Korte aantekeningen beeldvormende bijeenkomst d.d. 12 juni 2023.pdf

2

Participatie en solidariteit

Het tweede perspectief legt het accent op maatschappelijke participatie als voorwaarde voor een hoge kwaliteit van leven. Mensen met deze visie vinden dat de bijstand meer gericht moet zijn op het voorkomen van sociale uitsluiting (door werk of vrijwilligerswerk), dan op iets terugdoen voor de samenleving. In deze visie is er een rechtvaardige verdeling als er voor iedereen sprake is van een sociaal minimum van voldoende niveau zodat mensen niet door een ondergrens zakken. Mensen zouden volgens deze visie solidair moeten zijn met mensen die tegenslag ondervinden. Dit vergroot de maatschappelijke samenhang. Tegelijkertijd vinden mensen met deze visie dat iedereen moreel correct hoort om te gaan met de uitkering en dat handhaving en controle nodig zijn om misbruik van de sociale zekerheid tegen te gaan.

3

Welzijn en zelfontplooiing

Het zou volgens het derde perspectief het beste zijn voor de kwaliteit van leven en voor de samenleving als iedereen zich vrij kan ontplooien (door werk, studie of andere vormen van participatie), zonder zich financieel zorgen te hoeven maken (zekerheid). Een rechtvaardige verdeling betekent volgens mensen met deze visie dat iedereen daarvoor ruimte heeft. Werk kan helpen bij zelfontplooiing, maar het zou volgens hen geen verplichting moeten zijn. Lindner et al. (2022a, 2022b) geven aan dat de sociale zekerheid volgens dit perspectief breed beschikbaar zou moeten zijn om mensen te beschermen tegen de onzekerheden van loondienst en de vrije arbeidsmarkt. 14

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

2.2 Veranderende opvattingen over de bijstand Voorheen alleen vangnet voor inkomen De opvatting over welk perspectief de bovenhand zou moeten voeren, is sinds de invoering van de bijstand in 1965 aan verandering onderhevig (Vrooman 2009). Aanvankelijk lag de nadruk op inkomensbescherming. Men koos er bij de invoering van de Algemene bijstandswet (Abw) voor om de financiële ondersteuning niet te combineren met vormen van sociale ondersteuning, zoals verslavingszorg of therapie (Trappenburg 2020). Hiermee zette men zich volgens Trappenburg (2020: 27) af tegen de ‘betutteling en bevoogding’ van het regime van de Armenwet (1912-1965), waarin de arme werd gestigmatiseerd als iemand die moest worden ‘opgevoed en gedisciplineerd’ (zie ook Vrooman 2009). Wel werd hulp geboden bij de arbeidsinschakeling. Het recht op financiële bijstand gaf het signaal dat armoede het gevolg is van ‘een samenloop van omstandigheden’ die buiten de invloedsfeer van het individu ligt (Trappenburg 2020). Onafhankelijkheid van betuttelende charitatieve instellingen en solidariteit met mensen die armoede overkomt, stonden centraal.

Van inkomensondersteuning naar activering In de daaropvolgende decennia nam het volume van de sociale uitkeringen fors toe. Samenhangend met de zorgen over de betaalbaarheid en beheersbaarheid van de verzorgingsstaat, veranderde bij beleidsmakers het mensbeeld achter wetgeving. Zo was eind jaren tachtig de werkloosheid laag, maar het volume in de uitkeringen bleef hoog. Hierdoor ontstond bij beleidsmakers het beeld dat mensen zich te weinig zouden inspannen om weer aan het werk te gaan en te veel zouden leunen op de aanspraak die zij konden maken op overheidsregelingen (De Beer 2001; Van Echtelt 2010). In de sociale zekerheid verschoof het accent van inkomensbescherming naar activering (WRR 2006; Vrooman 2009; Van Echtelt en Josten 2012; Veldheer et al. 2012). Een betaalde baan zou volgens deze zienswijze niet alleen voor de samen­ leving, maar ook voor het individu beter zijn dan een uitkering. Betaald werk biedt mensen niet alleen inkomen, maar ook sociale contacten, ontplooiing en een zinvolle tijdbesteding (TK 2013/2014). Ook kwam er meer aandacht voor wederkerigheid: tegenover het recht op een bijstandsuitkering staan ook verplichtingen. De Participatiewet die in 2015 is ingevoerd ligt in het verlengde van deze koerswijziging.

De Participatiewet heeft naast inkomensondersteuning primair als doel om mensen toe te leiden naar werk en besteedt veel aandacht aan handhaving van (re-integratie)verplichtingen.

2.3 Meer aandacht voor stapeling van problemen De laatste jaren worden er in het maatschappelijke debat fundamentele vragen gesteld over de werking van de bijstand als sociaal vangnet (zie bv. Van Echtelt et al. 2019; Kampen et al. 2020; Kremer en Van der Meer 2020; SZW 2022; Werkgroep verbetering Participatiewet 2022). Zo vindt men inmiddels de ondersteuning te beperkt, het sanctieregime streng en de bestaanszekerheid te complex georganiseerd (TK 2022/2023). Onder invloed van maatschappelijke en wetenschappelijke inzichten komt er ook meer aandacht voor de wijze waarop de overheid mensen met multiproblematiek ondersteunt. We noemen hier vier van deze ontwikkelingen. 1 Een brede blik op het ongelijkheidsvraagstuk Ten eerste is er de laatste jaren meer aandacht voor een brede en meer integrale blik op welvaart en welvaartsverdeling in de samenleving (Boelhouwer 2016; CPB/PBL/SCP 2022). Naast financieel-­ economische aspecten (zoals inkomen en werk) gaat het daarbij bijvoorbeeld ook om gezondheid, onderwijs en persoonlijke ontplooiing. Het SCP-onderzoek Verschil in Nederland laat zien dat ongelijkheid meer omvat dan economische factoren en dat problemen vaak cumuleren (Vrooman et al. 2014; Hoff et al. 2021; Vrooman et al. 2023).

Er zijn groepen die te maken hebben met een stapeling van achterstanden op meerdere domeinen: zij hebben een gebrek aan verschillende vormen van kapitaal, ofwel hulpbronnen (economisch kapitaal, persoonskapitaal, sociaal kapitaal en cultureel kapitaal, zie ook hoofdstuk 3). Vaak komt deze stapeling doordat problemen met elkaar samenhangen en elkaar onderling ook kunnen versterken (Bosselaar et al. 2010; Reinhoudt-den Boer et al. 2021). De achterblijvende groepen hebben veelal een minder gunstige kwaliteit van leven, zoals minder levenskansen, een lagere maatschappelijke positie en een lager welbevinden (Vrooman et al. 2023). Ook De Klerk et al. (2023) laten een samenhang zien tussen het hebben van achterstanden op meerdere terreinen en een lagere participatie en een lagere kwaliteit van leven. 15

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

De Participatiewet richt zich primair op het levensdomein werk en inkomen. Gezien de aard van de wet (de systeemwereld) is dit een voor de hand liggende focus, maar gezien de aard van de (multi)problematiek van de burger (de leefwereld) is dit een eenzijdige benadering. In de levens van mensen in de bijstand komen vaak allerlei problemen samen, die niet elk afzonderlijk bezien en opgelost kunnen worden (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021). Daardoor hebben zij minder mogelijkheden om mee te doen in de samen­leving, bijvoorbeeld als het gaat om scholing, huisvesting en sociale contacten (Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007). Ondersteuning bij economisch kapitaal als inkomen en werk zijn daarom wel nodig, maar waarschijnlijk niet voldoende om de achterstanden op andere terreinen te beperken. Zo blijkt verhoging van de bijstands­ uitkering ook niet tot verbetering van gezondheid en levenstevredenheid te leiden (Geppert en Muns 2023). Levensbrede (integrale) ondersteuning is nodig om de groep met stapeling van achterstanden vooruit te helpen (Jehoel-Gijsbers en Vrooman 2007; Vrooman et al. 2017). 2 Verschuiving in het mensbeeld: grenzen aan zelfredzaamheid Ten tweede wordt er in de literatuur voor gewaarschuwd dat de beleidsverschuiving naar meer eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid niet altijd realistisch is (WRR 2017; Kromhout et al. 2020; RVS 2021; Van Gool et al.

2022; De Klerk et al. 2022; Tiemeijer 2022). Hier is een discrepantie te zien tussen de verwachtingen van de wetgever en de ervaringen van de uitvoeringspraktijk. Dit geldt zeker voor de aanname dat (vrijwel) iedereen die onder het regime van de Participatiewet valt op redelijke termijn aan het werk kan (Van Echtelt et al. 2019). Ook het recente SCP-rapport Eigentijdse ongelijkheid wijst erop dat het niet realistisch is te veronderstellen dat iedereen in staat is zelfstandig te investeren in hun hulpbronnen. Een stapeling van tekorten in hulpbronnen, bijvoorbeeld gezondheid, schulden en sociale contacten, bemoeilijkt de investering in andere hulpbronnen zoals scholing en werk (Vrooman et al. 2023). Daarnaast is aangetoond dat het hebben van stress om schulden als psychologisch gevolg heeft dat mensen mogelijk minder capabel worden om goede beslissingen te nemen. Hierdoor kunnen ze hun financiële problemen, of problemen met bijvoorbeeld werk of de zorg van kinderen minder goed oplossen (Mullainathan en Shafir 2014; WRR 2017; Tiemeijer 2022). 3 De menselijke maat en vertrouwen tussen overheid en burger Ten derde is mede door de toeslagenaffaire de roep luider om meer oog te hebben voor ‘de mens achter het dossier’ in plaats van klakkeloos procedures te volgen (TK 2020/2021; RVS 2021; Van Echtelt en Van den Berg 2022).

Dit raakt ook aan het debat over het vertrouwen tussen overheid en burger. Zonder vertrouwen willen of durven mensen niet aan te kloppen bij gemeenten, bijvoorbeeld door negatieve ervaringen in het verleden of het gevoel als potentiële fraudeur te worden behandeld. Hierdoor zijn problemen niet altijd goed in beeld of kunnen ze verergeren (De Ruig 2021; Reinhoudt-den Boer et al. 2022). De discussie raakt ook aan het sociaal contract, het geheel van geschreven en ongeschreven regels over onder meer wat burgers en overheid van elkaar mogen verwachten (Putters 2022). De Participatiewet is volgens sommigen nu ‘uit balans’, in de zin dat de overheid te veel nadruk legt op de verplichtingen van de burger (SZW 2022). Er zou te weinig oog zijn voor welke ondersteuning mensen in de bijstand, met vaak een stapeling van problemen, nodig hebben en van de overheid mogen verwachten (zie bv. Blonk 2021). 4 Een uitzichtloos bestaan voor sommige mensen in de bijstand Ten vierde laat de literatuur zien dat de uitvoering, deels door financiële prikkels, de neiging heeft om vooral mensen met een korte afstand tot de arbeidsmarkt te ondersteunen (Van Echtelt et al. 2019). Mede doordat de Participatiewet zich primair richt op de uitstroom naar werk, is er minder aandacht voor andere problematiek. Het onderzoeken van de (bredere) ondersteuningsbehoefte kost klant­managers veel tijd.

Zij maken dan soms de keuze deze tijd in te zetten voor het ondersteunen van andere groepen (Heekelaar en Van Eldik 2021). Mensen met multiproblematiek, die ondersteuning het hardst nodig hebben, krijgen daardoor het minst vaak ondersteuning, of ze krijgen ondersteuning die niet bij hen past (Inspectie SZW 2019; Kromhout et al. 2020; NLA 2022). Maar zij moeten wel aan het strenge bijstandsregime voldoen. Dit kan ertoe leiden dat bijstandsgerechtigden met weinig kans op uitstroom naar werk hun situatie als uitzichtloos ervaren (Inspectie SZW 2019). Dat geldt bijvoorbeeld voor veel bijstandsgerechtigden met gezondheidsproblemen (Van Echtelt et al. 2022).

16

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Daarnaast biedt de gerichtheid op betaald werk soms weinig mogelijkheden om andere activiteiten te ontplooien, zoals mantelzorg of vrijwilligerswerk, omdat dit de beschikbaarheid voor betaald werk in de weg kan staan (SZW 2022). Sommige auteurs schetsen het beeld dat mensen die verbetering in hun situatie willen brengen eerder worden tegengewerkt dan geholpen door de wirwar aan regelingen (Canoy en Van Dijk 2021; SER 2021; Kremer 2022; ’s Jongers 2022). Overigens zien we de laatste jaren ook dat sommige gemeenten een integrale aanpak hanteren (bv. via wijkteams), zich inzetten om problematiek van bijstandsgerechtigden in kaart te brengen, en experimenteren met een meer persoonlijke aanpak en minder verplichtingen in de bijstand (zie bv. De Beleidsonderzoekers 2018; Van Arum et al. 2020; Binkhorst en Wilken 2021; Edzes et al. 2021; De Ruig 2021). De effecten van deze aanpak zijn wisselend.

2.4 De aanpak van multiproblematiek De literatuur kent verschillende definities van multiproblematiek, maar in grote lijnen is hier sprake van als mensen zich op meerdere levensterreinen niet goed zelfstandig kunnen redden. De problemen hangen vaak met elkaar samen en kunnen elkaar versterken. Daarbij gaat het vaak om complexe situaties, wat het voor mensen moeilijk maakt om daaruit te ontsnappen. Hierdoor hebben mensen vaak hulp nodig, maar is het ook ingewikkeld de juiste ondersteuning te bieden (zie bv. Bosselaar et al. 2010; Tausendfreund 2015; Reinhoudt-den Boer et al. 2021; Reinhoudt et al. 2022). In de literatuur wordt multiproblematiek ook wel gezien als een stapeling van tekorten aan hulpbronnen in plaats van een stapeling van problemen van een individu of een gezin (Tausendfreund et al. 2016). Deze zienswijze benadrukt de verantwoordelijkheid van het overheidsbeleid voor een rechtvaardige verdeling van hulpbronnen, sociale grondrechten en de toegang tot voorzieningen (Tausendfreund et al. 2016; Vrooman et al. 2023). Bij de aanpak van multiproblematiek zijn dan ook actoren op verschillende niveaus betrokken. Een extreem voorbeeld van een situatie waarbij actoren op allerlei niveaus betrokken waren bij het ontstaan van multiproblematiek, is de toeslagenaffaire.

Daar zorgde overheidshandelen ervoor dat mensen in een situatie van schulden terechtkwamen, met een samenloop van allerlei andere (gezins) problemen tot gevolg. Hulpverlening op individueel niveau biedt in zo’n geval weinig soelaas als de oorsprong van het probleem niet aangepakt wordt. Wanneer problemen zich stapelen en onderling zijn verweven, kunnen deze vaak niet elk afzonderlijk opgelost worden. Als mensen bijvoorbeeld geen werk hebben door huisvestings-, gezondheids- of verslavingsproblematiek, heeft re-integratieondersteuning waarschijnlijk geen zin als niet ook gelijktijdig problemen op deze andere levensdomeinen worden aangepakt. Vaak is hiervoor een integrale aanpak noodzakelijk (Reinhoudt et al. 2022). Integraal werken heeft in de literatuur grofweg twee betekenissen (Van Arum et al. 2018; Kromhout et al. 2020; Reinhoudt et al. 2022). Ten eerste gaat het om een brede probleembenadering, die aandacht heeft voor meerdere terreinen van het leven en deze in samenhang beziet. Het in kaart brengen van de vraag achter de initiële hulpvraag is hier onderdeel van. Ten tweede betreft het de integrale levering van ondersteuning. De betrokken partijen werken samen om de problemen op verschillende levensdomeinen in samenhang aan te pakken, zonder gehinderd te worden door schotten tussen de domeinen, ook in de indeling van de gemeentelijke organisatie.

Integraal werken is dus meer dan het stapelen van afzonderlijke voorzieningen voor verschillende problemen. Integraal werken kent in de praktijk knelpunten op verschillende niveaus die deze werkwijze in de weg staan. In de literatuur wordt vaak onderscheid gemaakt tussen factoren die gelegen zijn op het niveau van de individuele mensen of huishoudens zelf (micro), de tussenlaag, waaronder bijvoorbeeld gemeenten, uitvoerders, scholen en werkgevers vallen (meso), en de samenleving en het rijksbeleid (macro) (JehoelGijsbers en Vrooman 2007; Tausendfreund 2015; Tausendfreund et al. 2016).

17

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Microniveau Bij de dienstverlening aan mensen met multiproblematiek in de Participatiewet is soms een life-first-benadering nodig, die als doel heeft de persoonlijke levenssituatie te verbeteren (Fenger 2019; Van der Valk en Fenger 2019). Dit vergt een meer integrale aanpak dan de work-first-benadering, gericht op het vinden van werk, of de human capital-first-benadering, gericht op het vergroten van de capaciteiten van mensen, bijvoorbeeld door opleiding of training (Fenger 2019). Terwijl het concept van integraal werken beleidsmatig wordt omarmd wanneer er sprake is van multiproblematiek, blijkt de burger zelf daar soms helemaal niet op te zitten wachten, zo blijkt uit een kwalitatieve studie (Reinhoudt-den Boer et al. 2022; Reinhoudt et al. 2022). Een reden kan zijn dat mensen met urgente problemen binnenkomen die een directe oplossing behoeven. Zij willen dan graag van dit probleem af en niet eerst een analyse van alle andere onderliggende en samenhangende problematiek. Soms is de samenhang tussen problemen niet helder, ook niet voor mensen zelf, waardoor er voor hen geen reden is om een meervoudige hulpvraag te uiten. Tot slot willen mensen niet altijd al hun sores bij de gemeente op tafel leggen. Ze kunnen zich bijvoorbeeld schamen, of de overheid wantrouwen (zie ook § 2.3).

Een integrale probleembenadering wordt dan als onnodige overheidsbemoeienis ervaren (Reinhoudt-den Boer et al. 2022; Reinhoudt et al. 2022).

Mesoniveau Op mesoniveau zijn naast gemeenten vaak allerlei instanties betrokken bij de signalering en aanpak van multiproblematiek, zoals wooncorporaties, scholen, hulpverlenende instanties en werkgevers. Er zijn verschillende aspecten die integraal werken belemmeren of bevorderen, waaronder: toegang, coördinatie, duur en effectiviteit (Tausendfreund 2015: 3). Ten aanzien van de toegang zien dienstverleners soms niet dat er meer aan de hand is doordat mensen de signalen hiervoor niet direct of tegelijkertijd afgeven. Iemand die een bijstandsuitkering komt aanvragen, zal niet ook direct allerlei andere problematiek op tafel leggen. Het risico is dat dienstverleners zich alleen richten op datgene dat tot hun takenpakket behoort en dat ze geen zicht hebben op de omvang en ernst van de situatie. Een tweede uitdaging is de coördinatie van de dienstverlening van alle betrokken professionals. Hoewel iedereen tot doel heeft de cliënt te ondersteunen, werken professionals vaak ieder vanuit een ander perspectief, met eigen ideeën over de aanpak en prioriteiten (zie ook Bannink en Bosselaar 2018; Kromhout et al. 2020). Ten derde is de duur van de interventies of instrumenten die worden ingezet vaak gericht op de relatief korte termijn, terwijl bij multiproblematiek een meerjarenplan of langdurige ondersteuning noodzakelijk kan zijn.

In de bijstand is het ook van belang om zogenoemde lock-ineffecten te voorkomen, bijvoorbeeld in het geval van een scholingstraject (gericht op de langere termijn) dat de beschikbaarheid op de arbeidsmarkt op korte termijn in de weg staat. Tot slot is er vaak nog weinig bekend over de effectiviteit van de dienst­ verlening, met name als het gaat om de aanpak van multiproblematiek. Dit komt ook doordat het niet eenvoudig is de effectiviteit in onderzoek vast te stellen. Al deze aspecten vereisen samenwerking tussen verschillende dienstverleners.

Macroniveau Terwijl in de levens van mensen allerlei terreinen samenkomen, zoals wonen, scholing en zorgen, is het beleid op die terreinen in de praktijk nog vaak verkokerd (Kromhout et al. 2020; SCP 2022). Voor een integrale aanpak van multiproblematiek op decentraal niveau, is ook op centraal niveau een integrale werkwijze noodzakelijk (ROB 2019; Kromhout et al. 2020). Een van de knelpunten voor integraal werken ligt in het verschil in karakter van de wetten in het sociaal domein (Participatiewet, Wmo en de Jeugdwet) (Kalshoven en Van Driesten 2018; Kromhout et al. 2020). Waar in de Wmo veel aandacht is voor het in kaart brengen van de ondersteuningsbehoefte van de cliënt, onder andere door het zogenoemde keukentafelgesprek, richt de Participatiewet zich op handhaving van verplichtingen. Ook de wettelijke (on)mogelijkheden om gegevens uit te wisselen tussen dienstverleners maakt integraal werken ingewikkeld. Het wetsvoorstel Wet aanpak meervoudige problematiek sociaal domein (Wams) zou hier verbetering in moeten brengen (zie bv. VNG 2021). Ook is het van belang dat er ruimte is voor de uitvoering om te signaleren wat er knelt in de landelijke kaders. Zo blijken sociaal werkers bijvoorbeeld om verschillende redenen weinig geneigd om bredere knelpunten aan te kaarten bij bestuurders, bijvoorbeeld waar de landelijke wetgeving niet goed werkt (Trappenburg et al. 2020).

18

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

Tot slot Dit rapport is een eerste opstap naar verder onderzoek naar de ondersteuning van mensen met multi­ problematiek in de Participatiewet. In de rest van dit rapport geven we een cijfermatig beeld van de problematiek van bijstandsgerechtigden en de ondersteuning die zij ontvangen. In dit rapport kijken we niet naar de samenhang tussen de verschillende vormen van ondersteuning en beschouwen we multiproblematiek als een stapeling van problemen op verschillende levensdomeinen. In een vervolgstudie zal met (kwalitatief) onderzoek enig inzicht worden gegeven in hoe gemeenten een integrale aanpak zoals hierboven geschetst vormgeven.

19

Beleidscontext: veranderende opvattingen over de bijstan

3 Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen?

• Bijstandsgerechtigden hebben vaker te maken met een stapeling van problematiek op verschillende levensdomeinen dan mensen zonder bijstand. Denk aan economische problematiek als schulden of weinig inkomen, maar ook aan andere zaken zoals een slechte gezondheid, weinig administratieve vaardigheden en een klein sociaal netwerk. • Bijstandsgerechtigden participeren minder vaak in hun vrije tijd (denk aan verenigingsactiviteiten, cultuur/uitgaan, of sport), zijn gemiddeld minder tevreden met hun leven en zijn vaker eenzaam dan mensen zonder bijstand. • We onderscheiden acht groepen bijstandsgerechtigden op basis van hun (stapeling van) problematiek (zoals een slechte gezondheid, schulden of weinig werkervaring). • Er zijn twee grote groepen (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheids­ problemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) die samen driekwart van de bijstandsgerechtigden vormen (resp. 48% en 30%). De overige groepen (2 tot 5% van de bijstandsgerechtigden) variëren in stapeling en type problematiek. • De twee grote onderscheiden groepen (‘ouderen met alleen een basis-/vmbo-opleiding en gezondheidsproblemen’ en ‘mensen met ggz- en schuldenproblematiek’) verblijven langer in de bijstand dan de andere groepen.

Mensen die een beroep doen op ondersteuning op het terrein van werk en inkomen, ervaren soms ook in andere levensdomeinen problemen. Het is mogelijk dat problemen cumuleren of elkaar versterken (zie hoofdstuk 2). Dit hoofdstuk geeft een indruk van het samengaan van problemen in meerdere levensdomeinen van mensen met een bijstandsuitkering. We schetsen eerst een breed beeld van de situatie van bijstandsgerechtigden en vergelijken deze met de situatie van niet-bijstandsgerechtigden (§ 3.2). Dat doen we op basis van enquêtegegevens verzameld onder een representatieve steekproef van de Nederlandse bevolking. Daarbij gaan we in op ervaren problematiek, maar ook op brede participatie (meedoen aan de samenleving), eenzaamheid en te­vredenheid. Dit levert een landelijk beeld van de situatie van bijstandsgerechtigden. De focus van dit onderzoek ligt daarnaast op verschillen tussen typen gemeenten (zie hoofdstuk 5 en 6). De enquêtegegevens zijn niet geschikt voor zo’n analyse: het aantal waarnemingen is daarvoor te klein. Daarom maken we ook gebruik van registergegevens van het CBS (§ 3.3). Daarmee beschikken we over informatie over alle bijstandsgerechtigden in Nederland, maar kunnen we een minder breed scala aan onderwerpen beschrijven. Zo zijn subjectieve zaken zoals eenzaamheid en tevredenheid niet in registraties opgenomen.

De problematiek die uit de registraties is af te leiden betreft dan ook niet de ervaren problematiek zoals in paragraaf 3.2, maar eerder de problematiek die we op basis van registraties van ondersteuning of andere contacten met de overheid kunnen afleiden. Zo hanteren we bijvoorbeeld het gebruik van medicijnen als indicator voor gezondheidsproblematiek. We merken op dat we met zowel de enquêtegegevens als de registergegevens waarover we in dit onderzoek beschikken niet alle problematiek en ondersteuning van mensen kunnen afleiden. Zo is in de enquête weliswaar naar een breed scala van activiteiten en hulpbronnen gevraagd, maar ontbreken bijvoorbeeld vormen van persoonskapitaal (esthetisch kapitaal) en cultureel kapitaal (zoals leefstijl) die wel onderscheiden worden in bijvoorbeeld Vrooman et al. (2023). En de registerdata geven bijvoorbeeld geen volledig beeld van de gemeentelijke ondersteuning. Zo ontbreekt informatie over armoedebeleid en participatievoorzieningen als buurthuizen, cultuur en sport. Niettemin bestrijken de gegevens belangrijke levensgebieden waar mensen problemen kunnen ervaren.

20

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Allereerst kijken we naar persoonskenmerken van mensen in de bijstand. Deze kunnen van invloed zijn op de problematiek waar men mee te maken heeft, op de risico’s op het ontvangen van bijstand en op de overige ondersteuning die zij ontvangen.

3.1

Bijstandsgerechtigden in 2019

In deze paragraaf beschrijven we wie de bijstandsgerechtigden zijn. Voor de analyses op de registerdata nemen we gegevens uit 2019 als uitgangspunt, omdat de meest recente voor ons beschikbare gegevens uit 2020 mogelijk atypisch zijn door de coronapandemie.10 In 2023 is het aantal personen met bijstand lager dan in 2019 (CBS 2023a). Onder invloed van de krappe arbeidsmarkt stromen er minder mensen in in de bijstand. Het aandeel bijstandsgerechtigden dat al langer een uitkering ontvangt en door een stapeling van problemen niet aan het werk komt, is in 2023 waarschijnlijk groter dan in 2019 (Kuiper 2022). In 2019 ontvingen 521.000 mensen op enig moment in het jaar een bijstandsuitkering of een aan bijstand gerelateerde uitkering (zie kader 3.1 voor de gehanteerde definitie11). Dat is 4,7% van de bevolking van 18 tot en met 66 jaar. Hoewel het recht op bijstand op huishoudensniveau wordt vastgesteld, betreffen de gegevens in dit onderzoek het individuele niveau.12

Kader 3.1 Definitie mensen met een bijstandsuitkering Het aantal bijstandstonvangers is afhankelijk van de gehanteerde definitie en afbakening. In dit rapport hanteren we de volgende definitie. Wat is meegeteld? • Naast algemene bijstand op grond van de Participatiewet zijn ook meegeteld de bijstandsgerelateerde uitkeringen op grond van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW), de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (IOAZ) en het Besluit bijstandverlening zelfstandigen (Bbz). • Overige vormen van bijzondere bijstand (veelal incidentele aanvullingen) zijn niet meegeteld. • De uitkeringen op grond van de Tozo, de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers, was van toepassing in de periode 1 maart 2020 tot 1 oktober 2021. Deze regeling was in 2019 dus nog niet relevant. Wie zijn meegeteld? • In dit rapport gaat het om personen met een bijstandsuitkering, en dus niet om het aantal uitkeringen of het aantal huishoudens. Een uitkering aan een (echt)paar wordt door het CBS geteld als één uitkering aan twee personen. Het aantal personen met een bijstandsuitkering is daarom hoger dan het aantal verstrekte bijstandsuitkeringen.

• Personen die geen adres hebben (dak- en thuislozen) zijn niet inbegrepen, en personen in een instelling, de elders verzorgden, die een uitkering ontvangen (ruim 27.000 mensen) ook niet. Ook zijn de mensen die in een institutioneel huishouden verblijven buiten beschouwing gelaten (bijna 4000 bijstandsgerechtigden). Dit zijn specifieke groepen waar vaak afwijkende regelingen voor gelden. • Dit rapport gaat alleen over de volwassen bevolking die nog geen AOW krijgt. Het gaat daarmee over de ruim 11 miljoen personen die eind 2019 tussen de 18 tot en met 66 jaar zijn. De AOW-leeftijd was in 2019 66 jaar en 4 maanden.

Met de registratiedata beschikken we voor zowel de bijstandsgerechtigden als de rest van de 18-66-jarigen over informatie over de persoonskenmerken leeftijd, geslacht, en migratieachtergrond. Deze persoons­ kenmerken zijn gerelateerd aan allerlei problematiek waar mensen mee te maken kunnen hebben. Zo hebben oudere mensen vaker te maken met gezondheidsproblemen, en kunnen mensen met een migratie­achtergrond te maken krijgen met discriminatie op de arbeidsmarkt (zie ook Muns en Huijnk 2021).

Op het moment van schrijven zijn de registratiegegevens over 2021 en 2022 nog niet compleet. Door verschil in definitie kunnen cijfers afwijken van bijvoorbeeld het CBS. Zo gaan we hier uit van bijstand die ergens in het jaar wordt ontvangen. De CBS-statistieken betreffen meestal cijfers op een moment in de tijd. Zo werden volgens het CBS ultimo 2019 352.290 algemene bijstandsuitkeringen verstrekt op basis van de Participatiewet aan huishoudens tot de pensioengerechtigde leeftijd (CBS 2022b). Dat zijn ruim 414.000 personen (CBS 2023a). 12 Alle volwassenen in een huishouden met bijstand worden hier dus als bijstandsgerechtigden gezien. 10 11

21

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

3.1.1

Persoonskenmerken

De groep bijstandsgerechtigden bestaat uit relatief veel vrouwen: 56% in vergelijking met 49% in de bevolking zonder bijstand (zie tabel 3.1). Ook gaat het om een relatief oude groep: 32% van de bijstandsgerechtigden is 55 jaar of ouder versus 25% in de bevolking zonder bijstand. Het aandeel jongeren (18-26 jaar) onder de bijstandsgerechtigden is juist wat kleiner: 9% versus 18% in de bevolking zonder bijstand. Ook hebben mensen met een bijstandsuitkering relatief vaak een niet-Nederlandse afkomst13 (58%) in vergelijking met mensen zonder bijstandsuitkering (25%). Bijna de helft van de bijstandsgroep (48%) bestaat uit mensen met een eerstegeneratiemigratieachtergrond. In de bevolking zonder bijstand is dat veel lager (15%). Dit betreft waarschijnlijk voor een deel statushouders.14 Het is echter uit onze gegevens niet op te maken welk aandeel dat betreft. We kunnen in dit rapport dus geen rekening houden met afwijkende regelingen die voor statushouders of andere vluchtelingen gelden. Tabel 3.1 Persoonskenmerken en hulpbronnen van mensen met en zonder bijstandsuitkering in 2019, 18-66-jarigen (in procenten) mensen met een bijstands­ uitkering, N = 520.600

mensen zonder bijstands­ uitkering, N = 10.567.000

vrouw

56,4

49,4

man

43,6

50,6

18-26 jaar

9,5

18,3

27-40 jaar

26,8

27,5

41-54 jaar

31,7

29,5

55-66 jaar

32,1

24,7

Nederlandse achtergrond

41,7

75,3

eerstegeneratiemigratieachtergrond

48,1

15,1

tweedegeneratiemigratieachtergrond

10,1

9,6

leeftijd (op 31-12-2019)

Bron: CBS (SCP-werkbestand 2019, zie bijlage A.2)

3.2 Stapeling problematiek op basis van enquêtegegevens In deze paragraaf geven we een breed beeld van waar mensen in de bijstand tegenaan lopen en of ze naast werk en inkomen op meerdere terreinen problemen hebben. We vergelijken hun situatie met die van andere mensen in Nederland. Voor deze beschrijving maken we gebruik van de enquête SociaalDomeinIndex 2021 (SDI’21, zie bijlage A.1). Om de bijstandsgerechtigde respondenten in de enquêtegegevens te identificeren, maken we gebruik van de registergegevens en hanteren we hier de definitie van bijstandsgerechtigden uit kader 3.1.15 Het gaat dan om personen die op enig moment in 2021 een bijstandsuitkering ontvingen. Dit betekent niet dat zij op het moment van het invullen van de enquête in die situatie verkeren. De steekproef is na weging representatief voor de gehele bevolking. Ook de verdeling van respondenten met bijstand naar leeftijd, geslacht en migratieachtergrond spoort goed met de werkelijke verdeling onder bijstandsgerechtigden (zie tabel A.1 in de bijlage, te vinden bij dit rapport op www.scp.nl).

We gebruiken hier de ‘oude’ definitie zoals die in de Stapelingsmonitor 2019 is opgenomen (CBS 2022c). Een persoon is volgens die definitie van Nederlandse afkomst wanneer beide ouders in Nederland zijn geboren, ongeacht het land waar men zelf is geboren. Personen hebben een eerstegeneratiemigratieachtergrond wanneer zij zelf in het buitenland geboren zijn, en ten minste één ouder in het buitenland is geboren. Personen hebben een tweedegeneratiemigratieachtergrond wanneer zij zelf in Nederland geboren zijn, en ten minste één ouder in het buitenland is geboren. Sinds 2022 vindt een geleidelijke overgang plaats naar een nieuwe indeling van de bevolking op basis van werelddelen en veelvoorkomende immigratielanden (zie CBS 2022d voor meer informatie). 14 Ter indicatie: volgens het CBS stroomden er in 2019 bijna 4800 huishoudens met ten minste één statushouder in de bijstand in (CBS 2022e, 2023b). Voor statushouders is de bijstand (ook na enkele jaren) de belangrijkste bron van inkomen (CBS 2022e). 15 Hiertoe hebben we de gegevens uit de SDI-enquête op individueel niveau gekoppeld aan de gegevens over bijstands­ uitkeringen uit de CBS-registraties. 13

22

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Voor de beschrijving van de problematiek en leefsituatie van mensen in de bijstand en de vergelijking daarvan met mensen zonder bijstand, gebruiken we in deze paragraaf vier typen grootheden: 1 Potentiële problemen in verschillende levensdomeinen waar mensen tegenaan kunnen lopen, zoals met het doen van het huishouden, financiële problemen, of problemen met contacten. 2 Hulpbronnen of beschermende factoren die hen wellicht kunnen helpen om met problemen om te gaan. Denk aan een inkomen, een goede gezondheid of veerkracht. 3 Participatie in de samenleving, zoals in de vrije tijd (sporten, theaterbezoek e.d.), maar ook maatschappelijke participatie (vrijwilligerswerk en mantelzorg). 4 (Subjectieve) kwaliteit van leven: hoe tevreden men is met het leven, en in hoeverre men te maken heeft met eenzaamheid. De potentiële problemen (draaglast) en een gebrek aan hulpbronnen (gebrek aan draagkracht) weer­ spiegelen de achterstanden waar mensen tegenaan kunnen lopen. Deze problemen en hulpbronnen zijn niet geheel van elkaar te scheiden, en vertonen samenhang. Zo kunnen zij een gemeenschappelijke onderliggende oorzaak hebben, of elkaar versterken. De participatie en kwaliteit van leven geven een indruk van de leefsituatie van mensen. Hiermee sluiten we aan bij eerdere rapportages over het sociaal domein en mensen in een kwetsbare positie (zie bv. Pommer et al. 2018; Eggink et al.

2020; De Klerk et al. 2023).

3.2.1

Potentiële problemen in verschillende levensdomeinen

Mensen in de bijstand hebben vaak niet alleen problemen op het terrein van werk en inkomen, maar ook in andere levensdomeinen. We volgen hier eerdere studies die naar kwetsbare groepen in de samen­ leving kijken (o.a. Pommer et al. 2018; De Klerk et al. 2023) en bekijken zeven typen problemen waar mensen mee te maken kunnen hebben en waarvan we over gegevens beschikken (zie kader 3.2).16 De ernst van de situatie kan verschillen: mensen kunnen er (enige) moeite mee hebben of het helemaal niet kunnen, of ze redden zich door de hulp van anderen. Het gaat om problemen waarvan mensen zelf aangeven dat ze die hebben, dus niet om geregistreerde problemen. Overigens spreken we hier van problemen, maar hoeven mensen de omstandigheden waarin zij verkeren niet als een probleem te ervaren. Een groot deel van de mensen die problemen hebben kan deze zelf, of met de ondersteuning die zij ontvangen, oplossen.17 Daarom spreken we hier van potentiële problemen, zie ook De Klerk et al. (2023).

Kader 3.2 Overzicht van de onderscheiden potentiële problemen (levensdomeinen) • Problemen met algemene dagelijkse handelingen (problemen met zien of horen, lopen, traplopen of huishoudelijke activiteiten) • Problemen met het zelfstandig kunnen voeren van een huishouden (persoonlijke verzorging, doen van het huishouden, zich verplaatsen, regelen van zaken als financiën) • Financiële problemen (het hebben van schulden of betalingsachterstanden); • Problemen in de gezinssituatie (verslaving (in het gezin), relatie met partner, relatie met kind(eren), gezins­problemen, zorgen over de opvoeding, psychische problematiek in het gezin; problemen van de respondent of iemand anders in het gezin) • Arbeidsmarktproblemen (geen werk hebben maar wel op zoek zijn) • Geringe administratieve vaardigheden (moeite met formulieren invullen, geringe computervaardigheden) • Problemen met het sociale netwerk (minder dan één keer per maand contact met buur/vriend/familie) Zie bijlage A.1.3 voor een nadere toelichting op de onderscheiden probleemgebieden.

Hierbij kunnen problemen en hulpbronnen onderling samenhangen en elkaar versterken, of voortkomen uit een ander kenmerk van de persoon, zoals een licht verstandelijke of fysieke beperking. 17 Ruim negen van de tien respondenten zeggen dat de activiteiten lukken, eventueel met hulp van anderen. 16

23

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.1 laat zien dat ruim de helft van de bijstandsgerechtigden moeite heeft met algemene dagelijkse handelingen (algemene dagelijkse levensverrichtingen, adl), zoals huishoudelijke activiteiten of (trap) lopen. Bijna vier op de tien bijstandsgerechtigden hebben potentiële problemen in de gezinssituatie en een even groot deel heeft weinig contact met familie, vrienden of buren. Ongeveer een derde heeft moeite met het zelfstandig kunnen voeren van een huishouden en een derde heeft financiële problemen. Ongeveer een kwart heeft beperkte administratieve vaardigheden. Ook zegt ongeveer een kwart geen betaalde baan te hebben, maar deze wel te zoeken. Dit laatste spoort met de bevindingen van Dirven (2021) en Cuelenaere et al. (2019) dat het grootste deel van de bijstandsgerechtigden niet direct beschikbaar is voor de arbeidsmarkt, vaak vanwege gezondheidsbeperkingen. Hierbij merken we op dat de bijstandsgerechtigden in deze analyse wel op enig moment in 2021 in de bijstand zitten, maar op het moment van ondervraging wellicht wel betaald werk hebben. Alles samengenomen heeft 86% van de mensen met een bijstandsuitkering te maken met een of meerdere van de onderscheiden problemen. Ook bij de niet-bijstandsgerechtigden komen deze problemen geregeld voor, maar op alle terreinen minder vaak.

Van hen heeft ongeveer twee derde te maken met een of meerdere potentiële problemen (zie ook De Klerk et al. 2023). Zoals gezegd betekent dit niet dat iedereen dat ook als problematisch ervaart. Net zoals ander onderzoek (bv. Doove et al. 2018; FNV 2021) laten deze gegevens zien dat de problematiek van mensen in de bijstand dus niet alleen op het terrein van werk en inkomen ligt, maar zeker ook op andere leefgebieden zoals het dagelijks leven en het huishouden of het gezin. Figuur 3.1 Aandeel mensen met problematiek, met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a

arbeidsmarktproblemen

financiële problemen

geringe administratieve vaardigheden

problemen zelfstandig huishouden voeren

problemen sociaal netwerk

problemen in gezinssituatie

scp.nl

problemen algemene dagelijkse handelingen

0

10 wel bijstand

20

30

40

50

60

geen bijstand

a Het voorkomen van de problemen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

24

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Stapeling van problemen Problemen hebben vaak een onderliggende oorzaak, en kunnen elkaar versterken (Bosselaar et al. 2010; Reinhoudt-den Boer et al. 2021). Dit geldt des te meer voor mensen met een bijstandsuitkering, zo blijkt uit figuur 3.2. Niet alleen komen de afzonderlijke potentiële problemen vaker voor bij mensen met een bijstandsuitkering, ook hebben zij vaker te maken met een stapeling van problemen. Zo heeft ruim de helft van de bijstandsgerechtigden te maken met drie of meer van de zeven potentiële problemen (meestal drie of vier problemen, niet in figuur). Bij mensen zonder bijstand geldt dat voor 12%. Het gaat dan vaak om combinaties van adl-problemen met problemen met het voeren van een huishouden, en geringe administratieve vaardigheden. Bij de bijstandsgerechtigden gaat het zoals te verwachten ook vaker om problemen met werk of financiën. Figuur 3.2 Aandeel mensen met een stapeling van problemen, met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a 100

3-7 problemen

90

2 problemen 1 probleem

80

geen probleem

70 60 50 40 30 20 scp.nl

10 0 wel bijstand

geen bijstand

a Het aantal problemen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.2 Hulpbronnen Hulpbronnen helpen mensen in het leven en zijn bepalend voor iemands levenskansen en individuele levensuitkomsten, zoals iemands welbevinden (Vrooman et al. 2014). In deze paragraaf beschrijven we enkele indicatoren voor economische hulpbronnen, zoals werk, inkomen en opleiding, die mensen in staat stellen ondersteuning te regelen. Ook bespreken we persoonlijke hulpbronnen als gezondheid, veerkracht en regie, waarmee mensen zelf hun problemen kunnen oplossen.18 Het gaat hier om de inschatting van de respondenten zelf.

18

Veerkracht is het vermogen van mensen om te herstellen na een ingrijpende of minder ingrijpende gebeurtenis zoals een scheiding, armoede, of een ernstige ziekte (zie bv. Bolier 2012; Duyndam 2016). Regie betreft de mate waarin men het gevoel heeft grip te hebben op gebeurtenissen en situaties (bv. Pearlin en Schooler 1978), zodat men zich kan blijven aanpassen aan de gewijzigde omstandigheden (bv. Schuijt-Lucassen en Deeg 2006).

25

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Kader 3.3 Overzicht van de economische en persoonlijke hulpbronnen in dit onderzoek Onder een gebrek aan economische hulpbronnen valt het hebben van: • geen werk (geen betaald werk van één uur per week of meer, inclusief korte periode, of werk als freelancer) • een laag inkomen (laagste 20% van het netto gestandaardiseerde huishoudensinkomen) • alleen een basis-/vmbo-opleiding (lager onderwijs, lager beroepsonderwijs, mavo, vmbo of mbo-1) Onder een gebrek aan persoonlijke hulpbronnen valt het hebben van: • gezondheidsbeperkingen (langer dan zes maanden langdurige ziekte, lichamelijke beperking, psychische klacht of klacht als gevolg van ouderdom) • weinig veerkracht (gemeten met twee stellingen: ‘Het is moeilijk voor mij om verder te gaan als er iets vervelends gebeurt’ en ‘Ik heb de neiging veel tijd te nemen om over tegenslagen in mijn leven heen te komen’) uit de Brief Resilience Scale (Smith et al. 2008) • weinig regie (gemeten met vijf stellingen (Pearlin en Schooler 1978) zoals ‘Ik heb weinig controle over de dingen die me overkomen’ en ‘Sommige van mijn problemen kan ik met geen mogelijkheid oplossen’)

Mensen in de bijstand hebben vaak minder hulpbronnen dan anderen (zie figuur 3.3). Zij hebben, zoals verwacht, vaker weinig economische hulpbronnen dan mensen zonder bijstandsuitkering. Het is te verwachten dat zij vaak geen werk hebben, een laag inkomen, en alleen een basis-/vmbo-opleiding. Sommige respondenten die we als bijstandsgerechtigde aanmerken geven aan dat zij wel werk hebben. Dit kan gaan om een (kleine) baan waarvan het inkomen wordt aangevuld tot het sociaal minimum, of om iemand die op een ander moment een bijstandsuitkering heeft ontvangen (zie de definitie van bijstandsgerechtigden in kader 3.1). Bijstandsgerechtigden hebben ook vaker gezondheidsbeperkingen, en vaker weinig veerkracht en weinig gevoel van regie (persoonlijke hulpbronnen). Niet alleen heeft een groter deel van de bijstandsgerechtigden vaker dan anderen te maken met ontbrekende hulpbronnen, ook ontbreken bij hen vaker meerdere hulpbronnen (niet in figuur).

26

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.3 Gebrek aan hulpbronnen onder mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a,b 80 70 60 50 40 30 20

scp.nl

10 0 laag inkomen

geen werk

basis-/vmboopleiding

economische hulpbronnen wel bijstand

slechte gezondheid

weinig veerkracht

weinig regie

persoonlijke hulpbronnen

geen bijstand

a Weinig hulpbronnen: minimaal één economische hulpbron én minimaal één persoonlijke hulpbron missen. b Het gebrek aan hulpbronnen hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Niet alleen kunnen problemen elkaar versterken, zoals eerder opgemerkt, ook kunnen problemen en hupbronnen een gemeenschappelijke oorzaak hebben, of kan een gebrek aan hulpbronnen de problematiek versterken. Zo is het voor mensen met een laag inkomen moeilijker om sociale contacten te onderhouden (Hoff et al. 2009; CPB/SCP 2020). De Klerk et al. (2023) laten dan ook zien dat mensen met een stapeling van problemen veelal ook minder hulpbronnen hebben. Dat geldt zeker ook voor bijstandsgerechtigden (zie figuur 3.4). Van de bijstandsgerechtigden die geen problemen hebben heeft 80% veel hulpbronnen. Dit geldt voor slechts 17% van de bijstandsgerechtigden met een stapeling van drie of meer problemen.

27

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.4 Stapeling van gebrek aan hulpbronnen onder mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3939, in procenten)a,b 100 90 80 70 60 50 40 30 20 scp.nl

10 0 geen problemen

1 probleem

2 problemen

3-7 problemen

wel bijstand veel hulpbronnen

geen problemen

1 probleem

2 problemen

3-7 problemen

geen bijstand

weinig hulpbronnen

a Veel hulpbronnen: over zowel de economische als de persoonlijke hulpbronnen beschikken. Weinig hulpbronnen: missen van minimaal één economische hulpbron én minimaal één persoonlijke hulpbron. b De hulpbronnen hangen significant samen met zowel het aantal problemen als het ontvangen van een bijstands­ uitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudens­­ samenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.3

Participatie

Een van de doelen van de decentralisaties is dat mensen zoveel mogelijk mee moeten kunnen doen in de samenleving. Dat gaat om betaalde arbeid, waar de Participatiewet op gericht is, maar ook om andere vormen van participatie (bv. TK 2013/2014). Mensen in de bijstand participeren minder in hun vrije tijd, wat wil zeggen dat zij minder vaak lid zijn van een vereniging, minder vaak naar het theater gaan en minder aan sport doen dan hun tegenhangers zonder bijstand (figuur 3.5). Hier kunnen gezondheids­belemmeringen aan ten grondslag liggen (Van Echtelt 2010; Geppert en Muns 2023). Maar ook financiële redenen kunnen een rol spelen: de genoemde activiteiten kosten geld en mensen in de bijstand hebben vaker een laag inkomen. Eerder onderzoek geeft aan dat mensen die zich in een kwetsbare positie bevinden (met een stapeling van problemen en weinig hulpbronnen) minder vrijwilligerswerk doen dan anderen (De Klerk et al. 2023). Voor mantelzorg geldt dat ook, maar in mindere mate. Bijstandsgerechtigden, die ook vaak te maken hebben met een stapeling van problemen en/of weinig hulpbronnen, doen echter even vaak vrijwilligerswerk als anderen. Dat heeft wellicht mede te maken met de tegenprestatie die mensen in de bijstand soms moeten leveren. Mensen in de bijstand geven minder vaak mantelzorg dan anderen.

28

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.5 Participatie van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3906-3939, in procenten)a 80 70 60 50 40 30 20

scp.nl

10 0 vereniging

cultuur/uitgaan vrije tijd

wel bijstand

sport

mantelzorg

vrijwilligerswerk

maatschappelijke participatie

geen bijstand

a De participatie in de vrije tijd hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratie­ achtergrond).Dat geldt niet voor de maatschappelijke participatie. Bron: SCP/CBS (SDI’21)

3.2.4 Kwaliteit van leven Tevredenheid Uit ander onderzoek blijkt dat mensen in een kwetsbare situatie in het algemeen minder tevreden zijn met (aspecten van) hun leven (Pommer et al. 2018; De Klerk et al. 2023). Dit blijkt ook te gelden voor bijstandsgerechtigden (figuur 3.6). Zo zijn zij minder tevreden met hun leven: zij geven een rapportcijfer 6,7 tegen een gemiddelde van ruim 7,7 bij hun tegenhangers. Zij geven ook vaker een onvoldoende (5 of minder) aan hun leven dan anderen (19% versus 6%). Voor hun financiële situatie geeft zelfs 45% een onvoldoende (tegen 20% van de mensen die geen bijstandsuitkering ontvangen). Ook zijn zij minder tevreden met hun vrienden- en kennissenkring, dagelijkse bezigheden en hun sociale contacten. Zij hebben vaak minder contacten dan anderen (zie figuur 3.1), wellicht ook doordat zij geen contacten opbouwen in een werkkring.

29

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.6 Tevredenheid van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3936-3936, in gemiddelde rapportcijfers)a 10 9 8 7 6 5 4 3

scp.nl

2 1 vrienden

sociale contacten

wel bijstand

geen bijstand

dagelijkse bezigheden

financiële situatie

leven

a De tevredenheid hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Eenzaamheid Mensen in de bijstand zeggen vaker dat ze gevoelens van eenzaamheid ervaren (figuur 3.7) dan anderen. We gaan hier uit van de vaak gebruikte eenzaamheidsschaal van De Jong-Gierveld (De Jong-Gierveld en Kamphuis 1985; De Jong-Gierveld en Van Tilburg 2008), waarbij we onderscheid maken tussen sociale en emotionele eenzaamheid. Bij sociale eenzaamheid is het aantal contacten beperkt en spelen gevoelens van leegte en verlatenheid; bij emotionele eenzaamheid ontbreekt een intieme relatie of vertrouwenspersoon. Mensen met een bijstandsuitkering hebben relatief vaak te maken met sociale eenzaamheid. Ruim een kwart van de mensen in de bijstand zegt sociale eenzaamheid te ervaren. Onder de mensen zonder bijstand geldt dat voor 9%. Ook de emotionele eenzaamheid – het ontbreken van een intieme vertrouwenspersoon – is groter bij mensen in de bijstand (17% tegen 8%). Deze verschillen blijven bestaan als we er rekening mee houden dat de bijstandsgerechtigden vaker een lager inkomen hebben en alleen een basis-/vmbo-opleiding hebben gevolgd – kenmerken waarvan bekend is dat ze een relatie hebben met eenzaamheid (zie bv. Wennekers et al. 2019).

30

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

Figuur 3.7 Gevoelens van eenzaamheid van mensen met en zonder bijstandsuitkering, 18-66-jarigen, 2021 (n = 3715-3877, in procenten)a

30

25

20

15

10

scp.nl

5

0 sterk sociaal eenzaam wel bijstand

sterk emotioneel eenzaam

sterk eenzaam

geen bijstand

a De eenzaamheid hangt significant samen met het ontvangen van een bijstandsuitkering. Dat geldt ook als gecontroleerd wordt voor achtergrondkenmerken (leeftijd, geslacht, huishoudenssamenstelling en migratieachtergrond). Bron: SCP/CBS (SDI’21)

Deze bevindingen sporen met ander onderzoek dat laat zien dat mensen een betere leefsituatie hebben (o.a. dat zij tevredener zijn en minder te maken hebben met eenzaamheid) wanneer zij meer hulpbronnen hebben, zoals inkomen, opleiding en regie (bv. Den Ridder et al. 2020).

3.3 Stapeling van problematiek op basis van registergegevens In de vorige paragraaf beschreven we op basis van enquêtegegevens met welke problematiek mensen in de bijstand te maken kunnen hebben, en hoe hun leefsituatie (participatie, tevredenheid, eenzaamheid) verschilt van die van anderen. In deze paragraaf gebruiken we registerdata van het CBS om een beeld te krijgen van de stapeling van problematiek bij mensen in de bijstand. Hiermee beschrijven we de situatie van álle bijstandsgerechtigden. Het gaat hier om personen die op enig moment in 2019 bijstand ontvingen.19 Deze gegevens bieden (in tegenstelling tot de enquêtegegevens, die een steekproef betreffen) de mogelijkheid om in volgende hoofdstukken verschillen tussen typen gemeenten te beschrijven (zie hoofdstuk 1). Deze paragraaf laat ten eerste zien in hoeverre de groep mensen met een bijstandsuitkering op verschillende terreinen verschilt van de rest van de bevolking. Vaak stapelt problematiek zich op, maar dat gebeurt niet bij iedereen op dezelfde manier. Daarom onderscheiden we in deze paragraaf ten tweede verschillende groepen mensen in de bijstand bij wie zich problematiek binnen meerdere domeinen opstapelt.20

Bijstandsuitkeringen worden op huishoudensniveau toegekend. Dit betekent dat van paren met bijstand beide personen in de analyses als bijstandsgerechtigden worden aangemerkt. 20 Bij mensen die voor een bepaald probleem in beeld zijn bij professionals worden problemen op andere terreinen wellicht ook eerder opgemerkt. Zij kunnen dan ook naar andere ondersteuning worden doorverwezen. Dit kan de gemeten opeenstapeling van problemen beïnvloeden. 19

31

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

De problematiek die uit de registraties is af te leiden betreft niet de ervaren problematiek zoals in paragraaf 3.2, maar de problematiek die we op basis van registraties van ondersteuning of andere contacten met de overheid kunnen afleiden. Het gaat daarbij vooral om een gebrek aan hulpbronnen. In navolging van Hoff et al. (2021) maken we onderscheid tussen vier typen hulpbronnen, ook wel kapitaalvormen genoemd (zie ook Eigentijdse ongelijkheid, Vrooman et al. 2023). De operationalisatie van deze kapitaalvormen is hier wel smaller doordat er andere data gebruikt worden dan in de publicatie Eigentijdse ongelijkheid. 1 Economisch kapitaal Economisch kapitaal meet de materiële hulpbronnen van mensen. In de registratiedata waarover wij beschikken zijn een paar indicatoren voor economisch kapitaal opgenomen: opleiding,21 problematische schulden22 (indicator voor financiële situatie), en werkervaring.23 Deze kenmerken zijn gerelateerd aan het al dan niet hebben van een bijstandsuitkering. 2 Persoonskapitaal Vrooman et al. (2023) verstaan onder persoonskapitaal het fysieke, mentale en esthetische kapitaal. In de registerdata in dit onderzoek beschikken we vooral over indicatoren voor fysieke en mentale gezondheid. Zo operationaliseren we de mentale gezondheid aan de hand van het gebruik van geestelijke gezondheidszorg (ggz).

Meer precies gaat het om gebruik van basis- of specialistische ggz of ggz-medicatie.24 Fysieke gezondheid meten we aan de hand van het gebruik van medicijnen voor somatische klachten.25 We beschouwen daarnaast het opgenomen zijn in het doelgroepregister26 als een indicator voor het hebben van weinig persoonskapitaal. Het gaat hierbij immers om personen die onder andere vanwege fysieke, verstandelijke of mentale problemen moeilijk werk vinden of behouden. Andere (ervaren) gezondheidsproblemen die niet in deze indicatoren tot uitdrukking komen, blijven door databeperkingen buiten beschouwing. Dit geeft mogelijk een onderschatting van het aandeel mensen met gezondheidsproblemen. 3 Sociaal kapitaal Sociaal kapitaal weerspiegelt de steun die mensen vanuit hun netwerk kunnen ontvangen. In registraties is daarover echter weinig informatie beschikbaar. We beschouwen daarom hier de huishoudens­ samenstelling als een indicator voor sociaal kapitaal. Mensen met een partner en/of kinderen zouden immers van hen steun kunnen ontvangen die voor anderen niet beschikbaar is. We realiseren ons dat dit een beperkte operationalisatie is, ook omdat huisgenoten die steun niet altijd kunnen geven of juist zelf zorg nodig hebben. Bij de huishoudenssamenstelling maken we verder onderscheid naar de leeftijd van het jongste kind.

Hoewel dat niet per se een relatie heeft met de mogelijkheden voor het bieden van hulp, is dit onderscheid wel van belang in de bijstandsregelingen. Alleenstaande ouders met de zorg voor Opleiding is als volgt ingedeeld: basis/vmbo: basisonderwijs, lager beroepsonderwijs, mavo, mbo1. Mbo/havo/vwo: havo, vwo, mbo-2-4. Hbo/wo: hbo, universitair. Voor een deel van de mensen is in de registraties niet bekend welk onderwijs ze hebben gevolgd. Omdat deze groep niet willekeurig is (bv. omdat het vaak wat oudere mensen betreft) worden zij als aparte groep in de analyses meegenomen. 22 Het gaat om mensen uit registraties over wanbetalers van de zorgverzekering, over betalingsachterstanden bij de Belastingdienst, over boetes in het kader van de Wet Mulder, over schulden bij de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), over bij BKR geregistreerde betalingsachterstanden en minnelijke trajecten, en over personen in de Wet schuldsanering natuurlijke personen (Wsnp) en het Centraal curatele- en bewindregister (CCBR). Zie CBS (2022f). 23 Werkervaring in een jaar betekent dat iemand in een bepaald jaar op enig moment inkomen heeft gehad uit arbeid als werknemer, ongeacht de omvang van deze periode en de arbeidsduur. Vanwege databeperkingen is werk als zelfstandige buiten beschouwing gelaten.

24 Het gaat hier om personen die ergens in het verslagjaar gebruik hebben gemaakt van generalistische basis-ggz, gespecialiseerde ggz of ggz-medicijnen hebben gebruikt. Onder basis-ggz valt de behandeling van lichte tot matige, niet-complexe psychische stoornissen. Gespecialiseerde ggz behandelt complexe stoornissen. Het CBS categoriseert de volgende medicijngroepen als ggz-medicijnen: psychofarmaca, verslaving, antidepressiva, antipsychotica. Zie voor meer informatie CBS (2022c, 2022g). 25 Dit betreft personen die ergens in het verslagjaar medicijnen gebruikten die het CBS als somatische medicijnen categoriseert (CBS 2022c, 2022g). Het gaat alleen om medicijnen vergoed door de zorgverzekering, en dus niet op eigen kosten aangeschaft. 26 Het doelgroepregister is een landelijk register dat door het UWV wordt beheerd en waarin alle mensen staan die vallen onder de banenafspraak (Rijksoverheid 2022b). In totaal zijn ruim 270.000 mensen in het doelgroepregister opgenomen (SCP-werkbestand, zie bijlage A.2). 21

32

Wie zijn de mensen in de bijstand en hoe gaat het met hen

kinderen tot 5 jaar kunnen immers door de gemeente vrijgesteld worden van de arbeidsplicht (Rijksoverheid 2022a).27 4 Cultureel kapitaal In Eigentijdse ongelijkheid (Vrooman et al. 2023) wordt cultureel kapitaal kortweg omschreven als ‘waar pas je bij’ (zie ook Hoff et al. 2021). Het wordt functioneel ingevuld, dus met zaken die positieve invloed hebben op cultureel kapitaal, zoals het spreken van de Engelse taal, en digitale vaardigheden. Hierover bevatten registraties geen informatie. In dit rapport vullen we cultureel kapitaal veel smaller in, namelijk met de vraag of mensen zich aan de geldende maatschappelijke normen houden. Dit is een onderdeel van het brede begrip cultureel kapitaal uit Vrooman et al. (2023). We hanteren daarbij problemen met criminaliteit als indicator. Mensen met crimineel gedrag houden zich niet aan de normen in onze samenleving, zo is de gedachte. Het gaat hier dus juist om een disfunctionele invulling. Onze indicator betreft mensen die als verdachte van een (licht of zwaar) misdrijf worden aangemerkt.28

3.3.1

Problematiek waar bijstandsgerechtigden mee te maken hebben

Tabel 3.2 geeft een overzicht van kapitaalvormen van de groep bijstandsgerechtigden en vergelijkt deze met kenmerken van mensen zonder bijstand. Economisch kapitaal Zoals ook blijkt uit de gegevens van de SDI-enquête (§ 3.2) hebben mensen in de bijstand minder economisch kapitaal dan mensen zonder bijstand. Mensen met een bijstandsuitkering hebben relatief vaker alleen een basis-/vmbo-opleiding (39% versus 7% in de bevolking zonder bijstand). Toch heeft nog ruim een op de tien (13%) van de bijstandsgroep een hbo-/wo-opleiding en heeft ongeveer een derde (34%) een mbo-/havo-/vwo-opleiding. Een op de vijf van de bijstandsgerechtigden heeft in 2019 problematische schulden, terwijl dat in de bevolking zonder bijstand ongeveer een op de twintig personen betreft. Overigens hebben niet alleen mensen met een laag inkomen, zoals bijstandsgerechtigden, te maken met (problematische) schulden: ongeveer driekwart van de huishoudens met problematische schulden heeft geen laag inkomen (CBS 2021). Ongeveer de helft (49%) van de mensen die in 2019 een bijstandsuitkering ontvingen, heeft in de voorgaande periode 2010-2018 geen betaald werk verricht als werknemer. Een kwart heeft in die periode ten hoogste in drie jaren betaald werk verricht, en nog eens ruim een kwart in meer dan drie jaren.