaanszekerheid en het ontwikkelen naar werk als speerpunten. De gemeente Alblasserdam kent (nog) geen lokaal vastgestelde overkoepelende visie en beleid op armoede, deze zijn momenteel in ontwikkeling. De lokale blik op het thema armoede, die blijkt uit onder meer het collegeprogramma, sluit grotendeels aan op de regionale visie. Alblasserdam zelf benadert armoede vanuit bestaanszekerheid en sociale kracht. De bestuurlijke prioriteiten zijn het versterken van samenwerking binnen de regio en investeren in het Brughuis. Net als andere gemeenten biedt Alblasserdam een veelheid aan regelingen om armoede tegen te gaan.

Alblasserdam hanteert grotendeels dezelfde regelingen als andere gemeenten in de regio en maakt gebruik van vergelijkbare inkomensnormen en voorwaarden. In Alblasserdam zijn verscheidene maatschappelijke organisaties en initiatieven actief die inwoners ondersteuning bieden, in aanvulling op de gemeentelijke regelingen. De ondersteuning van maatschappelijke organisaties varieert van directe financiële hulp tot alledaagse ondersteuning. Ongelijkheid Alblasserdam kent geen opzichzelfstaand beleid op het gebied van ongelijkheid. Wel wordt armoede in de gemeentelijke inzet vanuit een brede blik benaderd, onder de noemer bestaanszekerheid. De gemeente pleegt inzet om alle vier de typen kapitaal van inwoners te versterken. De gemeente ontwikkelt een buurtaanpak om de leefbaarheid in specifieke wijken te versterken. Daarnaast is het ondersteunen van de fysieke gezondheid een belangrijk aandachtspunt van de gemeente. Dit helpt om het persoonlijk kapitaal van inwoners te vergroten.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 8.

Uitvoering en praktijk 4. Hoe werken betrokken gemeentelijke afdelingen samen op het gebied van armoede en ongelijkheid? 5. Hoe werkt de gemeente samen met maatschappelijke partners in de aanpak van armoede en ongelijkheid? Hoe is die samenwerking georganiseerd? 6. Welke inspanning wordt geleverd door gemeente en maatschappelijk partners om alle inwoners in beeld te krijgen die gebruik zouden moeten en kunnen maken van regelingen op het gebied van armoede en ongelijkheid? 7. Hoe ziet de toegang tot de gemeentelijke dienstverlening ten aanzien van armoede en ongelijkheid er vanuit het perspectief van de cliënt uit? Het Brughuis is de centrale toegang voor het sociaal domein en brengt verschillende samenwerkingspartners samen. De gemeente is voor de uitvoering van het armoedebeleid in grote mate afhankelijk van de samenwerkingspartners. De gemeente faciliteert maatschappelijke partners, bijvoorbeeld met waarderingssubsidies, maar ondersteunt hen beperkt. De gemeente zet zich in om de beschikbare regelingen onder de aandacht te brengen en om de financiële geletterdheid van inwoners te ondersteunen. In het Brughuis dragen verschillende organisaties bij aan preventie. Vanuit de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening maken verschillende partijen meldingen van betalingsachterstanden in RIS-systeem, dat door de gemeente beheerd wordt.

De opvolging van deze meldingen uit het systeem blijkt in de praktijk onvoldoende te werken. Voor inwoners is het Brughuis een laagdrempelige plek waar ze met verschillende soorten hulpvragen terecht kunnen. Daarnaast vinden inwoners direct hun weg naar maatschappelijke organisaties, die vaak sterke eigen netwerken hebben. De toekenning van regelingen wordt gedaan door de SDD en SWA. Er zijn daarin verschillende vormen van maatwerk mogelijk, waaronder een doorbraakbudget. De casusregie komt grotendeels op informele wijze tot stand. Vanwege de schaal van Alblasserdam is dit werkbaar. Als er sprake is van multiproblematiek neemt de coördinator van de sociaal raadslieden de casusregie over.

Monitoring en evaluatie 8. Hoe en in welke mate heeft de gemeente inzicht in het behalen van doelen? 9. Hoe wordt kwantitatieve en kwalitatieve informatie gebruikt in de analyse van de effectiviteit van het beleid? In Alblasserdam is geen structurele monitoring van het armoedebeleid ingericht. De gemeente heeft daardoor beperkt zicht op de voortgang op de eigen beleidsdoelen en het zicht op de activiteiten van ketenpartners en maatschappelijke organisaties is versnipperd. Ook het zicht op het doelbereik is beperkt door de versnipperde monitoringsinformatie. Op Drechtsteden-niveau neemt het gebruik van regelingen toe. De minima-effectrapportage van het Nibud laat zien dat bijna alle huishoudens – onder strikte theoretische aannames – kunnen rondkomen. Gemeenteraad Het is voor de gemeenteraad lastig om het overzicht te houden tussen alle verschillende betrokken partijen op het gebied van armoede. De raad heeft daarbij behoefte aan scherpere doelen. Het opheffen van de Drechtraad geeft de raad nieuwe sturingsmogelijkheden. De informatievoorziening aan de raad is gefragmenteerd en vooral gestuurd door wat ketenpartners en maatschappelijke organisaties zelf aanbieden.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 9.

Conclusies en aanbevelingen Conclusies In Alblasserdam werken veel mensen dagelijks aan het tegengaan van armoede en ongelijkheid. Ambtenaren, professionele hulpverleners en zeker ook vrijwilligers zetten zich op verschillende manieren in om inwoners te helpen bij financiële problemen. Het hechte sociale netwerk in Alblasserdam speelt hierin een belangrijke rol: de mensen die zich inzetten om armoede tegen te gaan kennen elkaar en kunnen daardoor op basis van persoonlijke contacten inwoners naar de goede plek wijzen voor hulp en ondersteuning. De instrumenten die de gemeente inzet passen goed bij deze gemeentelijke context. Dat is met name te zien in het Brughuis, waar inwoners een laagdrempelige toegang hebben en verschillende organisaties elkaar op een laagdrempelige manier weten te vinden. De kleinschaligheid van Alblasserdam is niet alleen een kracht. Tegelijkertijd heeft de gemeente Alblasserdam namelijk te maken met beperkte ambtelijke capaciteit en financiële middelen. Hierdoor wordt de gemeente, ook op dit dossier, voor ingewikkelde dilemma’s en keuzes gesteld. De gemeente is beperkt in wat zij vanuit de eigen organisatie kan doen.

Het netwerk van ketenpartners en maatschappelijke organisaties is zeer waardevol, maar het is voor de gemeente lastig om op deze samenwerking te sturen en om scherp in beeld te krijgen hoe de inzet van de verschillende betrokken partijen zich tot elkaar en de gemeentelijke doelen verhoudt. De rekenkamer wil de raad met dit rapport handvatten geven om over deze dilemma’s met het college in gesprek te gaan. Daarvoor heeft de rekenkamer de volgende conclusies en aanbevelingen geformuleerd.

1. De vroegsignalering functioneert onvoldoende – dit is een risico voor inwoners met beginnende financiële problemen. Op dit moment functioneert de formele vroegsignalering in de gemeente onvoldoende. Het voornaamste pijnpunt zit bij het opvolgen van meldingen uit het RIS-systeem. Meldingen van betalingsachterstanden komen wel in dit systeem terecht en inwoners ontvangen wel een sms-bericht, mail of brief. Het persoonlijk benaderen van inwoners door de ketenpartners van de gemeente komt op dit moment echter niet tot stand. Dit is een risico voor inwoners die te maken hebben met (beginnende) financiële problemen, die het lastig vinden om zelfstandig om hulp te vragen. Hoe langer het duurt voordat zij hulp krijgen (en accepteren), des te meer hun financiële problemen kunnen verergeren. Daarnaast raakt vroegsignalering op meerdere manieren aan de beleidsdoelen op het gebied van armoede en ongelijkheid: het vroeg signaleren van problemen kan immers bijdragen aan het stabiliseren van de financiële positie van inwoners en voorkomen dat schuldenproblematiek leidt tot bredere problemen met meedoen in de samenleving.

2. Maatschappelijke organisaties vormen een belangrijke aanvulling op het gemeentelijke armoedebeleid, maar ervaren beperkte ondersteuning door de gemeente. In Alblasserdam zijn veel maatschappelijke organisaties actief die een belangrijke bijdrage leveren aan het tegengaan van armoede en ongelijkheid, in aanvulling op de maatregelen die de gemeente zelf neemt. Deze maatschappelijke organisaties hebben een sterk eigen netwerk, waardoor zij inwoners bereiken die minder snel geneigd zijn om hulp van de gemeente te vragen en te accepteren. Sommige maatschappelijke organisaties ontvangen een waarderingssubsidie van de gemeente.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 10.

Maatschappelijke organisaties ervaren de ondersteuning van de gemeente als beperkt. Een voorbeeld hiervan is dat het platform geldzaken op initiatief van de deelnemers aan het overleg is beëindigd. Dit omdat het voor de deelnemers geen duidelijke meerwaarde bleek te hebben. Maatschappelijke organisaties zien kansen om armoede en ongelijkheid nog effectiever tegen te gaan, bijvoorbeeld door de onderlinge samenwerking te versterken. De gemeente kan bijvoorbeeld meer gebruik maken van het netwerk van de maatschappelijke organisaties zelf en organisaties zien kansen om inwoners beter te koppelen aan de verschillende organisaties die ondersteuning bieden. De gemeente ziet zelf weinig mogelijkheden om verder op de samenwerking met maatschappelijke organisaties te sturen.

3. Het Brughuis faciliteert de samenwerking tussen ketenpartners op een manier die past bij de schaal van de gemeente Alblasserdam. In het Brughuis zijn organisaties die een belangrijke rol spelen op het gebied van armoede en het sociaal domein in het algemeen samengebracht. Dit is van grote meerwaarde voor een gemeente als Alblasserdam. In de eerste plaats zijn inwoners ermee geholpen dat er een centrale en laagdrempelige toegang is voor verschillende vormen van ondersteuning, al kan de bekendheid van het Brughuis nog worden vergroot. Ketenpartners zijn positief over de manier waarop het Brughuis de onderlinge samenwerking faciliteert. Het aanmeldoverleg is een meer formele structuur om casuïstiek te bespreken, maar medewerkers van de diverse organisaties lopen ook gemakkelijk informeel bij elkaars bureau langs. Vanwege de schaal van de gemeente Alblasserdam en de hoeveelheid casuïstiek is deze manier van samenwerking passend en effectief.

4. De gemeente heeft beperkt zicht op het effect van het armoedebeleid door een gebrek aan meetbare doelen en versnipperde monitoringsinformatie. In de gemeente is geen structurele monitoring van het armoedebeleid ingericht, waardoor de gemeente beperkt zicht heeft op de effectiviteit van het beleid. Daarbij geldt ook dat veel doelen niet van zichzelf meetbaar zijn, waardoor het niet duidelijk is op welke aspecten informatie benodigd is. De monitoringsinformatie die wel beschikbaar is, bijvoorbeeld vanuit samenwerkingspartners, is ongelijksoortig en wordt niet structureel samengebracht. Dit zorgt ervoor dat de gemeente een versnipperd beeld heeft van de inzet die door de gemeente zelf, de ketenpartners en maatschappelijke organisaties gepleegd wordt en welk effect dit heeft.

Aanbevelingen 1. Investeer met prioriteit in het verbeteren van de vroegsignalering en betrek partners hierbij. Het is van groot belang om de opvolging van signalen uit het RIS-systeem in het kader van vroegsignalering te verbeteren. Breng hiervoor in kaart welke kennis, faciliteiten en afspraken er nodig zijn om de betrokken partners in staat te stellen om de meldingen beter op te volgen. Betrek de partners die een rol hebben in het opvolgen van deze meldingen actief bij het formuleren van de verbeterstappen. Om scherp zicht te krijgen op de verbeteringen is het van belang om de opvolging van meldingen door partners structureel te monitoren. Rapporteer het komende jaar elk kwartaal aan de gemeenteraad over de geplande en ondernomen verbeteracties.

2. Versterk de samenwerking met en tussen maatschappelijke organisaties. Maatschappelijke organisaties leveren op dit moment al een belangrijke bijdrage aan het tegengaan van armoede en ongelijkheid. Ondersteun juist daarom als gemeente deze maatschappelijke organisaties actiever, om zo de samenwerking met en tussen deze organisaties te versterken. Een laagdrempelige stap is om bijvoorbeeld om jaarlijks bij elke maatschappelijke organisatie op te halen welke knelpunten zij tegenkomen en welke ondersteuning van de gemeente daarbij zou kunnen

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 11.

helpen. Ook blijft het structureel organiseren van contact en uitwisseling tussen de gemeente en de maatschappelijk organisaties van belang. Bespreek met maatschappelijke organisaties op welke manier een nieuwe vorm van structureel overleg van meerwaarde kan zijn voor de maatschappelijke organisaties en verbind heldere doelstellingen aan dit overleg. Ga daarnaast met maatschappelijke organisaties in gesprek over hoe de netwerken van de organisaties nog beter met elkaar verbonden kunnen worden en wat de rol van de gemeente (via het Brughuis) daarin kan zijn.

3. Richt structurele monitoring in en betrek de informatie van partners daarbij. Het inrichten van structurele monitoring helpt om scherper zicht te krijgen op de effectiviteit van de inzet van de gemeente, ketenpartners en maatschappelijke organisaties. Het beter meetbaar maken van de beleidsdoelstellingen is daarvoor van belang. De gemeente heeft al de ambitie om de Brughuismonitor uit te breiden met KPI’s (kritieke prestatie-indicatoren). Het nieuw vast te stellen lokale beleid voor het sociaal domein biedt hier verdere kansen voor. Een eerste stap in het inrichten van structurele monitoring is het samenbrengen van de informatie die nu al beschikbaar is. Integreer daarom de monitoringsgegevens die ketenpartners en maatschappelijke organisaties aanbieden in deze nieuwe monitoringssystematiek. Zo kan de gemeente meer gebruik maken van de nuttige informatie die de samenwerkingspartners verzamelen, zonder een extra administratieve last voor de maatschappelijke organisaties op te leggen.

4. Versterk de positie van de gemeenteraad door de informatiepositie te verbeteren en de raad te betrekken bij het formuleren van doelen waarop gestuurd kan worden. De informatiepositie van de gemeenteraad op het gebied van armoede en ongelijkheid is op dit moment kwetsbaar. Er is geen structurele en voorspelbare informatiestroom. Een belangrijk deel van de informatievoorziening komt momenteel tot stand naar aanleiding van vragen van de raad zelf, wat kwetsbaar is omdat de raad moeite heeft het volledige speelveld op het gebied van armoede en ongelijkheid te overzien. De rekenkamer beveelt het college daarom aan om bij de uitwerking van de voorgaande aanbeveling ook de gemeenteraad actief te betrekken. Ga bijvoorbeeld met de gemeenteraad in gesprek over de manier waarop doelen in het nieuwe beleid worden geformuleerd en hoe hierover wordt gerapporteerd. Een eerste stap hierin kan zijn om in de P&C-documenten een meer expliciete koppeling met de beleidsdoelstellingen te maken.

Ontwikkelingen binnen SDD Gedurende de looptijd van dit rekenkameronderzoek hebben medewerkers van de SDD middels een brandbrief melding gemaakt van een onhoudbare situatie in de organisatie.3 Naar aanleiding van de brief is een onderzoek ingesteld. Deze ontwikkelingen binnen de SDD zijn geen onderwerp van dit rekenkameronderzoek. Dit onderzoek richt zich wat betreft de SDD alleen op de taken die de SDD voor de gemeente Alblasserdam uitvoert op het vlak van armoede en ongelijkheid.

3 RTV Dordrecht, “Sociale dienst op rand van afgrond, medewerkers trekken aan de bel”, 3-12-2024, geraadpleegd van

https://www.rtvdordrecht.nl/nieuws/streek/sociale-dienst-op-rand-van-afgrond-medewerkers-trekken-aan-de-bel

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 12.

Reactie van college van B&W

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 13.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 14.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 15.

Nawoord rekenkamer De Rekenkamer Alblasserdam dankt het college van B&W voor de reactie op het voorliggende onderzoek. De Rekenkamer is verheugd te lezen dat de conclusies waardevolle inzichten bieden in de praktijk en dat de aanbevelingen in ieder geval deels meegenomen worden in het nieuwe beleidsplan schuldhulpverlening. Tegelijkertijd is de Rekenkamer van mening dat de aanbevelingen uit dit onderzoek breder zijn dan alleen het nog vast te stellen beleidsplan schuldhulpverlening. De aanbevelingen richten zich op het armoedebeleid in brede zin, bijvoorbeeld ook op de minimaregelingen en preventie. Het is daarom van belang om de conclusies en aanbevelingen van het onderzoek ook in het bredere perspectief van armoede te zien. De Rekenkamer wenst de gemeenteraad van Alblasserdam succes bij de bespreking van het rapport en is graag bereid om nadere toelichting te geven. Hartelijke groet, Namens de Rekenkamer Alblasserdam, Heleen van Rijnbach Lennart Straver

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 16.

Nota van bevindingen

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 17.

1

Vooraf: de context van Alblasserdam

Dit onderzoek naar armoede en ongelijkheid start met een nadere kennismaking met de inwoners van Alblasserdam. Armoedebeleid en beleid om ongelijkheid tegen te gaan moet passen bij, en afgestemd zijn op, de inwoners van de gemeente. Waar de ene gemeente veel ZZP’ers heeft met een groot armoederisico, heeft een andere gemeente vooral veel intergenerationele armoede.4 In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de specifieke context van de gemeente Alblasserdam en maken we kennis met Dennis, Shannah en Omar: drie fictieve, maar realistische, personen in Alblasserdam met armoede- en schuldenproblematiek die tijdens het rapport worden gevolgd.

1.1

Het kwantificeren van armoede en ongelijkheid

1.1.1

Armoede

Armoede Het definiëren van ‘armoede’ kan op veel verschillende manieren. De meeste definities richten zich op een tekort aan financiële middelen om een minimaal consumptieniveau te hanteren.5 In de meeste definities is geen aandacht voor secundaire levensbehoeften zoals deelname aan het sociale leven of luxe goederen (zoals verjaardagscadeaus). Echter kunnen deze tekorten wel leiden tot een verminderde positie in de samenleving. In dit onderzoek hanteren wij de meest gebruikelijke definities. De overige ‘tekorten’ komen terug in de definitie van ongelijkheid. Recent hebben SCP, CBS en NIBUD nog een nieuwe definitie van armoede geïntroduceerd in het publiek debat.6 In deze nieuwe definitie wordt uitgegaan van besteedbaar inkomen per huishouden. Daardoor vallen bijvoorbeeld huishoudens met weinig inkomen, maar veel spaargeld (bijvoorbeeld gepensioneerden) niet meer binnen de definitie. Echter, deze definitie wordt vooral gehanteerd in onderzoeken over populatie, en niet voor het bepalen van grenzen voor het verstrekken van ondersteuningsmaatregelen. Daarvoor gebruiken gemeenten percentages van het wettelijk sociaal minimum en een vermogensgrens.

1.1.1

Ongelijkheid

Hoewel economische ongelijkheid in het publieke debat veel aandacht krijgt, bestaat ongelijkheid uit meerdere facetten. Er bestaan verschillende manieren en theorieën om ongelijkheid te beschrijven en te duiden. In recent onderzoek, bijvoorbeeld door het Sociaal en Cultureel Planbureau, wordt naast economisch kapitaal ook naar de verdeling van andere hulpbronnen gekeken. Dit komt voort uit de hulpbronnentheorie die voor het eerst werd uitgewerkt door de Franse socioloog Pierre Bourdieu. Het Sociaal Cultureel Planbureau heeft in het onderzoek ‘Eigentijdse Ongelijkheid’7 het onderscheid gemaakt tussen economisch, sociaal, cultureel en persoonskapitaal. Economisch kapitaal is het type kapitaal dat doorgaans als eerst wordt geassocieerd met armoede. Het economisch kapitaal beschrijft namelijk ‘wat je hebt’, op basis van je vermogen en bereikte opleidingsniveau. Het sociaal, cultureel en persoonskapitaal gaan in op andersoortige hulpbronnen. Sociaal kapitaal gaat over ‘wie je kent’ en houdt in dat je toegang hebt tot een netwerk dat je steun biedt of verder helpt. Cultureel kapitaal beschrijft ‘waar je bij hoort’ en gaat in op de vraag of iemand kan voldoen aan wat de moderne maatschappij van hen vraagt om mee te kunnen doen. Denk bijvoorbeeld aan het gebruiken van een

4 Intergenerationele armoede is armoede die overgaat van generatie op generatie. 5 CBS. (z.d.). Begrippenlijst. 6 SCP, CBS, NIBUD. (17 oktober 2024). De nieuwe methode om armoede in Nederland te meten 7 Sociaal Cultureel Planbureau (2023). Eigentijdse ongelijkheid.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 18.

computer of het beheersen van de Engelse taal. Tot slot gaat persoonlijk kapitaal in op ‘wie je bent’, met een focus op zowel fysieke als mentale gezondheid. Het hebben van een netwerk dat steun biedt of je verder helpt; kunnen voldoen aan wat de moderne maatschappij van je vraagt; niet alleen fysiek gezond zijn, maar ook mentaal: het zijn allemaal elementen die bepalend zijn voor je positie in de samenleving, en die de kansen van mensen kunnen vergroten of beperken. Deze vier typen kapitaal zijn met elkaar verbonden en kunnen elkaar versterken. Economisch kapitaal kan bijvoorbeeld worden omgezet in cultureel kapitaal door middel van onderwijs, of in sociaal kapitaal door middel van strategische investeringen in sociale netwerken. Door deze vier vormen van kapitaal in beschouwing te nemen kan een diepgaander begrip van ongelijkheid worden ontwikkeld, aangezien ze elk verschillende dimensies van macht en toegang tot hulpbronnen binnen de samenleving belichten. In dit onderzoek wordt ongelijkheid dan ook beschreven aan de hand van deze vier typen kapitaal. In bijlage 2 staat een overzicht van de indicatoren die daarvoor worden gebruikt. Deze zijn deels gebaseerd op eerder uitgevoerd onderzoek door het CBS of de GGD en deels verzameld voor dit onderzoek via het Citisenspanel.

De typen kapitaal worden besproken en toegelicht langs de lijnen van acht typen inwoners uit de gemeente Alblasserdam.

1.2

Wat kenmerkt de inwoner van Alblasserdam?

Alblasserdam ligt in het noorden van de regio Drechtsteden aan het riviertje de Alblas. Alblasserdam is een geconcentreerde gemeente, die naast het dorp Alblasserdam geen andere grote kernen kent. In gesprekken komt naar voren dat een hechte sociale structuur kenmerkend is voor Alblasserdam. De (voornamelijk protestantse) kerk draagt hier in belangrijke mate aan bij. Om een beeld te krijgen van de kenmerken van groepen inwoners is in dit onderzoek een model gebruikt dat op basis van een grote hoeveelheid data en indicatoren een inschatting geeft van de groepen inwoners in Alblasserdam, en hoe deze vertegenwoordigd zijn. In bijlage 2 is een technische verantwoording opgenomen waarin de werkwijze om te komen tot deze profielen nader is toegelicht.

1.2.1

Kenmerken van de acht inwonerprofielen

Elk van deze acht profielen heeft eigen kenmerken. Deze profielen zijn ingedeeld aan de hand van inkomen, de wijze waarop ze contact willen hebben met de gemeente, opleidingsniveau en sociale omgeving. Op sommige onderdelen overlappen de profielen elkaar, of lijken profielen een brede groep mensen te beschrijven. Elk profiel wijkt echter af in de dynamiek tussen enkele bepalende kenmerken: het inkomen, het opleidingsniveau, het sociaal netwerk en de houding ten opzichte van de overheid. Profiel: Oranje  Verdeeld over alle leeftijden.  Praktisch opgeleid.  Inkomen modaal of onder modaal.  Weinig vertrouwen in de gemeente; moet actief worden opgezocht.

Profiel: Rood  Leeftijd 55 jaar en ouder.  Opleidingsniveau theoretisch.  Inkomen hoger dan gemiddeld.  Met (pre)pensioen.  Kent de wegen binnen de gemeente.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 19.

1.3

Profiel: Groen  Leeftijd 65 jaar en ouder.  Inkomen beneden modaal.  Praktisch opgeleid.  Gepensioneerd, wonen alleen of met hun partner.  Vaker eenzaam en worden lastig bereikt door de gemeente.

Profiel: Geel  Leeftijd tussen de 30 en 65.  Inkomen modaal of boven modaal.  Opleidingsniveau theoretisch.

Profiel: Bruin  Leeftijd 30 - 65 jaar.  Inkomen beneden modaal of modaal.  Opleidingsniveau praktisch.  Gezinnen met kinderen.  Veel last van schaamte rondom geldproblematiek.

Profiel: Roze  Leeftijd 30 tot 65 jaar.  Praktisch opgeleid.  Beneden modaal inkomen.  Weinig vertrouwen in de overheid en moeilijk te bereiken.

Profiel: Paars  Leeftijd tussen de 18 en 40.  Theoretisch opgeleid.  Verdienen boven modaal óf gaan dit binnenkort doen.

Profiel: Blauw  Leeftijd tot 45.  Praktisch of theoretisch opgeleid.  Gemiddeld inkomen.  Alleenstaand of samenwonend, vaak voor het eerst in een koopwoning.

De verdeling over de gemeente Alblasserdam

Onderstaande grafiek laat zien hoe de inwoners van Alblasserdam zijn verdeeld over de acht inwonersprofielen. Op de verticale as staan de percentages van de verschillende groepen inwoners. De horizontale as laat de verschillende inwonersprofielen zien: de grijze linkerbalk het gemiddelde in Nederland en de gekleurde rechterbalk is de samenstelling van de gemeente Alblasserdam.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 20.

40 35 30 25 20 15 10 5 0 Oranje

Groen

Bruin

Paars

Rood

Geel

Roze

Blauw

Figuur 1. Verdeling inwonersprofielen in Alblasserdam In figuur 1 is te zien dat, in vergelijking met heel Nederland, in Alblasserdam vooral relatief veel mensen uit het inwonersprofiel bruin wonen. Binnen de gezinnen van de inwoners in dit profiel hebben de ouders doorgaans een praktische opleiding gedaan. Inwoners in het bruine profiel hebben de vaardigheden om mee te draaien in de maatschappij, bijvoorbeeld als het gaat om omgaan met computers en een basis in de Engelse taal. De inwoners in dit profiel zijn relatief weinig betrokken bij hun omgeving en bij de overheid. Hun sociale vangnet is waardevol als er hulp in huis of met andere praktische zaken nodig is, maar deze inwoners kunnen niet in hun omgeving terecht als het gaat om geldzaken. De inwoners in het bruine profiel hebben relatief weinig vertrouwen in de overheid. Ook kennen de inwoners binnen dit profiel relatief veel schaamte wanneer er problemen rondom geld spelen. Daarnaast kent Alblasserdam relatief veel inwoners uit het gele profiel. Deze inwoners worden gekenmerkt door een druk gezinsleven, waarin carrière en kinderen veel aandacht vragen. De ouders in deze gezinnen hebben een theoretische opleiding gedaan en verdienen rond modaal of daarboven.

Inwoners uit het gele profiel weten hun weg naar de gemeente goed te vinden: ze begrijpen de informatie van de gemeente goed en weten waar ze moeten zijn als ze iets nodig hebben. In hun sociale netwerk kunnen zij gespecialiseerd advies inwinnen, bijvoorbeeld over regelingen van de overheid of medische zaken. De twee meest voorkomende profielen in Alblasserdam verschillen op belangrijke aspecten van elkaar, maar hebben ook veel gemeen: inwoners in deze twee profielen zitten grofweg in dezelfde levensfase, die vaak draait om kinderen. Waar het inwoners uit het gele profiel over het algemeen goed hun weg in de samenleving vinden en een stevig vangnet hebben, is de situatie voor veel inwoners in het bruine profiel kwetsbaarder. Wanneer zij tegen een obstakel aanlopen om bijvoorbeeld iets te regelen bij de gemeente of zij hun baan verliezen, kunnen kleine problemen al snel groter worden. De profielen blauw en paars zijn op hun beurt minder vertegenwoordigd in Alblasserdam, vergeleken met de rest Nederland. Deze profielen worden gekenmerkt door de jongere inwoners. Inwoners in het blauwe profiel hebben vaak een eerste woning gekocht. Ze begrijpen de communicatie van de gemeente, maar zijn niet dusdanig betrokken bij de overheid dat ze gelijk weten waar ze moeten zijn als er iets nodig is. Inwoners in het paarse profiel zijn doorgaans theoretisch opgeleid en verdienen

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 21.

bovenmodaal. Ze hebben een grote sociale kring waar op kunnen leunen en zijn actief in het verenigingsleven. Deze inwonersprofielen komen in Alblasserdam minder voor dan in de rest van Nederland. De verdeling van de profielen in Alblasserdam wordt hieronder geduid aan de hand de vier typen kapitaal. Daarnaast is opgenomen wat de rol van gemeente zou kunnen zijn in het vergroten van deze vier factoren. Later in de rapportage (hoofdstuk 4) wordt ingegaan op het gemeentelijke beleid hieromtrent en in hoeverre dat aansluit bij de problematiek in de gemeente Alblasserdam.

1.3.1

Economisch kapitaal – ‘wat je hebt’

Het meest voorkomende profiel in Alblasserdam (bruin) wordt gekenmerkt door inwoners die modaal of onder modaal verdienen en die doorgaans praktisch zijn opgeleid. Hebben zij geldzorgen, dan hebben zij over het algemeen geen mensen in hun omgeving die hen veel geld (meer dan €2500) kunnen lenen. Verliezen zij hun baan, dan is de kans groot dat zij in de problemen komen. In Alblasserdam heeft 7.7% van de huishoudens te maken met problematische schulden, tegenover 6.1% van de huishoudens in andere gemeenten tot 25.000 inwoners.8 Inwoners uit het bruine profiel zullen zich minder snel bij de gemeente melden, enerzijds omdat hun vertrouwen in de overheid relatief laag is en anderzijds omdat zij veel schaamte ervaren rondom geldzorgen en armoede. De sociale omgeving is voor deze inwoners doorgaans geen hulpbron op het gebied van geldzaken. Inwoners in het gele profiel hebben een andere situatie wat betreft economisch kapitaal. Zij verdienen modaal of boven modaal en zijn doorgaans theoretisch opgeleid. Mochten deze inwoners toch met geldzorgen te maken krijgen, dan zijn zij over het algemeen in staat om regelingen aan te vragen bij de gemeente. Ook kan hun sociale omgeving hier goed bij helpen. Hoe vergroot je economisch kapitaal? Het vergroten van economisch kapitaal krijgt veel aandacht in de lokale en landelijke politiek.

De rol van gemeenten hierin is vooral het ondersteunen van inwoners met lagere inkomens met gemeentelijke regelingen. Het bereiken van de groepen die ondersteuning het hardst nodig hebben is daarin cruciaal. Daarnaast kunnen gemeenten investeren in het duurzaam vergroten van economisch kapitaal door middel van preventie (lessen in omgaan met geld) en investeren in kansengelijkheid op scholen (bijvoorbeeld in zwakkere wijken).

1.3.2

Sociaal kapitaal – ‘wie je kent’

De twee meest voorkomende profielen in Alblasserdam verschillen van elkaar wat betreft sociaal kapitaal. Inwoners uit het gele profiel hebben doorgaans een sterk sociaal netwerk. Ze hebben gemiddeld meer mensen om hun persoonlijke zaken mee te bespreken dan inwoners uit het bruine profiel. Net als de inwoners in het bruine profiel hebben de inwoners in het gele profiel mensen in hun omgeving die hen kunnen helpen met praktische zaken, zoals hulp bij het klussen of iemand die de boodschappen doet bij ziekte. Inwoners uit het gele profiel hebben echter meer mensen in hun omgeving die ook kunnen adviseren bij bijvoorbeeld conflicten op het werk of over geldzaken. Ook hebben inwoners uit het gele profiel meer mensen in hun omgeving die kunnen helpen om aan een baan te komen, bijvoorbeeld door een goede aanbeveling te doen. Voor inwoners uit het bruine profiel is het sociale netwerk doorgaans kleiner. Deze inwoners zijn ook minder vaak lid van een vereniging of gemeenschap. 8 Waarstaatjegemeente.nl (2023). Participatiewet. Geraadpleegd op 4 december 2024 van

https://www.waarstaatjegemeente.nl/mosaic/gemeentelijke-monitor-sociaal-domein/4--participatiewet

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 22.

Hoe vergroot je sociaal kapitaal? Sociaal kapitaal gaat over netwerk en omgeving. De afgelopen jaren is het versterken van de omgeving in veel gemeenten integraal onderdeel geworden van het beleid voor het sociaal domein. De eigen verantwoordelijkheid van inwoners staat dan voorop. Het versterken van sociale netwerken doen gemeenten veelal door buurtontmoetingspunten te realiseren, bijvoorbeeld in combinatie met inloopmiddagen van wijkteams. Hier komen sociale interactie en vroegsignalering samen.

1.3.3

Cultureel kapitaal – ‘waar je bij hoort’

Zowel de inwoners in het bruine als het gele profiel beschikken over vaardigheden die in de huidige maatschappij van belang zijn. Inwoners in beide profielen hebben goede digitale vaardigheden. Ook spreken inwoners in beide profielen redelijk tot goed Engels. Beide vaardigheden zijn bij inwoners in het gele profiel iets sterker ontwikkeld, vermoedelijk vanwege hun opleiding en werkervaring. De laaggeletterdheid in Alblasserdam is lager dan gemiddeld in Nederland: ongeveer 4% van de inwoners in Alblasserdam is laaggeletterd, ten opzichte van 12% van Nederlanders in het algemeen.9 Verder zijn inwoners uit het gele profiel vaker lid van een vereniging, inwoners in het bruine profiel zijn dit vaker niet. Inwoners uit beide profielen begrijpen de communicatie van de gemeente, maar inwoners in het bruine profiel vinden het lastig om zelf op de gemeente af te stappen. Hoe vergroot je cultureel kapitaal? Cultureel kapitaal beschrijft de hulpbronnen die gaan over wie je bent. Vaak is dit afhankelijk van opvoeding en de sociale omgeving waarin je opgroeit. De rol van de gemeente is beperkt in het vergroten van cultureel kapitaal. Wel voeren gemeenten in toenemende mate beleid op het tegengaan van laaggeletterdheid en het ondersteunen van inwoners met het invullen van formulieren of ingewikkelde procedures van de overheid. Daarnaast hebben vrijwel alle gemeenten een ‘meedoenbudget’.

Bijvoorbeeld in de vorm van een pas met tegoed, of een kindpakket. Dit zorgt ervoor dat mensen mee kunnen doen in de maatschappij door bijvoorbeeld naar de bioscoop of sportclub te gaan.

1.3.4

Persoonlijk kapitaal – ‘wie je bent’

In Alblasserdam wordt gemiddeld minder gesport dan in de rest van Nederland: 40.1% van de inwoners van Alblasserdam voldoet aan de beweegrichtlijn, tegenover 46.8% in Nederland als geheel.10 Vanuit de inwonerprofielen weten we dat inwoners in het gele profiel een stuk vaker bij een sportvereniging sporten dan inwoners uit het bruine profiel. Inwoners van Alblasserdam hebben daarnaast vaker overgewicht. In Alblasserdam gaat het om 56% van de inwoners, ten opzichte van 51.6% van Nederland. Wel voldoen Alblasserdammers meer dan gemiddeld aan de alcoholrichtlijn: 50.7% van de inwoners voldoet hieraan, vergeleken met 43.1% gemiddeld in Nederland. Cijfers met betrekking tot mentale gezondheid laten zien dat inwoners van Alblasserdam ongeveer op een vergelijkbare manier te kampen hebben met mentale klachten als gemiddeld in Nederland. Uit deze cijfers blijkt dat het persoonlijk kapitaal in Alblasserdam iets onder druk staat ten opzichte van de rest van Nederland. Dit wordt overigens niet zo ervaren door de inwoners van Alblasserdam zelf: het percentage inwoners dat de eigen gezondheid als goed ervaart is ongeveer gelijk met de rest van Nederland. 9 GeletterheidInZicht.nl. (z.d.). Aantal laaggeletterden naar regio. Geraadpleegd op 2 december 2024 10 Buurtatlas RIVM. (2024). Gezondheid en leefstijl per buurt, wijk en gemeente. Geraadpleegd op 4 december 2024

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 23.

Hoe vergroot je persoonlijk kapitaal? Persoonlijk kapitaal richt zich primair op mentale en fysieke gezondheid. Gemeenten, waaronder Alblasserdam, investeren via het Sportakkoord of het JOGG-programma (jongeren op gezond gewicht) in de fysieke gezondheid van inwoners. In bepaalde regio’s, bijvoorbeeld in Twente, wordt er fors geïnvesteerd in het terugbrengen van drankgebruik onder jongeren. Dit gebeurt veelal in samenwerking met de GGD. Mentale gezondheid is voor een gemeente lastiger om te verbeteren. Laagdrempelige mentale ondersteuning voor jongeren, bijvoorbeeld op scholen of door een POH GGZ Jeugd bij de huisarts, zijn manieren om voorzieningen te bieden die hieraan bijdragen.

Maak kennis met Dennis, Shannah en Omar In dit onderzoek heeft de rekenkamer gekozen om de handelingswijze van de gemeente te onderzoeken aan de hand van drie casussen, ofwel klantreizen. Deze casussen zijn realistisch, maar fictief. Gedurende het rapport wordt in kaders de reis van deze personen door de inzet en ondersteuning van de gemeente Alblasserdam, ketenpartners en maatschappelijke organisaties geschetst. De casussen zijn gebaseerd op de typen kapitaal. Het betreffen drie fictieve inwoners, Dennis, Shannah en Omar, die in een situatie zitten waarbij ze ondersteuning nodig hebben van de gemeente. Dennis, Shannah en Omar vallen respectievelijk onder het bruine, roze en groene profiel. Deze profielen zijn relatief kwetsbaar en vragen om een specifieke aanpak vanuit de gemeente. Denk hierbij bijvoorbeeld aan communicatie, het in beeld brengen van de situatie of zorgen dat de juiste mensen samenwerken om de inwoner te helpen. In Alblasserdam komt met name het bruine profiel vaak voor. Inzichten over hoe inwoners uit het groene en roze profiel geholpen worden zijn eveneens relevant, omdat bij een effectieve aanpak van armoede het immers van belang is dat ook inwoners die minder goed in beeld zijn worden geholpen.

Dennis: alleenstaand, (dreigende) schuldenproblematiek “Mijn naam is Dennis. Ik ben een alleenstaande van 32 met een dochter van 11 en ben een halfjaar geleden ontslagen. Ik had weinig spaargeld en ontvang geen uitkering. Ik heb nog geen nieuwe baan gevonden. Ik heb al een paar maanden mijn huur en energierekening niet betaald. Een incassobureau heeft me al twee brieven gestuurd. Ik heb weinig vertrouwen in de overheid en krijg hier heel veel stress van. Kan de gemeente mij helpen?” Dennis heeft vooral een financieel probleem. In de praktijk zien we echter dat financiële problematiek ook kan leiden tot een kleinere sociale kring, en is er vaak geen geld over voor sport, cultuur of vrijetijdsactiviteiten. Dit leidt tot een teruggang in alle vier de kapitalen.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 24.

Shannah: zwanger, slechte woonruimte “Ik ben Shannah, 26 jaar, zeven maanden zwanger en woon in een huis met slechte isolatie met een hoge energierekening waardoor ik mijn rekeningen niet meer kan betalen. De kraamzorg zegt dat mijn huis niet goed is voor de baby. Ik weet niet waar ik naartoe moet. Ik heb geen contact met mijn ouders en ook niet met de vader van de baby. “ Shannah heeft meerdere soorten problemen en is daarom gebaat bij een integrale aanpak. Haar financiële problemen veroorzaken een acuut probleem. Daarnaast heeft ze een beperkt sociaal netwerk waar ze op terug kan vallen.

Omar: armoede en weigert hulp van de overheid “Mijn naam is Omar, 74, en ik heb een klein pensioentje. Ik kan niet zo goed met geld omgaan en heb al best veel schulden gemaakt. Er zijn al weleens mensen van de gemeente bij mij langs geweest maar meestal stuur ik ze snel weer weg. Mijn Nederlands is niet zo goed.” Er is in elke gemeente, ook in Alblasserdam, een aanzienlijk aantal mensen met een laag vertrouwen in de overheid. Deze mensen worden een stuk lastiger bereikt. Dat Omar niet zo goed Nederlands spreekt maakt het nog complexer.

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 25.

2

Armoedebeleid

Dit hoofdstuk beschrijft hoe de visie en het beleid omtrent armoede op gemeentelijk en regionaal niveau. Verder gaat dit hoofdstuk in op de verschillende minimaregelingen die de gemeente aanbiedt en op de monitoring en evaluatie van het beleid.

2.1

Beleidsstructuur

Kernbevinding: De gemeente Alblasserdam werkt intensief samen met andere gemeenten in Drechtstedenverband. Dit is bepalend voor de beleidsstructuur. De regionaal vastgestelde visie op het sociaal domein is het leidende beleidsdocument op het gebied van armoede. De gemeente Alblasserdam kent (nog) geen lokaal vastgestelde overkoepelende visie en beleid op armoede, deze zijn momenteel in ontwikkeling.

Samenwerking in de regio De gemeente Alblasserdam vormt samen met de gemeenten Dordrecht, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht de regio Drechtsteden. Deze zeven gemeenten werken intensief met elkaar samen, onder meer op het sociaal domein. De samenwerking op het sociaal domein is sinds 2022 bekrachtigd in de Gemeenschappelijke Regeling Sociaal (GRS)11. De GR kent – zoals veel andere gemeenschappelijke regelingen - een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur dat bestaat uit wethouders van de deelnemende gemeenten.

Sociale Dienst Drechtsteden De GRS stuurt de Sociale Dienst Drechtsteden (SDD) aan, dat kan worden gezien als een uitvoeringsorganisatie voor de gemeenschappelijke regeling. De gemeenten hebben een belangrijk deel van de uitvoering van de taken binnen het sociaal domein bij de SDD belegd. De SDD voert bijvoorbeeld de Wet maatschappelijke ondersteuning en Participatiewet uit. Relevant voor dit onderzoek is dat de SDD ook een belangrijke rol heeft bij het uitvoeren van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening en diverse minimaregelingen.12 Deze vergaande samenwerking op het sociaal domein is bepalend voor de beleidsstructuur op het gebied van armoede in Alblasserdam. Alblasserdam kent bijvoorbeeld geen lokaal beleidskader wat betreft armoede specifiek en het sociaal domein in het algemeen, omdat deze visie in Drechtstedenverband is vastgesteld. Daarom is de regionale visie sociaal domein het leidende beleidsdocument voor Alblasserdam binnen het sociaal domein, ook wat betreft armoede. Tabel 1 bevat een overzicht van de belangrijkste beleidsstukken en uitwerkingen daarvan. De bestuurlijke inrichting en aansturing van de samenwerking tussen de Drechtsteden is in de afgelopen jaren fundamenteel veranderd. Tot 2022 werkten de zeven gemeenten samen in de Gemeenschappelijke Regeling Drechtsteden (GRD). De GRD was een unieke vorm van samenwerking, met name vanwege de Drechtraad.

Elke fractie uit elke gemeenteraad was met een lid vertegenwoordigd in de Drechtraad, dat het algemeen bestuur vormde van de GRD. De GRD en de Drechtraad zijn in 2022 ontbonden.

11 Gemeente Alblasserdam, Dordrecht, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht,

Gemeenschappelijke Regeling Sociaal (2023) 12 Sociale Dienst Drechtsteden, Beleidsplan Schuldhulpverlening Drechtsteden 2021 – 2024

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 26.

In gesprekken wordt aangegeven dat met ontbinden van de Drechtraad een beweging is ingezet om beleid dat voorheen in regioverband werd vastgesteld nu juist lokaal vast te stellen. Dit geeft de mogelijkheid om meer op de lokale context te sturen. De gemeente Alblasserdam heeft bijvoorbeeld de verordening voor het persoonlijk minimabudget lokaal vastgesteld.13 Ook is er op het moment van schrijven van dit rapport een lokale visie voor het sociaal domein in ontwikkeling. In gesprekken wordt aangegeven dat deze lokale visie naar verwachting geen grote koerswijziging zal zijn ten opzichte van de huidige situatie, maar dat deze vooral de reeds bestaande lokale accenten in de uitvoering zal vastleggen. Relevante (beleids-)documenten

Datum

Regionaal/lokaal

Overkoepelende visiedocumenten Coalitieakkoord 2022-2026 ‘Samen zijn we Alblasserdam’

2022-2026

Lokaal.

Collegeprogramma ‘Een fit en groen dorp in de polder’

2022-2026

Lokaal.

Regionale visie sociaal domein Drechtsteden ‘Iedereen een zelfstandig en volwaardig bestaan’

2019

Regionaal - Overkoepelende visie op het sociaal domein van de Drechtsteden.

Beleidsplan Schuldhulpverlening Drechtsteden ‘SamenWerken aan nieuw perspectief!’

2021-2024

Regionaal - Het beleidsplan voor schuldhulpverlening in de Drechtsteden.

Uitwerking in verordeningen en beleidsregels Verordening Persoonlijk Minima Budget Alblasserdam

2022

Lokaal.

Beleidsregels minimabeleid Drechtsteden

2024

Regionaal. Gaat onder meer in op individuele bijzondere bijstand en collectieve (aanvullende) zorgverzekering.

Beleidsregels ‘Ik-doe-mee-premie’ Drechtsteden

2023

Regionaal.

Beleidsregels Schuldhulpverlening Drechtsteden

2023

Regionaal.

Verordening Kwijtscheldingen

2024

Lokaal.

Tabel 1. Beleidsstructuur op het gebied van armoede

2.2

Regionale visie en beleid

Kernbevinding: De regionale visie op het sociaal domein in de Drechtsteden gaat uit van het versterken van de mogelijkheden van inwoners, met het versterken van bestaanszekerheid en het ontwikkelen naar werk als speerpunten. De regionale visie geeft richting aan de inzet van de SDD. Ook wat betreft schuldhulpverlening is er beleidsmatige aandacht voor de bredere omstandigheden van de inwoner.

13 Gemeente Alblasserdam, Verordening persoonlijk minimabudget Alblasserdam, 2023,

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR690682/1

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 27.

2.2.1

Regionale visie zet in op het vergroten van bestaanszekerheid en ontwikkelen naar werk

De regionale visie voor het sociaal domein in de Drechtsteden, getiteld ‘Iedereen een zelfstandig en volwaardig bestaan’, is het centrale beleidsdocument op het gebied van armoede14. Deze regionale visie is een overkoepelend document voor de werkzaamheden van de SDD. De regionaal vastgestelde visie op armoede specifiek en het sociaal domein in het algemeen sluit aan op hoe de deelnemende gemeenten lokaal naar het thema kijken. De gemeenteraden van de deelnemende gemeenten zijn, zo wordt in gesprekken benadrukt, actief betrokken bij het formuleren van de visie. In de regionale visie staat de zelfredzaamheid van inwoners en het kunnen meedoen in de samenleving centraal. De centrale ambitie is dat alle inwoners zelfstandig en volwaardig kunnen leven, werken, wonen en meedoen. Als dat niet lukt, worden inwoners geholpen om de mogelijkheden te vergroten. Dat betekent dat ‘de overheid’ geen zaken overneemt. Echter wordt in het beleid erkend dat niet iedereen zelfredzaam is of kan zijn en dat er dan de overheid dan juist wel moet optreden. In het beleidsstuk worden drie opgaven onderscheiden: bestaanszekerheid versterken, ontwikkelen naar werk en zorgen voor ondersteuning. De opgaven zijn vertaald in drie ambities.

In het kader van dit onderzoek zijn met name de opgaven en ambities die ingaan op het vergroten van bestaanszekerheid en het ontwikkelen naar werk relevant: Bestaanszekerheid vergroten Voor het versterken van de bestaanszekerheid wordt specifiek ingezet op het integraal kijken naar de hulpvraag. Het streven is om over meerdere vakgebieden samen te werken om inwoners naar een stabiele financiële positie toe te bewegen en de drempel voor schuldhulpverlening te verlagen. Op preventief vlak worden er voorlichtingen en training gegeven, wordt er gedaan aan inkomensbeheer en wordt de verbinding gezocht met lokaal beleid en lokale maatschappelijke initiatieven. Een laatste speerpunt is het vroeg signaleren van schulden en het verplicht stellen van schuldhulpverlening voor inwoners met een bijstandsuitkering en problematische schulden. Ontwikkelen naar werk In de visie is opgenomen dat inwoners aan het werk krijgen een investering vraagt. Baanbrekend, het werkgeversservicepunt, gaat zich daarin meer richten op inclusief werkgeverschap. Daarnaast wordt er loonkostensubsidie ingezet. In de visie wordt ook ingezet op het investeren in de ontwikkeling van inwoners die niet direct kunnen werken. Onder andere door het bieden van een veilige omgeving om werkervaring op te doen en scholing en begeleiding te bieden.

Het ontwikkelen naar werk wordt niet losstaand benaderd, maar er wordt ook gekeken naar financiële zekerheid, schuldenproblematiek en de werknemerspositie van inwoners.

2.2.2

Schuldhulpverlening wordt breed benaderd

In Drechtsteden-verband is ook een beleidsplan opgesteld voor schuldhulpverlening, het beleidsplan schuldhulpverlening 2021-202415. In aansluiting op de regionale visie op het sociaal domein heeft bestaanszekerheid ook in het beleidsplan schuldhulpverlening een belangrijke plek. Dit gaat over meer dan enkel financiële zekerheid, het gaat ook over zekerheid en stabiliteit op andere vlakken. Zo kunnen financiële problemen een beperking vormen voor participatie en op termijn leiden tot sociale isolatie, aldus de gemeente.

14 Sociale dienst Drechtsteden, Regionale visie sociaal domein Drechtsteden, zonder datum 15 Sociale dienst Drechtsteden, Beleidsplan Schuldhulpverlening Drechtsteden 2021 – 2024, zonder datum

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 28.

In de aanpak van de SDD staat de inwoner centraal. In het plan wordt het integrale karakter van schuldhulpverlening aangehaald. Er wordt niet alleen gekeken naar de schuld op zichzelf, maar ook aan de psychosociale omstandigheden waar de schuld uit voortkomt. Om integraal de schuldenproblematiek te kunnen oplossen wordt er ingezet op het vormen van ketensamenwerking en samenwerking tussen de partijen in het sociaal domein.

2.3

Lokale blik op armoede

Kernbevinding: Lokaal beleid op het sociaal domein is nog in ontwikkeling, armoede en schuldhulpverlening zijn daar onderdeel van. De lokale blik op het thema armoede, die blijkt uit onder meer het collegeprogramma, sluit grotendeels aan op de regionale visie. Alblasserdam zelf benadert armoede vanuit bestaanszekerheid en sociale kracht. De samenwerking binnen de regio versterken en investeren in het Brughuis zijn bestuurlijke prioriteiten.

2.3.1

Sociale kracht staat centraal in het collegeprogramma

Zoals eerder aangegeven heeft Alblasserdam momenteel geen lokale beleidsvisie op het gebied van armoede. De lokale blik op armoede is dan ook vooral te vinden in het collegeprogramma en coalitieakkoord en blijkt daarnaast uit gesprekken met lokale betrokkenen. Het college beschrijft Alblasserdam in haar visie in het collegeprogramma als een zorgzaam en sociaal dorp16. Het sociaal vangnet werkt goed en het college wil de eigen kracht van inwoners verder versterken. In haar overkoepelende visie streeft het college naar Alblasserdam als ‘een fit en groen dorp in de polder’. Om dat te realiseren ziet het college drie opgaven. Wat betreft armoede is met name de opgave ‘met oog voor elkaar’ van belang. Het toekomstbeeld van het college voor het eind van deze bestuursperiode is dat iedereen in Alblasserdam meedoet en niemand wordt buitengesloten. De ambitie is om ‘onnodige hulpeloosheid’ te voorkomen en dat inwoners samen en met elkaar steeds beter in staat zijn om de eigen problemen op te lossen. Geldproblemen belemmeren inwoners hierin: daarom ondersteunt de gemeente minima en zet zich in om armoede en andere problemen te voorkomen. In aansluiting hierop wordt in gesprekken benoemd dat de gemeente armoede benadert vanuit het perspectief van bestaanszekerheid.

Dat betekent onder meer dat niet alleen huishoudens die rondkomen met een inkomen rond het sociaal minimum ondersteuning nodig hebben, maar ook doelgroepen als werkende armen.

2.3.2

De focus in deze bestuursperiode ligt op samenwerking in de regio

De gemeente zet deze bestuursperiode in op de samenwerking binnen de Drechtsteden, als middel om de lokale realisatiekracht te vergroten. Ook hier is het dorpse karakter van Alblasserdam van belang: de korte lijnen binnen het dorp kunnen waar nodig ruimte bieden voor creatieve oplossingen, in de optiek van het college.

16 Gemeente Alblasserdam, 2023, Collegeprogramma 2022-2026

Rekenkamer Alblasserdam | Armoede en ongelijkheid | 29.

In het coalitieakkoord is aangegeven dat er deze bestuursperiode specifiek wordt ingezet op de aanpak van armoede.17 In het collegeprogramma wordt dit gespecificeerd in een aantal doelen. 18 Wat betreft armoede streeft het college ernaar om de volgende doelen aan het eind van de bestuursperiode bereikt te hebben: “Aan het eind van deze collegeperiode: Is het welbevinden en welzijn van onze inwoners verbeterd, waarbij zoveel mogelijk inwoners in beeld zijn. Hiervoor: o is het Brughuis als centrale toegang tot lokale zorg en ondersteuning bekend en werkt effectief vanuit een integrale benadering met één (fysiek en digitaal) loket; o sluiten we aan op vindplaatsen inwoners, zowel fysiek als digitaal; o ziet de gemeente met haar partners toe op een passend niveau van maatschappelijke voorzieningen; o is er gestuurd op kostenbeheersing. Kunnen meer mensen meedoen op de arbeidsmarkt, in ieder geval langs de lijn van leerwerkplekken en voldoende, kwalitatieve participatieplekken. Versterken we het (kennis) netwerk in Alblasserdam en voelen onze partners zich niet geremd in het bedenken van logische en/of creatieve oplossingen (omzeil het systeem).”