TOE_bijlage 1 - uitspraak van 4 maart 2020.pdf

Uitspraak 201603579/4/R1

ECLI

ECLI:NL:RVS:2020:684

Datum uitspraak

4 maart 2020

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 19 april 2016 heeft de raad van de gemeente Aalten het bestemmingsplan “Landelijk gebied 2015” vastgesteld. Het plangebied van dit besluit had betrekking op nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente, met uitzondering van de kernen. Het bestemmingsplan was hoofdzakelijk conserverend van aard. Mede naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2529, heeft de gemeenteraad het bestemmingsplan opnieuw vastgesteld. Een prominent verschil tussen de twee bestemmingsplannen is de regeling waarmee is beoogd een plafond op te nemen voor de stikstofdepositie van veehouderijen op de voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied.

Volledige tekst 201603579/4/R1. Datum uitspraak: 4 maart 2020 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. [appellant sub 1], wonend te Aalten, 2. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], beiden wonend te Aalten, 3. Stichting Natuur en Milieu Aalten, gevestigd te Aalten (hierna: SNMA),

Uitspraak 201603579/4/R1

1

4. Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen (hierna: MOB), en anderen, 5. [appellante sub 5], waarvan de maten zijn [maat A] & [maat B], beiden wonend te Aalten, 6. [appellant sub 6], wonend te Aalten, 7. [appellant sub 7], wonend te Aalten, en de raad van de gemeente Aalten, verweerder. Procesverloop Bij besluit van 19 april 2016 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" vastgesteld. Tegen dit besluit hebben [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], MOB en anderen, SNMA, [appellante sub 5], [appellant sub 6], [appellant sub 7] en een aantal andere appellanten beroep ingesteld. De raad heeft een verweerschrift ingediend. Bij besluit van 21 maart 2017 heeft de raad het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" opnieuw vastgesteld. Appellanten zijn in de gelegenheid gesteld tegen dit besluit een zienswijze naar voren te brengen. Een aantal appellanten heeft van deze mogelijkheid gebruik gemaakt. Tegen het besluit van 21 maart 2017 hebben [appellant sub 6] en [appellant sub 7] beroep ingesteld. De raad heeft een aanvullend verweerschrift ingediend. Een aantal appellanten heeft nadere stukken ingediend. Daartoe in de gelegenheid gesteld heeft [belanghebbende] een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 15 november 2017, waar een aantal partijen is verschenen of zich heeft doen vertegenwoordigen. Ook de raad heeft zich doen vertegenwoordigen. De Afdeling heeft bij uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:52, geoordeeld op de beroepen van een aantal appellanten. De Afdeling heeft de behandeling van de beroepen van [appellant sub 1], [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], SNMA, MOB en anderen, [appellante sub 5], [appellant sub 6] en [appellant sub 7] afgesplitst en voortgezet onder zaak nr. 201603579/4/R1. De Afdeling heeft deze zaak opnieuw ter zitting behandeld op 30 september 2019, waar [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B], bijgestaan door [gemachtigde], MOB en anderen, vertegenwoordigd door V. Wösten, SNMA, vertegenwoordigd door [gemachtigden], [appellante sub 5], vertegenwoordigd door [gemachtigde], [appellant sub 6], bijgestaan door [gemachtigde], en de raad, vertegenwoordigd door G.H. Scheffer, ing. H. Eskes en A.H.M.

Uitspraak 201603579/4/R1

2

Krabbenborg, zijn verschenen. Voorts is ter zitting [belanghebbende], vertegenwoordigd door [gemachtigde], als partij gehoord. Overwegingen De opbouw van de uitspraak is als volgt (met tussen haakjes het nummer van de overweging(en)): Inleiding (1-7); Het besluit van 21 maart 2017 (8); De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] (9-19); De beroepen van SNMA en MOB en anderen (20-41.3); Het beroep van [appellante sub 5] (42-44); Het beroep van [appellant sub 6] (45-46); Het beroep van [appellant sub 7] (47-48); Het besluit van 19 april 2016 (49); Proceskosten (50). Inleiding 1. Het plangebied van het besluit van 19 april 2016 had betrekking op nagenoeg het gehele buitengebied van de gemeente, met uitzondering van de kernen. Het bestemmingsplan was hoofdzakelijk conserverend van aard, met dien verstande dat in het plan tevens invulling werd gegeven aan het geactualiseerde (ruimtelijke) beleid van de gemeente. 2. Mede naar aanleiding van de uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 14 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2529, op verzoeken tot het treffen van een voorlopige voorziening van onder meer MOB en anderen en SNMA, heeft de raad bij besluit van 21 maart 2017 het bestemmingsplan "Landelijk gebied 2015" opnieuw vastgesteld.

Dit bestemmingsplan ziet op hetzelfde plangebied als het bestemmingsplan dat is vastgesteld bij het besluit van 19 april 2016. Inhoudelijk wijkt het bestemmingsplan van 21 maart 2017 op enkele onderdelen af van het bestemmingsplan van 19 april 2016. Een prominent verschil tussen de twee bestemmingsplannen betreft de regeling waarmee is beoogd een plafond op te nemen voor de stikstofdepositie van veehouderijen op de voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied. 3. Artikel 6:19, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) luidt: "het bezwaar of beroep heeft van rechtswege mede betrekking op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben." 4. Het besluit van 21 maart 2017 vervangt het besluit van 10 april 2016. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb zijn de beroepen van appellanten daarom van rechtswege mede gericht tegen het besluit van 21 maart 2017. 5. Omdat het besluit van 21 maart 2017 het besluit van 10 april 2016 geheel vervangt, zal de Afdeling eerst, aan de hand van de door appellanten naar voren gebrachte beroepsgronden, het besluit van 21 maart 2017 beoordelen. Afhankelijk van het resultaat van deze beoordeling wordt nader bezien of nog een belang bestaat bij de beoordeling van het besluit van 10 april

Uitspraak 201603579/4/R1

3

2016. Toetsingskader 6. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan moet de raad bestemmingen aanwijzen en regels geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. De raad heeft daarbij beleidsruimte en moet de betrokken belangen afwegen. De Afdeling beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan in overeenstemming is met het recht. De Afdeling stelt niet zelf vast of het plan in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening, maar beoordeelt aan de hand van die gronden of de raad zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan strekt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Bijlage 7. De relevante wettelijke bepalingen en planregels zijn opgenomen in de uitspraak, dan wel in de bij deze uitspraak behorende bijlage. Het besluit van 21 maart 2017 8. Voor zover in het navolgende wordt gesproken van het plan, wordt daarmee gedoeld op het bestemmingsplan als vastgesteld bij besluit van 21 maart 2017. De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] 9. [appellant sub 1] woont op het perceel [locatie 1]. Hij exploiteert ter plaatse een agrarisch bedrijf, met als nevenactiviteit een kleinschalig kampeerterrein. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] wonen op het perceel [locatie 2].

De beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn gericht tegen de planregeling voor het perceel van [belanghebbende] aan de [locatie 3]. Het plan voorziet ter plaatse in de uitbreiding van de bestaande intensieve veehouderij (varkenshouderij) van [belanghebbende]. [appellant sub 1] vreest dat deze uitbreiding leidt tot een aantasting van zijn woon- en leefgenot en de exploitatiemogelijkheden van het kleinschalige kampeerterrein op zijn perceel. Het perceel van [appellant sub 1] ligt ten zuiden van de [locatie 3], op een afstand van ongeveer 200 m. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] zijn tegen de voorziene uitbreiding van de varkenshouderij vanwege de gevolgen daarvan voor hun woon- en leefgenot. Hun perceel ligt ten noorden van de [locatie 3], op een afstand van eveneens ongeveer 200 m. 10. Blijkens de verbeelding is aan het perceel [locatie 3] de bestemming "Agrarisch" toegekend. Aan de gronden met deze bestemming in het noordelijke deel van het perceel zijn tevens de aanduidingen "bouwvlak", "intensieve veehouderij" en "specifieke vorm van agrarisch - ontwikkelingslocatie intensieve veehouderij" toegekend. 11.

In artikel 3, lid 3.1.1, onder c, van de planregels is vastgelegd dat de voor "Agrarisch" aangewezen gronden bestemd zijn voor een niet grondgebonden agrarische bedrijfsvoering, uitsluitend ter plaatse van de aanduiding "intensieve veehouderij" en wel: binnen een agrarisch bouwvlak en tot maximaal 1 ha van dat vlak, dan wel maximaal 1,5 ha ter plaatse van de aanduiding "specifieke vorm van agrarisch - ontwikkelingslocatie intensieve veehouderij". Artikel 2:4 Awb 12. [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de raad bij het vaststellen van het

Uitspraak 201603579/4/R1

4

plan heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Awb. Zij voeren hiertoe aan dat een raadslid, dat volgens hen een persoonlijk belang heeft bij het bestreden besluit, een zienswijze naar voren heeft gebracht tegen het ontwerpplan en heeft deelgenomen aan de besluitvorming over het bestemmingsplan. 12.1. In artikel 2:4, tweede lid, van de Awb staat dat het bestuursorgaan ertegen waakt dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. 12.2. De raad heeft toegelicht dat een raadslid, dat een agrarisch bedrijf exploiteert in het plangebied, een zienswijze naar voren heeft gebracht tegen de planregeling voor zijn eigen perceel. Deze zienswijze zag mede op de stikstofregeling van het bestemmingsplan in relatie tot de percelen van het betreffende raadslid ([locatie 4] en [locatie 5]). Volgens de raad heeft het betrokken raadslid evenwel niet meegedaan aan de beraadslagingen over zijn eigen percelen en hij heeft zich voorts onthouden van stemming over de vaststelling van het plan.

Gelet ook op de omstandigheid dat [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hun betoog niet nader hebben gemotiveerd, bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat de raad bij het vaststellen van het plan heeft gehandeld in strijd met artikel 2:4, tweede lid, van de Awb vanwege de handelwijze van het betreffende raadslid. Het betoog slaagt niet. Stikstof 13. [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] betogen dat de voorziene uitbreiding van de varkenshouderij aan de [locatie 3] leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van omliggende Natura 2000-gebieden, vanwege een toename van de stikstofdepositie op de voor stikstof gevoelige habitattypen ter plaatse. 13.1. In artikel 8:69a van de Awb staat dat "de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept." Dit is het zogeheten relativiteitsvereiste. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Wet aanpassing bestuursprocesrecht (Kamerstukken II, 2009/10, 32 450, nr. 3, blz.

18-20) heeft de wetgever met deze bepaling de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en het belang waarin de appellant door het bestreden besluit dreigt te worden geschaad. De bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die kennelijk niet strekt tot bescherming van het belang van de appellant. 13.2. Het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] strekt tot vernietiging van het plan voor zover het betreft het plandeel voor het perceel [locatie 3], op de grond dat de daarmee voorziene uitbreiding van de veehouderij leidt tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van beschermde natuurgebieden. Genoemde appellanten doen hiermee een beroep op de normen van de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb). Deze normen strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van de betrokken Natura 2000gebieden. Dit is een algemeen belang waarvoor [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet in rechte kunnen opkomen. Het daadwerkelijke belang waarin zij dreigen te worden geraakt als gevolg van het plan, is het belang bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving.

Belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, kunnen zo verweven zijn met de algemene belangen bij het voorkomen van de aantasting van de waarden van een beschermd natuurgebied, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb

Uitspraak 201603579/4/R1

5

kennelijk niet strekken tot bescherming van de belangen van deze omwonenden. Deze situatie doet zich concreet voor ingeval het betrokken natuurgebied deel uitmaakt van de directe leefomgeving van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. In dat geval raakt de aantasting van het gebied immers ook het belang dat deze appellanten hebben bij het behoud van een goede kwaliteit van hun woon- en leefomgeving. In de wijde omgeving van het plangebied ligt een aantal Natura 2000-gebieden. Het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied is Korenburgerveen, op een afstand van ruim 9 km tot de percelen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. Gelet op deze afstand is de Afdeling van oordeel dat geen verwevenheid bestaat tussen de belangen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving en de algemene belangen die de Wnb beoogt te beschermen. Deze beroepsgrond kan naar het oordeel van de Afdeling vanwege het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a van de Awb, dan ook niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit. Gelet hierop wordt deze beroepsgrond van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] niet inhoudelijk besproken. Luchtkwaliteit 14.

Wat betreft de vrees van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de uitbreiding van de varkenshouderij aan de [locatie 3] leidt tot een ernstige verslechtering van de luchtkwaliteit in de omgeving, overweegt de Afdeling als volgt. De gevolgen van de uitbreiding van de veehouderij voor het milieu zijn onderzocht in het "Milieueffectrapport voor de inrichting gelegen aan de [locatie 3] te Aalten" van 20 juni 2014 (hierna: MER [locatie 3]), dat is opgesteld met het oog op de uitbreiding van deze intensieve veehouderij. Hierin wordt geconcludeerd dat ter hoogte van omliggende woningen van derden de jaargemiddelde concentratie fijnstof toeneemt tot maximaal 22,58 µg/m³. Dit geldt zowel voor het milieuvriendelijk alternatief als voor het voorkeursalternatief. De achtergrondconcentratie fijnstof bedraagt 22,51 µg/m³. De bijdrage van de uitbreiding van de varkenshouderij bedraagt dus 0,07 µg/m³. De jaargemiddelde concentratie fijnstof ligt na uitbreiding nog ruim onder de wettelijke grenswaarde van 40 μg/m³ en voorts is die toename kleiner dan 1,2 µg/m³, hetgeen betekent dat de uitbreiding "niet in betekenende mate" bijdraagt aan de concentratie fijnstof (artikel 5.16, eerste lid, onder a en c, van de Wet milieubeheer). In het MER [locatie 3] staat verder dat de uitbreiding geen gevolgen heeft voor de concentratie stikstofdioxide bij nabijgelegen woningen.

[appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben deze conclusies niet bestreden. Gelet daarop is de Afdeling van oordeel dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat de voorziene uitbreiding van de veehouderij niet leidt tot een overschrijding van de in bijlage 2 bij de Wet milieubeheer opgenomen grenswaarden voor fijnstof en stikstofdioxide. Het betoog slaagt niet. Geurhinder 15. In hetgeen [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] hebben aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de voorziene uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie 3] leidt tot onaanvaardbare geurhinder in de omgeving. Uit het MER [locatie 3] volgt dat de woningen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] bedrijfswoningen zijn bij een veehouderij. Op grond artikel 3, tweede lid, onder b, van de Wet geurhinder en veehouderij (hierna: Wgv) bedraagt de afstand tussen een veehouderij en een geurgevoelig object dat onderdeel uitmaakt van een andere veehouderij ten minste 50 m indien het geurgevoelige object buiten de bebouwde kom is gelegen, hetgeen bij de onderhavige bedrijfswoningen het geval is. Aan de afstandsnorm van minimaal 50 m wordt ruimschoots voldaan, aangezien de feitelijke afstand tussen de woningen en de

Uitspraak 201603579/4/R1

6

veehouderij ongeveer 200 m bedraagt. Gelet hierop heeft de raad zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de geurhinder vanwege de uitbreiding van de veehouderij op het perceel [locatie 3] niet leidt tot een ernstige aantasting van het woon- en leefklimaat in de omgeving. Het betoog slaagt niet. Gevolgen voor de volksgezondheid 16. In de enkele stelling van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] dat de voorziene uitbreiding mogelijk leidt tot risico’s voor de volksgezondheid, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan is vastgesteld in strijd met de bij het nemen van een besluit te betrachten zorgvuldigheid of dat het besluit anderszins in strijd is met het recht. Bij de vaststelling van een bestemmingsplan dat voorziet in een (uitbreiding van een) veehouderij nabij woningen en dat de basis is voor de omgevingsvergunning, is de mogelijke besmetting van dierziekten een mee te wegen belang. De bestrijding van besmettelijke dierziekten vindt echter primair een regeling in andere wetgeving. Aan de (milieu)omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden teneinde schadelijke gevolgen voor de volksgezondheid te voorkomen of te beperken. In het MER [locatie 3] is ingegaan op het aspect "volksgezondheid". Daarin wordt een aantal concreet te treffen maatregelen genoemd ter beperking van het risico op infectieziekten.

Geconcludeerd wordt dat niet is gebleken dat grotere veehouderijen leiden tot een hoger risico op zoönosen. Voor zover het betoog van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] aldus dient te worden begrepen dat, gelet op een advies van de GGD, tussen een veehouderij en nabijgelegen woningen een afstand van minimaal 250 m in acht genomen dient te worden, verwijst de Afdeling naar hetgeen zij over deze adviesafstand heeft overwogen bij de bespreking van het beroep van SNMA (ovw. 38.2). Het betoog slaagt niet. Bouwhoogte 17. Over het betoog van [appellant sub 1] dat de voorziene uitbreiding van de bedrijfsbebouwing met een maximale bouwhoogte van 12 m leidt tot een ernstige aantasting van het uitzicht vanaf zijn perceel, overweegt de Afdeling dat geen recht bestaat op een blijvend vrij uitzicht. De toegelaten bouwhoogte van 12 m voor bedrijfsbebouwing is volgens de raad in overeenstemming met de voorheen toegelaten bouwhoogte op het perceel. Er worden weliswaar nieuwe stallen gerealiseerd, maar gelet op de afstand van ongeveer 200 m tussen het geprojecteerde bouwvlak op het perceel [locatie 3] tot het perceel van [appellant sub 1], leidt dit volgens de raad niet tot een ernstige aantasting van het uitzicht vanaf zijn perceel. Dit standpunt van de raad is niet onredelijk. Het betoog slaagt niet. Stalverlichting 18.

In hetgeen [appellant sub 1] heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de verlichting van de voorziene stallen op het perceel [locatie 3] ernstige hinder tot gevolg zal hebben voor zijn woongenot en het verblijfsklimaat op zijn camping. Bij dit oordeel betrekt de Afdeling de hiervoor genoemde omstandigheid dat de afstand tussen de percelen 200 m bedraagt. Een zekere mate van beïnvloeding door verlichting van stallen is inherent aan het wonen in agrarisch buitengebied. Het betoog slaagt niet. Conclusie 19. Gelet op het voorgaande zijn de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] ongegrond. De beroepen van SNMA en MOB en anderen

Uitspraak 201603579/4/R1

7

Ontvankelijkheid 20. Het beroep van MOB en anderen is ingesteld door MOB en de eigenaren en/of bewoners van de percelen [locatie 6] en [locatie 7] en de [locatie 8]. Volgens de raad hebben de bewoners van de [locatie 8], dat zijn [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], geen zienswijze tegen het ontwerpplan naar voren gebracht. Het beroep van MOB en anderen, voor zover ingesteld door deze personen, is daarom volgens de raad niet-ontvankelijk. 20.1. Ingevolge de artikelen 3:11, 3:15 en 3:16 van de Awb wordt het ontwerpplan ter inzage gelegd voor de duur van zes weken en kunnen gedurende deze termijn zienswijzen naar voren worden gebracht bij de raad. [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B] hebben geen zienswijze over het ontwerpplan naar voren gebracht. Ingevolge artikel 8:1 van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 8:6 van de Awb en artikel 2 van bijlage 2 bij de Awb, alsmede met artikel 6:13 van de Awb, kan geen beroep worden ingesteld tegen het besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan door een belanghebbende die over het ontwerpplan niet tijdig een zienswijze naar voren heeft gebracht, tenzij hem redelijkerwijs niet kan worden verweten dit te hebben nagelaten. Deze omstandigheid doet zich niet voor. Gelet hierop is het beroep van MOB en anderen, voor zover ingesteld door [appellant sub 4A] en [appellant sub 4B], niet-ontvankelijk. Stikstof 21.

SNMA en MOB en anderen betogen dat het plan is vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het plan voorziet in ontwikkelingen die kunnen leiden tot een toename van de stikstofuitstoot en -depositie op de voor stikstof gevoelige habitattypen in Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied. Uit de voor het plan verrichte passende beoordeling volgt dat de kritische depositiewaarden van de aanwezige stikstofgevoelige habitattypen in veel gevallen reeds worden overschreden. Iedere toename van de depositie is daarom volgens MOB en SNMA significant en leidt mogelijk tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van de betrokken Natura 2000-gebieden. Dit is volgens SNMA en MOB en anderen ten onrechte niet onderkend in de passende beoordeling. De raad heeft weliswaar beoogd in de artikelen 3, lid 3.4.2, en 4, lid 4.4.2, van de planregels, een gebruiksregeling op te nemen die zich verzet tegen een toename van de stikstofdepositie van veehouderijen, maar deze regeling is gebrekkig. Bovendien ziet deze stikstofregeling alleen op de stalemissies van veehouderijen. Het beoogde verbod op de toename van de stikstofdepositie heeft geen betrekking op de gevolgen van emissies buiten de stal die het gevolg zijn van het beweiden van melkvee en het bemesten van agrarische cultuurgronden.

Ook voorziet het plan volgens SNMA in niet-agrarische ontwikkelingen die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie waar in de passende beoordeling geen rekening mee is gehouden. Relativiteitsvereiste 22. Zoals hiervoor is weergegeven, is het beroep van MOB en anderen mede ingesteld door de bewoners van de [locatie 6] en [locatie 7]. Het betoog van deze natuurlijke personen over de gevolgen van de stikstofdepositie voor beschermde natuurgebieden kan niet leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, gelet op het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a, van de Awb. De afstand tussen het meest nabijgelegen Natura 2000-gebied en de percelen [locatie 6] en [locatie 7] bedraagt ruim 9 km. Gelet daarop kunnen deze natuurgebieden niet worden gerekend tot de leefomgeving van deze appellanten. Voor een nadere motivering van dit oordeel verwijst de Afdeling naar hetgeen zij hiervoor in 13.2 heeft overwogen bij de

Uitspraak 201603579/4/R1

8

beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B]. In het navolgende bespreekt de Afdeling de beroepsgronden over de gevolgen van de stikstofdepositie voor zover die zijn aangevoerd door MOB (en SNMA). Veehouderijen 23. Voor het plan is een passende beoordeling verricht, die gevoegd is als bijlage bij het planmilieueffectrapport. Dit betreft de "PlanMER Bestemmingsplan Landelijk Gebied 2014: Passende Beoordeling in het kader van de Natuurbeschermingswet 1998" van oktober 2015 (hierna: passende beoordeling). De conclusies van de passende beoordeling zijn samengevat weergegeven in de plantoelichting. Daarin staat dat de Natura 2000-gebieden in de omgeving van het plangebied te lijden hebben onder een overbelasting aan stikstof, mede als gevolg van de ammoniakemissie uit de landbouw. Deze overbelasting mag niet toenemen. Op basis van de resultaten van het onderzoek naar de milieueffecten zijn in de plan-MER twee alternatieven onderzocht en verder uitgewerkt. Alleen in het alternatief waarbij de toegestane bedrijfsomvang is gekoppeld aan de rechtens toegestane situatie, is er geen sprake van een "negatief effect" op de Natura 2000-gebieden. Een dergelijk alternatief is niet in strijd met de Nbw 1988 (thans: Wnb) en om die reden kan op basis daarvan een bestemmingsplan worden vastgesteld, aldus de plantoelichting.

In de plantoelichting staat verder dat als "plafond" (voor de stikstofuitstoot) is opgenomen het rechtsgeldige bestaande gebruik van een veehouderij, dat wil zeggen de oppervlakte die ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan rechtsgeldig aanwezig, dan wel toegestaan is voor een (intensieve) veehouderij(tak), met het daarbij behorende aantal dierplaatsen en huisvestingssysteem. Het rechtsgeldig aantal dierplaatsen en bijbehorende huisvestingssysteem kan onder meer blijken uit onherroepelijke vergunningen en/of geaccordeerde meldingen door het bevoegde gezag onder meer op grond van de sectorale milieu- en/of natuurwetgeving. Het is toegestaan om binnen deze rechtsgeldige ammoniakemissie wijzigingen op bedrijfsniveau aan te brengen. In de praktijk zal dit via de methode van interne saldering moeten worden geregeld, dat wil zeggen door het treffen van emissiebeperkende maatregelen, aldus de plantoelichting. 23.1. Hieronder worden de planregels weergegeven waarmee is beoogd de stikstofdepositie van veehouderijen te beperken, om te voorkomen dat het plan in strijd komt met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het weergegeven samenstel van bepalingen zal in het navolgende ook worden geduid als de "stikstofregeling". 23.2.

In lid 1.41 staat dat onder "dierplaatsen" wordt verstaan "het maximaal aantal te houden dieren overeenkomstig de verleende omgevingsvergunning of het Activiteitenbesluit milieubeheer." Blijkens lid 1.70 wordt onder een "negatief effect op een Natura 2000-gebied door stikstofdepositie" verstaan "elke toename van stikstofdepositie (groter dan 0,00 mol stikstof) per ha per jaar op voor stikstof gevoelige habitats in een Natura 2000-gebied". 23.3. De kern van de stikstofregeling in het bestemmingsplan is artikel 3, lid 3.4.2, van de planregels voor de gronden met de bestemming "Agrarisch" en het gelijkluidende artikel 4, lid 4.4.2, voor de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden". Deze artikelen zijn bij besluit van 21 maart 2017 gewijzigd ten opzichte van het besluit van 19 april 2016. Aanleiding hiervoor was de in overweging 2 genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de Afdeling van 14 september 2016. In het navolgende bespreekt de Afdeling de regeling zoals die geldt voor de gronden met de

Uitspraak 201603579/4/R1

9

bestemming "Agrarisch". Tenzij nadrukkelijk anders vermeld, gelden deze overwegingen ook voor artikel 4, lid 4.4.2, en dus de gronden met de bestemming "Agrarisch met waarden". 23.4. Artikel 3, lid 3.4.2, luidt als volgt: "Als een met de bestemming strijdig gebruik wordt aangemerkt: het gebruik van gronden en bouwwerken ten behoeve van het houden van vee zodanig dat er sprake is van een negatief effect op een Natura 2000-gebied door stikstofdepositie, met dien verstande dat tot een strijdig gebruik met deze bestemming niet wordt aangemerkt: a. het bestaande gebruik, dat wil zeggen de oppervlakte die ten tijde van de inwerkingtreding van dit bestemmingsplan aanwezig dan wel rechtens toegestaan is, overeenkomstig bijlage 6 van de planregels, ten behoeve van een (intensieve) veehouderij(tak), met het daarbij behorende aantal dierplaatsen en huisvestingssysteem; b. een van het onder a. afwijkende gebruik, onder voorwaarde dat de stikstofdepositie niet toeneemt ten opzichte van de stikstofdepositie, zoals toegestaan onder a." 23.5. In bijlage 6 van de planregels is voor elke veehouderij die in het plangebied is gevestigd vermeld welke vergunning relevant is voor de toepassing van deze gebruiksregel. Bij veehouderijen die over een Nbw-vergunning beschikken of een PAS-melding hebben gedaan is deze vergunning of melding opgenomen.

Bij de veehouderijen die niet over een "natuurtoestemming" beschikken is de omgevingsvergunning of melding op grond van het Activiteitenbesluit vermeld. 23.6. Uit artikel 2.8 van de Wnb, in samenhang gelezen met artikel 2.7 van de Wnb, volgt dat een passende beoordeling moet worden gemaakt als een plan significante gevolgen kan hebben voor Natura 2000-gebieden. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3530, kunnen significante gevolgen door de stikstofuitstoot echter op voorhand worden uitgesloten indien voor de gebruiksmogelijkheden wordt aangesloten bij de feitelijke en planologisch toegestane situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan of in andere bewoordingen - de planologisch legale situatie voorafgaand aan de vaststelling van het plan, echter alleen voor zover deze op dat moment ook feitelijk wordt benut (hierna ook geduid als de referentiesituatie). In een dergelijk geval kan een passende beoordeling achterwege blijven.

Daarnaast kan in een plan, zonder dat (opnieuw) een passende beoordeling behoeft te worden gemaakt, worden aangesloten bij de uitbreidingsmogelijkheden die voortvloeien uit een Nbw 1998- of Wnb-vergunning (hierna ook geduid als: natuurvergunning) die ten tijde van het vaststellen van het plan in rechte onaantastbaar was, waaraan een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen en die in het plan een één-op-één-inpassing heeft gekregen. Indien aan deze voorwaarden is voldaan, kan gelet op artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb (voorheen: artikel 19j, vijfde lid, van de Nbw 1998) een nieuwe passende beoordeling in beginsel achterwege blijven. De veronderstelling daarbij is dat de planologische uitbreidingsmogelijkheden reeds passend zijn beoordeeld in het kader van de verlening van de natuurvergunning en dat een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren over de significante gevolgen van de aldus vergunde projecten. In geval in de planregels wordt verwezen naar een natuurvergunning, moet het, gelet op de rechtszekerheid, wel duidelijk zijn om welke vergunning het daarbij gaat, bijvoorbeeld door te verwijzen naar de datum en het kenmerk van de vergunning. 23.7. Als een plan voorziet in andere dan de hiervoor in 23.6 genoemde ruimtelijke

Uitspraak 201603579/4/R1

10

ontwikkelingen, die ten opzichte van de referentiesituatie zouden kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie op één of meerdere Natura 2000-gebieden, dient terzake voorafgaande aan de vaststelling van het plan een onderzoek te worden uitgevoerd. Als op grond van objectieve gegevens uit dat onderzoek (voortoets) volgt dat significante gevolgen op de betrokken gebieden niet op voorhand kunnen worden uitgesloten, dient ook een passende beoordeling te worden gemaakt. Het plan kan in dat geval worden vastgesteld als en nadat de raad uit de aldus gemaakte passende beoordeling de zekerheid heeft verkregen dat het plan de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten. 23.8. De in artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, van de planregels opgenomen regeling is niet in overeenstemming met de hiervoor uiteengezette uitgangspunten. In de eerste plaats omdat deze regeling niet is geënt op het aantal dieren, dat wordt gehouden, maar op het aantal aanwezige dierplaatsen. Op het aan te houden peilmoment kan de betreffende stalcapaciteit echter daadwerkelijk nog niet volledig zijn benut, maar nadien echter wel. Daarbij komt dat niet is gesteld, en evenmin aannemelijk is, dat de aanwezige stalcapaciteiten op het peilmoment ook daadwerkelijk volledig waren benut.

In geval op het peilmoment nog niet volledig benutte stalcapaciteit nadien alsnog wordt benut, leidt dit tot een toename van het aantal dieren ten opzichte van de referentiesituatie en dus tot een stijging van de stikstofemissie en -depositie, en zonder dat dan onderzoek heeft plaatsgevonden naar de gevolgen daarvan voor Natura 2000-gebieden. Ten tweede volgt uit deze regeling niet dat het op het peilmoment bestaande gebruik alleen mag worden voortgezet voor zover dat gebruik planologisch legaal was, dat wil zeggen in overeenstemming was met de planologische situatie op het peilmoment. In dit verband wijst de Afdeling erop dat in artikel 1, lid 1.24, van de planregels is vastgelegd dat onder "bestaand gebruik" wordt verstaan "het gebruik dat op het moment van de inwerkingtreding van het bestemmingsplan rechtens bestaat en in overeenstemming is met het voorheen geldend planologische regime". Artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, van de planregels bevat echter een eigen definitie van "bestaand gebruik" en deze is niet gelijk aan de algemene omschrijving van dat begrip, als opgenomen in artikel 1.24 van de planregels. Uit de regeling van artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, van de planregels volgt namelijk niet dat in geval van bestaand gebruik ook sprake dient te zijn van een planologisch legaal gebruik.

Daarbij wijst de Afdeling er tevens op dat in dat artikelonderdeel ook de woorden "dan wel rechtens toegestaan" worden gebezigd, waaruit juist lijkt te gevolgen dat het bij bestaand gebruik slechts om het feitelijke gebruik ten tijde van het peilmoment gaat. Ook zou uit artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a kunnen worden afgeleid dat dat artikelonderdeel ook ziet op gebruik dat overeenkomstig de verleende vergunningen dan wel gedane meldingen uit hoofde van de milieuwetgeving, als opgenomen in bijlage 6 van de planregels, is toegestaan, en zonder dat dat gebruik op de peildatum plaatsvond. In de derde plaats is het in artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, gekozen peilmoment, namelijk de inwerkingtreding van het plan, in beginsel onjuist. Zoals hiervoor is overwogen dient voor het peilmoment in beginsel aangesloten te worden bij het moment van vaststelling van het plan. Dit is immers ook het moment waarop de gevolgen van het (nieuwe) plan bekend moeten zijn. Tussen de vaststelling en de inwerkingtreding van een bestemmingsplan kan een geruime periode liggen waarbinnen het veebestand en daarmee dus de stikstofuitstoot en -depositie kunnen toenemen.

Tot slot wijst de Afdeling erop dat weliswaar blijkens bijlage 6 bij de planregels een groot aantal veehouderijen beschikt over een natuurvergunning, maar daarbij is niet vast komen te staan dat het in al die gevallen gaat om natuurvergunningen waar passende beoordelingen

Uitspraak 201603579/4/R1

11

aan ten grondslag hebben gelegen en die een één-op-één-inpassing in het plan hebben gekregen. Bovendien ligt in deze procedure ook de vraag voor of de gevolgen van het weiden van melkvee passend zijn beoordeeld. Dit komt hieronder verder aan de orde. 23.9. Aldus spoort de regeling als opgenomen in artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder a, en reeds daardoor ook de regeling als opgenomen in artikel 3, lid 3.4.2, aanhef en onder b, niet met de hiervoor in 23.6 uiteengezette uitgangspunten. Weiden van vee 23.10. In 17.2 van haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417, heeft de Afdeling overwogen dat het gegeven dat het weiden van vee onlosmakelijk samenhangt met de oprichting, exploitatie of uitbreiding van de stallen waarin het melkvee wordt gehouden, betekent dat de gevolgen van het weiden van vee bij de vaststelling van een bestemmingsplan moeten worden beoordeeld als dat bestemmingsplan voorziet in de (nieuw)vestiging of uitbreiding van een melkveehouderij waarin het weiden van het melkvee onderdeel uitmaakt van de bedrijfsvoering. 23.11. Zoals hiervoor in 23.8 is overwogen, verzet het plan zich niet tegen een uitbreiding van veehouderijen. Het staat vast dat in het plangebied ook melkveehouderijen zijn gevestigd. Dit betekent dat het plan ook kan leiden tot een toename van de stikstofdepositie vanwege het beweiden van vee ten opzichte van de referentiesituatie.

De gevolgen hiervan zijn niet onderzocht, hetgeen gelet op artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb, wel had gemoeten. Het betoog slaagt. 23.12. Ter voorlichting van de raad en met het oog op een nieuw vast te stellen planregeling, overweegt de Afdeling nog het volgende. Indien de raad een planregeling voor veehouderijen wenst vast te stellen die in overeenstemming is met hetgeen hiervoor in overweging 23.6 is uiteengezet, geldt met betrekking tot de gevolgen van weidegang het volgende. Indien in de planregels wordt aangesloten bij de referentiesituatie, dan behoeven de gevolgen van de uitstoot vanwege het weiden van vee niet in een voortoets of passende beoordeling te worden onderzocht. Een eventuele beweiding die leidt tot een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie is dan immers niet toegelaten, zodat daartegen op grond van het plan handhavend kan worden opgetreden. In geval (tevens) planologische uitbreidingsmogelijkheden worden geboden aan veehouderijen overeenkomstig een in rechte onaantastbare natuurvergunning waaraan een passende beoordeling ten grondslag heeft gelegen, dient onderscheid te worden gemaakt tussen natuurvergunningen voor veehouderijen waarbij het vee permanent op stal staat, en natuurvergunningen die weidegang impliceren. In het eerstgenoemde geval heeft een uitbreiding van de veestapel geen gevolgen voor weidegang.

Het weiden van vee is bij dergelijke veehouderijen immers niet vergund, en daarmee ook niet planologisch toegestaan. In het tweede geval kan wel sprake zijn van de situatie dat het plan een toename van de stikstofdepositie mogelijk maakt die niet passend is beoordeeld in het kader van de verlening van de natuurvergunning. De Afdeling verwijst in dit verband naar hetgeen zij heeft overwogen in 17.3 en 17.4 van haar uitspraak van 9 oktober 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3417. Tussenconclusie stikstof veehouderijen 23.13. Het vorenstaande betekent dat het plan, in het licht van de daarin voorziene uitbreidingsmogelijkheden voor veehouderijen, is vastgesteld in strijd met artikel 2.7, eerste lid en 2.8, derde lid, van de Wnb. Het betoog slaagt. 23.14. Gelet op het hiervoor gegeven oordeel, de hierna uit te spreken vernietiging van

Uitspraak 201603579/4/R1

12

onderdelen van het bestemmingsplan en de te treffen voorlopige voorziening, bestaat geen aanleiding om alle overige beroepsgronden van SNMA en MOB over de stikstofregeling voor veehouderijen te bespreken. In het kader van finale geschilbeslechting en met het oog op een door de raad te nemen nieuw besluit, wordt volstaan met de bespreking van een aantal van de door hen aangevoerde beroepsgronden. Overige beroepsgronden stikstof van veehouderijen 23.15. In de aanhef van artikel 3, lid 3.4.2, van de planregels is vastgelegd dat als strijdig gebruik wordt aangemerkt een gebruik dat leidt tot "een negatief effect op een Natura 2000gebied door stikstofdepositie". In artikel 1, lid 1.70, van de planregels is een definitie opgenomen van het begrip "negatief effect". Uit die gebruiksbepaling, bezien in samenhang met deze definitiebepaling, volgt dat de stikstofdepositie niet mag stijgen. Het betoog van MOB dat niettemin niet is uitgesloten dat een geringe of verwaarloosbare stijging is toegelaten, mist daarom feitelijke grondslag. Het betoog van MOB dat in het plan ten onrechte niet is vastgelegd met welk rekenmodel de toename van de stikstofdepositie dient te worden berekend slaagt evenmin. Het is niet noodzakelijk en evenmin gebruikelijk dat in een bestemmingsplan wordt vastgelegd welke specifieke reken- of onderzoeksmethodiek moet worden toegepast. 23.16.

Anders dan SNMA betoogt kan voor het bepalen van de feitelijke legale emissie op het peilmoment worden aangesloten bij de - in het kader van de milieuwetgeving - vergunde of gemelde omvang van de veestapel, die vanwege een eventuele feitelijke onderbezetting in de stallen wordt gecorrigeerd door recente CBS-cijfers, de zogeheten "meitellingen". Het is in beginsel niet juist de referentiesituatie enkel aan de vergunde of gemelde situatie direct voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan te ontlenen, nu deze in de praktijk wegens een veelal aan de orde zijnde onderbezetting van de stallen niet zal overeenkomen met de bestaande situatie direct voorafgaande aan de vaststelling van het bestemmingsplan (zie bijvoorbeeld ABRS 5 november 2014, ECLI:NL:RVS:2014:3930). Dit kan anders liggen in geval aannemelijk wordt gemaakt dat geen discrepantie bestaat tussen de vergunde of gemelde situatie en de feitelijke veebezetting. 23.17. Met de bepaling van artikel 3, lid 3.4.2, onder b, van de planregels heeft de raad willen voorzien in de mogelijkheid van het zogeheten "intern salderen", zowel in geval wordt aangesloten bij de referentiesituatie als bij een in rechte onaantastbare natuurvergunning.

De mogelijkheid om intern te salderen in het geval dat wordt aangesloten bij het bestaande planologisch toegelaten gebruik, is in overeenstemming met artikel 2.7, eerste lid, van de Wnb en behoeft dus niet passend te worden beoordeeld. Dit geldt echter niet voor de planologische mogelijkheid om intern te salderen in het geval dat wordt aangesloten bij een in rechte onaantastbare natuurvergunning. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1185, maakt artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb een uitzondering op de verplichting om een passende beoordeling op te stellen, maar alleen als het plan een herhaling of voortzetting is van een project ten aanzien waarvan reeds eerder een passende beoordeling is gemaakt, voor zover een nieuwe passende beoordeling redelijkerwijs geen nieuwe gegevens en inzichten kan opleveren omtrent de significante gevolgen van dat plan. In geval in het plan voor het toegelaten gebruik mag worden aangesloten bij een natuurvergunning, maar daarnaast tevens wordt toegestaan om door intern salderen af te wijken van de vergunde situatie, wordt niet voldaan aan de voornoemde vereisten die voortvloeien uit artikel 2.8, tweede lid, van de Wnb.

Er is dan immers niet langer sprake van een herhaling of voortzetting van een project waarvoor op basis van een passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het de natuurlijke kenmerken van het

Uitspraak 201603579/4/R1

13

Natura 2000-gebied niet zal aantasten. Het betoog slaagt. 23.18. SNMA betoogt dat het plan voorziet in bouwmogelijkheden bij veehouderijen en dat dit kan leiden tot een toename van de veestapel en dus tot een hogere stikstofdepositie. De Afdeling overweegt dat dit betoog niet slaagt indien wordt uitgegaan van een planregeling zoals beschreven hiervoor in overweging 23.6 Een dergelijke planregeling verzet zich immers tegen een toename van de stikstofdepositie ten opzichte van de referentiesituatie of de situatie waarvoor een natuurvergunning is verleend. De toename van de bedrijfsbebouwing mag in een dergelijk geval niet leiden tot een hogere stikstofdepositie. 23.19. SNMA heeft ook de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheid van onderscheidenlijk artikel 3, lid 3.3.1, en 3, lid 3.7.2, bestreden. Het toepassen van deze bevoegdheden voor het overschrijden van de bouwgrenzen en het vergroten van het bouwvlak, kan volgens SNMA leiden tot de toename van de stikstofdepositie en derhalve tot een aantasting van de natuurlijke kenmerken van nabijgelegen Natura 2000-gebieden. Ook dit betoog slaagt niet in het geval dat wordt uitgegaan van een in overweging 23.6 beschreven stikstofregeling. Bemesting van agrarische cultuurgronden 24.

MOB betoogt dat de gevolgen van de stikstofdepositie vanwege het uitrijden van mest op agrarische cultuurgronden, dat wil zeggen gronden die bestemd en in gebruik zijn voor akker- en tuinbouw en als weiland, ten onrechte niet passend zijn beoordeeld. Het plan staat er niet aan in de weg dat deze gronden meer intensief worden bemest dan in de situatie direct voorafgaand aan de vaststelling van het plan. MOB wijst in dit verband op de mogelijkheid dat agrarische gronden in de toekomst worden gebruikt voor de teelt van gewassen die een hogere mestafgifte vereisen en op de omschakeling van biologische teelt naar meer traditionele vormen van akker- en tuinbouw. Ook is het mogelijk dat er een verandering plaatsvindt van de soort mest die wordt gebruikt (kunstmest in plaats van organische mest). Niet kan worden uitgesloten dat een toename of wijziging van de mestafzet leidt tot een toename van de stikstofdepositie op omliggende Natura 2000gebieden, aldus MOB. 24.1. In haar uitspraak van 22 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:212, is de Afdeling ingegaan op de vraag onder welke omstandigheden de gevolgen van bemesting van agrarische gronden in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan onderzocht dienen te worden vanwege de eventuele gevolgen daarvan voor beschermde natuurgebieden.

Overwogen is dat een onderzoek in ieder geval nodig is wanneer het vorige plan voor onbebouwde gronden niet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzag en het nieuwe plan daar voor diezelfde onbebouwde gronden wel in voorziet. Van een ruimtelijke ontwikkeling is ook sprake wanneer zowel het vorige als het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden in een bestemming voor agrarisch grondgebruik voorzien, maar die bestemming onder het vorige plan niet is verwezenlijkt omdat die onbebouwde gronden onder het vorige plan niet voor agrarisch grondgebruik werden gebruikt. Wanneer de bestemming voor agrarisch grondgebruik van onbebouwde gronden in het vorige plan wel is verwezenlijkt in die zin dat de gronden agrarisch werden gebruikt, en het nieuwe plan voor dezelfde onbebouwde gronden eveneens voorziet in een bestemming voor agrarisch grondgebruik is géén sprake van een ruimtelijke ontwikkeling. In dat geval bestaat er voor de raad dan ook geen aanleiding om de gevolgen van de bestemmingsregeling voor de onbebouwde agrarische gronden, inclusief het bemesten, voor Natura 2000-gebieden te onderzoeken, aldus de uitspraak van de Afdeling van 22 januari 2020. 24.2. Volgens de raad is het areaal aan landbouwgrond in het plangebied niet toegenomen

Uitspraak 201603579/4/R1

14

ten opzichte van het vorige bestemmingsplan en is evenmin sprake van een feitelijke toename van landbouwgrond. SNMA heeft geen concrete percelen genoemd die thans, anders dan voorheen, zijn bestemd voor agrarisch gebruik of die voorheen weliswaar daarvoor waren bestemd, maar niet als zodanig in gebruik waren. In zoverre is dus niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen, waarvan de gevolgen van het bemesten voor Natura 2000-gebieden hadden moeten worden onderzocht. Het betoog slaagt niet. Stikstofdepositie vanwege niet-agrarische activiteiten 25. Wat betreft het betoog van SNMA dat het plan niet-agrarische ontwikkelingen mogelijk maakt die kunnen leiden tot een toename van de stikstofdepositie, zoals de bouw van woningen en/of de ontwikkeling van bedrijventerreinen, overweegt de Afdeling dat MOB niet nader heeft geconcretiseerd om welke ontwikkelingen het hier gaat. Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het plan in zoverre is vastgesteld in strijd met artikel 2.8, derde lid, van de Wnb. Het betoog faalt. Overige beroepsgronden over stikstof 26. Over het betoog van SNMA dat het plan onvoldoende bijdraagt aan de daling van de stikstofdepositie, overweegt de Afdeling dat er geen rechtsregel is die een dergelijke algemene verplichting inhoudt. Het beroep van MOB en anderen voor het overige Plantoelichting 27.

MOB en anderen betogen dat de plantoelichting niet zelfstandig leesbaar is. De Afdeling overweegt dat de plantoelichting geen juridisch bindend onderdeel is van het bestemmingsplan. Hetgeen MOB en anderen daarover hebben aangevoerd kan reeds gelet hierop niet leiden tot een gegrond beroep. Het betoog faalt. Artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels 28. MOB en anderen betogen dat artikel 3, lid 3.7.1, van de planregels onvoldoende specifiek is om te voorkomen dat geuremissies en fijnstof niet toenemen. 28.1. Artikel 3.7.1 "Veranderen agrarisch bouwvlak" luidt: "Het college van burgemeester en wethouders kan het plan wijzigen in de vorm van het veranderen van de bouwgrenzen, met inachtneming van de volgende waarden: a. de verandering mag niet leiden tot een vergroting van de oppervlakte van het agrarisch bouwvlak; b. de belangen van in de omgeving gelegen functies mogen niet onevenredig worden geschaad; c. de verandering mag niet leiden tot een onevenredige afbreuk aan het (leef)milieu en de landschapswaarden in de omgeving; d. er dient sprake te zijn van een goede streekeigen landschappelijke inpassing en erfinrichting;

Uitspraak 201603579/4/R1

15

e. er dient en compacte bouwvlakvorm te blijven bestaan." 28.2. MOB en anderen hebben niet onderbouwd waarom deze bepaling een toename van geuremissies en uitstoot van fijnstof tot gevolg heeft of kan hebben. Gelet hierop en in aanmerking genomen de in de planregeling opgenomen beperkingen ziet de Afdeling in hetgeen is aangevoerd geen aanleiding voor het oordeel, dat het bestreden besluit onrechtmatig is. Het betoog faalt. Geurhinder 29. MOB en anderen betogen dat de uitbreiding van de veehouderij aan de [locatie 3] leidt tot onaanvaardbare geurhinder. Zij stellen dat bij de beoordeling van geurhinder ten onrechte rekening is gehouden met te rooskleurige en achterhaalde gegevens over de werking van luchtwassers. Daartoe hebben zij er in hun nadere memorie op gewezen, dat in april en juli 2018 nieuwe onderzoeksresultaten van de Universiteit Wageningen over de werking van luchtwassers bekend zijn geworden. 29.1. Het bestreden besluit moet door de Afdeling worden getoetst aan de hand van de feiten zoals die zich voordeden en het recht dat gold ten tijde van het nemen van dat besluit. Er waren ten tijde van het nemen van het besluit geen concrete nieuwe inzichten. Dit betekent dat de Afdeling de nieuwe onderzoeken over de werking van luchtwassers buiten beschouwing moet laten omdat deze ten tijde van het nemen van het besluit nog niet waren opgesteld.

Voor het overige verwijst de Afdeling voor de beoordeling van de geurhinder, veroorzaakt door de veehouderij aan de [locatie 3], naar hetgeen hierover bij de behandeling van de beroepen van [appellant sub 1] en [appellant sub 2A] en [appellant sub 2B] is overwogen. Het betoog faalt. 30. MOB en anderen betogen dat de Wgv geen of onvoldoende bescherming biedt tegen gezondheidsschade en hinder vanwege cumulatieve geurbronnen. 30.1. De beoordeling van dit betoog zou neerkomen op een toetsing door de Afdeling van een wet in formele zin aan de algemene rechtsbeginselen. Zoals de Hoge Raad in zijn arrest van 14 april 1989, ECLI:NL:HR:1989:AD5725, heeft overwogen, verzet artikel 120 van de Grondwet zich niet alleen tegen rechterlijke toetsing van wetten aan de Grondwet, maar staat dat artikel evenmin toe dat de rechter wetten toetst aan algemene rechtsbeginselen. Het betoog faalt. 31. MOB en anderen betogen dat onvoldoende rekening is gehouden met geurhinder vanwege mestverwerkingsinstallaties. Volgens hen laat het plan ruimte voor mestverwerking met een jaarvracht van 36.000 ton. 31.1. De raad stelt zich op het standpunt dat de opslag van mest onderdeel is van het huisvestingssysteem waarvoor emissiefactoren gelden. 31.2. Ter zitting is gewezen op artikel 3, lid 3.5.6, van de planregels.

Artikel 3.5.6 luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 3.1 voor het verwerken en/of bewerken van mest, met inachtneming van de volgende voorwaarden:

Uitspraak 201603579/4/R1

16

a. de mest is afkomstig van het eigen bedrijf; b. er mag geen sprake zijn van toename van de depositie van NOx (stikstofoxiden) […]." 31.3. In artikel 3, lid 3.1 van de planregels voorziet niet in het verwerken en/of bewerken van mest, voor zover niet afkomstig van het eigen bedrijf. In zoverre biedt het plan geen mogelijkheid voor het (grootschalig) verwerken en/of bewerken van mest als in deze bepaling bedoeld. Het betoog faalt. 32. MOB en anderen betogen dat blijkens de Verordening geurhinder en veehouderij, vastgesteld op 7 juli 2009 door de raad van de gemeente Aalten, wordt toegelaten dat in afwijking van de Wgv melkrundvee tot 168 dieren op minder dan 25 m van geurgevoelige objecten in het buitengebied kunnen worden gehouden en tot 56 dieren op minder dan 25 m van de bebouwde kom. 32.1. Zoals uit de Verordening geurhinder en veehouderij blijkt, is in deze verordening met toepassing van artikel 6, lid 3, van de Wgv afgeweken van de regeling uit deze wet voor vaste afstanden voor dieren waarvoor geen geuremissiefactor geldt in artikel 4, lid 1, van de wet. Uit de "PlanMer aanvulling" blijkt dat de raad hiermee rekening heeft gehouden.

De Verordening geurhinder en veehouderij maakt het niet mogelijk - anders dan MOB en anderen betogen - dat in het buitengebied binnen een afstand van 25 m en in de bebouwde kom binnen een afstand van 50 m van een geurgevoelig object dieren worden gehouden. MOB en anderen hebben geen locaties aangegeven, waar de planregeling voor wat betreft het houden van dieren waarvoor vaste afstanden gelden, tekort schiet. In hetgeen MOB en anderen aanvoeren, ziet de Afdeling geen aanleiding om te oordelen dat het bestreden besluit in zoverre onrechtmatig is. Het betoog faalt. Het beroep van SNMA voor het overige Ingetrokken beroepsgrond 33. Ter zitting heeft SNMA de beroepsgrond over de landschappelijke inpassing van zonnepanelen ingetrokken. Landschap en Nationaal Landschap Winterswijk (hierna: NLW) 34. SNMA betoogt dat de kernkwaliteiten van het NLW onvoldoende worden beschermd. Volgens haar is sprake van strijd met de Omgevingsverordening Gelderland, onder meer artikel 2.7.4.2. SNMA voert aan dat volgens het raadsvoorstel van 15 maart 2016 alleen de meest robuuste houtsingels, markant gelegen in het landschap en een schakel vormend tussen de bos- en natuurgebieden een specifieke aanduiding hebben gekregen. Zij vindt dat geen helder criterium is toegepast voor het opnemen van te beschermen landschapselementen op de plankaart.

Zeker in het NLW is het van belang dat voor de bescherming van het (coulissen)landschap alle landschapselementen op de plankaart worden aangegeven. 34.1. De raad heeft zich op het standpunt gesteld dat de bossen, natuurgebieden en robuuste houtsingels als zodanig bestemd zijn. In de plantoelichting is verder aangegeven dat het oude hoevenlandschap, de heide- en broekontginningen en het goorcultuurlandschap in het plan worden beschermd. Voorts worden landschapskenmerken zoals reliëf, openheid, beplanting en verkaveling beschermd. Volgens de raad waarborgen de planregels dat de kernkwaliteiten van het NLW niet worden aangetast. Voorts is de raad van mening dat in het

Uitspraak 201603579/4/R1

17

plan niet alle afzonderlijke bomen van enig belang beschermd hoeven te worden. 34.2. Artikel 2.7.4.2 van de Omgevingsverordening Gelderland luidt: "1. Een bestemmingsplan voor gronden binnen een Nationaal landschap en de buiten de GO, het GNN en de nieuwe Hollandse Waterlinie maakt ten opzichte van het ten tijde van de verordening geldende bestemmingsplan alleen bestemmingen mogelijk die de kernkwaliteiten van een Nationaal landschap niet aantasten of versterken. Deze kernkwaliteiten zijn vastgelegd in bijlage 5 Kernkwaliteiten Nationale landschappen van deze verordening. 2. In afwijking van het bepaalde in het eerste lid zijn activiteiten die afbreuk doen aan kernkwaliteiten van een Nationaal Landschap of deze kernkwaliteiten niet versterken mogelijk: a. als er geen reële alternatieven zijn; b. er sprake is van redenen van groot nationaal belang: en c. er compenserende maatregelen worden getroffen ter waarborging van de kernkwaliteiten van de Nationale Landschappen zoals vastgelegd in bijlage 6 Kernkwaliteiten Nationale Landschappen." 34.3. De Afdeling overweegt dat de betekenis die de raad toekent aan de bescherming van het NLW in het plan duidelijk tot uitdrukking komt.

Hoewel SNMA aangeeft dat wat haar betreft voor kleinere landschapselementen een specifieke bescherming in het plan zou moeten worden geboden, heeft zij niet aangegeven waar het plan in dit opzicht een achteruitgang ten opzichte van de voorheen geldende planologische regeling inhoudt. Los hiervan heeft zij evenmin aangegeven waar het plan aantasting van het NLW tot gevolg kan hebben. Gelet op het vorenstaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de raad zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voorziet in afdoende bescherming van de kernkwaliteiten van het NLW, zodat geen sprake is van strijd met de Omgevingsverordening. Het betoog faalt. 35. SNMA heeft twijfels over de afdwingbaarheid en handhaving van de landschappelijke inpassing. Zij wijst in dit verband op de planregels artikel 24, lid 24.6.3.d, artikel 25, lid 25.5.5.d, artikel 26, lid 26.5.4.d en artikel 42, lid 42, 4.d.1. SNMA is van mening dat deze planregels te vrijblijvend zijn omdat gesproken wordt van "de mogelijkheid van een landschappelijke inpassing’. Verder wijst zij erop dat in een aantal planregels alleen is aangegeven dat sprake dient te zijn van een landschappelijke inpassing en dat het dan aankomt op handhaving. 35.1.

Artikel 24, lid 24.6.3, aanhef en onder d, van de planregels luidt: "Het bevoegd gezag kan door middel van een omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 24.5.2 voor het toestaan van nevenactiviteiten als bedoeld in bijlage 1 met inachtneming van de onderscheiden aanduidingen dan wel nevenactiviteiten die voor wat betreft de aard en omvang van de milieuhinder die zij veroorzaken gelijk kunnen worden gesteld aan activiteiten als bedoeld in bijlage 1 met in achtneming van de volgende voorwaarden: d. er dient een inrichtingsplan te worden opgesteld (niet alleen opstellen, gaat om uitvoering van de landschappelijke inpassing) waaruit de ruimtelijke inpassing van de bedrijvigheid in de omgeving blijkt. Bij de beschrijving van de ruimtelijke inpassing dient in ieder geval aandacht te worden besteed aan:

Uitspraak 201603579/4/R1

18

1. de mogelijkheden van landschappelijke inpassing in de vorm van de aanleg van streekeigen erfbeplanting; 2. de mogelijkheden van een ecologische inpassing in de vorm van de aanleg van kleinschalige natuurelementen; 3. de mogelijkheden van een verkeerskundige inpassing in de vorm van de aanleg of versterking van de (recreatieve) infrastructuur;" 35.2. In artikel 25, lid 25.5.5.d, en artikel 26.5.4.d, is een identieke regeling voor nevenactiviteiten opgenomen. In artikel 42, lid 42.4., onder d.1, zijn dezelfde criteria opgenomen voor het toestaan van een kleinschalig kampeerterrein (Algemene wijzigingsregels). Deze bepalingen strekken ertoe een handvat te bieden voor het verlenen van een omgevingsvergunning waarbij in afwijking van de bestemmingsregeling nevenactiviteiten, dan wel een kleinschalig kampeerterrein worden toegestaan. De formulering van de bepalingen is voldoende duidelijk. In hetgeen SMNA aanvoert, ziet de Afdeling geen grond om te oordelen dat de in de bepalingen opgenomen afwijkingsregeling niet handhaafbaar is. Voorts heeft SNMA nog gesteld dat de effectiviteit van het gebruik van de term "landschappelijke inpassing" in andere planregels staat of valt met handhaving. Nu SNMA niet concreet heeft betoogd, noch onderbouwd dat de formuleringen in de genoemde bepalingen niet deugen, ziet de Afdeling hierin geen gebrek. Het betoog faalt.