20160108 Beleidsdeel OVL 2016 - 2025.pdf

Europese norm EN 13201 die is opgesteld door de gecombineerde werkgroep van CEN/TC 1998 en gepubliceerd als normontwerp EN 13201. In de NPR is de opzet van de Europese norm zo veel mogelijk gehandhaafd, echter waar nodig aangepast aan de Nederlandse situatie. Eind 2009 is de NSVV door de Taskforce Verlichting gevraagd om, op basis van nieuwe technieken en veranderende inzichten op het gebied van veiligheid, de NPR 13201-1 uit 2002 te herzien. Dit heeft geresulteerd in de Richtlijn Openbare Verlichting 2011 (hierna ROVL-2011). Hoewel de aanbevelingen NSVV, NPR en ROVL 2011 geen wettelijke of anderszins bindende bepalingen omtrent de verlichtingskwaliteit zijn, worden ze door veel gemeenten in Nederland als een van de beleidsuitgangspunten gehanteerd. De tendens is om deze richtlijnen tot landelijke normering te verklaren voor het ontwerpen, beheren en onderhouden van openbare verlichtingsinstallaties. Bovenstaande richtlijnen hebben tot doel richtlijnen te geven bij de keuze van een verlichting die zo goed mogelijk aansluit bij de verkeerssituatie. De vraag of verlichting van een bepaald weggedeelte noodzakelijk is, dan wel of de verlichting gedurende een gedeelte van de nachtelijke uren kan worden uitgeschakeld, behoort niet tot de competentie van de richtlijnen.

Het antwoord hierop moet in het algemeen worden vastgelegd in een beleidsplan van de gemeente, dan wel in regels van het CROW of in de richtlijnen van 'Senter Novem' (thans Agentschap.NL) of soortgelijke instanties.

3.3

Politiekeurmerk Veilig Wonen Voor specifieke vragen en aandachtspunten over criminaliteit en de sociale veiligheid, kunnen de richtlijnen gegeven in het Politiekeurmerk Veilig Wonen (PKVW) worden geraadpleegd. Het idee van een keurmerk voor beveiliging komt oorspronkelijk uit Engeland. De opzet is simpel maar effectief. Nieuwbouwwoningen en de omgeving daarvan, die aan een aantal eisen voldoen, krijgen een keurmerk. In Engeland bleek dit concept goed te werken. Het is een argument voor potentiële eigenaren om een huis te kopen, omdat de kans op inbraak hierdoor aanzienlijk vermindert. Ook in Nederland ondersteunt de politie deze visie. De politie startte eind 1994 een experiment met het zogenaamde Politiekeurmerk Veilig Wonen. In 1999 was het keurmerk geen experiment meer en is het in heel Nederland ingevoerd. Het ministerie van BZK is eigenaar en het Nederlands Politie Instituut voerde in opdracht van het ministerie tot eind 2001 het beheer. Sinds januari 2002 is het PKVW verzelfstandigd en ondergebracht in het Beheerinstituut PKVW, gevestigd te Houten. Het is nu een stichting met in het bestuur vertegenwoordigers van de overheid en marktpartijen. De eisen waaraan moet worden voldaan om voor het PKVW in aanmerking te komen, zijn omschreven in twee handboeken: • het handboek voor de nieuwbouw • het handboek voor de bestaande bouw.

Het PKVW koppelt een eisenpakket, dat vanaf het eerste begin van planontwikkeling als leidraad kan worden gebruikt, aan een keurmerk. Dit keurmerk garandeert bewoners dat er ook werkelijk rekening is gehouden met de eisen. Slechts een klein onderdeel uit de eisen van het PKVW heeft betrekking op de openbare verlichting. Sinds 1996 bestaat er een samenwerking tussen het PKVW en de NSVV. Het keurmerk conformeert zich grotendeels aan de aanbevelingen van de NSVV met de aanvulling dat bij het toepassen van 'geel' licht het lichtniveau hoger moet zijn dan bij 'wit' licht. Ook op het punt van het verlichten van semi-openbare ruimten zoals bijvoorbeeld achterpaden en pagina 28 van 35

brandgangen, gaan de eisen van het PKVW verder dan de aanbevelingen van de NSVV. Verlichting die wordt ontworpen volgens de NPR-richtlijn voldoet voor de woonomgeving automatisch aan het Politiekeurmerk.

3.4

Keurmerk Veilig Ondernemen Een onveilige omgeving zorgt voor veel schade en overlast en kan het ondernemen behoorlijk in de weg zitten. Om een veilige omgeving te waarborgen is het MKB en het HBD in samenwerking met het ministerie van Veiligheid en Justitie in 2005 gestart met een Keurmerk Veilig Ondernemen (KVO). In het KVO maken ondernemers samen met de gemeente, politie en brandweer en eventuele andere partijen afspraken om overlast, criminaliteit en onderhoud en beheer op het bedrijventerrein of in winkelgebieden aan te pakken. Als voorbeeld kan het gaan om maatregelen als: het plaatsen van camera’s, beter georganiseerd toezicht, beter verlichten van panden en/of openbare wegen, investeringen in de openbare ruimte. Het KVO heeft direct effect op het veiligheidsgevoel van ondernemers, werknemers en burgers. Vaak is er ook een structurele verbetering van de samenwerking tussen ondernemers en andere partijen te zien. Er is een keurmerk voor bedrijventerreinen (KVO-B) en één voor winkelgebieden (KVO-W). MKBNederland biedt (proces)begeleiding voor het KVO-B. Voor het KVO-W biedt het Hoofdbedrijfschap Detailhandel (proces)begeleiding.

3.5

Grondroerdersregeling Voor eigenaren van kabels en leidingen zijn sinds 1 juli 2008 nieuwe wettelijke eisen van kracht. Het betreft de Grondroerdersregeling. Doel van deze wet is vooral om graafincidenten te voorkomen. Alle graafwerkzaamheden lopen via het kadaster. De beheerder moet zelf de gegevens over de ligging van kabels en leidingen digitaal in een vectorbestand bijhouden en geautomatiseerd aanleveren aan het kadaster. Het agentschap Telecom, een onderdeel van het ministerie van Economische Zaken, voert het toezicht hierop uit en kan eventuele bestuurlijke boetes uitvaardigen, als de wet niet wordt nageleefd. Door deze wettelijke verplichting tot het aanleveren van bovengenoemde gegevens, wordt het belang van een goed functionerend beheersysteem voor, onder andere, de openbare verlichting vergroot. Eigendom, beheer en onderhoud van openbare verlichting of laagspanningskabels die de openbare verlichting voeden, vallen grotendeels onder de verantwoordelijkheid van de netbeheerder (Stedin).

3.6

Duurzaam Veilig Sinds de jaren negentig wordt de inrichting van de weg benaderd vanuit een preventieve verkeersveiligheidsfilosofie. Deze benadering gaat uit van vijf belangrijke veiligheidsprincipes: 1. Functionaliteit: de weg wordt gebruikt waarvoor deze is bedoeld. 2. Homogeniteit: geen grote verschillen in snelheid, massa en richting. 3. Herkenbaarheid: de weggebruiker moet aan de inrichting en uitrusting van de weg kunnen aflezen wat van hem verwacht wordt en wat hij kan verwachten. 4. Statusonderkenning: elke weggebruiker is zich bewust van zijn eigen mogelijkheden en beperkingen. pagina 29 van 35

5.

Vergevingsgezindheid: weggebruikers houden rekening met het mogelijk falen van medeweggebruikers en de weg is zodanig ingericht dat fouten gecorrigeerd kunnen worden.

Op grond van bovenstaande benadering hebben alle wegbeheerders in Nederland hun wegennet gecategoriseerd. Ze hebben aangegeven wat de functie is van een weg. Er worden 3 hoofdcategorieën onderscheiden: 1. Stroomwegen 2. Gebiedsontsluitingswegen 3. Erftoegangswegen. De gebiedsontsluitingsweg vormt een tussencategorie, omdat een weggebruiker tijd nodig heeft om zijn gedrag aan te passen en om te schakelen van een hoge snelheid op een stroomweg naar een lage snelheid op een erftoegangsweg, waar de verblijfsfunctie en menging van verkeer centraal staan. In het beheerplan wordt een plattegrond opgenomen waarin deze categorisering van het wegennet per gemeente zichtbaar is gemaakt.

3.7

Verlichtingsmiddelen Er bestaan Europese Normen voor de verlichtingsmiddelen. De verlichtingsmiddelen zijn de producten voor de openbare verlichting. De betekenis van deze normen wordt in deze paragraaf verduidelijkt. Voor verlichtingsmiddelen worden binnen de CEN, die verantwoordelijk is voor de normalisatie op alle gebieden met uitzondering van het domein van de elektrotechniek (CENELEC), Europese Normen opgesteld voor lichtmasten en armaturen. Deze normen kunnen een privaatrechtelijke status hebben of een publiekrechtelijke status, wanneer sprake is van gemandateerde normen. Voor een aantal producten geldt, dat deze aan één of meerdere Europese Richtlijnen moeten voldoen. Deze producten mogen alleen dan op de markt worden gebracht als ze zijn voorzien van een CE-merkteken dat aangeeft dat aan de relevante Europese Richtlijnen is voldaan. Voor lichtmasten is er al een aantal privaatrechtelijke Europese Normen opgesteld (de EN-40 serie). Binnen CEN is men momenteel bezig deze normen te herzien. Naast de Europese normen zijn door het NNI ook een aantal Nederlandse Praktijkrichtlijnen (NPR's) over lichtmasten gepubliceerd. Voor armaturen worden EN's ontwikkeld op basis van de IEC-normen. De meeste van deze normen zullen een publiekrechtelijk status krijgen. Op dit moment bestaat er al een aantal publiekrechtelijke EN's op het gebied van armaturen.

Indien er in incidenteel voorkomende gevallen (nog) geen normen zijn, zal gebruik worden gemaakt van adviezen die zijn opgesteld door deskundigen uit de private sector.

3.8

Elektrotechnische installatie Specifieke Europese eisen zijn er ten aanzien van de installatieverantwoordelijkheid van de openbare verlichting. In de Europese veiligheidsnorm NEN-EN 50110 zijn de basisveiligheidsvoorschriften weergegeven. Deze regelen de bedrijfsvoering van elektrische installaties. De verplichting voor de gemeente om zich aan deze norm te houden, is opgenomen in het ARBOpagina 30 van 35

besluit (NEN 3140) dat van toepassing is op alle werkzaamheden aan, met of nabij elektrische installaties. De NEN 3140 en de NEN-EN 50110 geven aan, dat de eigenaar van de installatie door middel van deze regelgeving het veilig werken in deze installaties mogelijk moet maken. Tevens is gesteld dat elke elektrische installatie onder de verantwoordelijkheid van één persoon moet zijn geplaatst, de installatieverantwoordelijke. De NEN 1010, versie 2003, is van toepassing op openbare verlichting. Dit geldt voor zowel het ontwerp als de uitvoering. Uitzondering hierop zijn installaties voor openbare verlichting die deel uitmaken van het verdeelnet van een openbaar elektriciteitsbedrijf. Zowel de netbeheerders, als de gemeenten kiezen er steeds vaker voor om de NEN 1010 op hoofdlijnen te volgen.

pagina 31 van 35

BIJLAGE IV

Functies van de openbare verlichting

In dit hoofdstuk maakt u kennis met de verscheidene functies van de openbare verlichting. De belangrijkste zijn: het zorgen voor de verkeersveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid. In dit hoofdstuk worden de verschillende functies van de openbare verlichting besproken omdat ze niet altijd met elkaar of met andere eisen, die gesteld worden aan de openbare verlichting zijn te verenigen. Afhankelijk van het gebruik dat van de openbare ruimte wordt gemaakt, ligt de nadruk op één of een aantal functies van de openbare verlichting (zie de tabel aan het einde van dit hoofdstuk). Deze afwegingen hebben een rol gespeeld bij de beleidskeuzes die worden gemaakt in hoofdstuk 7 van dit plan.

4.1

Verkeersveiligheid De belangrijkste functie van de openbare verlichting is te zorgen voor verkeersveiligheid. Verkeersveiligheid bestaat uit diverse aspecten, waaronder: • het zichtbaar zijn van het wegverloop en de zijkanten van de weg, zodat de gebruiker niet van de weg raakt. • het zichtbaar zijn van essentiële informatie die wordt verstrekt door middel van onder andere verkeersborden. • het zichtbaar zijn van andere weggebruikers en van de bewegingen die ze maken om botsingen te voorkomen. Kanttekeningen Op grond van artikel 16 en volgende van de Wegenwet heeft de wegbeheerder de plicht te zorgen voor het in goede en veilige staat zijn van de wegen. Als een weg, inclusief de verlichting, niet voldoet aan de eisen die men daaraan mag stellen in de gegeven omstandigheden en er ontstaat daardoor schade, kan de wegbeheerder aansprakelijk gesteld worden op grond van artikel 6:174 van het Burgerlijk Wetboek. Deze aansprakelijkheid heeft alleen betrekking op de verkeersveiligheidsfunctie van openbare verlichting, niet op de andere functies. Verkeersveiligheid hangt nauw samen met zien en gezien worden. Het is duidelijk dat er een relatie bestaat tussen verkeersveiligheid en openbare verlichting. Hoe deze relatie precies in elkaar zit is echter niet duidelijk.

Dat het aantal ongelukken minder wordt door openbare verlichting is aangetoond, maar er zijn nog veel vraagtekens bij oorzaak en gevolg. Waar nog minder over bekend is, is de relatie tussen verkeersintensiteit en verlichting. Wat wel is aangetoond, is dat verlichting meer rijcomfort geeft en dit de verkeersveiligheid positief beïnvloedt. Een extra complexe factor is het feit dat verlichting niet per definitie alleen positieve effecten heeft op de verkeersveiligheid. De uitdrukking 'baat het niet, dan schaadt het niet' is uitdrukkelijk niet van toepassing op openbare verlichting. Als er te veel verlichting wordt geplaatst, kan dit juist leiden tot onveilige situaties. Te veel verlichting kan leiden tot verblinding. Ook kan de contrastwerking minder worden, waardoor reflectoren en verkeersborden juist minder zichtbaar worden. Bovendien kan felle verlichting afleiden van hetgeen juist gezien moet worden. Tot slot is er nog de kanttekening dat mensen die zich veiliger voelen, zich onveiliger gaan gedragen. Ook vanuit dit perspectief is veel verlichting niet altijd de juiste weg om te komen tot meer verkeersveiligheid. Oplossingsrichtingen Het is belangrijk om bij de keuze voor plaatsing van openbare verlichting te zorgen voor het juiste verlichtingsniveau en een goede afstelling van de armaturen.

Daarnaast is het goed om zich te realiseren dat licht weliswaar een van de beschikbare middelen is om de verkeersveiligheid te vergroten, maar niet het enige middel is. Er kan met name buiten de bebouwde kom veel bereikt pagina 32 van 35

worden door het toepassen van geleidingstechnieken en door actieve of passieve markering. Ook kunnen er landschapselementen worden gebruikt, bijvoorbeeld het witten van boomstammen aan de kant van de weg, die het wegverloop zichtbaar maken. Verder is het van belang om te kijken naar het wegverloop zelf. Bij een niet integraal afgestemd wegontwerp ligt de grens voor verlichting vaak lager en moet er eerder worden verlicht. Licht is in dat geval een compenserende maatregel. en goed doordacht wegontwerp voorkomt dat er achteraf onnodig verlichting geplaatst moet worden, om alsnog een veilige situatie te creëren. Tot slot is ook de gelijkmatige verdeling van licht belangrijk en deze zorgt er vaak voor, dat er minder licht (en minder energie) nodig is.

4.2

Sociale veiligheid Openbare verlichting wordt niet alleen geplaatst met het oog op de verkeersveiligheid. Zeker als zich in de openbare ruimte ook fietsers en voetgangers bevinden, speelt sociale veiligheid een belangrijke rol. Er zijn twee soorten sociale veiligheid te onderscheiden: • objectief: het is veiliger, er vindt aantoonbaar minder criminaliteit plaats. • subjectief: de gebruiker voelt zich veiliger. Kanttekeningen De overtuiging dat verlichting bijdraagt aan meer sociale veiligheid is wijd verspreid. Deze opvatting is echter niet altijd juist. De mate waarin men veilig is, wordt voor een groot deel bepaald door de sociale controle. Gelaatsherkenning en zichtbaar zijn door kunstlicht helpt alleen als medeburgers te hulp schieten als er iets gebeurt. Als er geen behulpzame medeburgers zijn, is het zeer de vraag of het veilig is om van veraf zichtbaar te zijn voor iedereen. Al is de beleving van veiligheid voor een groot deel subjectief, een ontwerper en beheerder dienen toch met dit aspect rekening te houden. Het gevoel wel of niet veilig te zijn, bepaalt immers mede het gedrag van de gebruiker. Het honoreren van de roep om meer verlichting is echter geen oplossing als niet onderzocht is of het ontbreken van licht het gevoel van onveiligheid verklaart.

Het verdient dan ook aanbeveling om te bekijken welke alternatieven er mogelijk zijn in plaats van het aanbrengen van lichtbronnen. Oplossingsrichtingen Juist omdat het aspect van sociale veiligheid zo sterk verbonden is met beleving, is het een complex onderwerp en zijn er geen eenvoudige oplossingen. Wat wel houvast kan geven zijn de volgende denkrichtingen: • Het gevoel van veiligheid kan ook op andere manieren worden gegeven, bijvoorbeeld door ingrepen in de beplanting of door andere ingrepen in de omgeving. Licht is weliswaar een makkelijke oplossing, maar niet altijd de enige of de beste. • Er kan worden gekozen voor heel gerichte verlichting in plaats van veel verlichting. Een voorbeeld is het verlichten van een veelgebruikte route door een park, zodat het gebruik hiervan wordt gestimuleerd en het er ook werkelijk veiliger is door voldoende sociale controle en overzicht. • Het vaststellen van een afwegingskader, zodat besluiten over aanvragen tot het plaatsen van meer verlichting niet ad hoc en gestuurd door emotie worden genomen, maar op basis van een integrale afweging. • Communicatie met de gebruikers is belangrijk. Door uit te leggen welke overwegingen er meespelen, ontstaat er meer begrip en draagvlak rond de keuze voor wel/minder/niet verlichten van de openbare ruimte.

pagina 33 van 35

4.3

Leefbaarheid Naast verkeersveiligheid en sociale veiligheid kunnen er andere redenen zijn om openbare verlichting te plaatsen. Verlichting kan namelijk ook andere functies hebben, die voor een groot deel samenhangen met de beleving van de openbare ruimte. Deze functies scharen we onder leefbaarheid. Hiermee bedoelen we: • het creëren van gezelligheid en sfeer • het zorgen voor een aangename leefomgeving • het versterken van de toeristische functie • het versterken van de economische functie • het aanlichten van gebouwen of objecten • het benadrukken of presenteren van de identiteit van een bepaald gebied • het licht zelf als kunstvorm. Kanttekeningen De aanwezigheid van te veel verschillende soorten verlichting kan leiden tot een zekere wildgroei. Dit wordt versterkt doordat beslissingen vaak niet met elkaar worden afgestemd en doordat er in verschillende tijdsperioden verschillende keuzes worden gemaakt. Op die manier ontstaat er soms een omgeving waarin allerlei soorten verlichting bij en door elkaar staan, zonder een achterliggende visie. Dit kan verschillende nadelen hebben: • het is niet mooi • het is lastig te beheren • het is niet energiezuinig • het is niet overzichtelijk • dagbeeld en nachtbeeld zijn niet op elkaar afgestemd • het vergroot het aantal obstakels in de openbare ruimte.

Soms wordt het totaalbeeld, met allerlei soorten verlichting en lichtmasten door elkaar heen, zelfs zo rommelig dat de verkeersveiligheid er juist onder lijdt, omdat de situatie verwarrend is voor de gebruikers. Oplossingsrichtingen • Het ontwikkelen van een totaalvisie over licht in de openbare ruimte of een visie op delen van nog nieuw te ontwikkelen openbare ruimte, kan een manier zijn om orde op zaken te stellen. • Een middel, om een oplossing uit een lichtplan zichtbaar en dus bespreekbaar te maken, is het uitvoeren van een pilot. Dit geldt ook voor verlichting die geplaatst wordt in het kader van verkeersveiligheid of sociale veiligheid. Met een pilot kan bekeken worden of de gekozen oplossing optimaal past in de gegeven situatie en er voldoende draagvlak is bij de gebruikers. • Het aanwijzen van gebieden waar, binnen een vastgestelde termijn, wordt gestreefd naar een uniforme verlichtingsinstallatie behoort ook tot één van de oplossingsrichtingen.

pagina 34 van 35

4.4

Belangrijkste functie per openbare ruimte De drie bovenstaande functionele eisen verkeersveiligheid, sociale veiligheid en leefbaarheid zijn niet altijd met elkaar of met andere eisen die gesteld worden aan de openbare verlichting te verenigen. In onderstaande tabel zijn de meest ideale verlichtingsaspecten per functie aangegeven.

Verkeersveiligheid • een goed gelijkmatig verlicht wegdek • beperking van verblinding • een minimale verlichtingssterkte • hogere verlichtingssterkte in conflictgebieden

Sociale veiligheid • een goed gelijkmatig verlicht wegdek • een lichtbron die kleurherkenning bevordert • een breed stralend armatuur, dat herkenning op afstand bevordert • relatief kleine lichtpuntafstanden • voldoende verlichtingssterkte

Leefbaarheid • vormgeving en kleur van masten en armaturen • plaatsing van de lichtpunten in de openbare ruimte • kleur van het licht • wisselwerking tussen de verlichting en de te verlichten gebieden • de verhouding tot de verlichting van de omliggende gebieden • oriëntatie en structuur

pagina 35 van 35