B2. Aanbieding rekenkamerrapport onderzoek kostendekkendheid leges omgevingsvergunning AOGW (geanonimiseerd)
Tekst van het document
Rekenkamer Aalten Oost Gelre en Winterswijk (AOGW) ,
Aan:
de gemeenteraden en de colleges van B&W van de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk
Betreft:
aanbieding rekenkamerrapport “Rekenkameronderzoek naar de kostendekkendheid van leges omgevingsvergunning in de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk”. 26 november 2025
Datum:
Geachte gemeenteraden en colleges van B&W , De rekenkamer van Aalten , Oost Gelre en Winterswijk biedt u hierbij het rapport met conclusies en aanbevelingen aan van het in 2025 uitgevoerde onderzoek naar de kostendekkendheid van leges omgevingsvergunning in de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk.
Aanleiding voor het onderzoek is het verzoek van de financiële (raads)commissie van de gemeenteraad van Aalten om inzicht te verkrijgen in de opbouw van de legestarieven , de kostentoerekening , en de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraad. Het onderzoek Centrale onderzoeksvraag De vraag die in dit onderzoek centraal staat luidt: “Hoe berekenen de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk de kosten van producten en diensten door in de (bouw)leges voor een omgevingsvergunning en hoe worden de tarieven van de (bouw)leges voor een omgevingsvergunning bepaald en welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeenteraden?”. Het rapport met conclusies en aanbevelingen is gebaseerd op het onderzoek dat in eigen beheer met ondersteuning van externe deskundigheid is uitgevoerd. Het rapport bevat naast het hoofdrapport een managementsamenvatting waarin in het kort de opzet en de resultaten van het onderzoek zijn weergegeven.
Resultaten van het onderzoek Uit het onderzoek blijkt dat de drie gemeenten uiteenlopende methoden hanteren voor de kostprijsbepaling , kostentoerekening en tariefstelling van leges voor omgevingsvergunningen. De grote verschillen in tarieven tussen de gemeenten zijn deels beleidsmatig , deels procesmatig te verklaren en vloeien daarnaast voort uit de interne gemeentelijke doorberekeningssytematiek. De hoofdconclusie is dat de wijze waarop de drie gemeenten de leges en daarmee de kostendekkendheid bepalen niet als goed of fout getypeerd kan worden.
1
Belangrijk is te vermelden dat gemeenten nog aan het begin van het werken met de per 1 januari 2024 ingevoerde Omgevingswet staan en zich nog bevinden nog in de leer- en ontwikkelfase. We zien dit onderzoek als een soort beginmeting om later een doorwerkingsonderzoek te kunnen uitvoeren. Het onderzoek
levert
een
aantal conclusies
en
aanbevelingen
op die zowel de methode
als de
werkwijze rondom leges en kostendekkendheid alsmede de informatievoorziening aan de gemeenteraden kunnen verbeteren. Op basis van de resultaten, inzichten en conclusies uit het onderzoek zijn vijf aanbevelingen benoemd en worden er twee aansporingen meegegeven. Voor een volledig overzicht van de conclusies en aanbevelingen verwijzen wij u naar het bijgaande rapport. De
rekenkamer heeft de drie
rekenkameronderzoek.
geleid
tot een
colleges in de gelegenheid gesteld een reactie te geven op het zijn te vinden in het rapport. De bestuurlijke reacties hebben
De reacties
nawoord of slotreactie
van
rekenkamer is bereid eventuele vragen
De
Tot slot wil de rekenkamer
bedanken Met
voor
de
alle
medewerking
vriendelijke groet,
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) Directeur
Rekenkamer
AOGW
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd)
(geanonimiseerd)
zeer aan
de rekenkamer. naar
betrokken
aanleiding
van
medewerkers
het onderzoek te beantwoorden.
van
het rekenkameronderzoek.
de
ambtelijke organisaties
niet
Rekenkamer Aalten Oost Gelre en Winterswijk (AOGW) ,
Onderzoek kostendekkendheid leges omgevingsvergunning 26 november 2025
1
Voorwoord
De
Rekenkamer
gedaan
naar
de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk (AOGW) heeft in 2025 onderzoek de kostendekkendheid van leges voor de omgevingsvergunningen. Dit gebeurde op verzoek van
de financiële
(raads)commissie van de gemeenteraad van Aalten, mede vanwege de invoering van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging (Wkb) per 1 januari 2024. Het doel is inzicht verkrijgen in de opbouw van de legestarieven, de kostentoerekening, en de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraden. van
De vraag Hoe
die in dit onderzoek centraal staat luidt:
berekenen de gemeenten
producten en diensten door de (bouw)leges voor een (bouw)leges omgevingsvergunning omgevingsvergunning bepaald en welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeenteraden? in de
voor
Het onderzoek
is
Aalten,
Oost Gelre
een
gestart
in het 4°
kwartaal
van
en
Winterswijk de kosten
en
hoe worden de tarieven
2024 om
van
op de uitkomsten 2025. Het onderzoek is in eigen beheer met zo
enig zicht
van
te hebben
de
van
legesheffing van 2024 en afgerond in juni ondersteuning van externe deskundigheid uitgevoerd. In juni 2025 is de concept nota van bevindingen voorgelegd voor ambtelijk wederhoor. Dit wederhoor is uiteindelijk verwerkt in de definitieve nota van bevindingen samen met de conclusies en aanbevelingen. De colleges van drie gemeenten zijn in de gelegenheid gesteld om een bestuurlijke reactie op het rapport met conclusies en aanbevelingen uit te brengen. De reacties van de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk zijn in dit rapport opgenomen. De bestuurlijke reacties hebben niet geleid tot een nawoord of nieuwe
slotreactie
de rekenkamer.
van
Belangrijk is te vermelden dat gemeenten nog aan het begin van het werken met de per 1 januari 2024 ingevoerde Omgevingswet staan en zich nog bevinden nog in de leer- en ontwikkelfase. We zien dit onderzoek als een soort beginmeting om later een doorwerkingsonderzoek te kunnen uitvoeren. De
Rekenkamer
bij het onderzoek alle mogelijke medewerking van betrokkenen ondervonden. gelegenheid gebruik maken om een ieder die aan de totstandkoming van dit onderzoeksrapport een bijdrage heeft geleverd daarvoor te bedanken. Rekenkamer wil
Namens
heeft van
de
de Rekenkamer AOGW,
(geanonimiseerd) directeur Rekenkamer AOGW DN (geanonimiseerd) (tindenbergAdvies) 26
november
2025
De
Inhoudsopgave
Pagina
Voorwoord
2
Bestuurlijke samenvaƫng Bestuurlijke reacƟes
4 7
Nota van Bevindingen
13
Hoofdstuk 1. Inleiding 1. 1 Aanleiding 1. 2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1. 3 Aanpak
14 14 15 16 16
1. 4 Leeswijzer
Hoofdstuk 2. Beleid en regelgeving: waaraan moet de gemeente voldoen? 2. 1 WeƩelijke regelgeving 2. 2 Lokale beleidskaders/verordeningen
17 17 20
Hoofdstuk 3. Procesinzicht 3. 1 Proces vergunningen/ OrganisaƟe van de taken
25 25
Hoofdstuk 4. Financieel inzicht 4. 1 Inleiding 4. 2 Kaders voor kostentoerekening 4. 3 Bevindingen kostprijsbepaling en kostentoerekening
28 28 28 30
Hoofdstuk 5. Rol gemeenteraden 5. 1 Sturings- en controlemogelijkheden van de gemeenteraad 5. 2 InformaƟeverstrekking aan de gemeenteraad/BBV 5. 3 Bevindingen per gemeente
38 38 39 40
Hoofdstuk 6. Conclusies , aanbevelingen en aansporingen 6. 1 Conclusies 6. 2 Aanbevelingen en aansporingen
42 42 47
Bijlagen: Bijlage 1 Bijlage 2 Bijlage 3
49 50 53
Uitleg berekening leges bij verschillende hoogten van bouwkosten Overige arƟkelen uit de legesverordening Casusvergelijking legestarieven
3
Bestuurlijke samenvaƫng Aanleiding en doel De Rekenkamer van de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk (AOGW) heeft onderzoek gedaan naar de kostendekkendheid van leges voor de omgevingsvergunningen. Dit gebeurde op verzoek van de financiële commissie van de gemeenteraad van Aalten , mede vanwege de invoering van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging (Wkb) per 1 januari 2024. Het doel is inzicht verkrijgen in de opbouw van de legestarieven , de kostentoerekening , en de sturingsmogelijkheden van de gemeenteraden. Aanpak van het onderzoek Dit rekenkameronderzoek richt zich op de wijze van legesbepaling voor de dienstverlening in het kader van de Omgevingswet. Om hier inzicht in te krijgen is een documentanalyse uitgevoerd en zijn meerdere gesprekken gevoerd met de materiedeskundige medewerkers van de drie gemeenten. Belangrijk onderdeel was om financieel inzicht te verkrijgen in de berekening van de legestarieven en om een vergelijking hiervan te maken tussen de drie gemeenten. Ook hebben we gekeken naar de rol van de gemeenteraad en de informatie die de raad over dit onderwerp ontvangt. Het onderzoek is in eigen beheer met ondersteuning van externe deskundigheid uitgevoerd. Landelijke kaders èn lokale beleidsvrijheid Het heffen van deze leges is een belangrijke bevoegdheid van de gemeente en is om die reden gebonden aan regelgeving.
In de Omgevingswet staat dat de gemeente leges kan heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen om een omgevingsvergunning. -
-
Gemeenten mogen leges heffen tot maximaal kostendekkendheid (art. 229b Gemeentewet). Kruissubsidiëring is toegestaan: financiële overdekking op diensten in het kader van de Omgevingswet is toegestaan om tekorten op andere diensten in het kader van de Omgevingswet te compenseren. De Wkb heeft de bouwtechnische toetsing van vergunningaanvragen naar private kwaliteitsborgers
verplaatst.
-
Gemeenten zijn verplicht gebruik te maken van een landelijk digitaal platform voor de vergunningverlening , het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Gemeenten moeten volgens het Besluit begroting en verantwoording (BBV) in de paragraaf lokale heffingen in de begroting inzicht geven in de begrote kostendekking van alle heffingen. De gemeenten bepalen zelf:
-
diensten leges worden geheven; de hoogte van de tarieven; o hoe kosten worden toegerekend. is Er een VNG-model voor de legesverordening , gemeenten zijn niet verplicht dit toe te passen.
-
-
o
voor welke
o
Bevindingen Het onderzoek levert de volgende bevindingen op. ProcesinrichƟng Alle gemeenten gebruiken hun eigen zaaksysteem voor de digitale ondersteuning van de vergunningverleningsprocessen; procesbeschrijvingen zijn beperkt aanwezig. Gemeenten stimuleren omgevingsoverleg met de aanvrager voorafgaand aan vergunningaanvraag. De legesberekening is gebaseerd op de hoogte van de bouwkosten (veelal met staffels) , en de bouwkosten worden gecontroleerd via de applicaties en normen uit Bouwkosten-kompas of de applicatie Casadata.
4
-
-
De behandelingstijd van aanvragen wordt niet door middel van tijdregistratie gemeten. Dit beperkt het inzicht in de werkelijke kosten. Alle drie de gemeenten passen in hoge mate de modelverordening van de VNG toe.
Kostprijsbepaling Iedere gemeente hanteert zijn eigen werkwijze voor de kostprijsbepaling voor het behandelen van vergunningaanvragen en de overige acƟviteiten in het kader van de Omgevingswet: De gemeente Aalten stelt een globale raming op basis van historische cijfers en maakt geen specifieke kostenraming op het niveau van activiteiten en diensten binnen de Omgevingswet. Aalten hanteert voor 2025 een uniform uurtarief van € 86 , waarvan € 31 bestaat uit overhead. Oost Gelre gebruikt een gedetailleerd Excel-model met een ureninschatting voor de deelactiviteiten binnen het aanvraagproces. Aan deze ureninschatting worden per betrokken functionaris de directe loonkosten , overige kosten en overheadtarief van € 39 (2025) per uur gekoppeld. Winterswijk werkt sinds 2025 met de webapplicatie kostendekkendheid. nl en hanteert een uurtarief voor doorberekening van € 11195 , waarvan € 5285 , overhead. Tarieven en kostendekking De tarieven tussen de drie gemeenten lopen sterk uiteen. Dit leidt er toe dat ook de leges onderling sterk verschillen. In bijlage 3 van dit rapport is voor een drietal (fictieve) casussen een vergelijking gemaakt van de hoogte van de leges. De uitkomsten zijn in onderstaande tabel samengevat. Casus
€ 7. 745
Oost Gelre € 6. 407
€ 24. 034
€ 12. 270
€ 29. 217
In geval van een bedrijfspand , bouwkosten € 3. 000. 000
€ 41. 450
€ 51. 350
€ 84. 700
RealisaƟe kostendekkendheid 2024
82%
Splitsing van een boerderij , bouwkosten € 150. 000 (met welstand en milieu-bodemonderzoek) In geval van nieuwbouw , bouwkosten € 450. 000 vallende onder BOPA
Aalten
86%
Winterswijk € 7. 079
128%*
* Winterswijk geeft als verklaring voor de overdekking aan dat voor een groot woningbouwproject in 2024 in één keer ca. € 487. 000 aan leges in rekening gebracht , terwijl een deel van de kosten in 2025 valt. Zonder dit legesbedrag zou het percentage voor kostendekkendheid onder de 100% liggen. Daarnaast zijn er enkele andere incidentele oorzaken die leiden tot de overdekking. Ook de tarieven voor andere activiteiten (zoals slopen , milieubelastende activiteiten) verschillen sterk. Voor deze verschillen kunnen veel uiteenlopende verklaringen zijn. Deze zijn ten dele terug te voeren op de beleidsvrijheid en de autonome keuzes van de gemeenten. Zo verhoogde de gemeente Winterswijk de legestarieven in 2024 met 25% om de kostendekkendheid te verbeteren. Ook verschillen in lokale fysieke context (aantallen en complexiteit van aanvragen) , overhead , personeelskosten , tariefstructuur , toepassing van kruissubsidiëring en de behoedzaamheid van ramen van kosten en opbrengsten leidt tot verschillende legestarieven. Rol gemeenteraden Beleidskeuzes en sturingsmogelijkheden zijn in de voorbereidingsfase van de Omgevingswet met de raden besproken. In de jaarlijkse begrotingscyclus worden de sturingsmogelijkheden (tarieven , gewenste kostendekkendheid , vrijstellingen) niet expliciet aan de raden voorgelegd. Ook zijn er geen actuele kadernota’s op dit vlak.
Gemeenteraden stellen elk jaar de legesverordeningen vast , maar
5
-
worden beperkt geïnformeerd over tariefbepaling , gemaakte keuzes in de verordening en kostentoerekening. De paragraaf lokale heffingen in de begroting en het jaarverslag biedt onvoldoende inzicht in methodiek van kostentoerekening en tariefbepaling.
Conclusies Startfase Omgevingswet: Gemeenten staan nog aan het begin van het werken met de per 1 januari 2024 ingevoerde Omgevingswet en bevinden zich nog in de leer- en ontwikkelfase. Geen goed of fout systeem van kostprijsbepaling: Er is geen uniforme of ‘juiste’ methode; beleidsvrijheid speelt een grote rol. Oost Gelre heeft het meest transparante systeem voor kostprijsbepaling , maar loopt risico’s door gebruik van een model in Excel. Winterswijk heeft met ingang van 2025 gekozen voor standaardisatie via het gebruik van de applicatie kostendekkendheid. nl. Aalten baseert tarieven op historische gegevens zonder actuele kostencalculatie. Grote verschillen tussen gemeenten: De drie onderzochte gemeenten (Aalten , Oost Gelre , Winterswijk) hanteren uiteenlopende methoden voor kostprijsbepaling , kostentoerekening en tariefstelling van leges voor omgevingsvergunningen. De grote verschillen in tarieven tussen de drie gemeenten zijn deels beleidsmatig , deels procesmatig te verklaren en vloeien daarnaast voort uit de interne gemeentelijke doorberekeningssystematiek. Meten en monitoren: Het ontbreekt bij de gemeenten systematische gegevensverzameling en monitoring zijn nodig voor betere sturing en verantwoording en het beter ramen van kosten en opbrengsten.
Raming van vergunningaanvragen en overige belastbare feiten Omgevingswet is globaal en behoedzaam: daarmee is de opbrengstenraming in begroƟng ook behoedzaam en wordt niet alƟjd een zo realisƟsche mogelijke opbrengstraming weergegeven. Informatievoorziening aan de raad: De paragraaf lokale heffingen biedt onvoldoende inzicht in kostenstructuur en beleidskeuzes en daarmee nog te summiere informatie voor de raad. Aanbevelingen 1. Verbeter dataverzameling en registratie: Investeer in monitoring , evaluatie en bijstelling van kostentoerekening en tariefstelling. Gemeente Aalten wordt geadviseerd een transparant berekeningsmodel te hanteren , zoals Oost Gelre en Winterswijk dat ook gedaan hebben. 2. Verbeter de paragraaf lokale heffingen: Maak deze transparanter en verwijs naar relevante documenten zoals de financiële verordening. 3. Herijk het beleid inzake heffingen en de beleidskeuzes in de paragraaf lokale heffingen: Herijk om de vier jaar de beleidskeuzes en leg dit separaat aan de legesverordening en de begroƟng voor aan de raad. In principe wordt het beleid dan voor meerdere jaren vastgesteld. 4. Werk aan meer gedetailleerde ramingen: Splits kosten en opbrengsten per activiteit binnen Hoofdstuk 2 van de tarieventabel om meer financieel inzicht te krijgen in de daadwerkelijke kosten per activiteit.
5.
Doorlichting processen: Laat primaire en ondersteunende processen na 1 tot 2 jaar evalueren om tot verbetering te komen in procesuitvoering en inzicht in uitvoering van de Omgevingswet , eventueel met extern hulp.
Aansporingen Tijdregistratie: Overweeg het tijdelijk invoeren van tijdregistratie om inzicht te krijgen in behandeltijden en kosten. Intergemeentelijke samenwerking: Vergelijk jaarlijks tarieven en werkwijzen tussen gemeenten (intervisie).
6
Bestuurlijke
reacties
8)
e
&
EEEN
AE
gemeente
Oost Gelre (geanonimiseerd) ____
EN
Rekenkamer Aalten, Oost Gelre
Winterswijk (geanonimiseerd) (directeur Rekenkamer AOGW) PN (geanonimiseerd) B (1: en
enbergAdvies)
N
zaaknummer
uw
brief
november 2025
47986-2025
01
en
van
LH
telefoon
(0544) 39 35 35
gemeente@oostgelre.nl
internet
www.oostgelre.nl
KvK
092.12,525
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd)
_NL 8135.86.008.B01 (geanonimiseerd) en
btw-nummer
ij
datum
post
kenmerk
uw
behandeld
door
doorkiesnummer
(geanonimiseerd) |
20 oktober 2025
(0544) 39 35 23
onderwerp
Bestuurlijke
reactie op conceptrapport “Onderzoek kostendekkendheid
Beste leden
van
de
leges Omgevingsvergunning”
Rekenkamer,
Het
college van burgemeester en wethouders van Oost Gelre heeft kennisgenomen van het conceptrapport “Kostprijsbepaling en kostendekkendheid leges Omgevingswet” en bedankt u voor het gedegen onderzoek dat u heeft uitgevoerd in de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk. Wij onderschrijven de conclusies en aanbevelingen uit het rapport en zijn verheugd dat uit het onderzoek blijkt dat Oost Gelre een transparante en gespecificeerde methode van legesberekening hanteert. Het gehanteerde rekenmodel is duidelijk en uitlegbaar, maar wij herkennen ook de wens tot verdere professionalisering van onze werkwijze en borging in de planning- en controlcyclus. college neemt de aanbevelingen over en zal deze in de komende periode verder uitwerken. uitvoering daarvan krijgt plaats binnen de bestaande beleidscyclus en begrotingsvoorbereiding. Het
Voorgenomen Om
de
planning en uitwerking aanbevelingen gericht en structureel
De
Onderdeel
Actie Uitwerken
4.
Structurele
beleidsvorming
op te volgen,
volgende planning
Tijdpad van
de
aanbevelingen
en
beleidsnotitie rond en
is de
gemaakt: Toelichting Wordt
verwerken
in
kostendekkendheid
transparantie leges.
|Q1 2026
uitgewerkt
onderdeel
van
kadernota
2026
en
als
de aan
de
gemeenteraad voorgelegd.
2. Dataverzameling en
3.
monitoring
Rapportage
Start structurele Be5 gegevensverzamelin 8 over
tijdsbesteding,
de raad
en
kosten.
Inbouwen Vanaf 1 januari
terugkoppeling
kostendekkendheid
en
over
uitvoering
aanbevelingen.
Jaarlijks bij de programmabegroting tussentijds in de bestuursrapportages (Berap 1
Interne evaluatie
4. Evaluatie
van
processen
van
en
en
de
in
P&C-cyclus
en
reguliere blijvend
vergunningverlening, handhaving.
en
Op taakveldniveau, conform
financiële
verordening.
Berap 2)
de
_\processen rond toezicht
2026
5
monitoren.
Periodieke aan
behandelduur
Mogelijk Uiterlijk eind
2026
in
samenwerking
met
Aalten
en
Winterswijk.
Bestuurlijke context met name aanbeveling 2 (transparantie lokale Wij merken hierbij op dat enkele aanbevelingen heffingen) en 4 (meer gedetailleerde ramingen) bestuurlijke keuzes vragen die aan de gemeenteraad zijn voorbehouden. De raad heeft in de financiële verordening vastgelegd dat de begroting op programmaniveau wordt vastgesteld en dat tussentijdse rapportages op taakveldniveau worden gepresenteerd. Een verdergaande detaillering, zoals in de aanbevelingen gesuggereerd, zou haaks kunnen staan op deze uitgangspunten. Het college zal daarom de mogelijkheden hiertoe voorleggen aan de raad bij de behandeling van de kadernota 2026, zodat de raad desgewenst kan besluiten over de gewenste mate van transparantie en detaillering. —
—
Slot Met de
uitvoering van de aanbevelingen zet Oost Gelre verdere stappen richting een robuust, transparant en uitlegbaar systeem van kostentoerekening en legesvaststelling onder de Omgevingswet. Wij waarderen de constructieve samenwerking met de Rekenkamer en de betrokken gemeenten in dit onderzoek
en
zien uit
naar
de definitieve rapportage.
Met
vriendelijke groet, burgemeester en wethouders
van
Oost
Gelre,
(geanonimise rd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd)
Secretaris
(geanonimiseerd) burgemeester
Gemeente Aalten
,
:
_
Ì
Verzonden
16 oktober 2025
Zaaknummer Telefoonnummer
ä 1:
(0543) 49
33 33 B.H.G. Bouwman Bestuurlijke reactie hoor- en wederhoor rapport leges omgevingsvergunning AOGW
Beh. ambtenaar
-_de
Onderwerp
-_
Geachte
leden
de
van
heer
Rekenkamer
rekenkameronderzoek kostendekkendheid
AOGW,
college van burgemeester en wethouders van de gemeente Aalten willen wij u hartelijk danken voor het door u uitgevoerde onderzoek naar de kostendekkendheid van de leges omgevingsvergunning binnen de begrotingen van de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk. Wij waarderen de grondige analyse en de heldere aanbevelingen die u heeft geformuleerd. Uw rapport biedt waardevolle inzichten die ons helpen bij het verbeteren van de transparantie, beleidsvorming en uitvoering rondom de kostendekkendheid van onze leges. Graag geven wij u hierbij een korte reactie op de aanbevelingen uit uw rapport: Namens
het
Verbeter
dataverzameling en registratie uw aanbeveling ter harte en zullen investeren in een betere gegevensverzameling en monitoring. Daarbij zullen wij werken aan een actueel en gestructureerd model voor kostentoerekening en tariefstelling. Verbeter de paragraaf lokale heffingen Wij zullen de opzet van de paragraaf herzien en zorgen voor meer volledigheid en transparantie, conform de eisen van het BBV. Verwijzingen naar relevante documenten en een gedetailleerdere raming van kosten en opbrengsten worden hierin meegenomen. Herijk het beleid inzake heffingen en beleidskeuzes Wij erkennen het belang van duidelijke beleidskeuzes en zullen deze periodiek vaststellen en voorleggen aan de raad, los van de begroting en legesverordening. Werk aan meer gedetailleerde en realistische ramingen Wij zetten in op het verbeteren van ramingen door middel van gestructureerde dataverzameling en monitoring van relevante indicatoren zoals behandel- en doorlooptijden. Doorlichting processen Wij zullen, conform uw aanbeveling, overwegen om binnen één tot drie jaar onze primaire en ondersteunende processen te evalueren, eventueel in samenwerking met externe partijen en/of Wij
nemen
de andere gemeenten.
wij ook uw aansporingen mee in onze verdere uitwerking: Tijdregistratie: Wij onderzoeken de mogelijkheid om tijdelijk tijdregistratie in te voeren om meer inzicht te krijgen in behandeltijden en kosten. Intergemeentelijke samenwerking: Wij staan positief tegenover periodieke intervisie met de gemeenten Oost Gelre en Winterswijk om kennis en werkwijzen uit te wisselen.
Daarnaast
nemen
Hoogachtend, burgemeester
en
wethouders
(geanonimiseerd) Secretaris/Algemeen
van
de
gemeente Aalten
(geanonimiseerd) Directeur
Burgemeester
gemeente
|
Winterswijk
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) (geanonimiseerd)
Rekenkamer
Zaaknummer Uw
: 2413619
kenmerk
:
Bijlage(n)
:
Kopie
:
Onderwerp
(geanonimise rd)
AOGW
aan
:
(geanonimiseerd)
Rekenkameronderzoek Kostendekendheid
Leges
(geanonimiseerd) (geanonimiseerd) Wij hebben het rekenkameronderzoek naar de kostendekkendheid van de leges omgevingsvergunningen in de gemeenten Aalten, Oost Gelre en Winterswijk ontvangen. Wij hebben het rapport van de rekenkamer met grote belangstelling gelezen en danken de rekenkamer voor het uitvoerige rapport. Op basis en
van
de resultaten
zijn vijf aanbevelingen gedaan aandachtspunten wij van de gelegenheid te reageren op de aanbevelingen en aandachtspunten die in het rapport zijn
worden twee
gebruik om genoemd.
en
conclusies
van
het onderzoek
meegegeven. Graag maken
Aanbeveling 1 Verbeter dataverzameling en registratie. Versterk het gebruik van data en informatie: investeer in gegevensverzameling om het monitoren en verbeteren van kostentoerekening, raming en kostendekkendheid te ondersteunen. Reactie: De gemeente Winterswijk onderschrijft deze aanbeveling. Er is al gestart met het verbeteren van de dataverzameling. We maken meer gebruik van de functionaliteiten van het VTH-systeem van de gemeente. Einddatum: continue proces, met een
Aanbeveling
steeds verdere
optimalisatie.
2
Verbeter de
paragraaf lokale heffingen. Herzie de opzet van de paragraaf lokale heffingen begroting en jaarrekening en zorg dat deze voldoet aan de eisen van het BBV en aan algemene kwaliteitseisen als volledigheid en transparantie. Reactie: De aanbeveling nemen we over met ingang van de begroting 2027. Einddatum: september 2026. de
10
in
datum 25 november 2025 2413619 zaaknummer blad 2 / 2
Aanbeveling 3 Herijk het beleid inzake heffingen en de beleidskeuzes in de paragraaf lokale heffingen. ReacƟe: De gemeente Winterswijk gaat in 2026 werken aan een nieuwe nota lokale heffingen waarin dit onderdeel extra aandacht krijgt. Na de vaststelling van het coaliƟeprogramma wordt de nota lokale belasƟngen hierop aangepast en dat nemen we mee in de paragraaf lokale heffingen voor de begroƟng 2027. Einddatum: september 2026.
Aanbeveling 4 Werk aan meer gedetailleerde en realisƟsche ramingen. Splits kosten en opbrengsten per acƟviteit binnen Hoofdstuk 2 van de tarieventabel om meer financieel inzicht te krijgen in de daadwerkelijke kosten per acƟviteit. ReacƟe: Deze aanbeveling nemen we over met ingang van de begroƟng 2027. Einddatum: september 2026.
Aanbeveling 5 DoorlichƟng processen. Laat primaire en ondersteunende processen over 1 tot 2 jaar evalueren om tot verbetering te komen in procesuitvoering en inzicht in uitvoering van de Omgevingswet , eventueel met externe hulp. ReacƟe: De gemeente Winterswijk onderschrijŌ deze aanbeveling en is inmiddels gestart met het opƟmaliseren van processen. Einddatum: conƟnue proces.
Aansporing a
TijdregistraƟe. Overweeg het Ɵjdelijk invoeren van ƟjdregistraƟe om inzicht te krijgen in behandelƟjden en kosten. ReacƟe: De gemeente Winterswijk heeŌ ervoor gekozen om geen Ɵjd te schrijven. Het is dus niet mogelijk om op productniveau aan te geven hoeveel uur er besteed is. De gemeente rekent met normƟjden per type aanvraag gebaseerd op ervaringscijfers bij een groot aantal gemeenten. Deze cijfers worden jaarlijks geactualiseerd. In 2026 gaan we onderzoeken of op basis van de huidige werkwijze en binnen de beschikbare mogelijkheden , meer inzicht kunnen krijgen in de doorloopƟjden en de kosten. Einddatum: september 2026.
Aansporing b
Intergemeentelijke samenwerking. Vergelijk jaarlijks tarieven en werkwijzen tussen gemeenten (intervisie).
11
Reactie:
Bij de totstandkoming
van
dit rapport is er al wel intergemeentelijk overleg Dit wordt gecontinueerd. Einddatum: continue
geweest tussen de betrokken ambtenaren. proces.
Wij blijven graag aanbevelingen.
in
gesprek
met
Met
vriendelijke groet,
Het
college van burgemeester
en
de rekenkamer
wethouders
over
van
de voortgang
Winterswijk,
de secretaris,
de
(geanonimiseerd)
(geanonimiseerd)
12
burgemeester,
van
de
opvolging van
de
Nota van Bevindingen
13
Hoofdstuk 1. Inleiding 1. 1 Aanleiding De financiële (raads)commissie van de gemeente Aalten heeŌ in 2024 de rekenkamer AOGW gevraagd een onderzoek te laten doen naar de kostendekkendheid van de (bouw)leges voor een (omgevings)vergunning van de gemeente Aalten. De raadsleden willen inzicht krijgen in de opbouw en kostendekkendheid van de tarieven en hoe de tarieven van Aalten zich verhouden tot tarieven in vergelijkbare omliggende gemeenten , zoals de gemeenten Oost Gelre en Winterswijk. De opbrengst van (bouw)leges kan jaarlijks sterk fluctueren. De leges zijn gerelateerd aan het aantal af te geven vergunningen die niet een gelijkmaƟge stroom aan opbrengsten genereren en sterk aĬankelijk zijn van externe factoren waar de gemeente niet alƟjd invloed op heeŌ. De kosten/lasten kunnen daarentegen wel binnen zekere marges een constante kostenstructuur vertonen. Inzicht in de mate waarin en op welke wijze kosten worden doorberekend levert inzicht op hoe tarieven voor leges worden (door)berekend. De vraag is ook in hoeverre de hoogte van leges sturend kunnen zijn bij ingediende plannen. De hoogte en de tariefstelling van de leges kan variëren aĬankelijk van de beleidskeuzes die iedere gemeente maakt.
Daarbij speelt de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging (Wkb) per 1 januari 2024 een grote rol. Er verandert veel aan de basis waarop wel of geen kosten in rekening worden gebracht terwijl tegelijkerƟjd door het nieuwe stelsel nog veel onduidelijkheid is (bijvoorbeeld ten aanzien van Buitenplanse OmgevingsacƟviteit (BOPA) , wijzigingen van het Omgevingsplan). Veranderingen ziƩen met name in het bouwtechnische en ruimtelijk deel bouwacƟviteit. In het algemeen zou een gemiddelde vergunning met ingang van het nieuwe stelsel minder duur worden omdat het bouwtechnisch toezicht 1 is geprivaƟseerd en bij onaĬankelijke externe kwaliteitsborgers is ondergebracht. Externe kwaliteitsborgers hebben volgens huidige opvaƫngen en ervaringen veelal een kosten opdrijvend effect. Voor de aanvrager zijn de leges voor een vergunning bij de gemeente weliswaar minder geworden. Echter in z'n totaliteit inclusief de kwaliteitsborger kunnen de kosten hoger uitvallen. De inwerkingtreding van de Omgevingswet geeŌ een geheel andere dimensie bij het vaststellen van leges voor een omgevingsvergunning. De hoogte en opbouw van de leges wijken fundamenteel af met de in het verleden berekende leges voor een bouwvergunning. Een vergelijking met voorgaande jaren is derhalve moeilijk te maken.
Daarentegen zijn de effecten van de nieuwe leges bij aanvragen voor een vergunning op dit moment niet bekend of in 2024 nog onvoldoende zichtbaar. Eind 2023 zijn nog veel Wabo vergunningen aangevraagd , waar in 2024 op besloten is , waardoor de legesinkomsten 2024 grotendeels ook nog aŅomsƟg zijn uit vergunningen van voor de Omgevingswet. We weten niet welke effecten de nieuwe leges hebben op het aantal ingediende aanvragen voor een vergunning , zowel wat betreŌ de hoogte van de leges als de nieuwe aanvraag- en behandelprocedures.
Voorgesteld wordt het onderzoek te baseren op de berekening en kostendekkendheid van de leges onder het nieuwe regime van de Omgevingswet , als een soort 0-meƟng en de komende jaren de uitkomsten te monitoren.
1 Niet
alleen bouwtechnisch toezicht maar ook voor nieuwbouw gevolgklasse 1 geldt een meldingsplicht waardoor de technische toets en toezicht bij private partij komt. ,
,
14
,
1. 2 Doelstelling en onderzoeksvragen
Doelstelling onderzoek Het doel van het rekenkameronderzoek is inzicht krijgen in hoe en in welke mate de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk de kosten voor de producten en diensten doorberekent in de (bouw)leges voor een omgevingsvergunning , zoals deze geldt m. i. v. 2024 , hoe de tarieven voor de leges tot stand komen en welke sturingsmogelijkheden de gemeenteraden hierbij hebben. Centrale onderzoeksvraag: Om dit doel te bereiken zijn de volgende hoofdvraag en onderzoeksvragen geformuleerd: Hoe berekenen de gemeenten Aalten , Oost Gelre en Winterswijk de kosten van producten en diensten door in de (bouw)leges voor een omgevingsvergunning en hoe worden de tarieven van de (bouw)leges voor een omgevingsvergunning bepaald en welke sturingsmogelijkheden hebben de gemeenteraden? Onderzoeksvragen: Om bovenstaande vraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd: A. Beleid en regelgeving Bouwen 1. Aan welke regelgeving moeten de gemeenten voldoen? 2. Wat zijn de lokale (beleids)kaders waarbinnen de tarieven voor en kostendekkendheid van (bouw)leges tot stand komen? 3. Voor welke onderdelen van de (bouw)leges heffen de gemeenten leges? Zijn hier verschillende differenƟaƟes in aangebracht? 4. In hoeverre zijn de drie gemeenten met elkaar vergelijkbaar? B. Procesinzicht 5.
Op welke wijze is het proces rondom de behandeling van aanvragen en afgiŌe van vergunningen gedocumenteerd en in welke mate wordt de procesuitvoering door geautomaƟseerde systemen 6. 7.
ondersteund? Hoe zijn de taken binnen het proces afgebakend en in organieke funcƟes vormgegeven? Welke impact heeŌ de hoogte van de leges gehad op aanvragen voor vergunningen? Denk daarbij aan aanvragen van diverse groepen zoals inwoners , bedrijven e. d. en aan toegewezen en afgewezen aanvragen.
C. Financieel inzicht 8. Hoe en op welke wijze berekenen de gemeenten de kosten van haar producten en diensten door in de leges? Hoe is de kostenopbouw? 9. Welke kosten worden wel of niet meegerekend in de tarieven? Op welke wijze worden deze
kosten bijgehouden en toegerekend? 10. Op welke wijze wordt het volume en omvang van de vergunningaanvragen (meerjarig) geraamd? 11. Zijn voor de (door)berekening van kosten eenduidige interne richtlijnen opgesteld , zoals de wijze van budgeƩering , boekings- en rapportagevoorschriŌen voor bijvoorbeeld de kosten van
urentoerekening. Wordt er overeenkomsƟg deze richtlijnen ook gehandeld en waaruit blijkt dat? 12. Worden er voor- en nacalculaƟes gemaakt van de kosten voor de leges en op welke wijze en methode wordt er gecalculeerd en begroot? Wordt hierover gerapporteerd en aan wie?
15
D. Rol gemeenteraden 13. Welke sturings- en controlemogelijkheden hebben de drie gemeenteraden op de hoogte van de
legestarieven? 14. Worden de gemeenteraden geïnformeerd over de tarieĩerekeningen , kosten en opbrengsten en kostendekkendheid van de tarieven en zo ja , hoe?
1. 3 Aanpak en uitvoering onderzoek Het onderzoek is in nauwe samenwerking en afstemming met de ambtelijke organisaƟe van de gemeenten uitgevoerd. De uitkomsten van het onderzoek zijn zowel bestemd voor de raden als voor de ambtelijke organisaƟes. Naast een documentstudie en -analyse zijn er meerdere gesprekken geweest met gemeentelijke funcƟonarissen die betrokken zijn bij de kosten- en tarieĩepaling en uitvoering van de (bouw)leges. Met de verantwoordelijke wethouders van de drie gemeenten zijn tensloƩe nog gesprekken gehouden. Het onderzoek is gestart in het 4 e kwartaal van 2024 om zo enig zicht te hebben op de uitkomsten van de nieuwe legesheffing van 2024. Het onderzoek is in eigen beheer met ondersteuning van externe
deskundigheid uitgevoerd. Op basis van de documentstudie en interviews zijn de onderzoeksresultaten verwerkt in een nota van bevindingen. De nota van bevindingen is voorgelegd aan de ambtelijke respondenten voor een check op de feiten. De rekenkamer heeŌ vervolgens na verwerking van de reacƟes de conclusies en aanbevelingen toegevoegd. 1. 4 Leeswijzer In hoofdstuk 2 worden beleid en regelgeving (weƩelijke regelgeving en lokale beleidskaders) waaraan de gemeenten moeten voldoen beschreven. Hoofdstuk 3 gaat nader in op procesinzicht en procesuitvoering van de dienstverlening in het kader van de Omgevingswet. Hoofdstuk 4 behandelt de door de drie gemeenten gehanteerde methode van kostprijsbepaling en toerekening van kosten aan de diensten en acƟviteiten in het kader van de Omgevingswet. Hoofdstuk 5 gaat over de rol van de gemeenteraad. In hoofdstuk 6 zijn op basis van de bevindingen uit de voorgaande hoofdstukken conclusies , aanbevelingen en aansporingen opgesteld.
16
Hoofdstuk 2. Beleid en regelgeving: waaraan moet de gemeente voldoen? In dit hoofdstuk bespreken we in paragraaf 2. 1 de weƩelijke grondslagen en strekking van de leges en het Besluit BegroƟng en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). In paragraaf 2. 2 komen de lokale beleidskaders van de gemeentebesturen aan de orde evenals de wijze waarop de bouwleges zijn
samengesteld. Onderzoeksvragen: 1. Aan welke regelgeving moeten de gemeenten voldoen? 2. Wat zijn de lokale (beleids)kaders waarbinnen de tarieven voor en kostendekkendheid van (bouw)leges tot stand komen? 3. Voor welke onderdelen van de (bouw)leges heffen de gemeenten leges? Zijn hier verschillende differenƟaƟes in aangebracht? 4. In hoeverre zijn de drie gemeenten met elkaar vergelijkbaar?
2. 1 WeƩelijke regelgeving Leges , in het algemeen , is één van de soorten van gemeentelijke belasƟng , namelijk die van de zogenaamde rechten. Daarnaast kennen we nog algemene belasƟngen (zoals onroerendezaakbelasƟng) en heffingen (zoals rioolheffing). Leges zijn bedragen die in rekening worden gebracht door de gemeente in ruil voor een concrete tegenprestaƟe voor een dienst van de gemeente. Er moet sprake zijn van een individueel aanwijsbare tegenprestaƟe. Dit is bijvoorbeeld het geval bij het aanvragen van een omgevingsvergunning , maar ook bij een paspoort. Gemeenten hebben een eigen bevoegdheid om leges te heffen. Deze bevoegdheid staat in de Gemeentewet. De basis voor het opleggen van leges vormen arƟkel 229 , lid 1 onder b en 229b van de Gemeentewet. Bij leges mag de gemeente over het geheel van de leges niet meer heffen dan de kosten die ze maakt. Gemeenten mogen geen winst maken met de heffing van de leges. De tarieven moeten dus zodanig zijn vastgesteld dat de geraamde baten niet uitkomen boven de geraamde kosten. In de Gemeentewet wordt dit de opbrengstnorm genoemd. De berekening van de kostendekking moet op basis van de begroƟng plaatsvinden. ArƟkel 229b , lid 1 van de Gemeentewet ziet de kostendekkendheid van alle belastbare feiten van een verordening als één geheel. De totale begrote baten mogen de totale begrote lasten niet overschrijden.
Lokaal kunnen gemeenten op hoofdstukniveau van de eigen legesverordening de
kostendekking regelen (zie hiervoor de uitleg over kruissubsidiering). Het staat gemeenten vrij om het soort kosten in rekening te brengen die het beste passen bij het gemeentelijk beleid en de prakƟjk van de belasƟngheffing. Leges kunnen namelijk worden geheven naar verschillende grondslagen , zoals de hoogte van de bouwkosten , een vast bedrag of een bedrag aĬankelijk van
het oppervlak van het bouwwerk.
Omgevingswet Om te bouwen of te verbouwen kan een omgevingsvergunning van de gemeente nodig zijn. De aanvrager betaalt leges aan de gemeente wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd en door de gemeente in behandeling wordt genomen. In arƟkel 13. 1a Omgevingswet staat dat de gemeente leges kan heffen voor het in behandeling nemen van aanvragen om een omgevingsvergunning. De Omgevingswet , die op 1 januari 2024 in werking is getreden , bundelt en vereenvoudigt de regelgeving rondom de fysieke leefomgeving. Waar eerder 26 weƩen , 60 Algemene Maatregelen van Bestuur en 75
17
ministeriële regelingen bestonden , is dit nu teruggebracht tot één wet en vier AMvB’s. De wet heeŌ als doel een evenwicht te vinden tussen het benuƩen en beschermen van de leefomgeving De belangrijke veranderingen die de Omgevingswet met zich meebrengt: Gemeenten krijgen meer vrijheid om via de legesverordening regels op te stellen die beter aansluiten bij lokale behoeŌen. Snellere vergunningprocedures: Door de integraƟe van verschillende weƩen en regels wordt het aanvragen van vergunningen eenvoudiger en sneller. Verplichte parƟcipaƟe: Burgers en bedrijven worden aangemoedigd om acƟef mee te denken en mee te beslissen over veranderingen in hun leefomgeving. Digitaal Omgevingsloket: Alle regels en plannen van gemeenten , provincies en waterschappen zijn nu toegankelijk via een centraal digitaal plaƞorm. Deze veranderingen maken een meer geïntegreerde en efficiënte aanpak van ruimtelijke ordening en
milieubeheer mogelijk. Kruissubsidiering Bij kruissubsidiëring gebruikt de gemeente een verwacht overschot bij de ene acƟviteit voor de dekking van een tekort bij een andere acƟviteit. Hiermee wordt invulling gegeven aan de gemeentelijke autonomie en de poliƟeke keuzevrijheid van de gemeente. De balans tussen enerzijds de dienstverlening van de gemeente en anderzijds de hoogte van de leges aan de gemeente ligt dus volledig binnen de keuzevrijheid van de gemeenteraad. Een gemeente kan er bijvoorbeeld voor kiezen om voor een bepaalde vergunning maar 50% van de kosten te verhalen. De kosten die de gemeente daardoor niet verhaalt , kan ze dan betalen uit de algemene middelen of uit een hoger tarief van een andere dienst. Een voorbeeld. De drie gemeenten maken al in de tarieventabel onder de Wabo gebruik van kruissubsidiëring. Zo kende de omgevingsvergunningen acƟviteit bouwen voor bouwwerken met relaƟef lage bouwkosten legestarieven die minder dan kostendekkend zijn en wordt dit ‘verlies’ weer afgedekt door meer dan kostendekkende legestarieven voor een omgevingsvergunningen acƟviteit bouwen met hogere bouwkosten. Kleine vergunningen , zoals dakkapellen en schuƫngen , daarvan zijn de leges niet kostendekkend. Daarentegen zijn grote aanvragen , hoge bouwkosten , de leges boven kostendekkend.
De gemeenten hebben deze wijze van kruissubsidiering doorgetrokken naar de legestarieven onder het regime van de Omgevingswet.
Wet Kwaliteitsborging Met de intrede van de Omgevingswet is ook het systeem van leges voor het verstrekken van omgevingsvergunningen drasƟsch veranderd. Zonder in te gaan op alle gevolgen van de nieuwe Omgevingswet kan wel gesteld worden dat de invoering van de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) vanaf 2024 een grote impact heeŌ op de berekening van de leges. Tot en met 2023 was de controle van de kwaliteit van de bouwwerkzaamheden een gemeentelijke taak. Deze kon bekosƟgd worden uit de legesopbrengsten. Met de inwerkingtreding van de Wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (Wkb) met ingang van 2024 is de kwaliteitscontrole voor een deel van de bouwprojecten te liggen bij commerciële bedrijven. Gemeenten hebben daardoor minder werkzaamheden bij het verstrekken van een omgevingsvergunning om te bouwen. Dit betekent dat zij minder kosten maken die verband houden met de omgevingsvergunning bouwen. Omdat de opbrengst uit de legesverordening maximaal kostendekkend mag zijn , zou dat zich kunnen vertalen in lagere tarieven voor omgevingsvergunningen , omdat er voor de technische bouwacƟviteit geen vergunningplicht geldt (bij nieuwbouw , gevolgklasse 1). Er geldt dan enkel een meldingsplicht (waarvoor de aanvrager een
18
kwaliteitsborger moet inschakelen). Voor een melding mogen gemeentes geen leges heffen. Er geldt nog wel een vergunningplicht voor de omgevingsplanacƟviteit bouwen. Deze legesbedragen zijn dus minder dan voorheen de omgevingsvergunningen bouwen , omdat de technische toets hier niet bij in zit (enkel omgevingsplan/bestemmingsplan en welstand). VNG handreikingen De VNG heeŌ enkele modelverordeningen voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ontwikkeld. Voor gemeenten is een werkmodel verordening leges 2022 opgesteld. Het gaat om een werkmodel dat gemeenten zelf kunnen aanpassen vanwege de grote keuzevrijheid. Gemeenten kunnen in hun verordening bijvoorbeeld bepalen dat het bevoegd gezag achteraf leges heŌ in plaats van vooraf. Daarnaast werken gemeenten met een model tarieventabel. Ook heeŌ de VNG de modelverordening leges geactualiseerd en een implementaƟehandleiding voor gemeenten opgesteld i.v. m. inwerkingtreding van de Omgevingswet. De gemeente Winterswijk meldt in de memo Legestarieven Hoofdstuk 2 onder de Omgevingswet (van 27 januari 2023) “dat de VNG model-tarieventabel slechts bedoeld is als handreiking. Het is zeker niet verplicht om de voorgestelde belastbare feiten ongewijzigd en in zijn geheel over te nemen. Van het model mag gerust worden afgeweken. Slechts van belang is dat de belastbare feiten onder de nieuwe wetgeving juridisch stand moeten houden.
Daarnaast kunnen er alleen leges in rekening worden gebracht voor een dienst als daarvoor een belastbaar feit met een tarief in de tarieventabel is opgenomen. ”.
Besluit begroƟng en verantwoording (BBV) Gemeenten moeten in de paragraaf lokale heffingen in de begroƟng inzicht geven in de begrote kostendekking van alle heffingen die maximaal kostendekkend mogen worden vastgesteld. Voor de leges geldt daarbij dat van gemeenten wordt verwacht dat zij niet alleen de kostendekking voor de hele verordening melden , maar ook voor afzonderlijke onderdelen. Voor gemeenten die de legesverordening indelen in de hoofdstukken die worden genoemd aan het begin van de paragraaf geldt dat zij in ieder geval inzicht moeten bieden in de kostendekking per hoofdstuk. Een gemeente kan er volgens het BBV voor kiezen om (deels) te verwijzen naar de plek waar informaƟe te vinden is die relevant is om inzicht te krijgen in de ontwikkeling van de lokale heffingen in plaats van de informaƟe op te nemen. Hoofdstuk 5 van dit rapport gaat verder in op de toepassing van de voorschriŌen uit het BBV.
19
2. 2 Lokale beleidskaders/leges verordeningen 2. 2. 1 Inleiding Voor het heffen van leges voor het aanvragen van een omgevingsvergunning op grond van de Omgevingswet is de legesverordening is het belangrijkste jaarlijkse beleidskader. Het is aan de
gemeenteraad om met de legesverordening te bepalen: 1. welke leges worden geheven; 2. wat de hoogte is van de tarieven die worden gehanteerd; 3. hoe en in welke mate de kosten worden toegerekend. In het kader van dit onderzoek hebben wij de legesverordeningen van de drie betrokken gemeenten geanalyseerd in samenhang met de landelijke modelverordening van de VNG. De landelijke modelverordening is toegankelijk via de databank decentrale regelgeving van SDU , via het gemeentelijk
abonnement. 2. 2. 2 Bevindingen legesverordening 2025 De diensten waarvoor de gemeenten leges heffen , zijn vastgelegd in de tarieventabel behorende bij de legesverordening 2025. Hoofdstuk 2 van deze tarieventabel bevat de diensten en tarieven in het kader van de Omgevingswet. De andere hoofdstukken van de tarieventabel gaan over andere diensten , zoals het
voltrekken van huwelijken , de afgiŌe van reisdocumenten en het afgeven van een evenementenvergunning. 2. 2. 3 Algemene bevindingen 1. De gemeenten hebben de algemene bepalingen in de modelverordening van de VNG met de bijbehorende tarieventabel (Hoofdstuk 2) als uitgangspunt gehanteerd en de bepalingen uit de modelverordening zijn vrijwel geheel in de gemeentelijke verordening overgenomen. 2. De algemene bepalingen in de legesverordening geven onder andere aan of en welke vrijstellingen voor heffing er zijn , welke betaaltermijnen gelden en of teruggaaf of kwijtschelding mogelijk is. Het is een keuze van de gemeenteraad om af te wijken van de bepalingen door bijv. geen leges te heffen over specifieke acƟviteiten , deze vrij te stellen van heffing en wel of niet ruimharƟg te zijn bij 3.
4.
teruggaaf of kwijtschelding. Bij alle drie de gemeenten was het streven om zoveel mogelijk 1:1 over te gaan van de WABO naar de Omgevingswet en het bestaande beleid en zoveel mogelijk de tarievenstructuur van de leges te conƟnueren. Prioriteit lag bij het conƟnueren en funcƟoneren van de primaire processen in relaƟe tot de Omgevingswet. De legesverordeningen 2025 zijn , als hamerstuk , Ɵjdig door de raden vastgesteld.
Gemeente specifieke bepalingen ten opzichte van de modelverordening worden in de volgende paragraaf
benoemd.
2. 2. 4 Bevindingen per gemeente
Aalten De modelverordening wordt in zijn geheel toegepast. Bij de invoering van de Omgevingswet in 2024 heeŌ Aalten ervoor gekozen om de tarieven te indexeren en zoveel mogelijk op dezelfde wijze door te gaan als het voorgaande jaar en op basis van de ervaringen met de Omgevingswet te beoordelen of bijsturing wenselijk is. Indien er afwijkende keuzes zijn gemaakt is dit beschreven in het raadsvoorstel voor het
20
betreffende jaar. In het raadsvoorstel 2024 heeŌ Aalten aangegeven de lijn van de afgelopen jaren zo veel mogelijk overgenomen is. De volgende keuzes zijn in het raadsvoorstel benoemd: 1.
2.
3.
4.
Zo veel mogelijk te sturen op het indienen van een conceptaanvraag ten behoeve van omgevingsoverleg kunnen de aanvragen om omgevingsvergunningen binnen de daarvoor gestelde termijnen worden afgehandeld. De leges voor de conceptaanvraag worden in mindering gebracht op de leges voor de omgevingsvergunning. Voor de buitenplanse omgevingsplanacƟviteiten (BOPA) wordt er onderscheid gemaakt tussen een 'kleine' BOPA en 'grote' BOPA. Op de kleine BOPA (huidige kruimelgevallen) is de reguliere procedure van toepassing. Dit zijn de acƟviteiten zoals vermeld op bijlage A van de tarieventabel behorende bij de legesverordening. Voor de overige buitenplanse omgevingsplanacƟviteiten geldt de uitgebreide procedure en wordt er een ontwerpbesluit ter inzage gelegd. Daar is het verschil in leges op gebaseerd. Er is voor gekozen om de tarieven gelijk te houden met de situaƟe van voor de Omgevingswet. Met de komst van de Omgevingswet is er onderscheid (knip) gemaakt tussen de technische bouwacƟviteit en de ruimtelijke bouwacƟviteit. Er is ervoor gekozen de tarieven gelijk te houden met de situaƟe van voor de Omgevingswet. Dit is opgesplitst in een verhouden 35% en 65% (arƟkelen 2. 5 en 2. 6). Milieuleges worden ingevoerd. Deze diensten worden door de ODA gedaan , maar zij brengen die kosten in rekening bij de gemeente.
In het raadsvoorstel bij de verordening 2025 zijn vervolgens de afwijkende keuzes ten opzichte van 2024 benoemd. Dit betrof enkele correcƟes die voortvloeiden uit een andere inschaƫng van
behandelingskosten van aanvragen. Oost Gelre Bij arƟkel 9 Vermindering of teruggaaf heeŌ Oost Gelre als specifieke bepaling toegevoegd: Plaatselijke verenigingen en parƟculieren wordt de mogelijkheid geboden om subsidie aan te vragen waarmee de kosten voor de gemeentelijke leges alsnog worden gedekt. Hiermee wordt voorkomen dat evenementen voor plaatselijke goede doelen geen doorgang vinden vanwege de hoge opstartkosten. Hierbij mag de opbrengst niet ten goede komen aan de organiserende plaatselijke vereniging en
parƟculieren. Dit arƟkel is volgens de gemeente bewust zo opgenomen. Als uitleg is gegeven dat in plaats van het regelen in de legesverordening de gemeente tegemoet komt met het verstrekken van subsidies. Op zich is het denkbaar dat in de legesverordening een objecƟeve norm kan worden opgenomen voor lagere tarieven voor bepaalde instellingen , maar in de prakƟjk is dit , gelet op de vele verschillende situaƟes die men tegenkomt , erg lasƟg te regelen en te omschrijven. Daarnaast is in het raadsvoorstel bij de legesverordening 2025 is opgenomen: De grootste wijziging betreŌ de aanpassing van de legesverordening als gevolg van de invoering van de heffing van milieuleges met ingang van 2025. Dit betrof een collegebesluit met een mededeling (geen separaat voorstel) in het raadsvoorstel.
Winterswijk Bij arƟkel 4 Vrijstellingen zijn ten opzichte van de modelverordening twee toevoegingen gedaan:
21
d. het in behandeling nemen van een aanvraag zoals genoemd in de bij deze verordening behorende tarieventabel , indien deze aanvraag een aanvraag betreŌ door de gemeente zelf en het bedrag van de verschuldigde leges niet meer dan € 1. 000 (duizend euro) bedraagt. 2. Het bevoegde bestuursorgaan kan vanwege bijzondere omstandigheden besluiten dat voor het verlenen van een dienst geen of minder leges verschuldigd zijn. Winterswijk heeŌ aangegeven dat van deze vrijstellingsmogelijk nauwelijks gebruik wordt gemaakt. 2. 2. 5 Bevindingen Tarieventabel Hoofdstuk 2 Dienstverlening en besluiten in het kader van de
omgevingswet De tarieventabel in Hoofdstuk 2 is ingedeeld in paragrafen die uit arƟkelen bestaan. De gemeenten hebben deze indeling in de eigen tarieventabel overgenomen. De bevindingen hierna zijn conform deze indeling weergegeven. Doel is om verschillen tussen de gemeenten te illustreren en een beeld te geven van de keuzemogelijkheden en beleidsvrijheid van de gemeenten. De inventarisaƟe is geen uitpuƩend
overzicht van verschillen. Paragraaf 2. 1 Algemene bepalingen Het kernarƟkel uit deze paragraaf is arƟkel 2. 2 Dienstverlening en besluiten waarvoor leges worden geheven. Dit arƟkel is voor alle drie gemeenten idenƟek: Leges worden geheven voor het in behandeling nemen van een aanvraag om: a.
omgevingsoverleg;
b.
een omgevingsvergunning
c.
d. e.
f. g.
h.
als bedoeld in arƟkel 5. 1 of arƟkel 22. 8 van de Omgevingswet in 2. 1a samenhang met arƟkel van het Omgevingsbesluit; een of meer maatwerkvoorschriŌen als bedoeld in arƟkel 4. 5 van de Omgevingswet; toestemming voor het treffen van een gelijkwaardige maatregel als bedoeld in arƟkel 4. 7 van de Omgevingswet; een wijziging van voorschriŌen van een omgevingsvergunning; intrekking van een omgevingsvergunning; wijziging van een besluit als bedoeld in de onderdelen b , c en d; een besluit in het kader van de Omgevingswet , anders dan bedoeld in de onderdelen b t/m g.
Paragraaf 2. 2 Voorfase (omgevingsoverleg) Het omgevingsoverleg is de fase die voorafgaat aan het formeel aanvragen van de omgevingsvergunning. Hiervoor hanteren gemeenten verschillende benamingen , zoals omgevingstafel. Aalten hanteert één tarief voor vooroverleg van € 215 , ongeacht of er vervolgoverleggen zijn. Oost Gelre rekent voor een eerste advies m. b. t. beoordeling van een schetsplan geen kosten , voor vervolg overleggen € 101 en voor de intaketafels respecƟevelijk € 767 (binnen beleid) en € 1535
(buiten beleid). Winterswijk hanteert net zoals Aalten één tarief van € 613 met een aanvulling voor kosten voor extern adviseurs. Deze aanvullende kosten worden vooraf aan de aanvrager kenbaar gemaakt. Alle drie de gemeenten verrekenen 100% of een deel van de kosten van het vooroverleg als de vergunning daadwerkelijk wordt aangevraagd of blijkt dat geen vergunning nodig is (arƟkelen 2. 52 en 2. 54). Het is een autonome keuze van de gemeente om één vast tarief te hanteren of dit te vermeerderen met kosten voor (extern) adviseurs en voor eventuele vervolgoverleggen. Ook staat het de gemeente vrij om (een deel van) de kosten van het vooroverleg in mindering te brengen op de kosten van de
22
vergunningaanvraag indien de aanvraag wordt doorgezet of als uit het overleg blijkt dat geen omgevingsvergunning nodig is.
Paragraaf 2. 3 Activiteiten met betrekking tot bouwwerken De arƟkelen 2. 5 en 2. 6 vorm de kern van de tarieventabel dienstverlening Omgevingswet en van voorliggend onderzoek. Met het van kracht worden van de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (Wkb) bestaat de omgevingsvergunning om te bouwen nu uit twee onderdelen , een bouwtechnisch deel en een ruimtelijk deel. Gemeenten hanteren hier afzonderlijke tarieven voor. In onderstaande tabel is voor enkele bouwbedragen aangegeven welke tarieven de gemeenten hanteren voor de verschillende diensten. De tarieven zijn aĬankelijk van de financiële omvang van de bouwsom. Om de kosten te kunnen vergelijken is in de oranje kolom in onderstaande tabel uitgegaan van
verschillende bouwsommen. Tarieven Aalten Oost Gelre Bouwwerken Artikel 2. 5 Bouwkosten / Bouwtechnisch deel €
500. 000
€
1. 000. 000
€
2. 000. 000
€ € €
5. 450 7. 050 10. 250
€ € €
3. 770 7. 440 14. 600
Winterwijk
€ € €
5. 000 9. 000 17. 000
Artikel 2. 6 Bouwkosten / Ruimtelijk deel , binnenplans
13. 625 € 1. 000. 000 23. 500 € 2. 000. 000 43. 250 Artikel 2. 6 Bouwkosten / Ruimtelijk deel , buitenplans (BOPA) € 500. 000 € 9. 720 begroting € 11. 509 € 800. 000 € 10. 710 begroting € 11. 509 € 1. 000. 000 € 11. 370 begroting € 17. 261 € 2. 000. 000 begroting begroting € 17. 261 €
500. 000
€ € €
10. 000 13. 000 19. 000
€ € €
5. 500 10. 500 20. 000
€ € €
(In bijlage 1 is een uitwerking van de legesberekening opgenomen). De splitsing tussen de arƟkelen 2. 5 en 2. 6 vloeit vooral voort uit de Wkb die voorschrijŌ dat de toetsing van bouwtechnische eisen bij nieuwbouw , gevolgklasse 1 , wordt uitgevoerd door onaĬankelijke , private kwaliteitsborgers in plaats van de gemeente. De regeling van de ruimtelijke omgevingsplan aspecten berust bij de gemeenten. Een vergunningplichƟge binnenplanse omgevingsplanacƟviteit voldoet aan de regels in het omgevingsplan. Een buitenplanse acƟviteit is in strijd met het omgevingsplan. De tarieven tussen de drie gemeenten lopen sterk uiteen. Dit leidt er toe dat ook de leges onderling sterk verschillen. In bijlage 3 (Casusvergelijking legestarieven) is in geval van een drietal casussen een
vergelijking gemaakt van de hoogte van de leges. In het kader “Tariefverschillen uitgelicht” treŌ u de factoren die van invloed zijn op de hoogte van de tarieven. De gemeente Winterwijk heeŌ bij de vaststelling van de begroƟng 2024 besloten de kostendekkendheid van de legestarieven verder de verhogen en heeŌ de baten structureel met € 108. 000 verhoogd om meer kostendekkend te worden. Verder valt op dat de tarieven voor de omgevingsplanacƟviteit bouwen bij Aalten en Winterswijk hoger zijn dan de tarieven voor de buitenplanse omgevingsplanacƟviteit.
23
In de arƟkelsgewijze toelichƟng op de modelverordening van de VNG staat over het onderscheid binnenen buitenplans:
Als de aanvraag niet voldoet aan de beoordelingsregels in het omgevingsplan , wordt het vanzelf een aanvraag voor een buitenplanse omgevingsplanacƟviteit. Het kan hierbij dus gaan om een acƟviteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is , maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen. Of het betreŌ een acƟviteit die het omgevingsplan in absolute zin verbiedt en waarvoor geen binnenplanse beoordelingsregels zijn gesteld. In beide gevallen is de acƟviteit dus in strijd met het omgevingsplan , maar kan de omgevingsvergunning niet zomaar worden geweigerd. Deze kan mogelijk wel worden verleend als voldaan wordt aan een evenwichƟge toedeling van funcƟes en de instrucƟeregels en instrucƟes van rijk en provincie. De buitenplanse omgevingsplanacƟviteiten vergen dus een uitgebreidere beoordeling , wat een andere tariefstelling rechtvaardigt. Bovendien kan de raad voor bepaalde buitenplanse omgevingsplanacƟviteiten bepaald hebben dat hij adviesrecht heeŌ. Ook kan de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing zijn.
Aalten heeŌ in reacƟe hierop aangegeven sinds de invoering van de Omgevingswet meer leges voor de OmgevingsplanacƟviteit in rekening worden gebracht dan bij de BouwacƟviteit. In de opbouw van de leges is gekozen om voor de omgevingsplanacƟviteit (arƟkel 2. 6 Legesverordening) 65% leges in rekening te brengen en voor de bouwacƟviteit arƟkel 2. 5 Legesverordening) 35%. Beide acƟviteiten samen 100% net zoals onder de Wabo. Het verschil is gemaakt vanwege de verwachte urenbesteding per acƟviteit. Oost Gelre hanteert afwijkende staffels voor de bouwacƟviteiten (arƟkel 2. 5) met tariefpercentages op basis van de interne berekening van de kostendekkendheid. Ook voor de omgevingsplanacƟviteiten (arƟkel 2. 6) hanteert Oost Gelre als heffingsmaatstaf een percentage van de bouwkosten met dezelfde staffels , maar andere tarieven , als in arƟkel 2. 5. Oost Gelre heeŌ het voornemen met ingang van 2026 niet meer te werken met begroƟngen voor buitenplanse omgevingsplanacƟviteiten. Het is de ervaring dat het opstellen van de begroƟngen bij elke procedure arbeidsintensief is. Vaste bedragen voor leges worden als minder Ɵjdrovend gezien. Er blijven situaƟes bestaan waarbij nog wel met begroƟngen wordt gewerkt. In bijlage 2 (Overige arƟkelen uit de legesverordening) zijn de tariefvergelijkingen van een aantal andere diensten en acƟviteiten in het kader van Omgevingswet opgenomen.
24
Hoofdstuk 3. Procesinzicht/ Procesuitvoering dienstverlening Omgevingswet Onderzoeksvragen: 5. Op welke wijze is het proces rondom de behandeling van aanvragen en afgiŌe van vergunningen gedocumenteerd en in welke mate wordt de procesuitvoering door geautomaƟseerde systemen ondersteund? 6. Hoe zijn de taken binnen het proces afgebakend en in organieke funcƟes vormgegeven? 7. Welke impact heeŌ de hoogte van de leges gehad op aanvragen voor vergunningen? Denk daarbij aan aanvragen van diverse groepen zoals inwoners , bedrijven e. d. en aan toegewezen en afgewezen aanvragen.
3. 1 Proces vergunningen/ OrganisaƟe van de taken De invoering van de Omgevingswet met het Omgevingsloket als landelijk portaal voor het doen van vergunningaanvragen betekende , tezamen met de inwerkingtreding van de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen (Wkb) , per 1 januari 2024 een aanzienlijke wijziging van werkwijze en processen bij de gemeenten. De Omgevingswet heeŌ verschillende weƩen en regelingen samengevoegd en dwong daarmee een meer integrale werkwijze af. Daarbij bepaalde de Omgevingswet een maximale doorloopƟjd voor het reguliere aanvraagproces van acht weken wat een behoorlijke impact heeŌ op de snelheid van besluitvorming en communicaƟe van de gemeenten over de aanvraag. Ook kent de Omgevingswet nieuwe en concrete procedurebepalingen over de communicaƟe met de aanvrager , beoordeling en aanvulling van de aanvraag en opschorƟng van de beslistermijn. Dit vraagt van de gemeenten een strakke planning en een efficiënte procesinrichƟng. De Wkb bepaalt dat de toetsing aan de bouwtechnische eisen vanaf 2024 uitgevoerd wordt uitgevoerd door onaĬankelijke kwaliteitsborgers in plaats van de gemeente. Voor meer achtergrondinformaƟe over de implicaƟes van de invoering van de Omgevingswet verwijzen we naar de