Rekenkamer Alblasserdam - Doeltreffendheid van preventie in het jeugdhulpbeleid.pdf

Onderzoek naar de doeltreffendheid van preventie in het jeugdhulpbeleid van de gemeente Alblasserdam

Datum: 25 november 2021

Directeur Heleen van Rijnbach - De Groot

Contactpersoon: Elsemiek Smits - Muis E. elsemiek@necker.nl T. 06-470 414 91

Onderzoekers Nick Woudstra en Job van Meijeren Necker van Naem

2

Colofon:.................................................................................................................................................................. 2 Bestuurlijke nota .................................................................................................................................................... 5 Onderzoeksverantwoording ................................................................................................................................... 6 Conclusies en aanbevelingen .................................................................................................................................. 9 Reactie van college van B&W ............................................................................................................................... 14 Nawoord opdrachtgever ...................................................................................................................................... 18 Nota van Bevindingen .......................................................................................................................................... 19 1.

Vooraf ......................................................................................................................................................... 20

2.

Preventieve jeugdhulp in Alblasserdam ...................................................................................................... 22 2.1. Landelijke en regionale ontwikkelingen .................................................................................................... 22 2.1.1. Decentralisatie ...................................................................................................................................... 22 2.1.2. Transformatie ....................................................................................................................................... 22 2.1.3. Regionale samenwerking ...................................................................................................................... 23 2.1.4. Toeleiding en toegang .......................................................................................................................... 24 2.2. Lokaal beleid.............................................................................................................................................. 25 2.2.1. Visie op preventie ................................................................................................................................. 25 2.2.2. Indicatoren van resultaten en doelen .................................................................................................. 26 2.2.3.

Samenwerkingspartners ....................................................................................................................... 27

3.

Uitvoering en doelbereik van het beleid ..................................................................................................... 29 3.1. Van beleid naar uitvoering ........................................................................................................................ 29 3.1.1. Jeugdhulp naar de voorkant ................................................................................................................. 29 3.1.2. Toeleiding en centrale toegang ............................................................................................................ 30 3.1.3. Jongerenwerk ....................................................................................................................................... 31 3.1.4. Vroegsignalering ................................................................................................................................... 31 3.2. Sturing, monitoring en evaluatie door de gemeente Alblasserdam .......................................................... 31 3.2.1. Interne organisatie ............................................................................................................................... 31 3.2.2. Dashboard ............................................................................................................................................ 32 3.2.3.

Preventie- en sportakkoord .................................................................................................................. 32 3.2.4. Raadsinformatie ................................................................................................................................... 32 3.3. Doelbereik.................................................................................................................................................. 33 3.3.1. Kwantitatief doelbereik ........................................................................................................................ 33 3.3.2. Kwalitatief doelbereik ........................................................................................................................... 35

4.

Samenwerking met maatschappelijke partners........................................................................................... 36 4.1. Het functioneren van de samenwerking .................................................................................................... 37 4.1.1. Gevoel van gezamenlijkheid ................................................................................................................. 37

3

4.1.2. 4.1.3. 4.1.4. 4.1.5.

Eindverantwoordelijkheid .................................................................................................................... 37 Informatie-uitwisseling ......................................................................................................................... 38 Zorg zonder gaten ................................................................................................................................. 38 Evaluatie en monitoring ....................................................................................................................... 38

4.2. De grondslag van de samenwerking ......................................................................................................... 39 4.2.1. Bekostiging ........................................................................................................................................... 39 4.2.2. Looptijd en verantwoording ................................................................................................................. 39 4.3.

Leren van de samenwerking ...................................................................................................................... 40

Bijlage 1.

Lijst van bronnen ........................................................................................................................... 41

Bijlage 2.

Belangrijkste samenwerkingsorganisaties ..................................................................................... 42

Bijlage 3.

Begrippenlijst ................................................................................................................................ 43

4

5

Aanleiding Sinds de decentralisaties in het sociaal domein in 2015 zijn gemeenten onder andere verantwoordelijk geworden voor de jeugdzorg. Inmiddels is de eerste transitiefase overgegaan in een transformatiefase, die heel wat voeten in de aarde heeft. Gemeenten blijven zoeken naar manieren om kosten in de hand te houden en de jeugdzorg zo effectief mogelijk te organiseren met als doel om de hulp te kunnen bieden die nodig is. Een belangrijk doel van de Jeugdwet is het voorkomen van (zware) vormen van jeugdzorg door het inzetten van vroegtijdige en preventieve ondersteuning en zorg. Ook gemeente Alblasserdam wil door grotere inzet aan de voorkant (preventie) hulpvragen opvangen en doorverwijzing naar zorg voorkomen. Om dit goed te doen is de gemeente mede afhankelijk van maatschappelijke partners. Goede samenwerking is een cruciale factor voor resultaat. De gemeente Alblasserdam zet in op preventie. Een belangrijk doel daarvan is het voorkomen van het ontstaan van jeugdproblematiek en het daardoor beperkt houden van benodigde hulp en zorg. Zo kunnen de benodigde uitgaven (voor deze vaak dure zorg) laag blijven. Deze inzet is reeds benoemd in spoor 1 van de Samenlevingsagenda 2018 - 2022 en in het Plan van Aanpak Jeugdhulp (2018). Sinds 1 juni 2020 zet de gemeente nog nadrukkelijker in op preventie met het Implementatieplan Jeugdhulp naar de voorkant.

De gemeente wil hiermee, samen met de regio, de vraag naar geïndiceerde jeugdhulp terugdringen met lokaal preventief aanbod aan de voorkant. Deze inspanningen zijn aanleiding voor de Rekenkamer om onderzoek te doen naar de doeltreffendheid van preventie in het jeugdbeleid ten dienste van de gemeenteraad.

Afbakening Het onderzoek richt zich op preventief jeugdhulpbeleid. Jeugdhulp gaat om het vroegsignaleren en bieden van laagdrempelige hulp, bijvoorbeeld in de vorm van ondersteuning door een maatschappelijk werker. Hiermee wordt voorkomen dat jeugd doorstroomt naar zwaardere jeugdzorg (die de gemeente Alblasserdam regionaal inkoopt). Om zicht te krijgen op preventie in de jeugdhulp is het belangrijk inzichtelijk te maken welke doelen de gemeente wil dienen. Waarbij middels cijfers inzichtelijk wordt hoe het staat met bijvoorbeeld financiële middelen en benodigde capaciteit in dit domein. Het onderzoek richt zich ook op het werkveld: welke toegangsroutes tot jeugdzorg zijn er, welke organisaties spelen een rol spelen bij de preventie, hoe is de samenwerking vormgegeven en komen gemeente en partners samen tot maatschappelijke resultaten? Het onderzoek richt zich dan ook niet alleen op de gemeentelijke organisatie, maar ook op de samenwerking met maatschappelijke partners. Hierbij oordeelt het onderzoek niet over de kwaliteit of professionaliteit van maatschappelijke partners, maar kijkt zij naar de samenwerking van deze partners met de gemeente en (de mogelijkheid tot) het boeken van maatschappelijke resultaten.

Doelstelling en vraagstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is het bieden van inzicht, aan de gemeenteraad, in de wijze waarop de gemeente werkt aan het realiseren van preventiedoelstellingen uit het jeugdhulpbeleid. Het

6

onderzoek biedt inzicht in beleid en uitvoering. Gezien de afhankelijkheid en rol van maatschappelijke partners is de samenwerking met maatschappelijke partners ook een centraal thema in het onderzoek. De inzichten die uit dit onderzoek voortkomen kunnen de raad helpen in zijn kaderstellende en controlerende rol. In het licht van het voorgaande heeft de rekenkamer de volgende hoofdvraag geformuleerd:

De hoofdvraag wordt beantwoord aan de hand van de onderstaande deelvragen, verdeeld over verschillende hoofdstukken.

7

Verloop van het onderzoek In januari 2021 is in een vergadering met de auditcommissie gesproken over onderzoeksprogramma voor 2021. Door de verschillende fracties is een voorkeur uitgesproken voor een onderzoek naar preventie in de jeugdhulp. De rekenkamer heeft hieraan gehoor gegeven en voert in 2021 een onderzoek hiernaar uit. Op 13 april is met de auditcommissie gesproken over de concept-onderzoeksopzet. De definitieve opzet is op 26 april gedeeld met de raad en het college. Het daadwerkelijke onderzoek is na de zomer van start gegaan. In de periode september - oktober heeft een documentenanalyse plaatsgevonden van relevante visie- en beleidsdocumenten, begrotingsstukken, jaarverslagen, jaarrekeningen, maand- en kwartaalrapportages, en andere memo's en nota's. Ook raadsbesluiten en raadsbrieven zijn hierbij betrokken, evenals regionale besluitvorming. Op basis van deze documentanalyse hebben verschillende interviews plaatsgevonden. Gesproken is met de portefeuillehouder Jeugd en Jeugdzorg, de verantwoordelijke beleidsambtenaren en diverse medewerkers die betrokken zijn bij beleidsvoorbereiding, monitoring, sturing en evaluatie van het (jeugd)preventiebeleid. Vervolgens hebben de onderzoekers twee gesprekken gevoerd met (vertegenwoordigers van) maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij preventie in het jeugdbeleid.

In deze gesprekken is de samenwerking met de gemeente en het maatschappelijke doel van het preventieve jeugdbeleid onderwerp van gesprek geweest. Een overzicht van de gehouden interviews is opgenomen in bijlage 1. Op basis van de documentenanalyse en de gevoerde gesprekken is de nota van bevindingen tot stand gekomen. Deze nota van bevindingen is op 22 oktober 2021 voorgelegd aan de ambtelijke organisatie voor feitelijk wederhoor. Op 5 november 2021 is hierop een reactie ontvangen. De gemaakte opmerkingen zijn verwerkt in de nota van bevindingen. Vervolgens zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld en is het geheel aangeboden voor een bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders. Deze bestuurlijke reactie, ontvangen op 23 november 2021, maakt integraal onderdeel uit van dit rapport. Een kort naschrift van de opdrachtgever is hierna toegevoegd.

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen: de bestuurlijke nota en de nota van bevindingen. De bestuurlijke nota bevat deze onderzoeksverantwoording, die wordt gevolgd door de centrale boodschap van dit onderzoek (inclusief conclusies en aanbevelingen). Daarna is de bestuurlijke reactie van het college integraal opgenomen en het naschrift van de opdrachtgever. In het eerste hoofdstuk van de Nota van Bevindingen leest u een afbakening van de vraagstelling en preventie in het jeugdbeleid. In hoofdstuk twee wordt een beeld geschetst van het huidige preventiebeleid in de jeugdzorg. Onderverdeeld in landelijke en regionale beleidsontwikkelingen en het lokale beleid. In het derde hoofdstuk wordt gekeken naar de uitvoering van het jeugdbeleid met een speciale focus op de omzetting van beleid naar uitvoering, gemeentelijke coördinatie, vroegsignalering en evaluatie en monitoring. In het vierde hoofdstuk wordt de samenwerking met partners geëvalueerd.

8

Vooraf De inzet in de preventieve Jeugdhulp in Alblasserdam is indrukwekkend. Jongerenwerkers, maatschappelijk werkers, praktijkondersteuners, beleidsmedewerkers en vele anderen zetten zich in om de opgroeiende Alblasserdammers van goede hulp te voorzien die aansluit bij de zorgvraag. Zij vinden daarin steun in een krachtige lokale samenleving met hechte verbanden. De korte lijnen die er zijn reiken kansen aan om net een stapje meer te doen, om snel tot komen tot toegepaste oplossingen. Tegelijk gaan de trends en ontwikkelingen in de jeugdhulp die landelijk zichtbaar zijn ook Alblasserdam niet voorbij. Alle reden voor college en de gemeenteraad om het gesprek te blijven voeren over de inzet op jeugdhulp in brede zin; en preventieve jeugdhulp in het bijzonder. Wij hopen dat dit rapport aanknopingspunten geeft om dit gesprek op korte termijn te kunnen voeren en op langere termijn te bestendigen. Er is reden tot tevredenheid, maar er liggen ook kansen en zorgen in het verschiet. In de hierna volgende conclusies en aanbevelingen zetten we deze op een rij.

Conclusies Onze conclusies hebben we ingericht langs de drie hoofdstukken van de Nota van Bevindingen. In de Nota van Bevindingen zelf treft u de achtergrond van de conclusies aan. Conclusies over visie en beleid De gemeente Alblasserdam kent een grote beleidsrijkdom op het gebied van preventie. Er ligt een gegronde visie en er zijn de nodige beleidsdocumenten. Er is samenhang aangebracht met zowel het jeugdbeleid als geheel (Route22, Lokaal Transformatieplan), als met het preventiebeleid in den brede (Integraal preventieplan 2020-2023 en Implementatieplan Jeugdhulp naar de voorkant). Vanuit de ambtelijke organisatie wordt voldoende kader ervaren vanuit deze beleidsdocumenten voor de uitvoering. Minder duidelijk is welke bijdrage ieder document levert aan de uitvoering van het beleid en of het ook met minder kan. Soms is het ook zo dat als gevolg van actuele ontwikkelingen met notities een aanvulling op het beleid is gemaakt (bijvoorbeeld de 'Omdenknotitie'). Er wordt gewerkt aan een eerste evaluatie van het Integraal preventieplan. Mogelijk geeft dit een aanknopingspunt om de beleidsstructuur ter herijken. 1. Er is voldoende beleid om de gemeentelijke organisatie kader en opdracht te geven voor de uitvoering van het preventieve jeugdhulp beleid. De kaders worden gebruikt door de organisatie voor de uitvoering. 2.

Het beleid is integraal, maar verschillende beleidsdocumenten en notities overlappen elkaar ook. Het versterken van de beleidscyclus met periodieke herziening en integrale ophanging kan de gemeente Alblasserdam helpen bij het gesprek over de vaststelling, uitvoering en evaluatie van het beleid. Zowel gemeenteraad, college van B&W als gemeentelijke organisatie zijn betrokken bij samenwerking in de regio op het gebied van preventie in de Jeugdhulp. Deze betrokkenheid is voor de gemeente

9

belangrijk om de eigen wensen voor het voetlicht te brengen en kansen te benutten, bijvoorbeeld in de vorm van extra (innovatie)budget. De gemeente heeft haar doelen ten aanzien van preventie in de jeugdhulp voornamelijk kwalitatief vastgesteld. Er is inzet op vroege signalering, wat beter resultaat moet bereiken voor kinderen en (mogelijk) voor het gemeentelijke budget. Hoewel er wel parameters zijn vastgesteld waaruit resultaat kan blijken op dit doel, zijn hieraan verder beperkt kwantificeerbare doelen verbonden. De gemeente Alblasserdam werkt samen met een breed veld aan maatschappelijk partners om preventieve jeugdhulp vorm te geven. In beleidsdocumenten zijn de overwegingen voor het kiezen van specifieke partners voor specifieke opgaven niet vastgelegd. In de praktijk wordt hier vanuit de ambtelijke organisatie en vanuit ervaringen in het verleden vorm en inhoud aan gegeven. Conclusies uitvoering en doelbereik Vanuit de doelstellingen van de gemeente worden middelen ingezet om de doelen te realiseren. De gemeente Alblasserdam versterkt hierbij het voorliggende veld. Zowel vanuit incidentele als uit structurele middelen wordt op een versterking hiervan ingezet. Voorbeelden zijn de versterking van de preventieve capaciteit van stichting Jeugdteams, extra inzet op jongerenwerk en extra mogelijkheden voor preventieve hulp in het onderwijs en de voorschoolse opvang.

De inrichting van een fysieke centrale toegang voor het sociale domein sluit hierop aan. De sturing en monitoring vanuit de gemeente Alblasserdam berust bij een beperkt aantal medewerkers. Enerzijds zorgt dit voor korte lijnen, anderzijds merken wij op dat dit kwetsbaar is met het oog op de continuïteit en een brede borging in de organisaties. De sturing en monitoring heeft ruimte voor verbetering. Op basis van gegevens uit het dashboard vinden er wel intern gesprekken plaats, maar de verantwoording naar gemeenteraad en maatschappelijke organisaties over kwantitatief doelbereik is beperkt. Er zijn wel wensen en ideeën bij ambtelijke organisatie en maatschappelijke partners om dit verder uit te werken. Het daadwerkelijke doelbereik van de preventieve inzet op jeugdhulp is niet goed te kwantificeren. Op het niveau van inspanningen wordt er veel werk verzet, voortbouwend op de hechte Alblasserdamse samenleving. In daadwerkelijk cijfers is vooralsnog een stijging te zien van de kosten voor jeugdhulp. De gemiddelde doorlooptijd bij de toegang is vergelijkbaar met de regio. Op specifieke indicaties zijn soms resultaten beoogd en in beeld gebracht, bijvoorbeeld voor ambulante specialistische jeugdhulp en gespecialiseerde begeleiding en reguliere begeleiding.

Aangezien er geen afspraken zijn gemaakt over doelen en kritische waarden van de cijfers is het in zijn algemeenheid echter lastig om cijfers in het gemeentelijke dashboard te interpreteren. 3. Het gesprek over de sturing en monitoring vanuit de gemeente Alblasserdam op de Jeugdhulp kan worden versterkt. De cijfers uit het dashboard moeten meer worden betrokken bij het stellen van doelen en de periodieke bespreking met college, gemeenteraad en maatschappelijke partners. Het gesprek over doelbereik in de Jeugdhulp heeft volgens betrokkenen uit de ambtelijke organisatie en het maatschappelijk middenveld vaak een eendimensionaal karakter vanuit financiën. Er zijn voldoende bouwstenen aanwezig voor ambtelijke organisaties, maatschappelijk partners en bestuur om dat gesprek ook vanuit voorbeelden, feiten en cijfers vorm te geven. Wij komen hier bij de aanbevelingen op terug.

10

Conclusies samenwerking In de Nota van Bevindingen is de samenwerking met de maatschappelijke partners in het preventieve jeugdbeleid bezien. Uit de gesprekken komt een goede samenwerking naar voren die constructief vorm krijgt. Tegelijkertijd zijn er ook verbetermogelijkheden. Er is een veelvoud aan maatschappelijke organisaties betrokken. Dit geeft veel expertise bij specifieke opgaven, maar vergt ook verbindingskracht en levert het risico op van ruis op de lijn. In de praktijk zien we dat veel contacten bilateraal tussen gemeente en partners worden onderhouden. De eensgezindheid tussen de maatschappelijk partners onderling kan worden versterkt. Een bouwsteen hiervoor is de informatiepositie van de gemeente. 4. De samenwerking met maatschappelijk partners wordt ervaren als bilateraal tussen gemeente en partner en minder als een collectief, staand voor een maatschappelijke opgave. Dit kan worden versterkt door de informatiepositie van de gemeente verder vorm te geven. Hiermee kan de gemeente haar regisserende rol verstevigen. In een veld met (veel) verschillende maatschappelijke partners die opdracht hebben om doelen en resultaten te realiseren is het niet eenvoudig te zien of er gaten vallen of overlappingen zijn. De gemeente kan meer inzichtelijk maken wie waarvoor verantwoordelijk is en welke partner met welke opdracht en reikwijdte werkt.

Door korte lijnen is het beeld van de gesprekspartners bij gemeente en maatschappelijke partners dat niemand tussen wal en schip valt. Men weet elkaar snel te vinden als dat nodig is. Tegelijk blijven kansen vanuit samenwerking onbenut. Er vindt vanuit de gemeente Alblasserdam beperkt sturing plaats aan de hand van collectieve indicatoren en doelstellingen. Afspraken met maatschappelijke partners zijn bilateraal en worden ook bilateraal geijkt. Vanuit maatschappelijk partners zijn kansen aangereikt om de monitoring en sturing verder met de gemeente vorm te geven, over een langere looptijd. Deze langere looptijd is voor maatschappelijke partners ook een belangrijke bouwsteen voor de bekostiging. Incidentele middelen die vanuit de gemeente worden ingezet worden door partners met enige terughoudendheid bezien. De gedachte is dat preventie een zaak van de lange adem is en daarom ook structurele inzet vergt. 5. De samenwerking met maatschappelijk partners in de preventieve jeugdhulp kan worden versterkt door langduriger samenwerkingsafspraken, gezamenlijke sturing op doelen en indicatoren, periodiek overleg en inzet van structurele middelen. In de samenwerking met maatschappelijk partners ontbreekt het aan structureel overleg in het preventieve veld. Maatschappelijke organisaties geven aan hier meerwaarde voor te zien.

Een ander element voor het versterken van de samenwerking is het samen ontwikkelen van een meer kwalitatief evalueren, waarbij ook de gemeenteraad beter kan worden geïnformeerd over de inzet van middelen en de bereikte resultaten en doelen.

11

Aanbevelingen Wij hebben onderscheid gemaakt in aanbevelingen in de richting van het College van burgemeester en wethouders en aanbevelingen richting de gemeenteraad. Hieronder zetten we deze uiteen. Aan het College van burgemeester en wethouders In de Nota van Bevindingen komen, voortkomend uit de documentenanalyse, de gevoerde gesprekken met medewerkers van de gemeente en vertegenwoordigers van maatschappelijke partners een aantal bouwstenen naar voren om stappen te zetten. Met deze aanbevelingen kan het College deze bouwstenen voortvarend aangrijpen in opdracht van de gemeenteraad. 1. Versterk de beleidscyclus door bewust en in samenhang vast te stellen welke beleidsdocumenten worden opgesteld en hoe deze zich tot elkaar verhouden. 2. Benut de eerste evaluatie van het Integraal preventieplan voor het gesprek met de raad over de doelen en resultaten op het gebied van preventie in het jeugd(hulp)beleid en het aanscherpen daarvan. Deze beide aanbevelingen volgen uit de conclusie dat de beleidssamenhang meer kan worden vormgegeven. De inrichting van de Alblasserdamse beleidscyclus aan de hand van maatschappelijke opgaven en doelen (vanuit de locomotief- en wagonmetafoor) heeft een navolgbare opzet. Op de voorliggende thematiek kan het overzicht worden versterkt door steeds bewust samenhang aan te geven tussen de beleidsdocumenten.

Voor de gemeenteraad wordt de kaderstelling en controle daarmee ook vergemakkelijkt. De aankomende evaluatie van het Integraal preventieplan is een aanknopingspunt om met de raad hierover het gesprek te voeren, maar ook om de doelen en resultaten in het preventieve jeugd(hulp)beleid te herijken. In de sturing op preventieve jeugdhulp zijn cijfers niet enkel doorslaggevend. In de gesprekken is juist ook naar voren gekomen dat het kwalitatieve gesprek tussen college en gemeenteraad moet worden versterkt. Vanuit maatschappelijke organisaties leeft de behoefte om dit gesprek ook vorm te geven aan de hand van kwalitatieve evaluatie. Het collectieve gesprek hierover kan de samenwerking versterken. Dit gesprek wordt op dit moment gemist door maatschappelijke partners. 3. Ga met maatschappelijke organisaties in gesprek over gezamenlijk, kwantitatief en kwalitatief evalueren van de samenwerking en de realisatie van doelen en opgaven. Organiseer hierover periodiek overleg in de breedte van de preventieve jeugdhulp. In de sturing en verantwoording op de preventieve jeugdhulp kan meer gebruik worden gemaakt van gekwantificeerde doelen1. Dit kan bijdragen aan een scherper zicht op beoogde en bereikte resultaten en faciliteert het gesprek tussen raad, college en maatschappelijke organisaties. 4.

Geef de sturing op doelen en resultaten ook meer kwantitatief vorm en betrek deze in de gesprekken tussen College, gemeenteraad en maatschappelijke partners.

1 Met gekwantificeerde doelen bedoelen we afspraken die specifiek en meetbaar zijn gemaakt aan de hand van indicatoren en beoogde

(cijfermatige) doelstellingen.

12

Voor de doelstellingen (een transformatie) in het jeugdhulpbeleid is een lange adem vereist. De gemeente zet in op een verdere versterking van het voorliggende veld en benut daarvoor ook beschikbare incidentele budgetten. Deze hebben een beperkt duurzaam doelbereik is de ervaring vanuit het maatschappelijk veld. Aanbeveling aan het college is om hierover in gesprek te gaan met maatschappelijke organisaties en de inzet op structurele en langdurige samenwerking verder vorm te geven. 5. Voor de toekomstbestendigheid van de relaties is een langere zekerheid van budget en opdracht belangrijk, hanteer dit als uitgangspunt. In ruil hiervoor kan de gemeente met de maatschappelijke partners werken aan een eenduidiger monitoring en evaluatie met samen vastgestelde doelstellingen. Ons advies aan het college is om aan de hand van deze aanbevelingen te werken aan de volgende stap om preventief jeugd(hulp)beleid in Alblasserdam nog meer collectief te maken met maatschappelijke partners en de gemeenteraad. Aan de gemeenteraad Vanuit de gemeenteraad is betrokkenheid bij de preventieve inzet op jeugdhulp belangrijk. Er zijn flinke ambities in beleid vastgesteld met het oog op goede preventieve inzet van jeugdhulp voor kinderen in Alblasserdam en, in het verlengde daarvan, het verminderen van duurdere vormen van jeugdhulp.

De gemeente Alblasserdam is hierin niet uniek en heeft ook goede papieren vanuit de samenlevingskracht om hierin resultaten te boeken. Toch is de praktijk weerbarstig. Het is raadzaam om als gemeenteraad niet alleen betrokken te zijn bij de beleidskaders en financiële resultaten, maar ook inzicht te krijgen op de beleidsuitvoering. 6. Organiseer periodiek een themabijeenkomst over de uitvoering van preventief jeugdbeleid waarbij vanuit maatschappelijke organisaties en de gemeentelijke organisaties meer kleur wordt gegeven aan de doelen, inzet en resultaten in dit domein. Plan deze alvast in voor 2022. Vanuit de Nota van Bevindingen komt naar voren dat er de behoefte is om de raad meer vanuit inhoud en cijfers te informeren. Ook bij beleidsbeslissingen en middeleninzet kan dit de raad helpen bij het maken van keuze. Ons advies is om hier het college ook opdracht voor te geven. 7. Geef het college opdracht om de gemeenteraad bij beleidsvoorstellen en begrotingskeuzes dit zowel kwalitatief als kwantitatief te motiveren. Vraag ook om over de beleidsrealisatie van de inzet op preventieve jeugdhulp de raad periodiek te informeren, zowel kwantitatief als kwalitatief. Tenslotte is ons opgevallen dat de ambtelijke organisatie, ook door de omvang, afhankelijk is van enkele medewerkers die een cruciale rol vervullen in de uitvoering van het beleid in den brede.

Deze kwetsbaarheid staat reeds op het netvlies van de ambtelijke organisatie, maar is wel een punt van aandacht richting de toekomst, om de bestendigheid van de inzet van de gemeente te garanderen. Onze verwachting is dat de gemeenteraad met dit rapport en de gedane aanbevelingen verder stappen kan zetten om het preventieve jeugdhulpbeleid toekomstbestendig te organiseren. Ons advies aan de raad is om het college te verzoeken over een periode van anderhalf tot twee jaar te komen met een opvolgingsbrief over de opvolging van de voorliggende aanbevelingen.

13

Op 23 november 2021 hebben wij de reactie ontvangen van het College van Burgemeester en Wethouders in het kader van de bestuurlijke wederhoor voor dit Rekenkamerrapport. Deze reactie is op de volgende pagina's integraal opgenomen.

14

15

16

17

In zijn bestuurlijke reactie geeft het College van Burgemeester en Wethouders er blijk van de conclusies en aanbevelingen zoals geformuleerd in dit rapport te onderschrijven. Inzake de precieze uitvoering lezen wij in deze bestuurlijke reactie een aantal aandachtspunten. Dit zijn wat ons betreft valide overwegingen en vormen ook input voor het politieke debat tussen gemeenteraad en College bij de verdere bestuurlijke behandeling van dit rapport. Ons advies aan u als gemeenteraad is om de conclusies en aanbevelingen integraal op te nemen in een raadsbesluit en het College opdracht te geven om hieraan uitvoering te geven. Het College en de gemeenteraad kunnen de uitvoering van deze aanbevelingen dan met elkaar bewaken. Wij bevelen u daarbij aan om af te spreken met het College om over enige tijd een opvolgingsbrief te sturen over de wijze waarop invulling is gegeven aan het (dan genomen) raadsbesluit. Wij willen de maatschappelijke organisaties, de betrokken medewerkers van de gemeente Alblasserdam en het College bedanken voor de constructieve samenwerking bij de totstandkoming van dit rapport. Wij hebben er het volste vertrouwen in dat u hiermee de volgende stappen zet in het door u beoogde preventieve jeugdhulpbeleid wat nodig is voor de kinderen en jongeren van Alblasserdam.

Heleen van Rijnbach, Directeur Rekenkamer Alblasserdam 25 november 2021

18

19

Het jeugdbeleid, jeugdhulp en jeugdzorg zijn veelomvattende begrippen. Ook preventie is een begrip dat een brede uitleg kent. Een heldere definiëring vooraf helpt om dezelfde taal te gebruiken als hierover wordt gesproken. Het jeugdbeleid is van de eerste drie het meest omvattende begrip. Dit onderzoek definieert jeugdbeleid als alles wat de gemeente, samen met maatschappelijke partners doet voor jeugd in haar gemeente. In Alblasserdam komt deze breedte terug in de Notitie Route 222 waarin elementen als wonen, veiligheid en participatie zijn omvat. De begrippen jeugdzorg en jeugdhulp worden vaak door elkaar gebruikt. Door de decentralisatie heeft het begrip jeugdzorg namelijk een andere invulling gekregen en is jeugdhulp gangbaar geworden in het vocabulaire3. Vanaf 2015 wordt de term jeugdhulp gebruikt voor alle vormen van hulp en ondersteuning variërend van hulp bij psychische problemen en opvoedvraagstukken, jeugdhulp zonder verblijf (vanuit wijkteams, op school of thuis) tot en met intensieve, gespecialiseerde zorg met verblijf (bijvoorbeeld in een pleeggezin of instelling). Het begrip jeugdzorg omvat de gehele jeugdhulp en daarnaast ook jeugdbescherming en jeugdreclassering. In dit onderzoek richten we de blik op preventie in de jeugdhulp. Met preventie wordt het voorkomen van ziekte en het verbeteren van gezondheid beoogt.

Vanuit de jeugdwet4 bestaat het preventieve veld uit de volgende onderdelen: •

Het voorkomen en de vroege signalering van en vroege interventie bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen;

•

Het versterken van het opvoedkundige klimaat in gezinnen, wijken, buurten, scholen en kinderopvang;

•

Het bevorderen van de opvoedvaardigheden van de ouders, opdat zij in staat zijn hun verantwoordelijkheid te dragen voor de opvoeding en het opgroeien van jeugdigen;

•

Het inschakelen, herstellen en versterken van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de jeugdige, zijn ouders en de personen die tot hun sociale omgeving behoren, waarbij voor zover mogelijk wordt uitgegaan van hun eigen inbreng;

•

Het bevorderen van de veiligheid van de jeugdige in de opvoedsituatie waarin hij opgroeit;

•

Integrale hulp aan de jeugdige en zijn ouders, indien sprake is van multipele problematiek;

•

Het tot stand brengen en uitvoeren van familiegroepsplannen en het verlenen van hulp op basis van familiegroepsplannen.

2 Gemeente Alblasserdam (2018). Route 22: jouw toekomst dichtbij. 3 Nederlands Jeugdinstituut. Over het verschil tussen Jeugdzorg en Jeugdhulp 4 Ministerie van Volksgezondheid en Sport (2014). Jeugdwet.

20

Sinds de decentralisatie proberen gemeenten de jeugdhulp te veranderen, te transformeren. De inzet is het zoveel mogelijk voorkomen van zwaardere en gespecialiseerde jeugdhulp door vroegtijdig in te zetten op lichtere, ambulante jeugdzorg en preventieve activiteiten. Als die verandering slaagt kunnen de kosten die de gemeente maakt voor jeugdhulp (mogelijk) afnemen en de kwaliteit verbeteren, zo is de gedachte. De gemeente Alblasserdam heeft dat ook voor ogen5. In dit onderzoek richting wij ons op de vraag: In hoeverre is de gemeente Alblasserdam in staat om doeltreffend uitvoering te geven aan preventie in de jeugdhulp? Hierbij hanteren we de volgende definitie voor preventie in de jeugdhulp: Preventie in de jeugdhulp richt zich op het vroegtijdig voorkomen en signaleren van jeugdproblematiek, het bevorderen van de opvoedkundige vaardigheden en het opvoedkundig klimaat en het versterken van het eigen probleemoplossend vermogen om (gespecialiseerde) jeugdhulp te voorkomen.

In één van de gesprekken kwam de Alblasserdamse blik hierop naar voren. Verteld werd dat het doel van de gemeente is om op twee manieren kinderen te helpen. Enerzijds door vroegsignalering en toeleiden naar hulp voor kinderen die geboren worden met problematiek. Anderzijds door focus op het voorkomen van het ontstaan van problematiek bij kinderen gedurende hun jeugd, door te investeren in de samenleving om hen heen. De gemeente is er daarbij van overtuigd dat deze inzet ook een financieel voordeel oplevert, maar dat is een nevendoel. De wijze waarop en doeltreffendheid waarmee de gemeente invulling geeft aan deze inspanningen komt hierna aan de orde.

5 Gemeente Alblasserdam (2020). Integraal Preventieplan 2020-2023: Willen, durven, doen!

21

In dit hoofdstuk brengen we in kaart wat de visie van de gemeente Alblasserdam is op preventie in de jeugdhulp. Allereerst schetsen we de context door landelijke en regionale ontwikkelingen uiteen te zetten. Vervolgens gaan we in op het Alblasserdamse beleid rond preventie in de jeugdhulp en hoe dit beleid zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren. Tenslotte is er aandacht voor de regio en organisaties die een rol spelen in het beleid rondom preventie in de jeugdhulp. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord.

Met ingang van 1 januari 2015 zijn er grote veranderingen doorgevoerd in het jeugddomein. De Jeugdwet is in werking getreden6. Deze wet vervangt de Wet op de Jeugdzorg, aangevuld met onderdelen van de Zorgverzekeringswet en de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)7. Gemeenten hebben een grotere bestuurlijke en financiële verantwoordelijkheid gekregen in het jeugddomein. Een belangrijke motivatie voor de Tweede Kamer om in te stemmen met de decentralisatie was dat de jeugdzorg dichter bij de inwoner georganiseerd zou worden. De verwachting was dat deze daardoor beter afgestemd kan worden op de lokale en specifieke situatie. Ook was kostenbeheersing een belangrijke reden om te kiezen voor decentralisatie. De veronderstelling in 2015 was dat dit ertoe zou leiden dat gemeenten meer zouden gaan investeren in preventie, vroegsignalering en maatschappelijke hulp8.

Na het afronden van de decentralisatie van de jeugdwet ontstonden er nieuwe uitdagingen in de jeugdhulp. Naast de transitie heeft de wetgever ook een transformatie beoogd. Hierover zijn met gemeenten afspraken gemaakt. Het landelijke beeld is dat de transformatie van de jeugdhulp nog niet op het gewenste niveau is gekomen. Uit cijfers van het CBS9 blijkt dat in de achterliggende jaren het aantal 6 Ministerie van Volksgezondheid en Sport (2014). Jeugdwet. 7 Nederlands Jeugdinstituut (z.d.). Transformatie jeugdhulp. Jeugdwet, via https://www.nji.nl/transformatie-jeugdhulp/jeugdwet 8 ZonMW (2018). Eerste evaluatie Jeugdwet, p. 15 9 CBS Jeugdmonitor (2020). Ontwikkeling van de Jeugdzorg 2015-2019.

22

jongeren dat jeugdhulp krijgt is toegenomen van 363.000 jongeren in 2015 naar 431.000 jongeren in 2019. Vooral het aantal jeugdhulp-zonder-verblijf trajecten is landelijk fors toegenomen. Een belangrijke indicator voor de hoeveelheid jeugdhulp is ook de duur van jeugdhulptrajecten. De duur loopt de afgelopen jaren steeds verder op tot gemiddeld 361 dagen in 2019. Ook de kosten zijn in de afgelopen jaren opgelopen, met grote tekorten bij gemeenten tot gevolg. De gemeente Alblasserdam zet ook in op de transformatie in de jeugdhulp, bijvoorbeeld door het dichterbij organiseren van jeugdhulp, de inzet op preventieve activiteiten en het verzorgen van een goede informatievoorziening10. Daarnaast zet de gemeente sterk in op het in samenhang bekijken van de verschillende beleidsterreinen, zowel vanuit het ruimtelijk als het sociale domein11. Preventie en de transformatie gaan hand in hand. Door zwaardere zorg om te zetten in ambulante zorg, en lichte zorg op te vangen met preventie wordt het beleid doelmatiger, meer kostenefficiënt en vooral prettiger voor de jonge cliënt. In de gesprekken is aangegeven dat de kwaliteit en beschikbaarheid van zorg voor de gemeente Alblasserdam voorop staat, kostenefficiëntie wordt als een gewenst neveneffect beschouwd.

Uiteindelijk wenst de gemeente Alblasserdam haar jeugdzorgdomein zo transformeren dat de meeste problematiek voorkomen wordt, of opgelost wordt in een positief opgroeiklimaat12 De Alblasserdamse ontwikkeling in dit transformatieproces vanuit jeugdhulp wordt met dit onderzoek nader in kaart gebracht.

Jeugdhulp is opgesplitst in een lokaal deel en een regionaal deel. Zwaardere of meer specialistische vormen van jeugdhulp zijn ondergebracht in een samenwerkingsregio. Lichtere en ambulante vormen van jeugdzorg zijn, evenals preventie, ondergebracht bij de individuele gemeenten. Voor Alblasserdam is de regio Zuid-Holland Zuid de regio waarbinnen samengewerkt wordt met de gemeenten Dordracht, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Hendrik-Ido-Ambacht, Hoeksche Waard, Molenlanden, Papendrecht, Sliedrecht en Zwijndrecht. Door deze gemeenten is een kleine, gezamenlijke serviceorganisatie (SOJ ZHZ) opgezet. Deze organisatie is verantwoordelijk voor de inkoop en het contracteren van (gespecialiseerde) jeugdhulp. Gemeenten zijn daarmee ontzorgd van de taak van het beheren van contracten en het inkopen van gespecialiseerde jeugdhulp. Daarnaast koopt de regio gezamenlijk het grootste gedeelte van de zorg en ondersteuning bij Stichting Jeugdteams in. Dit gaat in de toekomst veranderen. In hoofdstuk 4 wordt dit verder toegelicht. Vanuit de regio is het regionale meerjarenperspectief ‘Duurzaam investeren in onze jeugd'13 vastgesteld. In dit meerjarenperspectief wordt beschreven wat de verhoudingen zijn tussen regionaal en lokaal beleid en wordt een overkoepelende visie geschetst voor de komende jaren (tot 2022).

10 Gemeente Alblasserdam (2020). Integraal preventieplan 2020-2023: Willen, durven, doen! 11 Gemeente Alblasserdam (2018). Route 22: jouw toekomst dichtbij, p. 11. 12 Gemeente Alblasserdam (2021). Lokaal transformatieplan jeugd. 13 Serviceorganisatie Jeugd ZHZ (2018). Duurzaam investeren in onze jeugd. Meerjarenperspectief jeugdhulp Zuid-Holland Zuid 2018-2022, p. 8.

23

Het regionaal meerjarenperspectief richt zich onder meer op het naar voren halen van de jeugdhulp aan de hand van drie niveaus van interventie: 1) Interventie op het niveau van de regionale zorgmarkt. 2) Interventie op het niveau van de gemeenten. 3)Interventie op het niveau van toeleiding en toegang. Het doel van deze interventieniveaus gezamenlijk is het terugdringen van het aantal kinderen dat gespecialiseerde jeugdhulp ontvangt vanuit de regionale zorgmarkt. Als dit wordt gehaald valt de Jeugdzorgregio in 2022 binnen de kaders van de Rijksbegroting14. De interventies op niveau 1 worden uitgevoerd door de regionale organisatie SOJ en richten zich op de contracten en voorwaarden die gesteld worden aan de inkoop. Voor gemeenten richt de opgave zich op het voorkomen van instroom, preventieve activiteiten, mogelijk maken van uitstroom en het faciliteren van brede samenwerking in het gemeentelijk sociale domein en onderwijs. Deze beleidsdoelen zijn lokaal omgezet in een plan van aanpak. In de gemeente Alblasserdam is het plan van aanpak (Lokaal plan Jeugdhulp 2018-202215) onderdeel van de notitie Route 2216. De gemeenten zijn verantwoordelijk voor de toeleiding en toegang. De SOJ stelt hier voor om gemeenten meer vrijheid te geven in het opstellen van afspraken met SJT.

De toeleiding en toegang tot jeugdzorg is in Alblasserdam op drie manieren georganiseerd: 1) Via Stichting Jeugdteams (SJT). Zij zijn de toegang via de gemeentelijke weg en bieden waar nodig lichte zorg of verwijzen door naar specialistische vormen van jeugdzorg. De gemeente heeft de meeste controlemogelijkheden over deze toegangslijn naar de jeugdzorg. 2) Via medisch verwijzers. Zowel huisartsen, psychiaters, specialisten in het ziekenhuis en psychologen maken onderdeel uit van de medische verwijzers. Op deze manier van toeleiding en toegang is moeilijk te sturen. Op huisartsen is enig grip te krijgen. Hier zet de gemeente Alblasserdam op in. Een huisarts is bevoegd om door te verwijzen naar jeugdzorgaanbieders. Om dit te stroomlijnen, wordt de huisarts, betaald vanuit de gemeente, ondersteund door praktijkondersteuners. Zij richten zich op het laagdrempelig ondersteunen van jongeren in de huisartsenpraktijk en adviseren de huisarts in het doorverwijzen naar gespecialiseerde jeugdzorg. Hier wordt mee gewaarborgd dat de huisarts doorverwijst naar geschikte, en gecontracteerde, jeugdzorg. Uitgezonderd twee praktijken doen bijna alle huisartsen in Alblasserdam hieraan mee. De praktische uitvoering van de inzet van praktijkondersteuners gaat via Stichting Jeugdteams. 3) Via de rechter.

De rechter kan een dwingend, gericht advies uitbrengen en daarmee doorwijzen naar jeugdzorgaanbieders in het geval van complexe echtscheidingen of, in het geval van kinderbeschermingsmaatregelen, doorverwijzen naar Gecertificeerde Instellingen (GI)17. Het gaat hierbij niet meer om jeugdhulp, maar specifiek om jeugdzorg. De mate van sturing die de gemeente heeft op de toeleiding en toegang is per route verschillend. Bij verwijzing via Stichting Jeugdteams de sturing het meest aanwezig. Bij de route via de huisarts wordt via

14 Ibid., p.7 15 Gemeente Alblasserdam (2018). Lokaal plan jeugdhulp 2018-2022. 16 Gemeente Alblasserdam (2018). Route 22: jouw toekomst dichtbij. 17 William Schrikker Jeugdbescherming en Jeugdreclassering, Leger des Heils en Jeugdbescherming

24

de inzet van praktijkondersteuners sturing vorm gegeven. Bij verwijzing via de rechter is sturing nauwelijks aanwezig.

De visie van de gemeente Alblasserdam is beschreven in verschillende visie- en beleidsdocumenten. De visie- en beleidsdocumenten bouwen daarbij op elkaar voort. Het belangrijkste richtinggevende document op het gebied van preventie in het jeugdbeleid is het Integraal preventieplan 2020-202318. Dit beleidsplan richt zich op de zorgbehoefte binnen de WMO, Participatiewet, Jeugdweg en Publieke Gezondheid. In het preventieplan wordt beschreven dat preventie in samenhang moet plaatsvinden tussen de verschillende beleidsterreinen. Het gaat hierin niet alleen om het sociale domein maar over de hele breedte van de gemeente. Sinds 1 juni 2020 zet de gemeente Alblasserdam in het jeugdbeleid nog sterker in op preventie en de transformatie. Preventie krijgt met de vaststelling van het Implementatieplan jeugdhulp naar de voorkant19 een (nog) grotere rol in het jeugdbeleid. Ook het sociaal dorpsnetwerk zal hierin een grotere rol spelen dan voorheen, zo is als ambitie opgenomen. Onder andere het voorkomen, vroegsignaleren, bieden van ondersteuning, sneller op- en afschalen en het bieden van nazorg behoren tot de prioriteiten bij de implementatie. Deze ontwikkeling op het gebied van preventie in de jeugdhulp komt niet uit het niets. Begin 2019 is er door een onafhankelijk bureau onderzoek gedaan naar de jeugdhulp in de regio Zuid-Holland Zuid.

Hieruit is het Plan van Aanpak Grip op Jeugdhulp20 gekomen. Dit document wordt ook wel de Omdenknotitie genoemd. Hierin staan concrete maatregelen en denkrichtingen waarmee door de gemeente gestuurd kan worden op kosten van Jeugdhulp. Het Implementatieplan jeugdhulp naar de voorkant is hier een uitwerking van. Hoewel de gemeente kostenbesparing niet als belangrijkste beleidsdoel beschouwt wordt er samen met de regio wel extra ingezet gepleegd op preventief beleid, met als doel te komen tot kostenbesparing. De algemene visie op jeugdhulppreventie is dat kinderen en jongeren veilig en gezond opgroeien en zich ontwikkelen tot volledig participerende burgers. Voor de gemeente Alblasserdam zijn allereerst de ouders en scholen verantwoordelijk voor de opvoeding en het creëren van een positief opgroeiklimaat. Preventie richt zich in Alblasserdam vooral op deze fase. Het gebruik van hulpverlening komt daarna pas aan de orde.

Voorbeeld: TalentLab Het project TalentLab is een samenwerking tussen gemeente, jongerenwerk en onderwijs. De missie van dit project is om binnen 5 jaar geen overlast meer te ervaren van rondhangende jongeren. De gemeente probeert dit te bereiken door aanwezig te zijn in de laatste fase van de basisschool. Door te focussen op het ontwikkelen van eigen talent van kinderen en vroeg zicht te hebben op kinderen die mogelijk op latere leeftijd gevoelig gaan zijn voor

18 Gemeente Alblasserdam (2020). Integraal Preventieplan 2020-2023. 19 Gemeente Alblasserdam (2020). Implementatieplan jeugdhulp naar de voorkant. 20 Van Montfoort (2019). Plan van aanpak Grip op Jeugdhulp: Zuid-Holland Zuid.

25

slechte invloeden, valt problematiek te voorkomen. Door daarnaast collectieve ondersteuning aan ouders te bieden, en ook docenten te betrekken, is TalentLab een voorbeeld van ultiem preventiewerk.

De gemeente Alblasserdam streeft naar een centrale toegang voor het sociale domein. In de afgelopen jaren is er veel geïnvesteerd in het samenbrengen van de toegang voor jeugdzorg in het Centrum voor Jeugd en Gezin (CJG). In het CJG werken jeugdprofessionals van onder andere Jong JGZ, Stichting Jeugdteams en het maatschappelijk werk samen om invulling te geven aan laagdrempelige toegang en toegankelijk jeugdbeleid. Doordat de gemeente Alblasserdam preventie als breder beleidsdomein ziet, streeft zij naar een centrale toegang voor het gehele sociale domein. Dit moet helpen in het nog verder integraal signaleren, aanpakken en voorkomen van problematiek. De realisatie hiervan wordt verwacht voor 2022, en in hoofdstuk 3 wordt de realisatie van deze centrale toegang verder beschreven. De centrale toegang past in het beleid van een gemeente die uitgaat van 'positieve gezondheid' zoals dat voortkomt uit het Implementatieplan Jeugd21. Positieve gezondheid is kijken naar wat wél mogelijk is, en gaat uit van veerkracht en vitaliteit. Eventueel met de ondersteuning die daarvoor nodig is. Het begrip moet een omslag betekenen in de blik op gezondheid.

De gemeente heeft de inhoud van de jeugdzorg voorop staan, zo blijkt uit de documenten en gesprekken. Zij wil meer en kwalitatief betere voorliggende algemene voorzieningen creëren zodat doorstroming van jeugdigen in de regionale zorgmarkt afneemt. Door in te zetten op vroege signalering van kinderen is de gemeente er sneller bij om problemen aan te pakken, wat positief is voor het kind en het gemeentelijk budget. Ook zijn er indicaties aangewezen waarop het jeugdzorggebruik zou moeten afnemen als de inzet op preventie slaagt22. Deze indicatoren zijn een parameter van het succes van transformatie in het Alblasserdamse jeugdhulpbeleid. Het gaat hierbij om de volgende vormen van jeugdhulp: ambulante begeleiding in de vorm van een individuele voorziening, jeugd- en opvoedhulp en generalistische basis GGZ. 1) In het geval van de ambulante begeleiding geeft het CJG aan dat met een goed preventief aanbod, deze zorgindicatie naar nul kan worden teruggedrongen. Dit zou op termijn een besparing betekenen van 218.000 euro voor de gemeente Alblasserdam op deze post. Uiteraard brengt dit ook een investering met zich mee in het preventieve veld. Volgens berekeningen van het CJG zijn de kosten voor het uitbreiden van het preventieve veld zo'n 90% van de kosten voor de zorg23. Dit betekent een jaarlijkse netto besparing van 21.800 euro.

2) In de categorie jeugd- en opvoedhulp geven jeugdprofessionals aan dat met een goed preventief aanbod, de zorgmarkt nagenoeg kan worden teruggedrongen naar nul. Dit zou een besparing bedragen van ongeveer 92.400 euro. Ook in dit geval verwachten jeugdprofessionals zo'n 90% van het budget nodig te hebben om goede preventie in te richten. Dit betekent dat er ongeveer 10.000

21 De gemeente volgt hiermee de definitie van positieve gezondheid volgens Machteld Hubert. 22 Gemeente Alblasserdam (2020). Implementatieplan Jeugd. 23 Gemeente Alblasserdam (2020). Implementatieplan Jeugd.

26

euro bespaard kan worden. Er is afgesproken dat eventuele groei van de vraag binnen de begroting moet worden opgevangen24.

De gemeente Alblasserdam werkt samen met verschillende partners in de preventieve jeugdzorg. De partners zijn op te delen in meer uitvoerende partners en meer maatschappelijke partners. De uitvoerende partners voeren voornamelijk taken uit voor de gemeente, en zijn over het algemeen commerciële organisaties. Maatschappelijke partners zijn de organisaties in de samenleving die een meer preventieve taak hebben, en over het algemeen activiteiten uitvoeren die bijdragen aan de positieve gezondheid en bijdragen aan het vroegsignalering van problematiek zonder daarbij specifiek te zijn ingericht om jeugdzorgtaken uit te voeren. Een overzicht van alle samenwerkingspartners is bijgevoegd in bijlage 2. Uitvoeringspartners Regionaal werken de regionale gemeente samen in de Service Organisatie Jeugd (SOJ). Dit is de inkooporganisatie verantwoordelijk voor het contracteren en inkopen van jeugdzorg in de regio ZuidHolland Zuid. De contractering van organisaties voor generalistische jeugdhulp en preventiebeleid wordt gedaan door de gemeente. Met uitzondering van de zorg en ondersteuning door Stichting Jeugdteams die, nog, deels regionaal wordt ingekocht.

• • • •

• •

In de gemeente werken het Stichting Jeugdteams, Jong JGZ (consultatiebureau en schoolonderzoek) en MEE Vivenz/De Sociale Basis (maatschappelijk werk) samen in het Centrum voor Jeugd en Gezin. Het CJG biedt laagdrempelige ondersteuning waar nodig, geleidt naar gespecialiseerde jeugdzorg en inwoners, voorziet van advies, informatie en hulp. De samenwerkende organisaties hebben allen een eigen taak. Stichting Jeugdteams (SJT) speelt hierin een cruciale rol.

24 Gemeente Alblasserdam (2020). Implementatieplan Jeugd.

27

MEE Vivenz/De Sociale Basis is verantwoordelijk voor het maatschappelijk werk en Jong JGZ is het gemeentelijk consultatiebureau, biedt ondersteuning op scholen en is uitvoerder van de jeugdgezondheidszorg. Jong JGZ wordt sinds 2020 uitgevoerd door Careyn. Het jongerenwerk in Alblasserdam wordt uitgevoerd door Jeugd-Punt. Zij richten zich op coaching, voorlichting en jongerenwerk op straat. Maatschappelijke partners Het veld aan maatschappelijke partners is divers. Doordat de gemeente Alblasserdam kijkt naar het maatschappelijke veld en de samenleving in de visie op positieve gezondheid, dragen veel organisaties bij aan de doelstellingen van de gemeente. Zo speelt het onderwijs een belangrijke rol in de vroegsignalering en de eerste zorgbehoefte. De gemeente Alblasserdam is voornemens geld beschikbaar te stellen voor het verder uitbreiden van het schoolmaatschappelijk werk binnen scholen en binnen de kinderopvang. De raad dient hier nog over te beslissen. Het Alblasserdam Beweeg en Cultuurteam (ABC team) draagt doormiddel van sport en cultuur bij aan het preventieve jeugdbeleid van de gemeente. ABC team organiseert sport en cultuuractiviteiten voor alle Alblasserdammers. In de visie van positieve gezondheid zorgt een gezonde levensstijl met sport en cultuur bij aan preventie.

Stichting Jamaarik richtte zich op kwetsbare kinderen van 6 t/m 12 maar is door een gebrek aan trainers inmiddels niet meer actief. Omdat jeugdhulp breder is dan alleen ondersteuning bieden aan ouders en jongeren heeft de gemeente ook het Platform Armoede en de regisseur Armoedebestrijding aangemerkt als een belangrijke partner. Zij dragen bij aan de integrale benadering van problematiek. Stichting Welzijn Alblasserdam (SWA) is een algemene stichting ter bevordering van het welzijn van de inwoners van Alblasserdam. Zij organiseren activiteiten voor alle doelgroepen. Buurtvereniging, kerken en verenigingen dragen bij aan de leefsfeer in Alblasserdam worden beperkt gebruikt om problemen te signaleren. Deze organisaties voeren geen jeugdzorgtaken uit maar stel wel in contact met bijvoorbeeld de jongerenwerkers. In hoofdstuk 4 wordt verder ingegaan op de samenwerking tussen gemeente en haar samenwerkingspartners.

28

In dit hoofdstuk brengen we in kaart op welke wijze er concreet uiting wordt gegeven aan de visie en het beleid op het gebied van preventie. Allereerst kijken we naar de praktische invulling van beleid, centrale toegang en het jongerenwerk. Dan wordt er aandacht besteed aan sturingsmogelijkheden van de gemeente en hoe dit vorm is gegeven in het beleid. Tenslotte is er aandacht voor het doelbereik, zowel kwalitatief als kwantitatief. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord:

Stichting Jeugdteams speelt een belangrijke rol in de transformatie van de jeugdhulp. Zij zijn, binnen het CJG, de expertise aan de voorkant. De medewerkers van stichting Jeugdteams worden lokaal ingezet, om lokaal ondersteuning en jeugd en opvoedhulp in het eigen netwerk te bieden in de vorm van een algemene voorziening. Hiermee wordt de specialistische, regionale zorgmarkt ontlast. Stichting Jeugdteams gebruikt een getrapte werkwijze25 in de toeleiding. Dit draagt bij aan de doelstellingen van de gemeente. In het document Jeugdhulp naar voren 2021 is beschreven dat door formatie-uitbreiding van de Stichting Jeugdteams, er meer ruimte komt om de laagdrempelige ondersteuningsvragen en vroege zorg te verlenen. Dit gaat om een tijdelijke vergroting van 11 maanden. De gemeente is voornemens om deze vergroting te continueren en uit te breiden. De centrale toegang wordt hiermee specialistischer en vergroot in capaciteit. Hier gaat de investering voor de baten uit waardoor dit in eerste instantie een lastenverzwaring is. Toch is de capaciteitsvergroting nodig om het aanbod van preventieve activiteiten uit te breiden. Er is een algemene voorziening ingericht waarin de indicaties waarop preventiebeleid wordt gevoerd zijn samengebracht en is een nieuwe werkwijze geïntroduceerd om op de laagdrempelige manieren zorg aan

25 De getrapte werkwijze richt zich op het zo subsidiair leveren van zorg, door te beginnen met de behoefte. Er wordt gekeken naar de rol die de

omgeving kan spelen, op welke manier reguliere maatschappelijke organisaties het probleem kunnen ondervangen en als laatste wordt er gekeken naar de gespecialiseerde jeugdzorg. Het voorbeeld dat in de interviews genoemd werd was het aanmelden voor de scouting in plaats van een zorgboerderij. Hetzelfde doel wordt bereikt, zonder het kind verder te medicaliseren.

29

te bieden buiten het ingekochte zorgkader. Het is ook inhoudelijke winst door zorg dichterbij in te richten. Om ook in de doorverwijzingen van de huisarts de transformatie te waarborgen is de ambitie uitgesproken om tot een betere samenwerking tussen huisartsen en gemeente te komen. Dit is vormgegeven door een pilot met praktijkondersteuners bij de huisarts. Deze praktijkondersteuner kan de huisarts adviseren over de te nemen route in het jeugdzorg landschap. Verder is de rol van de gemeente beperkt door de doorverwijzingsbevoegdheid van de huisarts. Op de doorverwijzingen GI kan moeilijk invloed worden uitgeoefend. Op scholen is wekelijks een schoolmaatschappelijk werker aanwezig om opkomende vraagstukken te tackelen. Het doel van de schoolmaatschappelijk werker is om scholen en ouders te ondersteunen in het ontwikkelproces van de jeugdigen en zodoende bij te dragen aan een positief opvoedklimaat voor kinderen. Het netwerk tussen schoolmaatschappelijk werker, ouders en de school is sterk, mede doordat de schoolmaatschappelijk werker op locatie aanwezig is. Hierdoor is vroegsignalering mogelijk en kan er tijdig de noodzakelijke preventieve hulp aangeboden worden. De gemeente is voornemens om deze rol in de toekomst in formatie uit te breiden en ook in te zetten in de kinderopvang.

Dit draagt bij aan de doelstelling omschreven in de Omdenknotitie, om de hulpvraag in het onderwijs te de-medicaliseren.

De gemeente wil in 2022 starten met een centrale toegang voor het sociale domein. Het gaat hier niet alleen om een idee, maar om een fysieke locatie. Dit komt voort uit de integrale visie op preventie in het sociale domein die de gemeente hanteert. De centrale toegang moet bestaan uit het huidige CJG, Stichting Welzijn Alblasserdam en de Sociale Dienst Drechtsteden26. De definitie die de gemeente hanteert van de centrale toegang is: "Een (fysieke) plek waar inwoners (jeugd, ouders, volwassenen en ouderen) terecht kunnen met alle vragen die thuishoren in het sociale domein over de volle breedte zoals zorg, werk en inkomen, maatschappelijke ondersteuning en welzijn. Vanuit die plek wordt hulp, ondersteuning en/of activiteiten gecoördineerd aangeboden samen met andere elders in het dorp gevestigde maatschappelijke organisaties of regionale partners."27 Het doel van de centrale toegang is integraliteit en het verbeteren van de dienstverlening aan de inwoner. Inwoners hoeven zo niet bij elk loket hetzelfde verhaal vertellen en kunnen beter geholpen worden. Op het gebied van jeugd is de verwachting dat het sneller inzetten van begeleiding een preventieve werking heeft waardoor mogelijk inzet van duurdere langdurige zorg kan worden afgeschaald of voorkomen. De centrale toegang draagt bij aan de ontschotting omschreven in het Lokaal Plan Jeugdhulp 2018-202228.