Korte aantekeningen beeldvormende bijeenkomst d.d. 12 juni 2023.pdf
Tekst van het document
De betaalde baan in de laatste jaren (2017-2018) betrof ook vaak een kleine baan: slechts 9% werkte meer dan halftijds.29 De mensen zonder bijstand hebben zoals verwacht veel vaker werkervaring en werken ook vaker in een grotere baan. Het is mogelijk dat we met deze gegevens de werkervaring onderschatten, met name voor mensen met een (eerstegeneratie) migratieachtergrond die nog maar kort in Nederland verblijven. Zij hebben wellicht wel werkervaring in hun land van herkomst, maar dat is niet opgenomen in de registraties. Persoonskapitaal Mensen in de bijstand hebben relatief vaak (mentale en fysieke) gezondheidsproblemen. Zo maakt van deze groep 28% in 2019 gebruik van de geestelijke gezondheidszorg terwijl dit bij mensen zonder bijstand 11% is (zie tabel 3.2). Ook medicijngebruik voor somatische (lichamelijke) klachten komt bij mensen in de bijstand vaker voor (75%) dan bij mensen zonder bijstand (61%). Een deel van de bijstandsgroep (7%) is opgenomen in het landelijke doelgroepregister en valt onder de banenafspraak. Het gaat daarbij veelal om jonggehandicapten die voorheen in aanmerking zouden zijn gekomen voor een Wajong-uitkering. Van de mensen zonder bijstand is 2,5% opgenomen in het doelgroepregister.
Zij dienen wel gebruik te maken van voorzieningen van de gemeente gericht op arbeidsinschakeling (Rijksoverheid 2022a). Het gaat hier om personen die door de politie geregistreerd zijn als verdachte, ergens in de periode 2013-2019, tegen wie een redelijk vermoeden van schuld van een misdrijf bestaat. 29 Voor mensen die in 2018 een baan hadden, gaat het om de gemiddelde omvang van alle banen die iemand had in 2018. Voor degenen die geen baan hadden in 2018, maar wel in 2017, gaat het om de gemiddelde omvang van de banen in 2017. 27
28
33
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
Sociaal kapitaal Bijstandsgerechtigden zijn vaak eenpersoonshuishoudens (43%), gevolgd door eenoudergezinnen met kinderen van vijf jaar of ouder (18%). Deze huishoudensvormen komen bij de mensen zonder bijstand veel minder vaak voor (resp. 18% en 6%). Mensen zonder bijstand bevinden zich meestal in een paar met kinderen van vijf jaar of ouder (35%) of een paar zonder kinderen (26%), hoewel het eenpersoons huishouden ook geregeld voorkomt (18%). Het aandeel mensen met jonge kinderen (jonger dan 5 jaar) is bij de bijstandsgroep ongeveer even groot als bij mensen zonder bijstand (ongeveer 12%). Cultureel kapitaal Het aandeel mensen dat geregistreerd staat als verdachte van een misdrijf is onder bijstandsgerechtigden relatief hoog (19%) in vergelijking met mensen zonder bijstand (7%). Op basis van de gegevens is niet op te maken hoe deze samenhang geïnterpreteerd moet worden. Het zou bijvoorbeeld kunnen zijn dat armoede leidt tot een hogere kans op (kleine) criminaliteit, maar er kunnen ook onderliggende factoren zijn die hier een rol spelen. We kunnen hier op basis van onze analyses geen uitspraken over doen. Tabel 3.2 Hulpbronnen van mensen met en zonder bijstandsuitkering in 2019, 18-66-jarigen (in procenten)
economisch kapitaal
mensen met een bijstandsuitkering, N = 520.600
mensen zonder bijstandsuitkering, N = 10.567.000
38,9
7,3
opleiding basis/vmbo mbo/havo/vwo
34,0
27,0
hbo/wo
13,3
37,0
onbekend
13,8
28,6
problematische schulden in 2019
20,4
4,1
49,0
13,7
werkervaring geen betaalde baan in de periode 2010-2018
persoonskapitaal
sociaal kapitaal
cultureel kapitaal
werkte in 2010-2018 ten hoogste drie jaar
24,8
11,9
werkte in 2010-2018 in meer dan drie jaar
26,2
74,4
omvang baan in 2017 of 2018 groter dan 50%
8,6
62,9
gebruik geestelijke gezondheidszorg (ggz)
27,8
10,7
medicijn somatisch
75,4
60,9
doelgroepregister
7,0
2,3
huishoudenssamenstelling eenpersoonshuishouden
43,0
18,0
paar zonder kinderen
11,1
26,2
paar met kind(eren) vanaf 5 jaar
15,5
35,4
paar met kind(eren) jonger dan 5 jaar
7,5
11,0
eenouderhuishouden met kind(eren) vanaf 5 jaar
17,7
6,9
eenouderhuishouden met kind(eren) jonger dan 5 jaar
4,6
0,6
overig (exclusief institutioneel)
0,6
1,9
geregistreerd als verdachte
19,2
6,5
a Dit betreft de gemiddelde deeltijdfactor in 2018. Wanneer de persoon in 2018 niet heeft gewerkt, gaat het om de gemiddeld deeltijdfactor in 2017. Deze is 0 wanneer de persoon in beide jaren niet heeft gewerkt. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
34
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
3.4 Groepen mensen in de bijstand De voorgaande paragraaf beschrijft de mensen in de bijstand, maar geeft nog geen zicht op de samenhang tussen hun kenmerken. Die samenhang is van belang omdat het een beeld geeft van welke samenloop van problematiek zich voordoet. Om deze samenhang te bekijken delen we de bijstandsgerechtigden in groepen in. In tegenstelling tot andere studies (zoals Vrooman et al. 2023) baseren we deze indeling niet alleen op de hulpbronnen (tabel 3.2), maar maken we ook gebruik van de persoonskenmerken (tabel 3.1). Dit doen we omdat ook de persoonskenmerken een relatie hebben met iemands afstand tot de arbeidsmarkt en de kans op bijstand. Zo hebben ouderen en mensen met een migratieachtergrond gemiddeld genomen een relatief zwakke positie op de arbeidsmarkt. Discriminatie op de arbeidsmarkt (Muns en Huijnk 2021; Schippers 2022), maar ook bijvoorbeeld relevante werkervaring, studierichting of een taalachterstand kunnen daarbij een rol spelen. Hierbij construeren we de groepen zo dat de mensen binnen een groep zo veel mogelijk op elkaar lijken, terwijl de groepen onderling juist zo veel mogelijk verschillen. We doen dit met behulp van een zogenoemde latenteklassenanalyse (LCA).
De indeling in groepen geeft een indicatie van de samenhang van kenmerken, maar is niet absoluut of uitsluitend in de zin dat een persoon met een bijstandsuitkering enkel in één groep ingedeeld kan worden. Als een groep bijvoorbeeld hoog scoort op het aandeel mannen, basis-/ vmbo-opgeleiden en op fysieke gezondheidsproblemen, wil dat niet zeggen dat iedereen in die groep een ‘man met alleen basis-/vmbo-opleiding met gezondheidsproblemen’ is, maar wel dat de analyse een groep blootlegt waarin deze kenmerken vaak samenkomen. De analyse is bedoeld om een beeld te geven van de variëteit aan groepen mensen in de bijstand. Op basis van deze latenteklassenanalyse onderscheiden we acht groepen.30 We onderscheiden twee grote groepen, en daarnaast zes kleinere groepen, elk met hun eigen kenmerken (zie tabel 3.3). Zie bijlage B.1 voor een nadere toelichting op de analyses en tabel B.3 in de bijlage voor een compleet overzicht van de kenmerken in de verschillende groepen bijstandsgerechtigden. Tabel 3.3 Overzicht van groepen bijstandsgerechtigden op basis van LCA, 2019 (in aantallen en procenten) aantal (x 1000)
aandeel van bijstandsgerechtigden (in procenten)
1
ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids problemen
246
48
2
mensen met ggz- en schuldenproblematiek
156
30
3
eerstegeneratiejongeren met kinderen
27
5
4
jonge alleenstaande moeders
26
5
5
alleenstaande ouders in het doelgroepregister
23
4
6
doelgroepers met een middelgrote baan
18
3
7
tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen
12
2
8
mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring
13
2
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen (ca. 250.000 mensen, 48% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep is omvangrijk en omvat bijna de helft van de bijstandsgerechtigden. In deze groep is met name de oudste groep (55-67-jarigen) sterk vertegenwoordigd. Ook gaat het veelal om vrouwen. Het 30
Ook in de recente Cohortstudie Participatiewet van SEOR (De Hek et al. 2022) worden bijstandsgerechtigden ingedeeld in groepen (profielen). Deze profielen betreffen alleen de situatie op het gebied van werk en inkomen. Deze worden vervolgens geconfronteerd met het gebruik van voorzieningen. In die studie gaat het niet om het vóórkomen van meervoudige problematiek, maar vooral om de in- en uitstroom in de bijstand.
35
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
overgrote deel van de groep heeft geen recente werkervaring. Deze groep heeft vaker dan alle andere onderscheiden groepen te maken met fysieke gezondheidsproblemen: het gebruik van medicijnen voor somatische aandoeningen is hoog. Het gaat overwegend om mensen met alleen een basis-/vmboopleiding en met een eerstegeneratiemigratieachtergrond. Relatief veel van hen wonen samen met een partner, al dan niet met thuiswonende kinderen. Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek (ca. 160.000 mensen, 30% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep is ook omvangrijk, en omvat 30% van de bijstandsgerechtigden. Deze groep kampt meer dan gemiddeld met psychische problemen (ggz-problematiek) en heeft daarnaast ook vaak problemen op andere terreinen, zoals problematische schulden en criminaliteitsproblematiek. Het merendeel heeft in het verleden weinig werkervaring opgedaan. Meer dan de andere groepen hebben mensen in deze groep een mbo-/havo-/vwo-opleiding, hebben ze een leeftijd van 27-54 jaar, zijn ze alleenstaand en hebben ze geen migratieachtergrond. Groep 3: jongeren met een eerstegeneratiemigratieachtergrond met kinderen (ca. 25.000 mensen, 5% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door een bovengemiddeld aandeel jongvolwassenen, met name 18- tot 27-jarigen. Het gaat relatief vaak om mensen met een eerstegeneratiemigratieachtergrond.
Zij hebben vaak (jonge) kinderen en alleen een basis-/vmbo-opleiding of een onbekende opleiding. Groep 4: jonge alleenstaande moeders (ca. 25.000 mensen, 5% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door een hoog aandeel eenoudergezinnen, jongvolwassenen (tot 40 jaar) en vrouwen. Het zijn veelal mbo-/havo-/vwo- of hbo-/wo-opgeleiden met werkervaring in de afgelopen tien jaar. Als ze de laatste twee jaar werkten, dan was dat in een kleine deeltijdbaan (minder dan 50% werktijd). De problematiek van deze groep is niet anders dan die van de meeste andere groepen. Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister (ca. 25.000 mensen, 4% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep bevat relatief veel mensen in het doelgroepregister en eenoudergezinnen. Het zijn veelal relatief jonge mensen (tot 40 jaar), met een mbo-/havo-/vwo-opleiding of een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Een aanzienlijk deel werkte de afgelopen jaren in een middelkleine baan (25 tot 50%). Deze groep springt er niet uit op andere problematiek. Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan (ca. 20.000 mensen, 3% van de bijstandsgerechtigden) In deze groep zitten meer mensen in het doelgroepregister dan in de andere groepen. Een aanzienlijk deel werkte de afgelopen jaren in een middelgrote deeltijdbaan (50-75%) en heeft werkervaring in de afgelopen tien jaar.
De groep bestaat uit relatief veel 18- tot 40-jarigen. De groep kenmerkt zich verder door een relatief groot aandeel mensen met een mbo-/havo-/vwo-opleiding en een Nederlandse achtergrond of tweedegeneratiemigratieachtergrond. Het aandeel personen met schulden en criminaliteits problematiek is net als in veel andere groepen iets groter dan gemiddeld. Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen (ca. 10.000 mensen, 2% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep bevat relatief veel mensen met een tweedegeneratiemigratieachtergrond en in de leeftijd van 27-40 jaar. De groep heeft een relatief groot aandeel mensen dat te maken heeft met schulden en criminaliteit. Het zijn vaak mannen. De groep kenmerkt zich verder door een relatief groot aandeel alleenstaanden, mbo-/havo-/vwo- of hbo-/wo-opgeleiden, en mensen die de afgelopen jaren in middelgrote of grote banen hebben gewerkt. Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring (ca. 10.000 mensen, 2% van de bijstandsgerechtigden) Deze groep kenmerkt zich door het hoge aandeel mensen met een hbo-/wo-opleiding. Het aandeel personen dat verdacht wordt van een misdrijf is hoger dan gemiddeld in de bijstandsgroep. De groep 36
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
bestaat voor een groot deel uit mannen en 27-40-jarigen. Een substantieel deel van deze groep heeft de afgelopen jaren gewerkt, en werkte vrij veel uren. De groep bestaat uit een relatief groot aandeel eenpersoonshuishoudens. Deze groepen vormen de basis voor de analyses in de volgende hoofdstukken. Daarin bespreken we welke ondersteuning mensen uit de verschillende groepen krijgen (hoofdstuk 4) en hoe de omvang van de groepen (hoofdstuk 5) en hun ondersteuning (hoofdstuk 6) verschilt tussen gemeenten.
3.5 Bijstandsduur Zoals aangegeven in hoofdstuk 1 is het voor een flink deel van de bijstandsgerechtigden moeilijk om aan het werk te komen en te blijven, en zo uit de bijstand te stromen. Dit is terug te zien in de duur van de bijstand. Zo bevindt bijna de helft van alle bijstandsgerechtigden zich vijf jaar of langer in de bijstand. Daarnaast zit 13% minder dan een jaar in de bijstand, en 39% één tot vijf jaar. Er zijn forse verschillen tussen de onderscheiden groepen (figuur 3.8). De ouderen met alleen een basis-/ vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen (groep 1) bevinden zich overwegend langdurig in de bijstand. Ook de mensen met ggz- en schuldenproblematiek (groep 2) lijken weinig kans op uitstroom te hebben en zitten veelal langer dan vijf jaar in de bijstand. Daarentegen bevinden de tweedegeneratie jongvolwassenen en mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring (groep 7 en 8) zich vaak minder dan een jaar in de bijstand. Dit is mede gerelateerd aan de relatief lage leeftijd in die groepen. De overige groepen kennen relatief vaak een bijstandsduur van één tot vijf jaar. In hoofdstuk 5 zullen we zien dat ook de ondersteuning van mensen in de bijstand verschilt naar de duur van de periode waarin men zich in de bijstand bevindt.
37
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
Figuur 3.8 Bijstandsduur van de onderscheiden groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten per groep)a 100
≥ 5 jaar
90
3-5 jaar 1-3 jaar
80
< 1 jaar
70 60 50 40 30 20 scp.nl
10 0 groep 1
groep 2
groep 3
groep 4
groep 5
groep 6
groep 7
groep 8
a Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
3.6 Tot slot Dit hoofdstuk laat zien dat een groot deel van de bijstandsgerechtigden te maken heeft met problemen op verschillende terreinen. Zo hebben zij relatief vaak moeite met zaken als algemeen dagelijkse handelingen, administratieve vaardigheden, het zelfstandig voeren van een huishouden, of problemen in de gezinssituatie. Ook hebben veel bijstandsgerechtigden gezondheidsproblemen en ervaren zij weinig regie (ze hebben dan bijvoorbeeld het gevoel problemen te hebben die ze niet op kunnen lossen). Hun welbevinden is – net als bij andere groepen met problematiek op verschillende terreinen – relatief laag; zij voelen zich vaker eenzaam en zijn minder tevreden met hun leven dan anderen, zie ook De Klerk et al. (2023) en Verbeek et al. (2023). In dit onderzoek onderscheiden we acht groepen bijstandsgerechtigden die verschillen in problematiek. Zij verschillen niet alleen in de typen en mate van stapeling van problematiek maar ook in bijstandsduur. Een deel van de bijstandsgerechtigden kan met ondersteuning aan het werk, maar eerder onderzoek laat zien dat gemeenten en de bijstandsgerechtigden zelf betaald werk niet voor alle bijstandsgerechtigden realistisch achten (zie ook SZW 2022). Ook op de huidige krappe arbeidsmarkt is het niet eenvoudig of vanzelfsprekend dat iedereen aan het werk kan.
Dit komt door de stapeling van problematiek van de groep die nu aan de kant staat en soms al langere tijd afhankelijk is van een bijstandsuitkering. Recent onderzoek van het SCP laat zien dat voor de aanpak van structurele ongelijkheid in de samenleving een bredere blik nodig is dan een alleen gericht op economische factoren, zoals werk en inkomen (Vrooman et al. 2023). Gezien de (stapeling van) problematiek van bijstandsgerechtigden lijkt dit ook voor deze groep te gelden. Een te eenzijdige gerichtheid op werk en inkomen biedt waarschijnlijk weinig soelaas als 38
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
andere problemen niet ook worden aangepakt. Wel vinden veel mensen het belangrijk om een betaalde baan te hebben, en zo in hun levensonderhoud te voorzien en een bijdrage te leveren aan de maatschappij (Versantvoort 2022). De focus op betaald werk moet dus niet helemaal worden losgelaten. Opvallend is het grote aandeel mensen met gezondheidsproblemen in de bijstand (zie ook Van Echtelt et al. 2022). Dit aandeel is niet alleen groot onder mensen die vanwege hun beperking onder de banen afspraak vallen,31 maar ook onder andere bijstandsgerechtigden. Het kan zijn dat mensen die langere tijd in de bijstand zitten gaandeweg ongezonder worden, of dat mensen met een slechte gezondheid een grotere kans hebben om in de bijstand terecht te komen en een kleinere kans om weer uit te stromen. Het kan ook dat onderliggende achterstanden beide verklaren (Geppert en Muns 2023). Aandacht voor een gezonde leefsituatie is van belang om verslechtering van de gezondheid te voorkomen. Betaald werk kan een remedie zijn voor de problematiek die mensen hebben. Zo blijken mensen met een arbeidsbeperking die aan het werk gaan minder vaak een beroep te doen op geestelijke gezondheidszorg en Wmo-ondersteuning. Bovendien is het risico op crimineel gedrag bij deze groep lager als men werk heeft (Van Eijkel et al. 2020).
Tegelijkertijd lijkt werk voor veel bijstandsgerechtigden met gezondheids beperkingen geen haalbare kaart. Re-integratiedienstverlening die hen aan het werk kan helpen, zoals jobcoaching of financiële ondersteuningsmaatregelen gericht op werkgevers, worden relatief weinig ingezet voor mensen in de bijstand die niet onder de banenafspraak vallen (De Hek et al. 2022; NLA 2022). Onderzoek geeft aan dat gemeenten, en klantmanagers in het bijzonder, weinig ruimte voelen om (dure) instrumenten in te zetten (NLA 2022). Hierbij spelen de financiële prikkels om zo veel mogelijk mensen uit de bijstand te leiden een rol. Daarnaast vergt dit ook wat van werkgevers. Zij moeten bereid zijn om mensen met een arbeidsbeperking in dienst te nemen en te investeren in hun begeleiding.
31
De banenafspraak is een afspraak uit 2013 tussen het kabinet en sociale partners om extra banen te realiseren voor mensen met een arbeidsbeperking. Begin 2026 moeten er 100.000 extra banen zijn bijgekomen in het bedrijfsleven en 25.000 bij de overheid (Rijksoverheid 2022b).
39
Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen
4 Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
• Van de bijstandsgerechtigden in 2019 ontving iets meer dan de helft (55%) een vorm van re-integratieondersteuning in de periode 2017-2019. Degenen zonder ondersteuning ontvingen soms wel al eerder ondersteuning. • Bijna een kwart (23%) van de bijstandsgerechtigden in 2019 ontving in de periode 2017-2019 ook Wmo-ondersteuning, en 17% ontving ondersteuning op grond van de Jeugdwet. • Bijna drie op de tien (29%) bijstandsgerechtigden in 2019 ontvingen naast bijstand geen vorm van ondersteuning vanuit het sociaal domein (re-integratie, Wmo of Jeugdhulp) in de periode 2017-2019. • De twee grote groepen ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids problemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ ontvangen minder vaak ondersteuning naast de bijstand dan de andere groepen. Dit kan gerelateerd zijn aan de relatief lange bijstandsduur van deze groepen. • Re-integratie wordt vooral gegeven aan mensen die relatief kort in de bijstand zitten. Mensen die lang in de bijstand zitten ontvangen vaker Wmo.
Eerder onderzoek laat zien dat uitstroom naar betaald werk voor een deel van de bijstandsgerechtigden volgens gemeenten en de doelgroep niet realistisch is door een stapeling van problematiek (zie hoofdstuk 1). Dit roept de vraag op welke ondersteuning uit het sociaal domein wordt ingezet in de bijstand, met name voor degenen met een stapeling van problemen. Dit hoofdstuk brengt op basis van registratiegegevens in kaart welke ondersteuning bijstandsgerechtigden ontvangen van gemeenten vanuit de drie decentralisatiewetten (re-integratie vanuit de Participatiewet, de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) of de Jeugdwet). De gemeentelijke ondersteuning kan daarbij variëren van geen ondersteuning tot een combinatie van meerdere vormen van ondersteuning in het sociaal domein, ook vanuit de Wmo of de Jeugdwet. Ook brengen we verschillen in de ontvangen sociaaldomeinondersteuning tussen de groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 in kaart. We benadrukken dat gemeenten veel meer bieden dan alleen de drie decentralisatiewetten. Ze bieden bijvoorbeeld ook schuldhulpverlening of hebben armoedebeleid. Met dit hoofdstuk geven we dus geen compleet beeld van de gemeentelijke dienstverlening aan bijstandsgerechtigden, maar brengen we wel een belangrijk deel van de dienstverlening vanuit het sociaal domein in kaart.
Omdat dit een beschrijvende studie is, kunnen we geen uitspraken doen over de effecten van de ondersteuning. Dit wordt ook nog bemoeilijkt doordat andere vormen van participatie niet in de registerdata zijn opgenomen, maar soms wel bereikt worden mede door de ondersteuning. We kunnen op basis van deze analyses niet zeggen of iedereen die ondersteuning nodig heeft deze ook ontvangt, en of de ondersteuning voldoende is. We kijken niet alleen naar de ondersteuning in 2019, maar ook terug naar een langere periode (2017-2019, en soms 2012-2019). Dit doen we omdat bijstandsgerechtigden niet continu dezelfde ondersteuning ontvangen gedurende hun bijstandsperiode (zie De Hek et al. 2022). We merken daarbij op dat de regelgeving kan zijn veranderd. Zo is er in 2019 een abonnementstarief voor de Wmo ingevoerd. Deze aanpassingen kunnen geleid hebben tot veranderingen in het gebruik van de verschillende soorten ondersteuning, maar die effecten maken geen onderdeel uit van het onderhavige onderzoek.
40
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.1 Ondersteuning van bijstandsgerechtigden 4.1.1
Re-integratieondersteuning
Allereerst brengen we ondersteuning van bijstandsgerechtigden vanuit de Participatiewet in kaart. Deze is, conform het primaire doel van de Participatiewet, veelal gericht op (de toeleiding naar) betaald werk en soms andere vormen van participatie. Van de totale groep bijstandsgerechtigden in 2019 kreeg 39% een vorm van re-integratieondersteuning in dat jaar, voor zover bekend uit de Statistiek Re-integratie door Gemeenten (SRG) (tabel 4.1). De overige 61% kreeg dus geen re-integratieondersteuning in 2019. Dat wil niet zeggen dat de gemeente hun nooit re-integratieondersteuning heeft aangeboden. Zo ontving 63% van de personen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, op enig moment in de periode 2012-201832 re-integratieondersteuning (en 37% dus niet) (niet in de tabel). Voor het gebruik van Wmo kunnen we niet zover terugkijken vanwege beperkingen van de registerdata.33 In de rest van dit hoofdstuk beschrijven we daarom het gebruik van ondersteuning in de periode 2017-2019. Van de personen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, kreeg ruim de helft (55%) op enig moment in de periode 2017 tot en met 2019 een vorm van re-integratieondersteuning. Gemeenten kunnen verschillende vormen van re-integratieondersteuning inzetten (CBS 2022h).
In 2019 ontving een derde van de bijstandsgerechtigden activerende voorzieningen naar werk of participatie (zie tabel 4.1).34 Hieronder vallen coaching, een training of cursus, of begeleiding naar andere vormen van participatie, zoals vrijwilligerswerk. Daarnaast zijn er verschillende vormen van arbeidsondersteuning, waaronder loonkostensubsidies, jobcoaching en participatieplaatsen. Gemeenten zetten deze (vaak dure) instrumenten voor arbeidsondersteuning minder vaak in dan activerende voorzieningen zoals coaching en training.35 In totaal werd bij 10% van de bijstandsgerechtigden in 2019 een vorm van arbeidsondersteuning ingezet. Uit onderzoek naar de dynamiek in de ondersteuning van mensen in de Participatiewet, blijken re-integratievoorzieningen het meest te worden ingezet in de eerste fase na instroom in de Participatiewet (zie De Hek et al. 2022). Opgemerkt moet worden dat gemeenten ook andere groepen re-integratieondersteuning kunnen bieden, zoals mensen in het doelgroepregister zonder bijstands uitkering. Die groepen blijven hier buiten beschouwing. Concluderend laten de cijfers dus zien dat iets meer dan de helft van de mensen die in 2019 bijstand kregen, in de periode 2017-2019 een vorm van re-integratieondersteuning op grond van de Participatiewet ontving. Kijken we verder terug, dan is dit aandeel groter.
We kunnen op basis van de cijfers niet zeggen of re-integratieondersteuning de mensen die dit niet krijgen zou hebben geholpen. Het is mogelijk dat ze ook zonder ondersteuning aan het werk komen, of dat ondersteuning de kans op werk niet zou hebben vergroot omdat ze ook andere problemen hebben (NLA 2022). In de volgende paragraaf gaan we na of deze groep ondersteuning krijgt op grond van andere wetten in het sociaal domein.
In 2019 is de registratie van de re-integratievoorziening in de SRG gewijzigd (CBS 2018, 2022c). Daarom onderscheiden we hier de periode tot en met 2018 en 2019. 33 De informatie over het gebruik van Wmo is in de data waarover wij beschikken niet voor alle gemeenten bekend. Zie verder paragraaf 4.1.2. 34 De gemeenten zetten ook re-integratieondersteuning in voor groepen buiten de bijstand, zoals niet-bijstandsgerechtigden in het doelgroepregister. Deze vallen buiten de scope van dit onderzoek. 35 Onderzoek van SEOR laat zien dat bijstandsgerechtigden die niet in het doelgroepregister zijn opgenomen vooral gebruikmaken van voorzieningen naar werk of naar participatie (gericht op het vinden van werk), terwijl personen in het doelgroepregister vooral gebruikmaken van financiële compensatie (gericht op het behouden van werk). Zie ook De Hek et al. (2022). 32
41
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Tabel 4.1
Ontvangen re-integratieondersteuning onder bijstandsgerechtigden in 2019 = (in procenten)a aandeel bijstandsgerechtigden
totaal re-integratieondersteuning
39,2
voorziening naar werk of participatie: totaal
31,4
• coaching
16,5
• training/cursus
9,3
• vrijwilligerswerk
11,4
arbeidsondersteuning: totaal
10,0
• (tijdelijke) loonkostensubsidies
1,8
• werkplekken: beschut werk
0,2
• werkplekken: participatieplaats
2,7
• ondersteuning op de werkplek: jobcoach
1,7
• ondersteuning op de werkplek: werkplekaanpassing
5,5
faciliterende voorzieningen / vervoersvoorziening
4,6
anders/overig
10,3
a Bijstandsgerechtigden kunnen meer dan één vorm van re-integratieondersteuning ontvangen. De afzonderlijke vormen van ondersteuning tellen daarom op tot meer dan het totaal van de re-integratieondersteuning in de eerste rij. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.1.2
Ondersteuning vanuit het sociaal domein: Wmo en de Jeugdwet
Bij veel bijstandsgerechtigden is sprake van een stapeling van problematiek, zo bleek uit hoofdstuk 3. Zij hebben niet alleen problemen op het terrein van werk en inkomen, maar ook op andere levensgebieden. Bijvoorbeeld bij het zelfstandig voeren van een huishouden. Dit is ook terug te zien in de ondersteuning die bijstandsgerechtigden van de gemeente ontvangen vanuit het sociaal domein. Naast re-integratieondersteuning kijken we hier ook naar ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo) en de Jeugdwet.36 Bij de Jeugdwet (die grotendeels voor jongeren onder de 18 is bedoeld) kijken we naar het gebruik van jeugdhulp in het huishouden. Dan gaat het dus om de ouders van jeugdhulpgebruikers.37 Zie bijlage C.1 voor een toelichting op de voorzieningen die we binnen de Wmo en de Jeugdwet onderscheiden. Bijna 20% van de bijstandsgerechtigden in 2019 maakte in dat jaar gebruik van een of meer vormen van ondersteuning op grond van de Wmo (tabel 4.2). Het gaat daarbij in de meeste gevallen om een vorm van ondersteuning thuis (13%), gevolgd door het gebruik van hulpmiddelen en diensten (bijvoorbeeld een rolstoel, 7%) en huishoudelijke hulp (6%). Ook maakte bijna 12% van de bijstandsgerechtigden in 2019 gebruik van een of meerdere vormen van zorg op grond van de Jeugdwet.
In de beschikbare gegevens is het gebruik van de Wmo voor de periode 2015-2016 gebaseerd op de zogenoemde Gemeentelijke Monitor Sociaal Domein (GMSD). Omdat in die periode een groot deel van de gemeenten hiervoor geen gegevens aanleverde, is deze registratie incompleet. Zeker wanneer we in hoofdstuk 6 de ondersteuning naar gemeenten bekijken, geeft het meenemen van deze periode een vertekend beeld van de werkelijkheid. Om het beeld voor de periode 2017-2019 zo compleet mogelijk te maken, hebben we voor die periode niet alleen de informatie uit de GMSD gebruikt maar ook registraties van het gebruik van Wmo met eigen bijdrage van het Centraal Administratie Kantoor (CAK). Deze gegevens zijn wel voor alle gemeenten beschikbaar. 37 Een enkele jeugdzorggebruiker is tussen de 18 en 23 jaar. Slechts 0,5% van de bijstandsontvangers in 2019 gebruikt zelf jeugdhulp. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2). 36
42
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Dit aandeel is relatief groot gezien het feit dat meer dan de helft van de bijstandsgerechtigden geen (thuiswonende) kinderen heeft (zie tabel 3.1).38 Het betreft, net zoals in de bevolking als geheel, meestal jeugdhulp zonder verblijf. Als we verder terugkijken, heeft ongeveer 23% van de mensen die in 2019 bijstand ontvingen in de periode 2017-2019 op enig moment Wmo-ondersteuning gekregen. 17% ontving ondersteuning op grond van de Jeugdwet. Dit aandeel is groter dan het aandeel dat in 2019 jeugdhulp ontvangt, doordat jeugdhulp vaak korte trajecten betreft. De in- en uitstroom is daar veel groter dan bij de Wmo (Schellingerhout et al. 2021). Het voorgaande laat dus zien dat een minderheid van de bijstandsgerechtigden ook ondersteuning vanuit de Wmo of de Jeugdwet ontvangt. Maar zij ontvangen deze ondersteuning vaker dan mensen zonder bijstandsuitkering (niet in tabel). Dat is niet zo vreemd omdat bijstandsgerechtigden vaker te maken hebben met verschillende vormen van problematiek dan mensen zonder uitkering. De verschillen zijn vooral groot bij het ontvangen van ‘ondersteuning thuis’ en ‘jeugdhulp zonder verblijf’. Tabel 4.2 Gebruik van voorzieningen uit de Wmo en de Jeugdwet, bijstandsgerechtigden in 2019 en 2017-2019 (in procenten)a Wmo
2019
2017-2019
19,5
22,5
hulp bij het huishouden
5,5
6,7
ondersteuning thuis
12,7
15,7
hulpmiddelen en diensten
6,9
7,5
verblijf en opvang
1,4
2,1
Jeugdwet
11,7
17,1
jeugdhulp zonder verblijf
9,4
14,8
jeugdhulp met verblijf
2,4
3,7
jeugdhulp in gedwongen kader
3,0
4,4
a Bij de Jeugdwet kijken we naar het gebruik van jeugdhulp in het huishouden. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.1.3
Combinaties van ondersteuning uit het sociaal domein
Het voorgaande laat zien dat bijstandsgerechtigden soms re-integratieondersteuning ontvangen en ook soms op andere levensdomeinen ondersteuning ontvangen. Nu is de vraag in hoeverre de ondersteuning vanuit verschillende domeinen samenloopt. Allereerst zien we dat in 2019 42% van de bijstandsgerechtigden naast de bijstandsuitkering geen andere ondersteuning kreeg vanuit re-integratie, de Wmo of de Jeugdwet (figuur 4.1, linkerdeel). We kunnen uit de cijfers niet opmaken waarom zij deze ondersteuning niet ontvingen, of de ontvangen ondersteuning aansluit bij hun hulpvraag en of de mensen die geen gebruik maken van ondersteuning erbij gebaat zouden zijn als ze dit wel zouden gebruiken. Het is mogelijk dat de mensen van wie we hier aangeven dat ze geen ondersteuning gebruiken, wel ondersteuning ontvangen via andere regelingen van de gemeenten (denk aan schuldhulpverlening) of het rijk (bv. toeslagen).
38
In 2018 waren er ongeveer 2,6 miljoen huishoudens met kinderen (CBS 2022i), waarvan er 344.000 huishoudens een vorm van jeugdzorg ontvingen (Schellingerhout et al. 2021). Dit betekent dat 13% van de huishoudens met kinderen te maken heeft met jeugdhulp, terwijl dat voor de bijstandsgerechtigden met kinderen om ongeveer een kwart gaat (ongeveer 236.000 bijstandontvangers heeft kinderen (45% van de bijstandsontvangers, zie tabel 3.2) en ongeveer 60.000 van de huishoudens van bijstandsgerechtigden gebruikt jeugdzorg (11,7%, zie tabel 4.2). Het aandeel bijstandsontvangers dat zelf jeugdzorg gebruikt zonder dat er een kind in het huishoudens is, is verwaarloosbaar (0,5%, SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2).
43
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
De bijstandsgerechtigden met ondersteuning maken in 2019 zoals gezegd relatief vaak gebruik van re-integratieondersteuning (39%). Dit doen zij meestal zonder andere voorzieningen: 29% van alle bijstandsgerechtigden gebruikt alleen re-integratieondersteuning. Toch maakte in 2019 12% alleen gebruik van Wmo-ondersteuning, zonder re-integratieondersteuning. Minder mensen ontvangen alleen voorzieningen vanuit de Jeugdwet (5%), ook doordat minder dan de helft van de bijstandsgerechtigden kinderen heeft. Van de totale groep bijstandsgerechtigden in 2019 maakte daarnaast een deel (12%) in dat jaar gebruik van een combinatie van voorzieningen op meerdere terreinen. Meestal betreft dat een combinatie van re-integratie met Wmo (5%) of jeugdhulp (4%), maar ook de combinatie van Wmo en jeugdhulp (2%) en alle drie de vormen van sociaaldomeinondersteuning komen voor onder de bijstandsgerechtigden (zie ook Schellingerhout et al. 2021). Het gaat dan veelal om Wmo-ondersteuning voor de bijstandsgerechtigden zelf, en jeugdhulp voor hun kinderen. Kijken we voor de bijstandsgerechtigden in 2019 een aantal jaar terug naar de periode 2017-2019, dan is het aandeel dat andere ondersteuning kreeg groter (71%, en 29% dus niet, zie figuur 4.1, rechterdeel).
De helft maakte gebruik van één wettelijk kader en een vijfde (20%) van de bijstandsgerechtigden maakte gebruik van een combinatie van voorzieningen uit meerdere wetten. Dat was meestal een combinatie van re-integratie met Wmo of jeugdhulp. Figuur 4.1 Ontvangen ondersteuning uit het sociaal domein, bijstandsgerechtigden in 2019 en in 2017-2019 (in procenten)
a. 2019
b. 2017-2019
geen ondersteuning (42) re-integratie (39)
Wmo 2015 (19)
geen ondersteuning (29) re-integratie (55) Wmo 2015 (23)
29
12
5
37 4
9
8
1 2 5
jeugdhulp (12)
7
3
2
5 jeugdhulp (17)
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.2 Welke bijstandsgerechtigden krijgen welke ondersteuning? Het voorgaande geeft een totaalbeeld van de sociaaldomeinondersteuning aan bijstandsgerechtigden, maar geeft nog geen antwoord op de vraag naar welke groepen de ondersteuning gaat. Eerder onderzoek geeft de indruk dat groepen in de bijstand met de meeste problematiek soms de minste ondersteuning op het terrein van werk en inkomen krijgen (bv. Van Echtelt et al. 2019; Kromhout et al. 2020). Bijvoorbeeld omdat gemeenten en de doelgroep zelf betaald werk op redelijke termijn niet altijd realistisch achten, en re-integratieondersteuning dus niet als zinvol zien. Het kan ook zijn dat zij uit andere wetten in het sociaal domein wel ondersteuning ontvangen. In hoofdstuk 3 hebben we acht groepen bijstands gerechtigden onderscheiden. We gaan voor elk van deze groepen na in hoeverre zij ondersteuning uit het sociaal domein gebruiken.
44
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.2.1
Ondersteuning aan de acht groepen bijstandsgerechtigden
Figuur 4.2 geeft de ontvangen ondersteuning in 2019 van elk van de acht groepen bijstandsgerechtigden in 2019 weer (zie hoofdstuk 3 voor een beschrijving van de groepen). Van de onderscheiden groepen in de bijstand gaat de minste ondersteuning in het sociaal domein naar de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1). Van deze grote groep (48% van de bijstands gerechtigden, zie ook hoofdstuk 3) maakt iets meer dan de helft (53%) in 2019 naast bijstand gebruik van ten minste één vorm van ondersteuning in het sociaal domein. Van de andere groepen gebruikt 60-63% een vorm van ondersteuning (figuur 4.2). Zoals te verwachten hangt het soort ondersteuning samen met de kenmerken van de groep. Bijstands gerechtigden in groep 1 (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’) gebruiken in 2019 minder vaak re-integratievoorzieningen dan de andere groepen (een derde tegen gemiddeld bijna de helft, figuur 4.2). Zij verblijven vaak al lang in de bijstand, en hebben vaak eerder in hun bijstandsperiode wel re-integratieondersteuning gehad (niet in de figuur).39 Zoals De Hek et al. (2022) concludeerden, wordt re-integratie vaak ingezet in de eerste maanden na instroom in de bijstand (zie ook § 4.3).
Het aandeel dat Wmo-ondersteuning gebruikt in groep 1 is hoger dan gemiddeld, wat gerelateerd is aan het hoge aandeel personen met gezondheidsproblemen in deze groep. Met de Jeugdwet heeft deze groep het minst te maken van alle groepen, wat gezien hun hogere leeftijd ook te verwachten is. Het aandeel gebruikers van andere ondersteuning in de groepen 2 tot en met 8 is telkens ruim 60%, maar er zijn wel verschillen in het type ondersteuning dat wordt gebruikt. Zo gebruiken de mensen in groep 2 (‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) minder vaak re-integratieondersteuning dan de groepen 3 tot en met 8 (maar meer dan groep 1). Ook dit kan samenhangen met de relatief lange bijstandsduur. Ook gebruiken zij vaker Wmo en jeugdzorg dan de andere groepen. Dit komt doordat zij vaker met verschillende achterstanden te maken hebben dan de andere groepen (zie tabel 3.4). Zoals te verwachten maken de drie groepen waar veel mensen kinderen hebben (groep 3, 4 en 5) vaker gebruik van ondersteuning op grond van de Jeugdwet dan groepen die minder vaak kinderen hebben (groep 1, 2, 6 en 7). Groep 3 (eerstegeneratiejongeren met kinderen) ontvangt het vaakst ten minste één vorm van ondersteuning van alle acht onderscheiden groepen, maar het verschil met de andere groepen is klein.
39
Het aandeel van deze groep dat in de periode 2012-2019 wel een vorm van re-integratie ontving, is met 64% veel groter.
45
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Figuur 4.2 Gebruik van ondersteuning door de acht groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten)a,b b. ondersteuning per wet
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
ten minste één vorm van ondersteuning
totaal
groep 8
groep 7
groep 6
groep 5
groep 4
groep 3
0 groep 2
totaal
groep 1 groep 2 groep 3 groep 4 groep 5 groep 6 groep 7 groep 8
0
groep 1
scp.nl
100
scp.nl
a. ondersteuning sociaal domein 100
re-integratieondersteuning Wmo-ondersteuning jeugdhulp
a Omdat mensen mogelijk combinaties van ondersteuning gebruiken, is het totale gebruik van ondersteuning kleiner dan de som van het gebruik van de verschillende voorzieningen. b Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
46
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
4.2.2 Combinaties van ondersteuning van de acht groepen bijstandsgerechtigden We zagen in figuur 4.2 dat groep 1 relatief weinig ondersteuning krijgt. Figuur 4.3 laat nu zien dat zij, wanneer zij ondersteuning krijgen, ook vaker dan de andere groepen maar één vorm van ondersteuning ontvangen. De andere omvangrijke groep, ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2), valt op vanwege de variatie aan de ontvangen ondersteuning. Deze groep ontvangt niet alleen relatief vaak alleen ondersteuning op grond van de Wmo (14%) maar ook relatief vaak een combinatie van vormen van ondersteuning (25%). Het aandeel dat naast de bijstand alleen gebruikmaakt van re-integratie is kleiner dan bij de andere groepen (45%, gemiddeld 51%). Dit spoort met de stapeling van problematiek bij deze groep. Bij de overige (kleinere) groepen zien we ook variatie, zij het in mindere mate. Bij deze groepen maakt 37-40% geen gebruik van sociaaldomeinondersteuning, en nog eens 35-40% alléén van re-integratievoorzieningen. Het overige deel maakt meestal alleen gebruik van voorzieningen op grond van de Wmo of de Jeugdwet, of van een combinatie daarvan met re-integratie. Figuur 4.3 Combinaties van sociaaldomeinondersteuning van acht groepen bijstandsgerechtigden, 2019 (in procenten)a 70 60 50 40 30 20
scp.nl
10 0 groep 1
groep 2
groep 3
groep 4
groep 5
groep 6
alleen re-integratie
re-integratie en jeugdhulp
alleen Wmo 2015
Wmo en jeugdhulp
alleen jeugdhulp
re-integratie en Wmo en jeugdhulp
groep 7
groep 8
totaal
re-integratie en Wmo
a Groep 1: ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen; Groep 2: mensen met ggz- en schuldenproblematiek; Groep 3: eerstegeneratiejongeren met kinderen; Groep 4: jonge alleenstaande moeders; Groep 5: alleenstaande ouders in het doelgroepregister; Groep 6: doelgroepers met een middelgrote baan; Groep 7: tweedegeneratiejongvolwassenen met problemen; Groep 8: mannen met een hbo-/wo-opleiding en werkervaring. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
47
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Het gebruik in de periode 2017-2019 vertoont een vergelijkbaar beeld met het gebruik in 2019. Met name het gebruik van re-integratie, met of zonder andere vormen van ondersteuning, is over deze langere periode groter dan wanneer we alleen naar 2019 kijken (zie tabel C.2 in de bijlage).
4.3 Samenhang met bijstandsduur Eerder onderzoek wijst erop dat bijstandsgerechtigden soms uit beeld raken bij de gemeenten als zij langere tijd in de bijstand zitten. Van de bijstandsgroep bevindt bijna de helft zich langer dan vijf jaar in de bijstand (figuur 3.8). Mogelijk krijgen zij dan niet (meer) de ondersteuning die zij nodig hebben (Inspectie SZW 2019). Ander onderzoek laat zien dat bij andere voorzieningen in het sociaal domein het omgekeerde geldt. Zo concluderen De Hek et al. (2022) dat hoe langer iemand in de bijstand zit, hoe hoger het gebruik van Wmo-voorzieningen is (De Hek et al. 2022). In deze paragraaf brengen we in kaart welke ondersteuning bijstandsgerechtigden kregen in 2019. Van de mensen die minder dan een jaar in de bijstand verblijven, krijgt de helft geen ondersteuning uit het sociaal domein (figuur 4.4). Het is mogelijk dat het enige tijd duurt voordat de ondersteuning is opgestart. Ook van de mensen die al vijf jaar of langer in de bijstand zitten, ontvangt bijna de helft (45%) geen andere sociaaldomeinondersteuning. Kijken we naar het soort ondersteuning, dan zien we dat met name wanneer iemand één tot vijf jaar bijstand ontvangt, vaak re-integratie ingezet wordt: ruim 45% krijgt re-integratie mét of zonder andere ondersteuning. Dit aandeel is voor de mensen die kort of juist lang in de bijstand zitten veel lager (ongeveer 33%).
Het gebruik van met name Wmo is juist groter bij mensen die langer bijstand hebben (De Hek et al. 2022). Dat kan komen doordat men meer (gezondheids)problemen krijgt naarmate men langer in de bijstand verblijft (en dus ook ouder wordt), of andersom dat men vanwege toenemende (gezondheids)problemen langer in de bijstand verblijft. Zo ontvangt 8% van de mensen die minder dan een jaar bijstand heeft een vorm van Wmo-ondersteuning (zonder re-integratie); voor de mensen die langer dan vijf jaar bijstand hebben is dat 15%. Het hogere Wmo-gebruik weerspiegelt ook de gezondheids problematiek van de groepen die al langere tijd in de bijstand zitten. In hoofdstuk 3 zagen we immers dat vooral ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ een langere bijstandsduur kennen. De mensen die één tot vijf jaar in de bijstand zitten ontvangen ook vaker een combinatie van voorzieningen dan anderen, vooral de combinatie van Wmo en/of jeugdzorg met re-integratie komt bij hen relatief vaak voor (dit geldt voor 13 à 14% van de mensen met één tot vijf jaar bijstand). Het gebruik van jeugdzorg (zonder re-integratie) varieert niet naar bijstandsduur.
48
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
Figuur 4.4 Gebruik van sociaaldomeinondersteuning door bijstandsgerechtigden naar bijstandsduur, 2019 (in procenten) 100
re-integratie met Wmo en/of jeugdhulp
90
Wmo en jeugdhulp
80
alleen jeugdhulp alleen Wmo 2015
70
alleen re-integratie
60
geen ondersteuning
50 40 30 20 scp.nl
10 0 < 1 jaar
1-3 jaar
3-5 jaar
≥ 5 jaar
totaal
Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
4.4 Tot slot Gemeenten kunnen bijstandsgerechtigden bij diverse problemen ondersteuning bieden vanuit het sociaal domein. Dit onderzoek laat zien dat bijstandsgerechtigden vaker gebruikmaken van ondersteuning vanuit de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo)40 en de Jeugdwet41 dan anderen. Het laat echter ook zien dat de groep die al langere tijd in de bijstand zit, en vaak te maken heeft met een stapeling van problemen, de minste ondersteuning krijgt vanuit het sociaal domein. We kunnen op basis van de cijfers niet zeggen of de mensen die dit niet krijgen in aanmerking zouden komen voor deze ondersteuning en of de ondersteuning zou hebben geholpen bij de problemen die zij ervaren in het dagelijks leven of hun maatschappelijke participatie. Het is ook mogelijk dat ze andere gemeentelijke ondersteuning krijgen, die wij in dit onderzoek niet in beeld hebben.42 Maar het zou goed zijn om ook vanuit de Participatiewet meer aandacht te hebben voor ondersteuning die niet direct gericht is op de uitstroom naar betaald werk. Denk bijvoorbeeld aan een life-first-benadering, ondersteuning gericht op maatschappelijke participatie zoals vrijwilligerswerk, of alternatieve vormen van werk, zoals beschut werk. Dit gebeurt in de praktijk al, maar de vraag is of de Participatiewet hier nu voldoende ruimte en middelen voor biedt.
Zo wordt de effectiviteit van re-integratievoorzieningen veelal afgemeten aan de uitstroom naar betaald werk. Als mensen problemen hebben op meerdere levensdomeinen, is die uitstroom waarschijnlijk gering. Gemeenten zullen dan minder investeren in zulke ondersteuning, terwijl dit wel een bijdrage kan leveren aan het verbeteren van het dagelijks leven van deze groep. Overigens hebben niet alle bijstandsgerechtigden baat bij zo’n levensbrede aanpak en wil niet iedereen integrale ondersteuning (Reinhoudt et al. 2022). Het is dan ook van belang goed te kijken wat mensen zelf kunnen, en of ondersteuning nodig is.
In dit onderzoek gaat het bij de Wmo alleen over het gebruik van maatwerkvoorzieningen, en niet over de algemene voorzieningen, zoals buurthuizen en algemeen maatschappelijk werk. 41 De ondersteuning vanuit de Jeugdwet wordt meestal gegeven aan gezinnen met kinderen, maar kan ook ondersteuning betreffen van jongvolwassenen, die tot hun 23e verlengde Jeugdwet-ondersteuning kunnen krijgen. 42 We kijken hier vanwege beperkingen van de data naast de Participatiewet alleen naar de Wmo en de Jeugdwet. Gemeenten kunnen ook via andere regelingen mensen ondersteunen, zoals de schuldhulpverlening of minimabeleid. In dit onderzoek nemen we die ondersteuning niet mee, omdat we over onvoldoende informatie beschikken. 40
49
Welke ondersteuning ontvangen bijstandsgerechtigden vanuit het sociaal domein?
5 Verdeling bijstandsgerechtigden over gemeentetypen
• Om zicht te krijgen op gemeentelijke verschillen in multiproblematiek onderscheiden we vier typen gemeenten volgens de SCP-gemeentetypologie (kleinschalige gemeenten, studenten steden, kleinstedelijke gemeenten, welvarende woongemeenten). We kijken daarbinnen ook naar verschillen tussen landsdelen. • Gemeentetypen verschillen niet alleen in aantal bijstandsgerechtigden, maar ook in (de stapeling van) problematiek van bijstandsgerechtigden. Alle gemeentetypen hebben te maken met dezelfde acht groepen bijstandsgerechtigden, maar verschillen in de omvang van die groepen. • De variatie blijkt vooral uit de omvang van de twee grootste groepen bijstandsgerechtigden. Zo varieert de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) van 40% van de bijstandsgerechtigden in onder andere de noordelijke kleinstedelijke gemeenten tot 50% in onder andere de welvarende gemeenten. En de groep ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 2) omvat ruim een kwart (26%) in de welvarende gemeenten, terwijl dit meer dan een derde (37%) is in de noordelijke studentensteden.
In het voorgaande schetsten we een landelijk beeld van de problematiek en ondersteuning van bijstandsgerechtigden. De lokale situatie van gemeenten kan echter sterk variëren. Zo variëren de samenstelling van de bevolking en de arbeidsmarktomstandigheden, en daarmee het aantal bijstandsgerechtigden tussen gemeenten43 (zie bv. Schellingerhout et al. 2021). Behalve variatie in het aantal bijstandsgerechtigden, kunnen gemeenten ook verschillen in het soort problematiek van de bijstandsgerechtigden, zoals weergegeven in hoofdstuk 3. De lokale situatie kan van invloed zijn op de beleidskeuzes die gemeenten maken. Mogelijk dat bijvoorbeeld in de ene gemeente een integrale probleembenadering meer urgent is dan in een andere gemeente doordat er in die gemeente vaker sprake is van een opeenstapeling van problematiek. In dit hoofdstuk gaan we daarom in op de vraag hoe de verschillende groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 – met elk andere accenten in de problematiek die zij hebben – variëren tussen typen gemeenten. Hoofdstuk 6 gaat vervolgens in op de ondersteuning die de verschillende gemeentetypen bieden aan deze groepen.
5.1
Typen gemeenten
Het is binnen de context van dit rapport niet mogelijk om alle 355 gemeenten in Nederland (in 2019) met elkaar te vergelijken. Daarom maken we gebruik van een typologie waarmee we vier categorieën van gemeenten onderscheiden (zie voor meer informatie Vermeij et al. 2021). Deze indeling, verder de SCP-gemeentetypologie, is gebaseerd op kenmerken van de bevolking per gemeente.44
Bij het toekennen van de bijstandsmiddelen over de gemeenten houdt het rijk rekening met lokale verschillen. De verdeelsleutel voor de verdeling van de middelen over de gemeenten is gebaseerd op een schatting van het aantal bijstandsgerechtigden op basis van risicokenmerken van de gemeentelijke bevolking (Tempelman et al. 2018; Vermeulen et al. 2021). Daarmee heeft ons onderzoek een relatie met het verdeelmodel. In dit onderzoek kijken we echter niet naar de situatie in afzonderlijke gemeenten, noch naar de uitgaven van gemeenten. Hiermee doen we geen uitspraken over de juistheid of toereikendheid van het verdeelmodel. 44 Het gaat om demografische kenmerken (leeftijd, migratieachtergrond, huishoudenstype) en sociaal-economische kenmerken (opleiding, inkomen, schulden, en een werkloosheids- of arbeidsongeschiktheidsuitkering). Deze kenmerken van de bevolking overlappen met de kenmerken die zijn gebruikt bij het construeren van de groepsindeling van bijstands gerechtigden in hoofdstuk 3. Het gaat in de gemeentetypologie echter niet om de samenhang tussen deze kenmerken op persoonsniveau, maar om de clustering van mensen met vergelijkbare kenmerken op gemeenteniveau. 43
50
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
We onderscheiden vier typen gemeenten:45
1
Kleinschalige gemeenten (205 gemeenten)
In deze gemeenten wonen relatief weinig alleenstaanden en eenouderhuishoudens en hebben de inwoners relatief vaak alleen een basis-/vmbo-opleiding. De inwoners hebben gemiddeld een vrij hoog vermogen, en een gemiddeld inkomen. Er wonen relatief weinig mensen met een migratieachtergrond. Voorbeelden zijn Bronckhorst, Ommen en Culemborg.
2
Studentensteden (17 gemeenten)46
In de studentensteden wonen veel jongeren, veel alleenstaanden, en veel mensen met een hbo-/ wo-opleiding. Veel huishoudens hebben een laag inkomen, ze hebben vaak schulden en vaak een WW-uitkering. Hier wonen veel mensen met een migratieachtergrond. Voorbeelden zijn Rotterdam, Enschede en Leeuwarden.
3
Overwegend kleinstedelijke gemeenten (84 gemeenten)
Dit gemeentetype wordt gekenmerkt door veel mensen met alleen een basis-/vmbo-opleiding, met weinig vermogen, en relatief veel inwoners met schulden. Ook hebben veel mensen een WAO-uitkering. Voorbeelden zijn Deventer, Enkhuizen en Steenbergen.
4
Welvarende woongemeenten (46 gemeenten)
In dit type gemeente wonen relatief veel ouderen. De inwoners zijn vaak welvarend (hoog inkomen, groot vermogen) en hbo-/wo-opgeleid. Voorbeelden zijn Wassenaar, Bloemendaal en Gooise Meren. Voor de Participatiewet, en in het bijzonder voor de re-integratie van bijstandsgerechtigden, is ook de situatie op de (lokale) arbeidsmarkt van belang, zoals het aantal vacatures en het werkloosheidspercentage. We kiezen in dit onderzoek echter niet voor een indeling in arbeidsmarktregio’s omdat er binnen de regio’s alsnog uiteenlopende woonmilieus zijn (zie ook Vermeij et al. 2021). Daarnaast is het aantal arbeidsmarktregio’s (35) te groot om overzichtelijke informatie te kunnen presenteren. Om toch recht te doen aan zowel de verschillen in de samenstelling van de bevolking per gemeente als de verschillen in de regionale arbeidsmarkt, maken we ook een onderscheid naar landsdeel. Zoals aangegeven in Vermeij et al. (2021) en Schellingerhout et al. (2021) zijn de gemeentetypen niet gelijk over Nederland verdeeld. Zo bevinden de overwegend kleinstedelijke gemeenten zich vaak op vrij grote afstand van de Randstad waar verschillende problemen zich opstapelen, en bevinden de welvarende woongemeenten zich vooral in het midden en westen van het land (Schellingerhout et al. 2021). Tabel 5.1 laat zien hoe de gemeenten en de bevolking verdeeld zijn over de gemeentetypologie naar landsdeel.
Binnen elk van de gemeentetypen zijn de gemeenten vergelijkbaar op de meegenomen kenmerken. De naamgeving van de vier typen geeft een zeer korte, indicatieve beschrijving van de gemeenten die tot dat type behoren. Net als bij de indeling van bijstandontvangers in hoofdstuk 3 is de naam niet per se dekkend voor alle gemeenten binnen een type. 46 Vermeij et al. (2021) noemen dit type de universiteitssteden. Omdat niet in alle gemeenten in dit type een universiteit is gevestigd, noemen we ze hier studentensteden. 45
51
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Tabel 5.1 Aantal gemeenten en bevolkingsaandeel (18-66 jaar) in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in aantallen en procenten) aantal gemeenten
aandeel gemeenten (in procenten)
aandeel bevolking (18-66 jaar, in procenten)
kleinschalige gemeenten
206
58
35
noord
21
6
3
oost
59
17
10
west
62
17
12
zuid
64
18
9
87
25
32
noord
18
5
4
oost
15
4
7
west
35
10
14
zuid
19
5
8
kleinstedelijke gemeenten
studentensteden
16
5
26
noord
2
1
2
oost
4
1
3
west
7
2
17
zuid
3
1
4
welvarende gemeentena
46
13
7
totaal
355
100
100
a Het aantal mensen in welvarende gemeenten, met name het aantal bijstandsgerechtigden, is te klein om per regio uitspraken te kunnen doen. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
5.2 Aandeel bijstandsgerechtigden verschilt per gemeentetype In hoofdstuk 3 zagen we dat in 2019 4,7% van de 18-66-jarigen in Nederland een bijstandsuitkering ontvangt. Maar dit aandeel verschilt fors tussen gemeenten. Zo varieert in 2019 het aandeel bijstands gerechtigden per gemeente tussen minder dan 1% en bijna 9% van de bevolking van 18-66 jaar (zie bv. het dashboard Werk en inkomen van het CBS (2022j)).47 Ook tussen gemeentetypen varieert het aandeel bijstandsgerechtigden (zie de horizontale balken in figuur 5.1).48 Zo ontvangen in de studentensteden meer dan 70 van de 1000 inwoners van de bevolking van 18-66 jaar een bijstandsuitkering, terwijl dat slechts voor 26 van de 1000 inwoners in de welvarende woongemeenten en 28 van de 1000 inwoners in kleinschalige gemeenten het geval is. De overwegend kleinstedelijke gemeenten nemen hier een middenpositie in.
47 48
Daarbij hanteert het CBS een iets andere definitie van bijstandsgerechtigden dan wij doen in dit rapport. Zie ook hoofdstuk 3. We merken op dat de verschillen in het aantal bijstandsgerechtigden tussen gemeenten binnen een gemeentetype substantieel is, zelfs groter dan tussen de gemeentetypen.
52
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Duidelijk is ook de regionale spreiding: in de noordelijke provincies is het aandeel bijstandsgerechtigden hoger dan elders in Nederland. Dit is in figuur 5.1 te zien aan de verticale balken bij elk gemeentetype. Zo ligt het aandeel bijstandsgerechtigden in de noordelijke studentensteden op 81, terwijl dat in de zuidelijke studentensteden op 55 ligt. Deze verschillen hebben te maken met de samenstelling van de bevolking, maar ook met verschillen in bijvoorbeeld de heersende cultuur of de sociale samenhang (Engbersen en Uyterlinde 2017, 2018; Batterink et al. 2018; Gilsing et al. 2020; Schellingerhout et al. 2021). Figuur 5.1 Aantal bijstandsgerechtigden per 1000 inwoners (18-66 jaar) in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in procenten)a 90 80 70 60 50 40 30 20
scp.nl
10
kleinschalige gemeenten per landsdeel
kleinstedelijke gemeenten
studentensteden
zuid
west
oost
noord
zuid
west
oost
noord
zuid
west
oost
noord
0
welvarende gemeenten
per SCP-gemeentetype
a Het aantal bijstandsgerechtigden in de welvarende woongemeenten is te klein om per regio uitspraken te kunnen doen. Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)
5.3 Samenstelling bijstandsgroep verschilt per gemeentetype Niet alleen het aantal bijstandsgerechtigden verschilt tussen de verschillende gemeentetypen, er is ook variatie in de samenstelling van de groep bijstandsgerechtigden. In deze paragraaf beschrijven we in welke mate de acht groepen bijstandsgerechtigden uit hoofdstuk 3 voorkomen in de verschillende typen gemeenten. Het lokale beeld in elk van de gemeentetypen wijkt niet sterk af van het landelijke beeld (figuur 5.2). Dat wil zeggen dat er onder de bijstandsgerechtigden twee grote groepen zijn van ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ (groep 1) en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’ (groep 8). Deze vormen telkens samen ruim driekwart van alle bijstandsgerechtigden. De omvang van de andere groepen varieert tussen de 2 en 6%.
53
V erdeling bijstandsgerechtigden over gemeentet y pen
Binnen dit algemene beeld is er wel enige variatie in de omvang van de acht groepen bijstandsgerechtigden. De variatie doet zich voor tussen de vier typen gemeenten van de SCP-gemeentetypologie (kleinschalige gemeenten, studentensteden, kleinstedelijke gemeenten en welvarende gemeenten), maar ook daarbinnen tussen landsdelen (figuur 5.2). De variatie blijkt vooral uit de omvang van de twee grootste groepen bijstandsgerechtigden. Hier zien we verschillen van ongeveer 10 procentpunt. Zo omvat de groep ‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ de helft van de bijstandsgerechtigden in de welvarende gemeenten en de westelijke studentensteden, terwijl dit in de noordelijke studentensteden en de noordelijke kleinstedelijke gemeenten rond de 40% ligt. Evenzo omvat de groep ‘mensen met ggzen schuldenproblematiek’ meer dan een derde (37%) van de bijstandsgerechtigden in de noordelijke studentensteden, terwijl dit ruim een kwart (26%) is in de welvarende gemeenten. De twee grootste groepen zijn ook de groepen die vaak al langere tijd in de bijstand zitten (zie hoofdstuk 3). Figuur 5.2 Groepen bijstandsgerechtigden in verschillende typen gemeenten, gemeentelijke indeling 2019 (in procenten)a 100