Agendabundel
Tekst van het document
Bundel van de 2.Commissie Maatschappij en Bestuur van 2 september 2021
0.1
Afsprakenlijst Commissie Maatschappij en Bestuur van 2 september 2021 AFSPRAKENLIJST Commissie Maatschappij en Bestuur 02-09-2021.pdf
1 2
Opening door de voorzitter, de heer D. van Willegen Vaststelling van de agenda Agenda commissie M&B 02-09-2021.pdf
3 4
Mededelingen van het college Onderzoek Rekenkamer Jeugdhulp Portefeuillehouder: L.B. Kabout De rekenkamer heeft onderzoek uitgevoerd naar de Jeugdhulp in Aalsmeer en doet op basis van dit onderzoek een aantal aanbevelingen aan de raad. De commissie wordt gevraagd de raad te adviseren over de aanbevelingen. Vragen aan de rekenkamer over het onderzoek kunnen schriftelijk via de griffie worden gesteld. De rekenkamer is niet aanwezig bij de commissiebehandeling. Besluitvorming is voorzien in de raadsvergadering van 16 september 2021. Rvs Aanbevelingen rekenkameronderzoek Jeugdhulp.docx 03082021 Brief aan gemeenteraad aanbieding rapport onderzoek jeugdhulp.pdf 03082021 RAPPORT rekenkamer onderzoek Jeugdhulp.pdf
5
Vaststelling kaders veranderopgave inburgering (VOI) Portefeuillehouder: W.B. Alink-Scheltema Met de invoering van de nieuwe Wet inburgering volgend jaar wordt de regierol voor de inburgering (opnieuw) bij gemeenten gelegd in plaats van dat (in het huidige stelsel) de inburgeringsplichtige zelf verantwoordelijk is voor de inburgering. Door deze wijziging wordt de raad voorgesteld de kaders voor de veranderopgave inburgering vast te stellen. Besluitvorming wordt voorgesteld in de raadsvergadering van 16 september 2021. Dossier 246 voorblad Raadsvoorstel Kadernota veranderopgave inburgering VOI Aalsmeer.docx Bijlage 1 concept kadernota veranderopgave inburgering (VOI) Aalsmeer juli.docx Bijlage 2 Advies Nota Inburgering ASD.pdf bijlage 3 collegebrief aan ASD mbt advies Nota Inburgering ASD.pdf
6
Benoeming twee leden van de Raad van Toezicht, Stichting AURO. Portefeuillehouder: L.B. Kabout De behandeling is gericht op het instemmen met de benoeming van twee leden in de Raad van Toezicht van Stichting Auro. Besluitvorming wordt voorgesteld in de raadsvergadering van 16 september 2021. Dossier 243 voorblad Raadsvoorstel RvT Benoeming Stichting AURO 16 sept. 2021.docx Bijlage 1_Brief gemeenteraden_ benoeming 2 nwe leden RvT 2021.pdf
7 8 9
Regionale samenwerking Vragenkwartier Sluiting
AFSPRAKENLIJST COMMISSIE MAATSCHAPPIJ EN BESTUUR D.D. 2 SEPTEMBER 2021 COMMISSIE M&B Aanwezig: Voorzitter : de heer D. van Willegen Griffier : de heer O.F. Matheijsen Portefeuillehouders: de heren Leden : CDA : de dames A.M. Harte-Fokker en M. van Diemen-Kreeft VVD : de dames N. Hauet, M. Vleghaar en E.S.I. Mijwaart AA : de dames G. Holtrop en J. Keessen en de heer D. Kuin D66 : de heer S.J.R. de Vries GroenLinks : de dames P. Lakerveld en M. Vertregt PvdA : de heren J.H. Buisma en O. el Hri
Tijd 20.00
Agenda punt 1.
Onderwerp
Afspraak
20.02
2.
Vaststelling van de agenda
Conform vastgesteld
3.
Mededelingen vanuit het college
Er zijn geen mededelingen van het college
Opening door de voorzitter, de heer D. van Willegen Griffier: O. van Kolck
20.05
4.
Onderzoek Rekenkamer Jeugdhulp Portefeuillehouder: L.B. Kabout Toezeggingen: -
20.45
5.
Vaststelling kaders veranderopgave inburgering (VOI) Portefeuillehouder: W.B. Alink-Scheltema
Door naar de raad van 16-09-2021 als behandelstuk De fracties van VVD, AA, PvdA, D66 en GL geven aan tijdens de raadsvergadering een motie in te dienen met het verzoek om een Plan van Aanpak, inzake het implementeren van de aanbevelingen, op te leveren binnen een concreet tijdpad Door naar de raad van 16-09-2021 als behandelstuk
Toezeggingen: 1. De beleidsregels alsmede het uitvoeringsprogramma worden, zodra gereed, ter kennisname gebracht van de raad. 2. Het bestaan van de Klankbordgroep Inburgering en wie daarin participeert zal, duidelijk vindbaar, op de website worden geplaatst. 21.00
6.
Benoeming twee leden van de Raad van Toezicht van Stichting Auro Portefeuillehouder: L.B. Kabout
Door naar de raad van 16-09-2021 als behandelstuk
Toezeggingen: Er zal een schriftelijke toelichting aan de raad worden gezonden hoe de financiering van de RvT van Stichting Auro is geregeld. 21.10
7.
Regionale samenwerking
Er zijn geen mededelingen inzake regionale samenwerking.
21.10
8.
Vragenkwartier
Er zijn geen vragen voor het vragenkwartier.
9.
Sluiting
De voorzitter sluit de vergadering om 21.15 uur.
2 Vaststelling van de agenda 1 Agenda commissie M&B 02-09-2021.pdf
De vergadering vindt plaats in de raadzaal met maximaal twee vertegenwoordigers per fractie per agendapunt in de raadzaal waarvan één vertegenwoordiger aan tafel. Het raadhuis is niet toegankelijk voor publiek. De vergadering is live te volgen via de webstream. Pers is welkom in de raadzaal. AGENDA VOOR DE VERGADERING VAN DE COMMISSIE MAATSCHAPPIJ EN BESTUUR op donderdag 2 september 2021, 20.00 uur
Tijd 20.00
Agenda Onderwerp punt Opening door de voorzitter van de Commissie Maatschappij en Bestuur, de 1. heer D. van Willegen Griffier: O. van Kolck
20.02
2.
Vaststelling van de agenda
3.
Mededelingen van het college
4.
Onderzoek Rekenkamer Jeugdhulp Portefeuillehouder: L.B. Kabout De rekenkamer heeft onderzoek uitgevoerd naar de Jeugdhulp in Aalsmeer en doet op basis van dit onderzoek een aantal aanbevelingen aan de raad. De commissie wordt gevraagd de raad te adviseren over de aanbevelingen.
20.05
Vragen aan de rekenkamer over het onderzoek kunnen schriftelijk via de griffie worden gesteld. De rekenkamer is niet aanwezig bij de commissiebehandeling. Besluitvorming is voorzien in de raadsvergadering van 16 september 2021. 20.50
5.
Vaststelling kaders veranderopgave inburgering (VOI) Portefeuillehouder: W.B. Alink-Scheltema Met de invoering van de nieuwe Wet inburgering volgend jaar wordt de regierol voor de inburgering (opnieuw) bij gemeenten gelegd in plaats van dat (in het huidige stelsel) de inburgeringsplichtige zelf verantwoordelijk is voor de inburgering. Door deze wijziging wordt de raad voorgesteld de kaders voor de veranderopgave inburgering vast te stellen. Besluitvorming wordt voorgesteld in de raadsvergadering van 16 september 2021.
21.30
6.
Benoeming twee leden van de Raad van Toezicht van Stichting Auro Portefeuillehouder: L.B. Kabout De behandeling is gericht op het instemmen met de benoeming van twee leden in de Raad van Toezicht van Stichting Auro. Besluitvorming wordt voorgesteld in de raadsvergadering van 16 september 2021.
21.35
Regionale samenwerking
21.40
Vragenkwartier
21.50
Sluiting
4 Onderzoek Rekenkamer Jeugdhulp 1 Rvs Aanbevelingen rekenkameronderzoek Jeugdhulp.docx
RAADSVOORSTEL
Raadsvoorstel nr
Portefeuillehouder
Afdeling
Burgemeester
Griffie
Voor de vergadering van raad d.d.
Behandelend ambtenaar (voor technische vragen)
16 september 2021
O. van Kolck olaf.van.kolck@aalsmeer.nl
Behandelen in de raadscommissie op
Maatschappij en Bestuur
2 september 2021
Onderwerp
Aanbevelingen rekenkameronderzoek Jeugdhulp Gevraagd besluit
De aanbevelingen van de Rekenkamer Aalsmeer vast te stellen WAT WILLEN WE BEREIKEN EN WAT GAAN WE DAARVOOR DOEN Wat willen we bereiken (effectindicatoren)
Meer grip op de uitgaven voor de jeugdhulp Wat gaan we daarvoor doen (prestatie-indicatoren)
Bespreking van het onderzoek van de rekenkamer door de gemeenteraad. ACHTERGROND EN OVERWEGINGEN Programma (speerpunt)
Sociaal Domein Aanleiding
Na het onderzoek van de rekenkamer in 2020 naar de sturing op het Sociaal Domein heeft de rekenkamer onderzoek uitgevoerd naar de uitvoering van de jeugdhulp. Directe aanleiding voor het onderzoek naar de jeugdhulp is de flinke kostenstijging in de afgelopen jaren. De centrale vraag in het onderzoek luidt: In hoeverre is de uitvoering van de jeugdhulp in Aalsmeer doeltreffend en efficiënt ingericht en hoe krijgt de raad greep op de kaderstellende en controlerende taak daarbij? Argumenten
De rekenkamer concludeert dat (p.31): de gemeente veel meer geld aan jeugdhulp uitgeeft dan ze van de rijksoverheid ontvangt en dat verschil groeit snel; ouders steeds gemakkelijker naar jeugdhulp vragen en de gemeente dat mogelijk maakt; de gemeentelijke hulpverleners betrokken en steeds meer kostenbewust zijn maar controleren nog weinig; de verwijzingen via artsen en andere instellingen niet door de gemeente in de gaten wordt gehouden. Op basis van het onderzoek doet de rekenkamer een aantal aanbevelingen (p.32): 1. Geef alleen zorg aan kinderen en gezinnen die dat zelf niet kunnen regelen; 2. Zorg voor een sluitende financiële en zorgadministratie en ga na of de hulp zin had; 3. Overleg regelmatig met andere verwijzers en stel samen beleid op wie hulp krijgt; 4. Beperk de taken van de raad tot kaders stellen en controleren van jeugdhulp.
Pagina
2 van 3
Kanttekeningen
Dit betreft een procesmatig voorstel ter doorgeleiding van het rekenkameronderzoek voor commissie- en raadsbehandeling. Financiën
N.v.t. Communicatie
N.v.t. Procedure
Bijlagen
Aanbiedingsbrief en rapport van de Rekenkamer Aalsmeer van het onderzoek naar uitvoering van de jeugdhulp in de gemeente Aalsmeer. De griffier,
De voorzitter,
O. van Kolck
mr. G.E. Oude Kotte
BEHANDELING RAAD Wijziging/aanvullingen na behandeling raadscommissie
Het voorstel aan de raad is
Aanvaarde amendementen / moties
Ongewijzigd aanvaard Gewijzigd aanvaard Verworpen
RAADSBESLUIT Besluit
De aanbevelingen in hoofdstuk 7.2 van het onderzoeksrapport van de rekenkamer naar de uitvoering van de jeugdhulp: 1. Geef alleen zorg aan kinderen en gezinnen die dat zelf niet kunnen regelen; 2. Zorg voor een sluitende financiële en zorgadministratie en ga na of de hulp zin had; 3. Overleg regelmatig met andere verwijzers en stel samen beleid op wie hulp krijgt; 4. Beperk de taken van de raad tot kaders stellen en controleren van jeugdhulp; vast te stellen. Aldus vastgesteld in de openbare vergadering van 16 september 2021.
Pagina
De griffier,
De voorzitter,
O. van Kolck
mr. G.E. Oude Kotte
3 van 3
1 03082021 Brief aan gemeenteraad aanbieding rapport onderzoek jeugdhulp.pdf
Gemeenteraad Aalsmeer per mail via de griffie
Betreft: Rapport onderzoek Jeugdhulp Sneek, 3 augustus 2021
Geachte leden van de gemeenteraad van de gemeente Aalsmeer, Bij deze brief krijgt u het rapport van het onderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer. De reactie van het college op het rapport is in het stuk opgenomen, net als een kort nawoord. Door de goede medewerking van de organisatie en uitstekende ondersteuning van de griffie is het gelukt het rapport op tijd af te krijgen in dit bijzondere coronajaar. We hopen jullie in het najaar in levende lijve te ontmoeten om het rapport te bespreken. Met een vriendelijke groet, Esther Fogl - 06 3092 6965 Frans Haven - 06 4245 5040 Rekenkamer Aalsmeer
1 03082021 RAPPORT rekenkamer onderzoek Jeugdhulp.pdf
Rapport van het
onderzoek naar uitvoering van de jeugdhulp in de gemeente Aalsmeer
Sneek, 3 augustus 2021
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
Inhoudsopgave 1 - Inleiding 1.1 Waarom een rekenkameronderzoek naar de uitvoering van jeugdhulp? 1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? 1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd en had corona nog invloed daarop? 1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? 2 - Landelijke en plaatselijke regels over jeugdhulp 2.1 Welke regels gelden uit de Jeugdwet? 2.2 En welke regels heeft Aalsmeer zelf opgesteld voor de uitvoering van jeugdhulp? 2.3 Wat zijn de belangrijkste punten in dit korte hoofdstuk? 3 - Uitvoering van jeugdhulp in Aalsmeer
2 2 3 3 3 4 4 4 5 6
3.1 Wie voert voor de gemeente Aalsmeer de jeugdhulp uit? 6 3.2 Hoe hebben inwoners van Aalsmeer toegang tot de jeugdhulp via het lokale team? 7 3.3 En op welke andere manieren kan een inwoner van Aalsmeer jeugdhulp krijgen? 9 3.4 Welke afspraak heeft Aalsmeer met aanbieders van jeugdhulp? 10 3.5 Hoe controleert Aalsmeer de uitgaven aan jeugdhulp? 12 3.6 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? 15 4 - Resultaten van de uitvoering van jeugdhulp in Aalsmeer 4.1 Hoeveel inwoners heeft Aalsmeer de afgelopen jaren jeugdhulp geboden? 4.2. De rijksvergoeding voor jeugdhulp in Aalsmeer 4.3 Hoe houdt de gemeente Aalsmeer de kosten in de gaten? 4.4 Hoeveel gaf Aalsmeer uit aan de interne afdeling voor jeugdhulp? 4.5 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? 5 - Jeugdhulp in Aalsmeer door de ogen van zorgaanbieders en raad 5.1 Hoe kijken aanbieders aan tegen jeugdhulp in de gemeente Aalsmeer? 5.1.1 Wat zegt de koepel van huisartsen - Hagro Aalsmeer 5.1.2 Wat zegt een aanbieder in het ‘B-segment’? 5.1.3 Hoe kijkt een aanbieder uit het ‘C-segment’ tegen jeugdhulp in Aalsmeer aan? 5.2 Hoe kijkt de raad tegen de jeugdhulp aan? 5.3 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk? 6 - Lessen uit landelijk onderzoek en de bevindingen in Aalsmeer 6.1 Landelijk onderzoek laat een jaarlijks gat van €1,7 miljard zien 6.2 Bijna alle gemeenten komen tekort aan de rijksbijdrage
voor jeugdhulp 6.3 Is nog wat te leren van andere gemeenten? 6.4 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk?
16 16 18 20 22 23 24 24 24 25 25 25 26 27 27 29 29 30
7 - Conclusies en aanbevelingen
31
7.1 Conclusies 7.2 Aanbevelingen
31 32
Bestuurlijke reactie
33
Nawoord
37
Bijlage 1 Bronnen
38
Bijlage 2 De onderwerpen in de uitkering van het gemeentefonds
39
1
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
1 - Inleiding 1.1 Waarom een rekenkameronderzoek naar de uitvoering van jeugdhulp? In 2020 onderzocht de rekenkamer van Aalsmeer de doelen in het sociaal domein en de controle daarop door de raad. Nu is onderzoek naar de uitvoering van de taken in het sociaal domein aan de beurt en het domein jeugdhulp is gekozen omdat de kosten daarvan flink zijn gestegen:
In 2015 gaf de gemeente Aalsmeer €3,9m uit aan jeugdhulp. Dat is in 2020 fors gestegen tot €7,2m. In deze kosten zitten trouwens alleen de uitgaven aan externe zorgverleners. De kosten van de ook behoorlijk gegroeide afdeling jeugd vallen hier buiten, waarover later meer. Het aantal jongeren waar deze zorg voor is bedoeld, daalde in dezelfde jaren opmerkelijk genoeg met 4%.
Stijgende kosten voor een krimpende doelgroep vallen natuurlijk wel op. In een gesprek met de woordvoerders zorg uit de gemeenteraad bleek dat ze graag willen weten hoe dit komt. Natuurlijk ook om te begrijpen of deze kosten voor jeugdhulp door de gemeente in de hand gehouden kunnen 2
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
worden. De kosten die niet gedekt worden uit de rijksbijdrage voor jeugd moet Aalsmeer immers uit eigen zak betalen. Genoeg aanleiding dus voor dit nadere onderzoek.
1.2 Wat zijn de vragen waarop dit onderzoek een antwoord moet geven? Om het onderzoek vooraf in te richten is de centrale vraag:
In hoeverre is de uitvoering van de jeugdhulp in Aalsmeer doeltreffend en efficiënt ingericht en hoe krijgt de raad greep op de kaderstellende en controlerende taak daarbij?
Deze centrale vraag is uitgewerkt in acht deelvragen: 1. 2.
3.
4. 5.
6. 7. 8.
Hoe verloopt het proces van indicatiestelling van de intake, de beschikking van behandelingen, de controle op de uitvoering tot het effect van de behandelingen? Hoe is de beoordeling van de prijs van behandelingen en het voorgestelde aantal behandelingen ingericht? Welke controle is hierop voor de behandeling en na afloop? Worden de ouders en het kind gevraagd naar de ervaringen, de afloop en de tevredenheid? Legt de gemeente dit vast? Hoe contracteert de gemeente aanbieders en welke afspraken zijn er over prijs, aantallen, overschrijdingen, informatievoorziening en controles? Analyseert de gemeente per aanbieder de kwaliteit van de behandeling, het aantal behandelingen en prijzen? Hoe stelt de gemeente de begroting voor jeugdhulp op en neemt de gemeente ervaringen uit vorige jaren mee? Hoe registreert de gemeente de zorg voor de behandeling, tijdens de behandeling en na afloop van de behandeling? Legt de gemeente hiermee een basis voor analyse van mogelijke afwijkingen? Is analyse per verwijzer en zorgaanbieder mogelijk? Hoe zijn de administratieve processen van controle en analyse van gegevens bij jeugdhulp? Worden de verantwoordingsrapportages tijdig, juist en inzichtelijk gedeeld met de organisatie, college en raad? Bieden die rapportages voldoende informatie om te sturen? Welke verbeteringen zijn mogelijk om de raad beter in positie te brengen bij jeugdhulp?
1.3 Hoe is het onderzoek uitgevoerd en had corona nog invloed daarop? Het onderzoek begon met het lezen van alle documenten over de uitvoering. Hierna is een eerste interviewronde met ambtenaren bij de gemeentelijke organisatie in Amstelveen gehouden, die de taken voor Aalsmeer uitvoert. Daarna volgden in Aalsmeer interviews over de bestuurlijke leiding van de uitvoering. Ook werden externe zorgverleners en de huisartsen geïnterviewd. Van de interviews werd een verslag gemaakt dat de geïnterviewden ter correctie kregen. Tot slot sprak de rekenkamer met de woordvoerders van jeugdhulp in de gemeenteraad. Alle gesprekken gingen per video. De flexibiliteit en inzet van ambtenaren, bestuur en in het bijzonder de griffie van Aalsmeer was in deze coronatijd bijzonder goed en coöperatief. De rekenkamer dankt iedereen voor de medewerking waardoor dit onderzoek tijdig klaar is.
1.4 Wat kan ik lezen in dit rapport? Hoofdstuk 2 geeft een zo kort mogelijke opsomming van de regels over de uitvoering van de jeugdhulp. In hoofdstuk 3 staat een beschrijving van het proces van de uitvoering van jeugdhulp. Hoofdstuk 4 gaat in op de resultaten en kosten van jeugdhulp. Hoofdstuk 5 geeft een overzicht van soortgelijk landelijk onderzoek naar jeugdhulp. Hoofdstuk toont hoe jeugdhulp in de ogen van de externe aanbieders is. In hoofdstuk 7 staan de conclusies van al het bovenstaande en de aanbevelingen van de rekenkamer hierover aan de gemeenteraad van Aalsmeer. Wie geen tijd heeft dit hele rapport te lezen: aan het einde van elk hoofdstuk staan de hoofdpunten samengevat, gemakkelijk te vinden roze kader. Het stuk is iets langer dan bedoeld. Sorry. 3
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
2 - Landelijke en plaatselijke regels over jeugdhulp Dit hoofdstuk beschrijft echt zo kort mogelijk de landelijke regels voor de gemeentelijke jeugdhulp en de eigen regels die de gemeente Aalsmeer heeft voor de uitvoering van jeugdhulp. We frissen hiermee even de achtergrondkennis op.
2.1 Welke regels gelden uit de Jeugdwet? In dit hoofdstuk hoeven we niet alles uit het vorige rapport te herhalen dat immers nog online beschikbaar is maar we geven nog wel aandacht aan de hoofdzaken die bij de uitvoering belangrijk zijn. Gemeenten kregen in 2015 in totaal zestien taken in de jeugdhulp met het budget en de inmiddels beruchte korting daarop. De wetgever dacht dat de gemeenten jeugdhulp beter rond de eigen bevolking zouden kunnen organiseren dan de provincie of stadsregio. En dat ze daarbij rekening zouden houden met andere sociale problemen die een rol kunnen spelen zoals werk, welzijn en zorg. Belangrijk in de wet is de ‘jeugdhulpplicht’ waardoor gemeenten ‘alle vormen van hulp’ beschikbaar moeten stellen. En onder deze hulp valt een heel breed scala: hulp aan huis, gedragshulp, psychische problemen, een beperking, een stoornis, aandoening of een opgroeiprobleem. En de plicht van de gemeente is concreet: hulp adviseren, samen met de jongere een vorm van hulp kiezen en die vorm daarna dan ook beschikbaar stellen. Dit betekent dat de gemeente de aanbieder zoekt en die volledig betaalt.
Maar ook over de verdere uitvoering is de wetgever heel specifiek en stelt allerlei eisen aan gemeenten die bijvoorbeeld moeten zorgen dat jeugdigen ‘regie blijven houden over hun leven’, niet te snel medicijnen krijgen, maatwerk aan kwetsbare kinderen geeft en met een enkel aanspreekpunt werkt waarbij de professionals in hun dagelijkse werk weinig regeldruk en veel ruimte ervaren. Het is dan misschien wel de bedoeling dat de gemeente het beleid aan laat sluiten bij de lokale situatie maar de wet is zo specifiek dat in doelen en beleid om dat te bereiken daar niet enorm veel ruimte voor lijkt te zijn.
2.2 En welke regels heeft Aalsmeer zelf opgesteld voor de uitvoering van jeugdhulp? Aalsmeer heeft op hoofdlijnen een eigen beleidsplan voor de jeugdhulp: ‘De Kracht van Aalsmeer’. Hierin staat dat ‘Ieder kind groeit veilig en gezond op in een gezinssituatie. Ouders blijven zelf verantwoordelijk en alleen in situatie waar veiligheidsrisico’s voor het kind aanwezig worden de verantwoordelijkheid (deels) overgenomen’. Een van de algemene doelen die de raad voor jeugdhulp vast heeft gesteld is: “vroeg signaleren en dan doen wat nodig is”. De gemeente steunt het kind totdat het volwassen is en zelfstandig kan leven en kijkt wat de ouders hier zelf aan kunnen doen. Naast het beleid in het sociaal domein is een verordening gemaakt voor jeugdhulp. In 2020 is voor het laatst gewijzigd in de verordening die voor Amstelveen en Aalsmeer vrijwel identiek zijn. In de verordening staat hoe iemand jeugdhulp kan krijgen, via de gemeente, een arts of een gecertificeerde instelling. En beschrijft de verordening wanneer het college hulp toekent. Eerste eis van de verordening is dat de ouders of hun eigen omgeving het probleem niet zelf op kunnen lossen (‘eigen kracht’ in het jargon). Interessant hierbij is dat de verordening niet zegt dat het om eigen inspanningen of eigen financiën gaat.
Dat laatste zal verder in dit onderzoek aan de orde komen, als blijkt dat steeds meer ouders lichte opvoedproblemen met gemeentelijke jeugdhulp oplossen waarvoor de gemeente de rekening betaalt terwijl ze dat zelf ook wel hadden gekund. De tweede eis is dat de problemen van het kind zo ernstig zijn dat een ‘individuele voorziening’ nodig is. Een individuele voorziening is jargon voor hulp die wordt gegeven door een externe zorgaanbieder. De verordening beschrijft tot slot de soorten hulp door de drie segmenten op te sommen. Segment A door de eigen medewerkers, maar omvat ook preventieve, vrij toegankelijke aanbod door externe aanbieders. Segment B is doorgaans lichtere zorg bij de mensen thuis en segment C, de dure zorg zoals ook in een instelling oftewel meervoudig specialistische en 4
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
hoogspecialistische zorg. De programmabegroting voor 2021 heeft aandacht voor de kosten. Beleid is gericht op kostenbewustzijn, een nieuwe inkoopmethode en een evaluatie van een proef met goedkopere verwijzingen door huisartsen. Er komt onderzoek naar de uitgaven.
2.3 Wat zijn de belangrijkste punten in dit korte hoofdstuk?
5
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
3 - Uitvoering van jeugdhulp in Aalsmeer Uit het vorige hoofdstuk blijkt dat de uitvoering van jeugdhulp vooral gebonden is aan de wettelijke regels en in dit hoofdstuk staat hoe de gemeente Aalsmeer dat de afgelopen jaren heeft georganiseerd.
3.1 Wie voert voor de gemeente Aalsmeer de jeugdhulp uit? De gemeentelijke organisaties Aalsmeer en Amstelveen zijn samengevoegd en voeren de gemeentelijke taken voor beide gemeenten uit. Deze samenwerkende organisatie heeft drie onderdelen en bij het onderdeel sociaal domein zijn drie afdelingen, waarvan Jeugd & Samenleving de wettelijke taken voor jeugdhulp in beide gemeenten uitvoert:
Tussen Aalsmeer en Amstelveen zijn in de uitvoering verschillen, zo heeft Amstelveen de jongerenwerkers zelf in dienst en huurt Aalsmeer ze in via de Rotterdamse welzijnsorganisatie Buurtwerk. De ambtelijke organisatie in Amstelveen heeft extra aandacht voor ‘multiprobleemgezinnen’ in Aalsmeer en voor Kudelstaart is een specifieke aanpak met ‘gezinscoaches’ en een eigen ‘meergeneratieaanpak’. De afdeling Jeugd & Samenleving adviseert ook het bestuur van de gemeente Aalsmeer en stelt de beleidsstukken voor hen op. Afgezien van de mogelijkheid om eigen beleid te formuleren, is de Amstelveense bedrijfsvoering leidend. Aalsmeer heeft zelfstandig besloten over hoe het de jeugdhulp vanaf 2022 wil organiseren en aanbesteden. Het college van Aalsmeer heeft besloten om samen met Amstelveen en niet meer met Amsterdam aan te besteden. Maar wat betreft de bedrijfsvoering is het voor het college van Aalsmeer praktisch ondoenlijk aanpassingen uit te laten voeren bij de belangrijke onderdelen van de uitvoerende organisatie. Denk dan bijvoorbeeld aan de interne controle, verplichtingenadministratie, aansluiting zorgadministratie met de financiële administratie. De afdeling bestaat uit vier teams die bij elkaar 100 arbeidsplaatsen heeft die door 120 mensen worden bezet. Enkele beleidsadviseurs werken rechtstreeks voor het afdelingshoofd.
Elk van deze vier teams heeft met jeugd te maken: Jeugdbegeleiding controleert de leerplicht en voert de ‘regionale meld- en coördinatiefunctie voortijdig schoolverlaten’ (RMC) uit. Bij het team Jeugd & Gezin werken 20 jeugdhulpverleners, waarvan zes voor Aalsmeer. Het Sociaal team voert de Jeugdwet uit met circa 30 hulpverleners: 22 ‘casusregisseurs’, drie GGZ-medewerkers, twee ‘gezinscoaches’ (met nog twee vacatures), een ‘trajectbegeleider’ (en een vacature), een
6
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
gedragswetenschapper en een ‘kwaliteitsadviseur’.1 Het team Jeugd & Gezin heeft het grootste aandeel in de uitvoering van jeugdhulp, waar dit onderzoek dus vooral over gaat. Het Sociaal Team richt zich ook op gezinnen met meerdere problemen (‘multi-problemen’) en daar zijn vaak kinderen bij betrokken, zoals bij vechtscheidingen. Het team Samenleving schrijft het beleid en houdt de uitvoering daarvan in de gaten2. Niet alleen de eigen hulpverlening maar ook die door uitbesteding aan externe aanbieders van zorg. Tot slot onderhoudt dit team het contact met de externe organisaties zoals Veilig Thuis, GGD, ESA en de bibliotheek.
3.2 Hoe hebben inwoners van Aalsmeer toegang tot de jeugdhulp via het lokale team? Hoe zoeken jongeren en hun ouders hulp? Dit is de eerste vraag van dit onderzoek. In de verordening van Aalsmeer staat dat het lokale team van de gemeente inwoners door mag verwijzen naar gecertificeerde hulpverleners of zelf hulp aan kan bieden. Het lokale team in Aalsmeer krijgt ongeveer 30% van alle hulpvragen. De resterende 70% gaan via de huisartsen en andere instellingen. Dit beeld wijkt niet af van de rest van Nederland of de regio. Het Team jeugd & gezin voert dus vooral de jeugdwet voor Aalsmeer uit. Van de twintig hulpverleners in dienst van de gemeenten werken zes voor de gemeente Aalsmeer. Zij indiceren, geven toegang tot zorg en verlenen zelf lichte zorg. Ze zijn niet verantwoordelijk voor de begroting voor jeugdhulp maar zijn zich bewust van de kosten. Ouders en jongeren kunnen een hulpvraag melden aan de balie van de gemeente, via de telefoon of in een mail. Dit heet in het beleid: ‘lokale toegang’3. Een assistent van het team Jeugd en Gezin controleert binnen drie werkdagen of de aanmelding volledig is en vult zo nodig aan. Hierna stuurt de assistent de aanmelding binnen vijf werkdagen naar een hulpverlener van de team Jeugd & Gezin.
Deze hulpverlener noemt de gemeente een ‘jeugdhulpverleners’ en die neemt binnen tien werkdagen contact op met het gezin en bespreekt wat het probleem is. Tussen het moment van aanmelding en eerste contact liggen zo maximaal achttien werkdagen. Met weekeinden en feestdagen meegeteld, is dat wel gemiddeld een kleine maand. In een crisis gelden deze termijnen trouwens niet en wordt onmiddellijk contact opgenomen. Uit het onderzoek blijkt dat de gemeente zelf geen wachtlijsten heeft en deze termijn vrijwel nooit overschrijdt. Over wachttijden bij aanbieders later meer.
Als in de contacten blijkt dat het gezin het probleem zelf niet op kan lossen, bepaalt de casusregisseur met het gezin wat het probleem is en welk resultaat bereikt moet worden. Hiervoor gebruikt Aalsmeer een voorgeschreven methode zoals de sociale netwerkanalyse, de ZRM 0-meting of rondetafelgesprekken. Hiermee stelt de casusregisseur een plan op met daarin doelen, 1
Bij ambtelijk wederhoor 31 mei 2021, is gezegd dat de vacatures inmiddels nagenoeg zijn ingevuld. De taken van het team Samenleving zijn voor dit onderzoek beschreven voor specifiek jeugdhulp. Ze hebben nog meer rollen. 3 Verordening jeugdhulp 2020, art. 1.1, Lokale toegang: professionals (jeugdhulpverleners) die door het college aangewezen zijn om de gemeentelijke toegang naar individuele voorzieningen te verzorgen 2
7
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
acties, doorlooptijd en wat de ouders en hun omgeving zelf kunnen doen. Als in het overleg met het gezin duidelijk wordt dat jeugdhulp nodig is om de problemen op te lossen, moeten de ouders het samen met de gemeente opgestelde plan ondertekenen. Wanneer het plan dure zorg voorschrijft of zorg buiten de regio, overlegt de casusregisseur met de gedragswetenschapper, de kwaliteitsmedewerker en andere collega’s. Hiervoor is een spreekuur op de afdeling waarin ook nagegaan wordt of goedkopere hulp mogelijk is. Bij de allerduurste zorg en bij niet-gecontracteerde zorg wordt de teamleider betrokken. Vanaf 2018 wordt bij zware zorg verplicht een tussenstap genomen, met de ‘verblijfstafel’ of ‘Spic-spreekuur’. In sommige gezinnen is tegelijkertijd sprake van meerdere problemen zoals een combinatie van echtscheiding, werkloosheid, schulden en spijbelgedrag: ‘multiprobleemgezinnen’. Is hier sprake van dan wordt het plan besproken in een overleg met specialisten van binnen maar ook van buiten de gemeente zoals het onderwijs. Dit heet het ‘multidisciplinair overleg’ en daarin bespreken de deelnemers wat nodig is voor het gezin en de jeugdige om de oorzaak van de problemen weg te nemen. Het kan bijvoorbeeld zijn dat eerst de schulden opgelost worden en dat daarna de andere problemen aan bod komen. De casusregisseur beslist welke hulp in het plan komt.
Aalsmeer heeft geen interne richtlijn welke zorg geldt bij welke situatie, behalve voor de duurste zorg met verblijf in een instelling. Elk plan is dus maatwerk waarbij de casusregisseur hulp kiest uit een lijst van elf soorten hulp (in jargon: ‘profiel’). Elk van deze elf soorten hulp (profielen) kent vier variaties intensiteit (duurzaam, herstel, perspectief, intensief). Dit combineert de casusregisseur tot een behandelplan. Jargon hiervoor is ‘Spic’ wat een afkorting is van segment profiel intensiteit combinatie. Het is mogelijk om in een plan meer dan een enkele Spic op te nemen, dit noemt de gemeente ‘stapelen’. Uit het onderzoek blijkt dat het kiezen van de juiste Spic nog helemaal niet zo gemakkelijk is. Zodra de casusregisseur een Spic kiest, krijgt de aanbieder ‘direct een zak met geld’ zo vertelde een ambtenaar. En bij dat kiezen tussen de Spics zijn algemene instructies voor de casusregisseur waarmee die keuze onderbouwd kan worden. Een andere geïnterviewde zei daarover: ‘het is maatwerk’, elke situatie is dus anders maar de lijst met keuzes is beperkt tot de vastgelegde soorten hulp. Om toch zorg te verlenen met een passende vergoeding voor de zorgverlener combineren (stapelen) de ambtenaren soms Spics tot de aanbieder een passende vergoeding krijgt.
Is het plan eenmaal door de ouders ondertekend dan maakt de casusregisseur een beschikking en kan de hulp starten en betaalt de gemeente het eerste deel van 70% van de kosten of een maandtermijn. Maandtermijnen worden vooral bij langdurige zorg betaald. Uit het onderzoek blijkt dat doorgaans geen einddatum voor deze zorg af wordt gesproken. In dat geval is de duur van de zorg automatisch 24 maanden. Uit een landelijk onderzoek4 blijkt dat de uitstroom uit langdurige jeugdzorg vaak veel trager gaat dan verwacht en tot hoge kosten leidt. Andere zorgpraktijken hanteren soms een maximale standaardtermijn van een half jaar met de verplichting tot evaluatie na vijf maanden. Verlenging van de zorg is dan een optie. En onopgemerkt te lang zorg blijven krijgen, beperkt men hiermee. Alleen bij dure zorg met verblijf in een instelling is een extra handtekening van het afdelingshoofd van Jeugd & Samenleving nodig. De beschikking stuurt de gemeente naar de ouders. In het plan is geen aparte aandacht voor de kosten. De laatste jaren stuurt het team wel op een wat groter kostenbewustzijn vanwege de opgelopen kosten van jeugdhulp. Toch blijkt uit het onderzoek dat kosten op zich geen duidelijk overweging in plannen zijn maar worden gezien als een gevolg van de noodzakelijke keuzes. Dit komt ook omdat de kosten van een plan vooraf niet volledig en duidelijk bekend.
Meerdere keren bleek dat geïnterviewden zich afvroegen of de gemeente doet wat nodig is of hoognodig is? Of beeldender: “Schrijven we niet iedereen een Ferrari voor, terwijl het ook wel met een Fiat Panda kan?” 4
Onderzoek is uitgevoerd door bureau Andersson Elffers Felix in samenwerking met het Verwey-Jonker Instituut voor het Ministerie van BZK, 2020.
8
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
3.3 En op welke andere manieren kan een inwoner van Aalsmeer jeugdhulp krijgen? Na het lezen van de vorige paragraaf lijkt het misschien dat vooral de gemeente inwoners naar jeugdhulp verwijst maar dat is helemaal niet zo. Hoe zit het dan wel?
De gemeenteraad van Aalsmeer krijgt geregeld een dashboard van het college met daarin cijfers over jeugdhulp. Uit de cijfers van januari 2021 blijkt dat het aandeel van de artsen nog verder toe is genomen. In 2019 bedroeg het aandeel 55% en in 2020 steeg dat door naar bijna 65% voor huisartsen, medisch specialisten en jeugdartsen opgeteld. Artsen mogen zonder enig overleg met de gemeente alle soorten jeugdhulp aan hun patiënten voorschrijven. De gemeente betaalt echter wel de hele rekening van deze hulp. Dat veel Nederlandse gemeenten het idee hierdoor krijgen de greep op de jeugdhulp en hun eigen begroting te verliezen, wordt vrij algemeen gevoeld. De vraag is nu hoe verwijzen deze artsen en waarom is het zoveel en wat voor hulp is volgens hen nodig? Het proces zoals dat in de vorige paragraaf staat, gebruiken de artsen niet. Ze verwijzen een jongere rechtstreeks naar een zorgaanbieder en die bepaalt het aantal behandelingen maar ook het beoogde resultaat. De gemeente krijgt na de start van de behandeling hiervan een mededeling en een factuur. Alleen bij dure zorg maakt de gemeente achteraf in overleg met de arts en het gezin vaak nog een plan. Hierbij verandert echter niets meer aan de inhoud van de zorg. De casusregisseur controleert de verwijzing op administratieve aspecten maar overlegt niet meer met de arts over de soort hulp.
Soms benadert de arts de gemeente voor overleg. De gemeente Aalsmeer begon op 29 maart 2021 met een ‘praktijkondersteuner Ggz huisarts’. Doel is artsen minder te laten verwijzen en zo de kosten te beteugelen, maar ook de passendheid van de verwijzing te vergroten en zo ook de kwaliteit van zorg. De gemeente Aalsmeer heeft nu geen regels voor de casusregisseurs om artsen te benaderen over verwijzingen. Denkbaar is dat een arts wordt gevraagd waarom wordt verwezen en in het gesprek te kijken of kan worden bespaard op zorgkosten door alternatieven aan te bieden voor de verwijzingen. Dit gebeurt nu niet en plannen om artsen aan te spreken zijn er ook niet. Wel heeft de gemeente regulier periodiek overleg met de koepel van huisartsen, waaruit de aanstelling van de praktijkondersteuner voortkomt. Aalsmeer is bepaald niet vroeg met een praktijkondersteuner en ervaringen elders leren dat verwijzingen erdoor verminderen en daardoor de kosten verlagen5. Amsterdam, Waterland en Zaanstad hebben al vier jaar praktijkondersteuners maar Aalsmeer wachtte lang en aan het einde van het implementatietraject bleek het nog lastig er eentje te vinden. De derde verwijzers naar jeugdhulp zijn de jeugdprofessionals6 die op de scholen in Aalsmeer krap 10% van het totale aantal verwijzingen naar jeugdhulp voor hun rekening nemen. Dat 5
6
De VNG hierover. SKJ geregistreerde jeugdhulpverleners en daarmee jeugdprofessionals.
9
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
percentage is stabiel, maar omdat het totale aantal verwijzingen flink stijgt, stijgen de verwijzingen via de jeugdprofessionals op de scholen dus wel. Toen de gemeenten jeugdhulp als taak kregen was de gedachte dat preventie kosten kon vermijden: beter voorkomen dan genezen. In lijn hiermee stuurt Aalsmeer naar alle basisscholen in de gemeente een jeugdprofessional die in een halve dag per week in overleg met de zorgcoördinator van de school laagdrempelige hulp aanbiedt of doorverwijst naar een zorgaanbieder. In 2018 kwam hier nog bij dat de schoolmaatschappelijk werkers rechtstreeks door mogen verwijzen naar lichte jeugdhulp. Bij dyslexie beslist de gemeente vooraf door het lokaal team over de behandeling, maar in de praktijk wordt de verwijzing via jeugdprofessional op de school altijd overgenomen. In het collegebesluit staat nog wel dat de gemeente dit in de gaten moet houden (‘monitoren’) maar uit het onderzoek is niet gebleken dat hier systematisch aandacht aan wordt gegeven. Spijbelen is soms een teken van grotere problemen in een gezin. Op middelbare scholen is vanuit preventie een ‘verzuimspreekuur’. De wet verplicht de gemeente een leerplichtambtenaar aan te stellen die zonodig actie onderneemt. In het onderzoek bleek dat de regelmatig aanwezige jeugdprofessional op de basis- en middelbare school de drempel naar jeugdhulp verlaagt.
De verwachte opbrengst van het vroeg erbij zijn, is echter nergens in de cijfers tot nu toe zichtbaar. Integendeel, het aantal verwijzingen via de jeugdprofessional op de scholen stijgt elk jaar en de totale kosten van jeugdhulp ook. Verder bleek dat de indruk bij sommige geïnterviewden is dat ouders hun opvoedproblemen zoals plasproblemen, dyslexie en faalangst steeds sneller bij de gemeente neerleggen die daar dan een externe zorgaanbieder voor inschakelt. Hier is het budget echter niet op berekend, met de overschrijdingen tot gevolg. De achterliggende gedachte dat vroegtijdig helpen tot lagere kosten leidt, stellen sommige geïnterviewden ter discussie. Zij zien veeleer het gevaar dat gezinnen afhankelijk worden van zorg. En niet elke school is gelijk. Zo kan het gebeuren dat op de ene school vrijwel niemand door wordt verwezen naar jeugdhulp en op een andere school steeds meer kinderen bijvoorbeeld faalangsttraining krijgen, zonder dat de gemeente nagaat waarom dit zo is. Uit het onderzoek werd duidelijk dat ouders die mondig zijn veel meer voor elkaar krijgen dan wat bescheidener ouders. En dat in het algemeen de mondigheid van ouders ook lijkt toe te nemen. Tegelijkertijd zijn gezinnen met kinderen bij huiselijk geweld of vechtscheiding niet geneigd hun vuile was buiten te hangen.
3.4 Welke afspraak heeft Aalsmeer met aanbieders van jeugdhulp? Tot 2018 had de gemeente contracten met aanbieders van jeugdhulp die net als bij uw loodgieter berekend werden met het aantal uren maal het geldende tarief. In 2018 stapte de gemeente over op een vast bedrag per soort behandeling. De gemeente kiest de soort behandeling (het profiel), waarvan er elf zijn. De aanbieder van jeugdhulp bepaalt daarna echter zelf inhoudelijk wat nodig is, hoeveel behandelingen nodig zijn en hoe lang de behandeling duurt. De aanbieder krijgt daarvoor een vaste ‘trajectprijs’. De soort behandeling noemt de gemeente ‘profiel’, het aantal behandelingen heet ‘intensiteit’ en als het soort en aantal is gekozen heet dat ‘combinatie’. De soorten behandelingen zijn in groepen ingedeeld en die heten ‘segmenten’. Voor elke jongere die een behandeling krijgt, is er zo een Segment Profiel Intensiteit Combinatie. Een Spic. Aalsmeer werkt bij de inkoop van zorg samen met dertien andere gemeenten in de regio die allemaal net zo werken. In 2018 sloot Aalsmeer met 261 zorgaanbieders contracten voor Spics, waarvan 73 actief zijn in Aalsmeer. Aalsmeer werkt nu drie jaar met dit systeem en de vraag is natuurlijk nu hoe succesvol het is. Op het eerste gezicht is het voor de gemeente vooral duurder dan het oude systeem.
Wanneer we het grafiekje met de kosten dat mede aanleiding voor dit onderzoek was erbij pakken zien we dat:
10
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
De tarieven van de eenvoudige Spics (in het goedkopere segment B) variëren tussen €370 en €6.648 voor een volledige behandeling. In het duurdere segment C liggen de prijzen hoger en betaalt de gemeente veelal per maand. Bij een eenvoudige Spic krijgt de zorgaanbieder direct na de start van de behandeling 70% van het totale bedrag uitbetaald. Als de behandeling eindigt, krijgt de aanbieder de rest. Uit de interviews bleek dat het idee hierachter is dat de vaste kosten van de zorgaanbieder zo altijd zijn gedekt, ook wanneer de behandeling geen resultaat heeft. Een andere reden is dat de administratieve last kleiner is als het aantal betalingen tot twee wordt beperkt. In interviews is gezegd dat de aanbieder ook 70% krijgt als de patiënt helemaal niet op komt dagen. Dat was bij het oude systeem natuurlijk niet gebeurd want daar gold ‘uurtje factuurtje’. Wanneer de jeugdige niet meer op komt dagen kan de zorgaanbieder de behandelaar ook op een andere patiënt inzetten. Voor de instelling is dat dus winst maar de gemeente betaalt zonder dat de jeugdige is geholpen. Uit de interviews werd duidelijk dat de gemeente niet controleert of alle behandelingen die zijn gepland ook daadwerkelijk uit worden gevoerd: ‘dat zit niet in het systeem’. In interviews is aangegeven dat met de nieuwe aanbesteding voor 2022 het stelsel beter zal zijn toegerust om dit te voorkomen.
Ook de ouders van kinderen die niet bij een behandeling voor dyslexie komen opdagen krijgen daarvoor geen kosten (‘no-show’) in rekening gebracht. De gemeente betaalt niettemin wel alle kosten. Het is natuurlijk de vraag hoe deze uitvoering staat tegenover de doelen die de raad voor jeugdhulp vast heeft gesteld: ‘Beleid is gericht op kostenbewustzijn’. In de ogen van de Rekenkamer staat het betalen van de zorg zonder dat die is verleend op gespannen voet met dat beleid. Er is immers geen prestatie geleverd maar er is wel betaald. Dat was vermoedelijk niet de bedoeling van de raad. In het huidige systeem zegt de aanbieder in segment B zelf hoeveel behandelingen nodig zijn. De gemeente controleert niet of dat wel nodig is en na afloop gaat de gemeente ook niet na of alle geplande behandelingen wel gebruikt zijn. In de interviews bleek dat er wel ‘evaluatie is op hoofdlijnen’ door de ambtenaren, maar daarvan wordt niets vastgelegd. Om dit te verbeteren is een werkgroep ingesteld die de evaluatie van behandelingen in segment B moet structureren. Ook gaat de gemeente niet na of bepaalde aanbieders misschien vaker dan gemiddeld het maximale aantal behandelingen kiezen. Uit de interviews voor dit onderzoek werd duidelijk dat de zorgaanbieder een risico loopt wanneer te weinig behandelingen worden gepland en dat daarom voor de zekerheid wel eens meer behandelingen worden gepland.
Zo kan in theorie een situatie ontstaan dat de aanbieders hoog of zelfs maximaal begroten en minder of zelfs maar een paar keer een behandeling geven. Ze krijgen dan toch 70% van dat zelf vooraf vastgestelde bedrag. En of die 11
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
30% uit wordt betaald, hangt af van het resultaat. Deze vorm van contracten heet ook wel ‘resultaatfinanciering’. Uit het onderzoek is echter gebleken dat de gemeente altijd de resterende 30% uitbetaald. Dit is niet afhankelijk van enig controleerbaar resultaat bij de behandeling dat bijvoorbeeld aan het einde van iedere behandeling door de casusregisseur en de ouders of jeugdige wordt bekeken. Zo gaat de gemeente het resultaat dus niet systematisch na en is de term ‘resultaatfinanciering’ eigenlijk niet van toepassing. Dit terwijl de afspraak is dat de aanbieders een traject stoppen zonder het behalen van het resultaat niet de 30% declareren. De gemeente kan volgens de contracten wel achteraf de al uitbetaalde 30% terugvragen bij een klacht of na een intern onderzoek. In het dure ‘segment C’ heeft Aalsmeer met ieder van de 19 aanbieders een aparte prijsafspraak. In 2018 en 2019 bleken die tarieven niet goed afgesproken en is een onderzoek door de accountant KPMG uitgevoerd. Hieruit bleek dat het werken met het nieuwe stelsel na de aanbesteding leidde tot veel hogere kosten voor gemeenten dan was verwacht. Bij de duurdere vorm van vaak langdurige zorg betaalt de gemeente maandelijks een vast bedrag. De resultaten van de segment C trajecten worden eenmaal of tweemaal per jaar gecontroleerd.
Voor 2021 heeft Aalsmeer met de negentien aanbieders in het segment een budget afgesproken dat is gebaseerd op de werkelijke kosten van 20197. Het systeem van Spics voldoet niet altijd. Daardoor ontstond een dagelijkse praktijk waarbij meer dan een Spic werd gekozen om zo tot een juiste prijs voor de soort behandeling te komen, het stapelen. De casusregisseur bekijkt wel of dit gewenst is maar uit de interviews blijkt dat het niet gemakkelijk is te doorzien of stapelen nodig is. De zorgaanbieder heeft contact met de jongere en samen hebben ze dit bekeken. Voor de casusregisseur die over beperkte informatie beschikt, is het lastig inhoudelijk hier iets op aan te merken. Aalsmeer heeft momenteel voor een aantal aanbieders soms op specifieke producten lange wachttijden. Het gaat dan vaak om verblijf en zeer specialistische GGZ, maar dit zijn de uitzonderingen. In zijn algemeenheid kunnen veel kinderen in Aalsmeer vrijwel direct geholpen worden.8 Wachttijd meet de gemeente door de tijd tussen de datum van de beschikking te vergelijken met de datum van de eerste behandeling bij de zorgaanbieder. Na vier jaar wordt het systeem van Spics in 2022 vervangen door terug te grijpen op het oude systeem van uurtje-factuurtje of ‘P maal Q’. De reden hiervan ligt voor de hand: alleen geleverde zorg wordt betaald en dat kon wel eens goedkoper zijn dan een Spic.
Ook is het eenvoudiger passende afspraken te maken, de verplichting om uit de beperkte lijst met Spics te kiezen vervalt. De nadelen van ‘P maal Q’ zijn volgens de geïnterviewden ‘weinig prikkel tot kostenbesparing en innovatie’ en het CBS ziet een risico op ‘overproductie’ als een aanbieder minder invloed krijgt9. Wel zeggen veel geïnterviewden dat een afspraak van ‘P maal Q’ goedkoper zal zijn dan de huidige contracten en dat het systeem op zichzelf al tot een kostenbesparing zal leiden.
3.5 Hoe controleert Aalsmeer de uitgaven aan jeugdhulp? In de jeugdhulp geeft Aalsmeer jaarlijks meer dan €7m uit aan externe zorgaanbieders op grond van beslissingen van eigen ambtenaren, externe verwijzers en de zorgaanbieders. Op een begroting van zo’n €77m per jaar is dat ongeveer 9%. Hoe controleert de gemeente deze uitgaven? In 2015 kenden de jeugdhulpverleners de tarieven van de zorgaanbieders niet. Vanaf 2019 kregen ze die wel te zien en daardoor werd het bewustzijn van de kosten bij hen groter. Verder heeft de 7
Collegebesluit 3 en 9 maart 2020 Ambtelijk wederhoor stelt dat in mei 2021 veel kinderen uit Aalsmeer direct kunnen worden geholpen. 9 CPB notitie december 2015, de gemeente als inkoper binnen het sociaal domein, pagina 6 en 7 8
12
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
afdeling Jeugd & Gezin ‘kwaliteitsmedewerkers’ die kijken of de voorgeschreven zorg in de beschikkingen passend zijn. Bij twijfel roepen zij de hulp in van de contractmanager en de teammanager. Jeugdhulpverleners weten niet hoeveel budget de gemeente nog heeft voor ze zorg kiezen. Budget is ook niet verdeeld per maand of per medewerker. Bij het verwijzen naar zorg controleert de medewerker dus vooraf niet of de gemeente nog budget beschikbaar heeft. Een overschrijding van de begroting is dus vooraf niet precies bekend bij de medewerker en pas zichtbaar nadat alle rekeningen zijn betaald. En door de gekozen manier van werken kan dat moment pas in april van het volgende jaar vallen, maar daarover later meer. Als de ouders naar de gemeente gaan dan overlegt de casusregisseur met het gezin of zij de problemen zelf op kunnen lossen (‘eigen kracht’ in jargon). Maar hiervan is geen registratie. Het is dus onbekend hoe succesvol dit is. Uit de interviews bleek verder dat de lage drempel om zorg te vragen de ook wat minder ernstige problemen van kinderen nu naar professionele zorg toeleidt. Waar anders de problemen deels ook zouden kunnen verdwijnen doordat het kind er over heen groeit, komt die nu in de jeugdhulp terecht. De toegenomen aandacht voor preventie leidt er dus soms toe dat gezinnen afhankelijk worden van zorg; het “pamperen”, het leidt tot een grotere zorgvraag.
En dus tot hogere kosten. Een ander punt is de eigen financiële kracht van de inwoners. Wanneer een gezin met een probleem bij de gemeente komt dat met zorg op is te lossen dan wordt niet gevraagd of het gezin dat verder zelf op wil pakken, organisatorisch en financieel. Terwijl veel gezinnen dat best zouden kunnen. Geïnterviewden zijn bang dat zo’n gesprek ertoe leidt dat mensen liever naar de huisarts stappen om zo de kosten te omzeilen. Ook is wettelijk niet onder betaling uit te komen. Maar de wet verbiedt ook niet om te vragen om de eigen financiële kracht te gebruiken. Wanneer een jongere met de behandeling begint, blijft de casusregisseur verantwoordelijk voor de uitvoering. Bij zorg in het dure segment is het de bedoeling een- of tweemaal per jaar te horen hoe de zorg verloopt. Goedkopere zorg wordt aan het einde geëvalueerd. Van deze evaluaties zijn geen systematische vastleggingen waardoor niet na te gaan is hoe nuttig in het algemeen de zorg is geweest. Ook worden zorgaanbieders niet beoordeeld met de evaluaties van de door hen verleende zorg. De gemeente verwijst maar 30% van alle zorg. Van de overige 70% zijn geen evaluaties beschikbaar. Bekend is hoe de zorg is afgelopen via het berichtenverkeer, maar niet is duidelijk hoe de effecten van de zorg zijn. Zicht op de effectiviteit van de verleende zorg heeft de gemeente dus niet.
Een groot deel van de kosten zit in het dure segment C. Hierbij wordt de langdurige chronische zorg per maand betaald en heeft een looptijd van twee jaar als geen andere duur is bepaald. De gemeente ziet dat de uitstroom in dit segment achterblijft waardoor de maandelijkse rekeningen binnen blijven komen. Intern is ook niet voorgeschreven om de zorg in een vastgestelde termijn te herbeoordelen. Na circa een jaar bekijkt de gedragswetenschapper van het team wel op eigen initiatief of de zorg voort moet worden gezet. De informatiesystemen van de gemeente zijn niet toereikend om hierop te letten. Uit het onderzoek bleek dat niet valt uit te sluiten dat jeugdigen langer zorg krijgen dan vooraf werd verwacht. Sturing op uitstroom is beperkt. De contracten met zorgaanbieders evalueert de gemeente niet. Jeugdhulpverleners bellen recent wel ‘met enige regelmaat’ zorgaanbieders en cliënten, maar dit wordt ook inmiddels vastgelegd. Er zijn geen indicatoren afgesproken en nu kijkt de gemeente alleen naar de hoeveelheid verleende zorg en de betalingen. De resultaten van de zorg evalueert de gemeente niet, de contractmanager kijkt alleen naar het volume en de kosten. Dit komt deels door de resultaatfinanciering maar ook omdat de verleende zorg niet na afloop met het gezin wordt besproken en vastgelegd.
Omdat deze evaluaties ontbreken kan de gemeente zorgaanbieders alleen aanspreken op de kwaliteit door incidenten. Niet door systematische kwaliteitsmeting of -evaluatie. In de interviews is gezegd dat 13
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
financiële sturing door de grote afstand tot de tientallen aanbieders onvoldoende is. Ook ontbreekt zicht op uitputting van de begroting doordat een verplichtingenadministratie ontbreekt. De gemeente controleert dus niet of alle zorg wel is geleverd en heeft voldaan aan de afspraken. Als gevolg hiervan kan de gemeente de uitgaven niet afdoende verantwoorden in de jaarrekening en moet de accountant van de zorgleverancier een verklaring geven. Deze verklaringen opstellen kosten tijd en geld. De Amstelveense werkwijze is hierin leidend. De gemeente heeft geen plan iets aan deze ongewenste situatie te doen. Elk jaar stuurt de gemeente een enquête naar elk gezin dat jeugdhulp kreeg. In 2020 stuurde de gemeente 509 brieven aan de meer dan 900 klanten. Het verschil tussen de 509 en 900 kan niet worden verklaard door de gemeente, maar ligt er misschien aan dat gezinnen voor meer dan een kind zorg kregen en per gezin een brief. Slechts 105 formulieren kwamen terug, een respons van 21%. De ouders die meewerkten vonden in negen van de tien gevallen dat de zorg ‘het probleem naar tevredenheid had opgelost’. Aanbieders houden ook klanttevredenheidsonderzoeken, dit is een verplichting voor inspectie jeugdwet, maar niet altijd sturen zij deze informatie naar de gemeente.
Bovendien is de informatie niet goed te herleiden naar de gemeente Aalsmeer en is de informatie niet onafhankelijk verzameld. Uit deze onderzoeken blijkt dat de kwaliteit van 80% van de complexe zorg en 90% van de eenvoudige zorg in orde is. In het onderzoek kwam naar voren dat op de zorg in het dure segment C is gekeken via een ‘bestandsonderzoek’ of een goedkopere behandeling mogelijk was geweest. Hier kwam uit naar voren dat 85% van de behandelingen niet goedkoper had gekund en 15% mogelijk wel. Ook de controller gaat met interne steekproeven na of misschien te veel wordt betaald. Hier komen geen bijzonderheden uit, op enkele administratieve fouten na.
14
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
3.6 Wat zijn de belangrijkste punten in dit hoofdstuk?
15
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
4 - Resultaten van de uitvoering van jeugdhulp in Aalsmeer Dit onderzoek begon ermee dat de raad zich zorgen maakt over de bijna verdubbelde kosten. Daarna zijn de regels en de werkwijze voor jeugdhulp beschreven. In die hoofdstukken kwamen al de nodige cijfers voorbij maar in dit hoofdstuk staan alle resultaten en cijfers op een rij.
4.1 Hoeveel inwoners heeft Aalsmeer de afgelopen jaren jeugdhulp geboden? Het aantal jongeren onder de 18 in Aalsmeer is sinds 2015 met 4% gedaald. De kosten zijn bijna verdubbeld. Hoeveel jongeren kregen zorg? En heeft Aalsmeer meer of minder jongeren hulp gegeven dan gemiddeld in Nederland?
Aalsmeer is een vrij kleine gemeente met een hechte sociale structuur en is daarin wat anders dan gemiddeld Nederland. Dat blijkt ook wel uit deze cijfers. In Aalsmeer krijgen in de periode 2015 tot en met 2020 gemiddeld 6,1% van de jongeren onder 18 jaar hulp van de gemeente. In heel Nederland is dat 9,1% en dat is dus liefst 3% meer. De cijfers van 2020 zijn volgens het CBS ‘voorlopig’ dus laten we de stijging door de jaren heen maar bekijken met de definitieve cijfers tussen 2015 en 2019. Ook dan doet Aalsmeer het echt veel beter dan Nederland gemiddeld. In Aalsmeer stijgt het aantal jongeren dat hulp krijgt met 0,9% in vijf jaar tijd, maar in heel Nederland is dat 1,6%. Dus: Aalsmeer geeft veel minder zorg aan jongeren onder de 18 jaar en die stijgt ook minder snel dan Nederland gemiddeld. Dit maakt de kostenstijging van 85% in dezelfde periode eigenlijk geen kleiner, maar een veel groter raadsel. Nu is jeugdhulp de laatste jaren een vaak onderzocht onderwerp. Landelijk is het doorgelicht maar gemeente onderzoeken het zelf ook, in Aalsmeer deed Significant dat. Significant gaat in op de verschillen op de aantallen jongeren dat hulp krijgt. Het college schrijft daarover aan de raad: “De vergelijking van Aalsmeer met andere gemeenten werd gehinderd door incongruentie tussen de CBS-gegevens voor jeugdhulp enerzijds en gegevens uit de gemeentelijke administratie.
De afwijking tussen beide datasets kon nog niet verklaard worden en was dermate groot dat niet alle voorgenomen vergelijkingen uitgevoerd konden worden.”1011 De cijfers van het CBS stroken dus niet met de cijfers van de gemeente en dat komt omdat het CBS de cijfers van zorgaanbieders krijgt. En niet alle aanbieders geven de cijfers door. Of de aanbieders dezelfde definities gebruiken als gemeenten is ook niet duidelijk. Maar als we de cijfers van het CBS naast die van de gemeente Aalsmeer zetten dan blijken daartussen grote verschillen
10
Raadsbrief 15 december 2020, pagina 2. in het ambtelijk wederhoor 31 mei 2021 is nog een reden van verschil toegevoegd, dat omdat het CBS de definitie hanteert tot 23 jaar en de gemeente een percentage neemt over de 0-18 jarigen ondanks dat jeugdhulp wordt verleend aan 18+. 11
16
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
te bestaan. Het CBS rapporteert in de jaren 2015 tot en met 2020 dat gemiddeld 6,1% van de jongeren in Aalsmeer jeugdhulp krijgt. De gemeente Aalsmeer rapporteert in de jaarlijkse verantwoording echter dat maar liefst 11,7% van de jeugdigen hulp krijgt. Dat is zo’n beetje het dubbele. Ook de stijging tussen 2015 en 2019 waar Aalsmeer het volgens het CBS zo goed deed, blijkt in de cijfers van de gemeente veel minder gunstig: in 2019 kreeg 13,3% van de jongeren hulp en dat is 4,7% meer dan in 2015. Nog even op een rijtje gezet:
De analyse dat Aalsmeer minder jeugdhulp geeft en ook minder snel stijgt dan Nederland gemiddeld lijkt met deze cijfers wel heel moeilijk staande te houden. Het vergelijken van deze cijfers met de CBS-cijfers voor heel Nederland is een staaltje appels-peren en dus vervalt de optie om te beoordelen hoe Aalsmeer het doet. Maar goed, we schreven al dat de cijfers van het CBS het raadsel van de stijgende kosten groter maakt. Dat probleem blijkt nu niet langer te bestaan. Wat leren de cijfers van de gemeente dan over de aantallen? We zetten de aantallen klanten van jeugdhulp en de indicaties, verwijzingen naar een externe zorgaanbieder, voor u op een rij:
Het aantal indicaties is net geen twee per jongere. Maar de trend is langzaam dalend. Dat betekent dat een steeds groter deel van de kinderen een enkele verwijzing krijgt. Dit komt ook doordat vanaf 2018 geen dubbele indicaties meer worden afgegeven. De hoofdaannemer is namelijk verantwoordelijk als er aanvullende zorg nodig is en dat zit in de trajectprijs. Bij complexe gevallen is de kans wat groter dat meer dan een enkel probleem opgelost moet worden. Ook uit de interviews voor dit onderzoek bleek dat er aanwijzingen zijn dat ouders sneller dan een jaar of vijf geleden hun problemen bij de gemeente aankaarten. Dat huisartsen zonder tussenkomst van de gemeente verwijzen en op scholen via jeugdprofessionals, draagt in hun ogen hier ook aan bij. Door de jaren heen neemt het aantal kinderen met eenvoudige problemen waarvoor de gemeente de zorg betaalt dus toe. Die toename zal in de kosten terug zijn te zien in de vorm van een hogere rekening voor de gemeente. Dit zou een puzzelstuk kunnen zijn om de sterke kostenstijging te kunnen verklaren. 17
Rapport van rekenkameronderzoek naar jeugdhulp in Aalsmeer - 2021
4.2. De rijksvergoeding voor jeugdhulp in Aalsmeer Toen de gemeenten in 2015 het sociaal domein erbij kregen, kreeg elke gemeente via de uitkering uit het gemeentefonds daar extra geld voor. Dat gebeurt sindsdien natuurlijk elk jaar weer. We zetten het geld dat de gemeente jaarlijks van het rijk krijgt af tegen de echte kosten12:
Alleen in het allereerste jaar hield Aalsmeer wat over van de rijksvergoeding. Ieder jaar daarna kwam de gemeente tekort tot in 2018 bijna €3 miljoen uit eigen zak bij moest worden gepast. Daarna ging het gelukkig iets beter. Over al die jaren opgeteld is de rekening opgelopen tot €9,9m. Dat is een hoop geld dat niet aan iets anders uit kon worden gegeven. Vervelend genoeg is het tekort ‘structureel’ wat betekent dat elk jaar weer zo’n hap geld erbij moet, tenzij iets verandert natuurlijk. Maar daarover later meer. De hamvraag werd in een vergadering van de raad bij de bespreking van het Significant-rapport gesteld: ‘waarom krijgt Aalsmeer zoveel minder uit het gemeentefonds dan andere gemeenten en dan we nodig hebben?’. Dat is een hele goede vraag die best lastig te beantwoorden bleek. Het systeem is nogal ingewikkeld. In essentie komt het er op neer dat het rijk met meerdere CBS-cijfers in de hand uitrekent hoeveel geld elke gemeente krijgt. Bij de berekening van de rijksvergoeding gebruikt het ministerie de CBS-cijfers. Die zijn daardoor belangrijk voor de financiën. De berekening is heel gedetailleerd en gebaseerd op meerdere maatstaven (zie verder in rapport) en wijzigt jaarlijks. Rekenvoorbeeld: iedere gemeente krijgt in 2020 per inwoner €160,23. Aalsmeer krijgt met 31.728 inwoners dan €5.083.777.