Rekenkamer Zwolle - Eindrapport 'Huishoudens geholpen - onderzoek naar Zwolse inkomensregelingen'

Huishoudens geholpen

Onderzoek naar de Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid

26 mei 2025

Rekenkamer Zwolle

Voorwoord Kansengelijkheid, bestaanszekerheid en meedoen: het zijn belangrijke begrippen in het Zwolse streven om de tweedeling in de samenleving tegen te gaan. Aanvullend op landelijk beleid heeft Zwolle een flink aantal inkomensregelingen om armoede en schulden tegen te gaan. Toch zien we dat veel inwoners voor wie de inkomensregelingen bedoeld zijn, geen gebruik maken ervan. Waar beleidsmakers met de beste bedoelingen regelingen bedenken en geld reserveren en uitvoerende organisaties en medewerkers zich inspannen om zoveel mogelijk huishoudens te helpen, worden veel inwoners niet bereikt of vragen inwoners geen ondersteuning aan. Wat gaat er mis? Hoe kan dat beter? Dat overheidsbeleid en uitvoering van regels in de praktijk voor de mensen om wie het gaat niet altijd uitpakken zoals bedoeld, zien we helaas wel vaker. Vandaar dat er bij evaluatieonderzoeken als deze, behalve voor het beleid en de uitvoering, steeds vaker expliciet aandacht is voor de ‘leefwereld’: hoe ervaren inwoners voor wie het beleid bedoeld is de dagelijkse praktijk? Ook dit onderzoek zijn wij aangevlogen vanuit de leefwereld: zijn huishoudens om wie het gaat geholpen met de wijze waarop inkomensregelingen in Zwolle vormgegeven zijn? Dat het ook voor ons niet meeviel om in contact te komen met ‘niet gebruikmakende’ huishoudens, kan al als eerste conclusie gezien worden hoe complex deze opgave is.

Ook de ervaringen van raadsleden, die wij uitnodigden een regeling aan te vragen, bevestigen dit. Namens de Rekenkamer dank ik de onderzoekers van B&A, Sari van Aart, Yorick van den Berg, Julian Edens en Gerard Nieuwe Weme, voor de prettige samenwerking en hun waardevolle bevindingen. Ook alle gespreksdeelnemers, in het bijzonder de geïnterviewde inwoners, dank ik voor hun medewerking en onmisbare inbreng. Dat het onderwerp bestaanszekerheid en inkomensregelingen leeft in Zwolle is wel zeker. Al tijdens ons onderzoek vonden twee raadsdebatten over dit onderwerp plaats en het college en de ambtelijke organisatie werken al aan verbetering van de regelingen - in lijn met de resultaten van ons onderzoek. Over de opvolging van dit rekenkameronderzoek hebben wij op voorhand dan ook niet te klagen. Wij hebben er dan ook vertrouwen in dat onze - ondersteunende en verder aanvullende - conclusies en aanbevelingen bij college en raad in vruchtbare grond vallen. Namens de Rekenkamer Zwolle Dirk Jan Droogh (voorzitter)

Leden Rekenkamer: Bert-Jan Buiskool, Ilja Jacobs, Karin Ligthart, Magdaléna Ritmeijer Ambtelijk secretaris: Evert-Jan Bagerman en Iris Gosemeijer

Inhoudsopgave

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1

Infographic

7

Bestuurlijke reactie college van B&W

8

Nawoord

14

Onderzoeksrapport B&A Groep

16

Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Aanleiding en doel In de afgelopen jaren zijn huishoudens in toenemende mate geconfronteerd met sterk oplopende prijzen van energie en levensonderhoud. Niet voor niets was bestaanszekerheid één van de belangrijkste thema’s bij de landelijke verkiezingen die in november 2023 plaatsvonden. Inkomensbeleid en de (her)verdeling van welvaart zijn verantwoordelijkheden voor het Rijk. In Zwolle zijn diverse regelingen die aanvullend zijn op het rijksbeleid. Veel huishoudens die recht hebben op deze regelingen maken hier gebruik van, maar dit geldt niet voor ieder huishouden. Bestaanszekerheid en kansengelijkheid zijn in het Coalitieakkoord 2022-2026 centrale thema’s. Het tegengaan van armoede en schulden heeft daarbinnen de hoogste prioriteit. Bijzondere aandacht is er voor kinderen die in armoede opgroeien. Daarom heeft de Zwolse raad er voor gekozen om de inkomensgrens voor de kindregelingen met ingang van 1 januari 2023 te verhogen van 110% naar 130%. Hiermee is de groep die recht heeft op deze regelingen vergroot. Het inzicht in de effecten en het bereik van de verschillende regelingen (zo mogelijk uitgesplitst naar doelgroepen) is echter nog niet volledig aanwezig. Landelijk verschuift de aandacht van ‘meedoen in de samenleving’ meer naar ‘bestaanszekerheid’. Bij bestaanszekerheid staat ‘grip op het eigen leven’ centraal.

Zwolle wil in dit kader overgaan tot versimpeling en harmonisatie van regelingen met als doel een groter bereik van de regelingen. Tegen deze achtergronden hebben wij onderzoek gedaan naar de mate waarin de huidige regelingen en de huidige beleidsuitvoering bijdragen aan verbetering van de ‘grip’ 1 en bestaanszekerheid van huishoudens in Zwolle. Het onderzoek is uitgevoerd vanuit drie verschillende invalshoeken: - De invalshoek van de beleidsmakers/beleidsmedewerkers (de ‘beleidswereld’) - De invalshoek van de uitvoerders die inwoners ondersteuning bieden (de ‘uitvoeringswereld’) - De ervaringen vanuit de invalshoek van inwoners die gebruik maken van de regelingen (de ‘leefwereld’) Onderzoeksbureau B&A heeft dit onderzoek voor ons uitgevoerd. In het kader van het onderzoek hebben zij een documentenstudie uitgevoerd en interviews afgenomen bij interne en externe betrokken, op beleids- en uitvoeringsniveau. Ook is gesproken met 30 inwoners die gebruik maken van één of meer inkomensregelingen. In dit hoofdstuk worden de samenvatting, de belangrijkste conclusies (in de vorm van sterke punten en verbeterpunten) en aanbevelingen gepresenteerd. Deze worden in tabelvorm gepresenteerd, vanuit de in de vorige alinea genoemde invalshoeken (beleidswereld, uitvoeringswereld en leefwereld). De laatste tabel met conclusies en aanbevelingen gaat in op de informatievoorziening aan de raad.

1 Zie ook: WRR: Geef burgers meer grip | Nieuwsbericht | WRR

Raadsbesluiten inkomensregelingen najaar 2024 en voorjaar 2025 Onderzoeksbureau B&A heeft het onderzoek in de periode april 2024 tot en met november 2024 uitgevoerd. Bij aanvang van het onderzoek was bekend dat het college en de ambtelijke organisatie verder zouden gaan met het voornemen om stappen te zetten in de vereenvoudiging van en het verbeteren van de toegang tot de inkomensregelingen. Dit kreeg zijn uitwerking in een uitgangspuntennotitie voor vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen 2 (raadsbesluit 14 oktober 2024) en later een voorstel voor aanpassing van een aantal verordeningen om zo de inkomensregelingen te vereenvoudigen en de toegang tot deze regelingen te verbeteren 3 (raadsbesluit 31 maart 2025). Met de uitgangspuntennotitie is in het onderzoek van B&A al rekening gehouden. Met de voorgenomen aanpassingen aan de verordeningen nog niet. Met het raadsbesluit van 31 maart 2025 worden de inkomensregelingen op twee belangrijke punten aangepast: • Het schrappen van verplichte verantwoording van hoe geld gebruikt wordt Dit is van toepassing op enkele regelingen waarbij inwoners nu nog verplicht zijn om bewijs van het gebruik te bewaren en toe te sturen aan de gemeente. Deze verplichting wordt geschrapt, waarmee wordt uitgegaan van vertrouwen. • Ambtshalve verstrekken In de huidige situatie moeten inwoners veel regelingen ieder jaar opnieuw aanvragen.

In de nieuwe situatie worden regelingen automatisch toegekend aan inwoners die een bijstandsuitkering ontvangen. Deze twee aanpassingen betreffen interventies die in de huidige systemen, in de staande organisatie en binnen het huidige budget uitgewerkt en geïmplementeerd kunnen worden (plateau 1). In het raadsvoorstel en de bijbehorende stukken wordt aangegeven dat dit een eerste stap is. Er wordt ook vooruitgekeken naar en inzicht gegeven in andere voorgenomen interventies die nog in voorbereiding zijn. Hierbij wordt onderscheid gemaakt in: -

Interventies met wijzigingen in de inkomensregelingen die ingrijpende veranderingen vragen in de systemen en organisatie en daarom extra investeringen vragen (plateau 2). Interventies die grote systeeminnovatie en intensivering van maatwerkdienstverlening in de wijken vereisen (plateau 3; dit plateau wordt pas nader uitgewerkt als de interventies in plateau 1 en 2 onvoldoende effectief blijken).

Met de aanpassingen aan de inkomensregelingen wordt tegemoetgekomen aan enkele aanbevelingen die wij als Rekenkamer zouden hebben gedaan naar aanleiding van dit onderzoek. In de conclusies en aanbevelingen houden wij rekening met de voorgestelde interventies en reflecteren wij hierop. Daarbij kijken wij ook vooruit naar de voorgenomen interventies in plateau 2 waar de raad in een later stadium een besluit over neemt.

2 Zie Raadsvoorstel Uitgangspuntennotitie Vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen

3 Zie Raadsvoorstel Verbetering toegang en vereenvoudiging inkomensregelingen

2

Samenvatting / beantwoording centrale onderzoeksvraag De volgende onderzoeksvraag stond in dit onderzoek centraal: In hoeverre lukt het de gemeente Zwolle om met de huidige regelingen de Zwolse huishoudens waarvoor de bestaanszekerheid onder druk staat te bereiken en zorgen de regelingen voor verbetering van de bestaanszekerheid van deze huishoudens? Het gebruik van de meeste inkomensregelingen neemt toe, maar een groot deel van de huishoudens wordt niet bereikt. In de periode vanaf 2014 neemt het gebruik van de meeste aanvullende inkomensregelingen toe. Uit het onderzoek blijkt dat dit deels komt door het vereenvoudigen van regelingen en deels door het verhogen van de inkomensgrenzen waardoor de groep huishoudens die er een beroep op kan doen toeneemt. Het bereik van de regelingen (aandeel huishoudens dat recht heeft en daadwerkelijk gebruik van maakt van de regeling) varieert volgens de lokale armoedescan van het CBS tussen de 33% en 67%. Dat betekent dat nog steeds een groot deel van de huishoudens niet bereikt wordt. Raadsbesluit 31 maart 2025 Er wordt met het raadsbesluit van 31 maart 2025 ingezet op het vereenvoudigen van de toegang tot de regelingen. Ook met een aantal quick wins (memo bij raadsvoorstel) wordt hier op ingezet. Dit zal mogelijk bijdragen aan een toename van het bereik van de regelingen, met name onder inwoners met een bijstandsuitkeringen.

De regelingen zorgen voor het wegnemen van de grootste financiële stress, maar lossen onderliggende structurele problemen op het gebied van bestaanszekerheid niet altijd op. De hulp die met de inkomensregelingen wordt geboden, heeft in de eerste plaats een financieel effect: de grootste financiële stress wordt weggenomen. Inwoners kunnen hierdoor hun maandelijkse vaste lasten betalen, schulden aflossen en bijvoorbeeld schoolspullen en sportverenigingen betalen. De geboden hulp sluit hiermee aan bij de behoefte van de huishoudens. De regelingen komen niet altijd tegemoet aan specifieke hulpvragen en specifieke situaties waarin inwoners verkeren. Inwoners ervaren dat er weinig maatwerk wordt geleverd en dat er weinig tot geen (na)zorg is vanuit de gemeente. Er wordt niet gevraagd naar wat de hulp hen oplevert. Een persoonlijke (lange termijn) aanpak ontbreekt. Daarbij ervaren veel inwoners de dienstverlening als een ingewikkeld administratief proces. Raadsbesluit 31 maart 2025 De vereenvoudigingen van de regelingen die bij raadsbesluit van 31 maart 2025 zijn doorgevoerd, dragen mogelijk bij aan een betere voorspelbaarheid van het inkomen en daarmee het wegnemen van stress bij een gedeelte van de gebruikers van de regelingen. Hiermee wordt bijgedragen aan verbetering van de bestaanszekerheid van deze inwoners.

3

Conclusies en Aanbevelingen Leefwereld Wat gaat goed?

Op basis van dit onderzoek • Inwoners die gebruik maken van de regelingen zijn in de regel positief over de hulp die zij van de gemeente ontvangen. De hulp heeft vooral een financieel effect: de grootste financiële stress wordt weggenomen. •

•

Welke aanbevelingen hebben we?

•

•

Zet in op het invoeren van servicegesprekken om zo te kunnen inspelen op specifieke hulpvragen en gerichter te kunnen werken aan lange termijn oplossingen (en laat dit niet afhangen van het te behalen efficiency met andere maatregelen)

•

Heb bij de voorgenomen verbetering van de website oog voor versimpeling in zowel inrichting als taalgebruik en verwijs op de website actief naar externe hulporganisaties, zoals de Voedselbank.

De gemeente heeft een pilot uitgevoerd op het gebied van integraal werken in het sociaal domein: ‘Het Innovatielab’: Hierbij werkten medewerkers van de Sociale Wijkteams, medewerkers van Tiem en medewerkers van de afdeling Inkomen samen aan een aanvraag. Door de deelnemende inwoners werd dit als zeer positief ervaren: inwoners hoefden maar één keer hun verhaal te doen, werden ondersteund en hadden het gevoel meer maatwerk en nazorg te krijgen.

Raadsbesluit 31 maart 2025 Uit een memo dat als bijlage bij het raadsvoorstel is gevoegd, blijkt dat in de afgelopen periode al is ingezet op een aantal zogenaamde quick-wins. Een aantal quick wins dat verband houdt met punten die inspelen op aandachtspunten die uit de leefwereld naar voren kwamen, lichten wij er uit: •

Wat kan beter?

De gemeente onderneemt verschillende acties om het bestaan van de aanvullende regelingen aan de inwoners van Zwolle bekend te maken. Zo is er de jaarlijkse folder “Zwollenaar, laat geen geld liggen”4, die ook in het Engels, Turks en Arabisch wordt uitgegeven. Deze is online in te zien, maar ook af te halen bij het Stadskantoor of het Sociaal Wijkteam.

Inwoners ervaren hulp bij (het wegnemen van) financiële stress, maar geen hulp bij (het vinden van) lange termijn oplossingen. Een persoonlijke aanpak en het toepassen van de ‘menselijke maat’ bij specifieke hulpvragen wordt door gesproken inwoners gemist. Raadsbesluit 31 maart 2025 In het memo met voortgang op de quick wins wordt aangegeven dat het invoeren van servicegesprekken nu nog niet wordt opgepakt. Reden is dat dit vooralsnog niet mogelijk is binnen de bestaande uitvoeringscapaciteit. In de volgende fase (plateau 2) wordt onderzocht of servicegesprekken mogelijk kunnen worden gemaakt, met name voor kwetsbare doelgroepen. Er wordt hierbij echter gesteld dat dit alleen mogelijk is, als er uitvoeringscapaciteit beschikbaar kan worden gemaakt door behaalde efficiency met andere maatregelen.

•

Inwoners hebben moeite om erachter te komen waar zij recht op hebben. De gemeentelijke website is niet op alle vlakken duidelijk en het taalgebruik is soms ingewikkeld. Het is voor inwoners daardoor lastig om te bepalen voor welke regeling ze wel/niet in aanmerking komen.5 In het bijzonder geldt dit voor anderstaligen en laaggeletterden. Raadsbesluit 31 maart 2025 In het memo met voortgang op de quick wins staat dat het verbeteren van de website zal worden opgepakt in 2025.

Er is een pilot gestart met het bieden van fysieke hulp bij aanvragen die op het Stadskantoor worden gedaan. Concreet betekent dit dat inwoners die bij de balie voor inkomensondersteuning komen met een vraag, ook direct geholpen worden bij het doen van een aanvraag van een regeling.

4 Zie: Laat geen geld liggen | Gemeente Zwolle 5 Ook de raadsleden die hebben deelgenomen aan een ‘mystery guest’ praktijktoets ondervonden dit. Voor toelichting, zie hoofdstuk 5.3 van het rapport van bevindingen.

Beleidswereld en uitvoeringswereld Wat gaat goed?

Op basis van dit onderzoek •

•

•

Het beleid was vanaf 2014 vooral gericht op meedoen mogelijk maken. Met de Hervormingsagenda Sociaal Domein (2019) en de koers Sociaal Domein (2024) is de hulpvraag van inwoners meer centraal komen te staan. Het beleid is gericht op het bieden van samenhangende ondersteuning die aansluit bij de context van het leven en de eigen kracht van de inwoners. Het Zwolse beleid gericht op bestaanszekerheid is daarmee helder verwoord. De behoeften van huishoudens zijn goed in beeld gebracht met de Minima Effectrapportage, een evaluatie van de inkomensregelingen en het rapport ‘Klantreis schuldhulpverlening’. Ook in het kader van de pilot ‘innovatielab’ zijn de behoeften van huishoudens nader geëvalueerd. De beleidsafdeling kan beschikken over de monitor Sociaal Domein en de Armoedemonitor. Ook neemt Zwolle deel aan de Lokale Armoedescan van het CBS. Hiermee is er veel informatie beschikbaar over het bereik van de regelingen. Dit geeft beleidsmedewerkers de mogelijkheid om beleid en uitvoering zo nodig aan te passen, dan wel voorstellen hiervoor te doen.

Wat kan beter?

Welke aanbevelingen hebben we?

•

•

Zet in op versoepeling van het aanvraagproces en laat dit niet (alleen) afhangen van samenvoegingen van regelingen in de toekomst. Overweeg bijvoorbeeld de integrale werkwijze uit de pilot ‘Innovatielab’ als standaardwerkwijze toe te passen. Deze benadering kan vertraging voorkomen en zorgt voor meer mogelijkheden tot maatwerk en hogere effectiviteit.

•

Zorg voor betere afstemming tussen de beleidswereld en de uitvoeringswereld om zo de effecten van de regelingen beter (tussentijds) te kunnen monitoren en te kunnen bijsturen.

•

Ontwikkel een structurele manier van monitoring op uitvoeringsniveau van bereik en effecten van de inkomensondersteunende regelingen, bijvoorbeeld door standaard evaluatie- of nazorggesprekken. Hierdoor krijgen uitvoerende medewerkers inzicht in het effect van hun handelen en kunnen zij waar nodig adviseren over bijsturing.

•

Maak met maatschappelijke partners niet alleen afspraken op basis van uitgevoerde activiteiten, maar ook op basis van bereikte effecten.

Raadsbesluit 31 maart 2025 In het raadsvoorstel bij het raadsbesluit van 31 maart 2025 wordt het verminderen van het aantal loketten als oplossingsrichting in plateau 2 genoemd. Door in te zetten op meer samenvoegingen van inkomensregelingen zou het aanvraagproces soepeler kunnen verlopen. •

Het huidige proces van verstrekken van inkomensregelingen is voornamelijk administratief ingericht, met in de regel slechts één persoonlijk contactmoment tijdens de intake. Medewerkers ervaren weinig ruimte voor maatwerk en nazorg. Dit terwijl uit de pilot ‘het innovatielab’ is gebleken dat maatwerk en nazorg kunnen leiden tot betere resultaten voor inwoners.

•

Op beleidsniveau bieden monitoringsgegevens inzicht om het beleid en de uitvoering indien nodig aan te passen. Op uitvoeringsniveau is echter onvoldoende tijd en capaciteit om effecten te monitoren. Hierdoor vindt bijsturing op uitvoeringsniveau nauwelijks plaats. Het niet-bereik wordt door uitvoerende medewerkers niet actief gemonitord en er wordt niet actief gestuurd op het vergroten van het bereik.

•

Subsidiepartners verantwoorden zich op basis van de gemaakte subsidieafspraken, waarbij de focus ligt op de uitgevoerde activiteiten. Over eventueel bereikte effecten wordt niet gerapporteerd.

Raadsbesluit 31 maart 2025 Op basis van de evaluaties en monitoringsgegevens zijn voorstellen gedaan voor samenvoegingen van en aanpassingen aan regelingen. Eerder gebeurde dit al door samenvoeging van regelingen voor gezinnen. Met het raadsbesluit van 31 maart 2025 wordt wederom een aantal regelingen aangepast en vereenvoudigd. Met deze aanpassingen en de eerder genoemde quick wins wordt ingezet op toename van het bereik van de regelingen en het vergroten van de bestaanszekerheid van jongeren.

Het proces van aanvragen voor gemeentelijke inkomensregelingen is versnipperd georganiseerd. Bij één aanvraag zijn drie teams betrokken. De versnipperde organisatie zorgt voor vertraging in het aanvraagproces.

5

Informatievoorziening aan raad Wat gaat goed?

Wat kan beter?

Welke aanbeveling hebben we?

De gesproken woordvoerders uit de raad hebben over het algemeen het gevoel goed en volledig geïnformeerd te worden om te kunnen sturen op de uitgangspunten van het beleid. Ook worden ze goed meegenomen in voorstellen die nog volgen in de toekomst.

De raad ontvangt relatief weinig informatie over de uitvoeringspraktijk. Hierdoor bestaat het gevoel dat er weinig grip is op het proces. De gesproken woordvoerders uit de raad zouden beter inzicht in het niet-bereik willen hebben en duidelijkheid over aan welke knoppen de raad kan draaien om het bereik te vergroten, met inzicht in de financiële en maatschappelijke gevolgen hiervan. Op basis hiervan kan de raad dan onderbouwde keuzes maken.

Werk in toekomstige voorstellen scenario’s uit die inzichtelijk maken hoe keuzes doorwerken en geef daarbij inzicht in zowel de financiële effecten als de mogelijke maatschappelijke baten en te vermijden kosten in de toekomst.

Raadsbesluit 31 maart 2025 In het raadsvoorstel bij het raadsbesluit van 31 maart wordt zeer helder geschetst welke interventies in plateau 2 en plateau 3 worden overwogen en wanneer de raad voorstellen kan verwachten.

Raadsbesluit 31 maart 2025 In het raadsvoorstel bij het raadsbesluit van 31 maart 2025 wordt aangegeven dat het effect van de interventies op de uitgaven aan de inkomensregelingen niet betrouwbaar te prognosticeren is. Wel wordt inzicht gegeven in kostenstijgingen bij verschillende scenario’s qua groei van het aantal gebruikers van de inkomensregelingen. Dit is een stap in de goede richting. Wat opvalt is dat er enkel gekeken wordt naar financiële effecten. Het vergroten van de bestaanszekerheid van inwoners leidt op (middel)lange termijn echter ook tot maatschappelijke baten en mogelijk zelfs tot kosten die op andere beleidsterreinen vermeden kunnen worden. Ook dit effect is overigens niet eenvoudig te prognosticeren.

6

Infographic

7

Bestuurlijk reactie college van B&W

8

bericht

Memo Aan

Rekenkamer

Van

Wethouder Van Willigen

Datum

21 mei 2025 Bestuurlijke reactie op onderzoeksrapport huishoudens geholpen; een onderzoek naar Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid”.

Onderwerp

Inleiding De Rekenkamer heeft onderzoek gedaan naar de Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid. Het onderzoek is in de periode april 2024 tot en met november 2024 uitgevoerd. De volgende onderzoeksvraag stond in dit onderzoek centraal: In hoeverre lukt het de gemeente Zwolle om met de huidige regelingen de Zwolse huishoudens waarvoor de bestaanszekerheid onder druk staat te bereiken en zorgen de regelingen voor verbetering van de bestaanszekerheid van deze huishoudens? De resultaten van het onderzoek staan in het rapport "Huishoudens geholpen; een onderzoek naar Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid ". Het conceptrapport is aangeboden aan het college voor een bestuurlijke reactie op de conclusies en aanbevelingen. Hieronder volgt de bestuurlijke reactie van het college op het rapport. Het college van burgemeester en wethouders heeft met belangstelling kennisgenomen van het rapport en dankt de Rekenkamer voor haar inzet en aanbevelingen. Het rapport geeft een herkenbaar beeld van het beleid op het gebied van inkomensregelingen zoals dat in de afgelopen jaren is uitgevoerd en doet bruikbare suggesties voor de komende jaren.

Kader Kader stellende nota's rondom dit onderwerp zijn: • Coalitieakkoord Samen voor een Waardevolle Toekomst • De Perspectiefnota 2024 - 2027 • Koers Sociaal Domein 2024 - 2030 • Visie op arbeidsmarkt en arbeidsmarktbeleid • Versterking Sociale Basis 2024 - 2027 • Uitgangspuntennotitie Vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen • Raadsvoorstel Verbetering toegang en vereenvoudiging inkomensregelingen

9

Kernboodschap Het onderzoeksrapport “Huishoudens geholpen; een onderzoek naar Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid” is op 7 april j.l. aangeboden aan het college. In deze nota reageert het college op het onderzoeksrapport. Wij zullen deze collegereactie opbouwen langs de drie invalshoeken waar de Rekenkamer aanbevelingen doet. Het onderzoeksrapport van de Rekenkamer stelt per genoemde invalshoek vast wat gaat goed, wat kan beter en doet aanbevelingen. In deze collegereactie gaan we in op de aanbevelingen. De indeling is: 1. De leefwereld, de ervaringen vanuit de invalshoek van inwoners die gebruik maken van de regelingen. 2. Beleidswereld en uitvoeringswereld, vanuit de invalshoek van de beleidsmakers/ beleidsmedewerkers en uitvoerders. 3. Informatievoorziening aan raad.

Toelichting 1. Invalshoek leefwereld Aanbeveling 1 Zet in op het invoeren van servicegesprekken om zo te kunnen inspelen op specifieke hulpvragen en gericht te kunnen werken aan lange termijn oplossingen (en laat dit niet afhangen van te behalen efficiency met andere maatregel). Reactie Het college ziet ook de voordelen van servicegesprekken en onderschrijft de conclusie over inzetten op servicegesprekken. Het onderwerp servicegesprekken is onderdeel van plateau 2 van het project verbeteren toegang en vereenvoudigen inkomensregelingen. Tegelijkertijd is er binnen het huidige financiële kader geen ruimte voor deze gesprekken. Vandaar dat onderzocht wordt of deze ruimte gevonden kan worden door het behalen van efficiency met andere maatregelen. Ook wordt onderzocht hoe het gesprek over inkomen en inkomensondersteuning onderdeel kan worden in het contact met inwoners over andere onderwerpen zoals arbeidsparticipatie of sociale activering. Het college adviseert de raad om deze aanbeveling van de Rekenkamer mee te wegen bij de beoordeling van de voorstellen over de servicegesprekken, zoals deze nu worden voorbereid. Aanbeveling 2 Heb bij de voorgenomen verbetering van de website oog voor versimpeling in zowel inrichting als taalgebruik en verwijs op de website actief naar externe hulporganisaties, zoals de Voedselbank.

Reactie Het college neemt deze aanbeveling over. We onderzoeken samen met inwoners de teksten en inrichting op de website. De feedback uit dit onderzoek verwerken we direct om de website gebruiksvriendelijker te maken. Ook het Versimpelteam van de gemeente Zwolle levert een bijdrage aan deze verwerking. Het Versimpelteam werkt met Gebruiker Centraal aan een handleiding voor gemeenten om teksten van websites te verbeteren en hiervoor een stappenplan te maken. In Zwolle, zijn er veel verschillende hulporganisaties (zoals de Voedselbank) voor inwoners met een laag inkomen. Vandaar dat we dit hulpaanbod op één centrale website/webpagina overzichtelijk beschikbaar gaan stellen. Hiermee gaan we ook de versnippering van informatie over hulp tegen. Deze versnippering is namelijk een veel gehoorde klacht van inwoners en professionals. 10

2.

Beleidswereld en uitvoeringswereld

Aanbeveling 3 Zet in op versoepeling van het aanvraagproces en laat dit niet (allen) afhangen van samenvoeging van regelingen in de toekomst. Overweeg bijv. de integrale werkwijze uit de pilot “innovatielab”. Als standaard werkwijze toe te passen. Deze benadering kan vertraging voorkomen en zorg voor meer mogelijkheden tot maatwerk en hogere effectiviteit. Reactie Het college neemt deze aandachtspunten ter harte. De “versoepeling” van het aanvraagproces bevorderen wij op verschillende manieren. Wij doen dit door inwoners zoveel mogelijk te helpen met het doen van de aanvraag. Dit doen wij door verbetering van de aanvraagprocedure zelf, het wegnemen van bewijslast en het zoveel als mogelijk ambtshalve verstrekken van regelingen. Hiermee geven wij invulling aan alle uitkomsten uit onze gesprekken met inwoners en partners via de Stadsdialogen, de thematafels en het klantreisonderzoek over de inkomensregelingen. Inmiddels zijn concreet doorgevoerd: - De verbetering van de toegang door verbetering en verduidelijking van de aanvraagformulieren. - De aanpassing van een aantal inkomensregelingen door bewijslast voor gebruik af te schaffen. - Inwoners met een bijstandsuitkering de regelingen ambtshalve te verstrekken na een eerste aanvraag zodat zij deze niet jaar op jaar hoeven aan te vragen.

- Uitbreiding van de fysieke dienstverlening met een inkomensloket op het gemeentehuis en meer capaciteit voor Op Orde, de hulpverlening bij financiële vragen in de wijk. In het kader van het project “Verbetering toegang en vereenvoudiging inkomensregelingen”, plateau 2, onderzoeken wij inderdaad de mogelijkheid voor samenvoeging van de bestaande inkomensregelingen. Echter, dit is één van de verbeteringen die wij onderzoeken. Wij onderzoeken ook het alles in één keer aanvragen zodat inwoners minder te maken hebben met versnippering en met bewijslast bij aanvraag van de regelingen. Aanbeveling 4 Zorg voor betere afstemming tussen de beleidswereld en de uitvoeringswereld om zo de effecten van de regelingen beter (tussentijds) te kunnen monitoren en te kunnen bijsturen. Reactie Het college onderschrijft de aanbeveling voor goede afstemming. De huidige ontwikkelingen rond de verbetering van de toegang en vereenvoudiging van inkomensregelingen, vinden plaats in een nauwe samenwerking tussen beleid en uitvoering, zowel binnen de gemeente als daarbuiten. Alle beleidsvoorstellen worden geformuleerd in samenspraak met de uitvoering en zowel in concept als na invoering getoetst op uitvoerbaarheid en effectiviteit met de uitvoering.

Hierop aangevuld, worden aanvraagformulieren en -processen getoetst met inwoners zodat hun ervaringen meteen kunnen worden verwerkt in de ontwerp-aanvraagformulieren en processen. Verder worden de resultaten van de maatregelen gemonitord op maatschappelijk effect door een minimaeffectrapportage door het NIBUD als basis voor de aanpassing in beleid. Naast de monitoring van het absoluut aantal aanvragen, monitoren wij ook het relatief bereik van de regelingen door periodiek onderzoek door het CBS. 11

Aanbeveling 5 Ontwikkel een structurele manier van monitoren op uitvoeringsniveau van bereik en effecten van de inkomensondersteunende regelingen, bijv. door standaard evaluatie- of nazorggesprekken. Hierdoor krijgen uitvoerende medewerkers inzicht in het effect van hun handelen en kunnen zij waar nodige adviseren over bijsturing. Reactie Het college neemt deze aanbeveling ter harte. Momenteel worden voorbereidingen getroffen om binnen het team Inkomen, de taken van de consulenten beheer en consulenten intake samen te voegen. Hierdoor krijgt de inwoner één vast aanspreekpunt vanaf het moment waarop de aanvraag wordt ingediend. Dit zal de uitvoering verbeteren, waardoor we de inwoners beter kunnen monitoren en het effect van ons handelen voor hen inzichtelijker wordt. Tegelijkertijd zetten we in op het versterken van datagedreven werken en wordt het BI-dashboard binnen het team inkomen continu verbeterd. Aanbeveling 6 Maakt met maatschappelijke partner niet alleen afspraken op basis van uitvoerende activiteiten, maar ook op basis van bereikte effect. Reactie Het college neemt deze aandachtspunten ter harte. Partners die subsidie ontvangen verantwoorden zich op basis van de gemaakte subsidieafspraken vastgelegd in subsidiebeschikking. Het is niet ongebruikelijk om in de afspraken op te nemen wat het effect is geweest van een subsidie.

Dat hangt samen met het soort activiteit dat wordt gesubsidieerd. Dit kan op verschillende manieren. Eén van deze manier is het uitvragen (via de verantwoording) bij de subsidieontvanger. Bijvoorbeeld het Jeugdsportfonds verantwoord op basis van het aantal kinderen en jongeren die via hen gaan sporten. Dat zijn afspraken over uitvoerende activiteiten en omvat tegelijktijdig ook effecten: zoals verminderen van financiële barrières voor sportdeelname en verhogen van het aantal kinderen dat actief deelneemt aan sportactiviteiten. Hierdoor wordt duidelijk hoeveel gezinnen geholpen worden en wat de impact deze subsidie is. Daarnaast kan het meten van de impact ook bij de gemeente zelf gedaan worden. Als gemeente kunnen we ook onze eigen data en de informatie gebruiken. In hoeverre hebben de subsidies voor een bepaald doel bijgedragen. Iets wat we steeds meer willen gaan doen. Neemt niet weg dat het belangrijk blijft om hierover na te denken bij het maken van subsidieafspraken. 3. Invalshoek informatievoorziening aan de raad Aanbeveling 7 Werk in toekomstige voorstellen scenario’s uit die inzichtelijk maken hoe keuzes doorwerken en geef daarbij inzicht in zowel de financiële effecten als de mogelijke maatschappelijk baten en te vermijden kosten in de toekomst. Reactie Het college zet in op het versterken van datagedreven werken.

Daarom ontwikkelen we dashboards voor verschillende onderdelen. Om de samenhangende effecten op de lange termijn in beeld te brengen, ontwikkelen we ook een monitor/dashboard voor de Koers Sociaal Domein. Dit omvat thema’s zoals bestaanszekerheid, kansengelijkheid, gezondheid en sociale basis. Tijdens het ontwikkelproces van deze monitor formuleren we scherpe doelstellingen, een samenhangende beleidstheorie en indicatoren die de effecten op deze onderwerpen in de loop der tijd laten zien.

12

Financiële bestaanszekerheid en de effecten daarvan op andere terreinen nemen hierin een belangrijke plaats in. We raden aan om deze ontwikkeling af te wachten en geen aparte maatschappelijke businesscases op dit onderwerp te ontwikkelen. Overigens hebben wij wel onderzocht of er elders maatschappelijke kosten-baten analyses zijn uitgevoerd op de gemeentelijke bijdrage aan financiële bestaanszekerheid zoals u voorstelt. Echter, wij hebben deze niet gevonden. Dit sterkt ons in de conclusie dat een betrouwbare maatschappelijke kosten-baten analyse alleen voor financiële bestaanszekerheid bijzonder lastig is te formuleren. Vervolg De in de bestuurlijke reactie opgenomen acties worden opgepakt en de resultaten daarvan komen, waar nodig, terug in de raad.

13

Nawoord Op 21 mei ontvingen wij de bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders op het rapport ‘Huishoudens geholpen; een onderzoek naar de Zwolse inkomensregelingen voor bestaanszekerheid’. Wij zijn blij te lezen dat het college veel van onze aanbevelingen onderschrijft en ter harte neemt. Bij een aantal aanbevelingen plaatst het college kanttekeningen. De bestuurlijke reactie geeft ons daarom aanleiding de volgende aandachtspunten mee te geven aan de raad. Aandachtspunt 1: kosten gaan voor de (financiële en maatschappelijke) baten In aanbeveling 1 adviseren wij om in te zetten op het invoeren van servicegesprekken om doelgroepen die het meest kwetsbaar zijn te ondersteunen, ongeacht de te behalen efficiency met eerdere maatregelen. Het college wil hier pas toe overgaan als voldoende uitvoeringscapaciteit is vrijgespeeld met andere maatregelen. Wij adviseren om de benodigde investering mede te beoordelen op basis van de mogelijke toekomstige opbrengsten en niet uitsluitend vanuit het perspectief of er op dit moment middelen kunnen worden vrijgemaakt door behaalde efficiency met andere maatregelen. Het invoeren van servicegesprekken is in potentie immers een maatregel waarbij de kosten voor de baten uitgaan. Op langere termijn kan dit zich terugverdienen omdat mensen geen of minder gebruik meer hoeven te maken van de geboden financiële ondersteuning.

Ook aanbeveling 7 heeft (onder andere) betrekking op kosten die voor de baten uitgaan. Hierin adviseren wij namelijk om in toekomstige voorstellen ook inzicht te geven in de mogelijke maatschappelijke baten en te vermijden kosten in de toekomst. Hierover geeft het college onder andere aan op dit moment geen aparte maatschappelijke businesscases op dit onderwerp te willen ontwikkelen. Ook wordt gesteld dat er elders geen maatschappelijke kosten-baten analyses over dit onderwerp zijn aangetroffen en dat dit tot de conclusies leidt dat een betrouwbare maatschappelijke kosten-baten analyse voor financiële bestaanszekerheid bijzonder lastig te formuleren is. Wij zijn echter van mening dat in toekomstige voorstellen op zijn minst aandacht besteed kan worden aan mogelijk toekomstige (financiële en maatschappelijke) baten op de (middel)lange termijn, ook als dit slechts indicatief mogelijk is. Overigens gaat dit slechts over één aspect van aanbeveling 7. Met deze aanbeveling roepen we namelijk vooral op in toekomstige voorstellen aan de raad scenario’s uit te werken die inzichtelijk maken hoe keuzes doorwerken, zodat de raad daarmee zicht krijgt op de knoppen waaraan hij kan draaien. Hier wordt in het bestuurlijk wederhoor niet op ingegaan.

Aandachtspunt 2: evaluatie-/nazorggesprekken In aanbeveling 5 adviseren wij om een structurele manier van monitoren op uitvoeringsniveau te ontwikkelen, bijvoorbeeld door standaard evaluatie- of nazorggesprekken. Het college neemt deze aanbeveling ter harte. Het wordt echter niet duidelijk hoe het college aankijkt tegen de suggestie om evaluatie-/nazorggesprekken standaard te laten plaatsvinden. Wel wordt aangegeven dat wordt ingezet op het versterken van datagedreven werken en dat het BI-dashboard binnen het team inkomen continu wordt verbeterd. Daarover merken wij op dat de uitkomsten van evaluatie/nazorggesprekken ook belangrijke input kunnen vormen voor dit dashboard, met name over proceservaring en mate van tevredenheid van gebruikers. Aandachtspunt 3: mate van concreetheid Bij verschillende aanbevelingen geeft het college aan deze ‘ter harte’ te nemen. De manier waarop wordt echter niet in alle gevallen even duidelijk. Bij aanbeveling 2 en aanbeveling 3 gaat het college

14

vrij concreet in op wat al gebeurd is en wat het college van plan is te gaan doen. Bij andere aanbevelingen – met name aanbeveling 5 en 6 – is dit minder het geval. Wij begrijpen dat sommige maatregelen nog nader uitgewerkt moeten worden en dat het daardoor in sommige gevallen nog niet mogelijk is dezelfde mate van concreetheid te bieden. Wij adviseren de raad dit bij toekomstige voorstellen kritisch te volgen. Wij zullen de vervolgstappen op het gebied van de inkomensregelingen en (financiële) bestaanszekerheid met belangstelling blijven volgen en zien uit naar de voorstellen die later dit jaar aan de raad worden voorgelegd.

15

Onderzoeksrapport B&A Groep

16

Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

Nota van bevindingen voor bestuurlijk wederhoor Rekenkameronderzoek armoederegelingen Gemeente Zwolle

Colofon Projectnummer: 416 Auteurs: Sari van Aart Yorick van den Berg Julian Edens Gerard Nieuwe Weme B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t 070 - 3029500 f 070 - 3029501 e-mail: info@bagroep.nl http: www.bagroep.nl Den Haag, 3 april 2025

© Copyright B&A B.V. 2025 Niets uit deze uitgave mag worden vermenigvuldigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke wijze dan ook zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Op alle opdrachten en werkzaamheden zijn de Algemene voorwaarden van B&A B.V. van toepassing, gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel Haaglanden onder dossiernummer: KvK Haaglanden 27177844. De Algemene voorwaarden treft u als bijlage aan en kunt u tevens inzien op onze website, www.bagroep.nl. B&A is gevestigd in Den Haag, Amsterdam en Rotterdam.

Inhoudsopgave 1. Onderzoeksvragen en -verantwoording

7

1.1 Aanleiding

7

1.2 Onderzoeksvragen

7

1.3 Onderzoeksverantwoording

7

2. Bevindingen beleidswereld

11

2.1 Inleiding

11

2.2 Bevindingen ontwikkelingen beleid

11

2.3 Bevindingen aannames en uitgangspunten beleid

13

2.4 Bevindingen in beeld brengen behoeften huishoudens

14

2.5 Bevindingen doelgroepen

15

2.6 Bevindingen monitoring en sturing

16

2.7 Bevindingen rolinvulling raad

17

3. Bevindingen uitvoeringswereld

19

3.1 Inleiding

19

3.2 Bevindingen inrichting toeslagverstrekking

19

3.3 Bevindingen praktijk verstrekking minimaregelingen

21

3.4 Bevindingen zicht uitvoerders op huishoudens

23

3.5 Bevindingen monitoring effecten en bereik regelingen (perspectief uitvoerders)

24

4. Bevindingen leefwereld

27

4.1 Inleiding

27

4.2 Bevindingen ervaringen inwoners: aansluiting hulpvraag, menselijke maat en alg, ervaringen

27

4.3 Bevindingen ervaringen inwoners: bekendheid met regelingen

29

4.4 Bevindingen gebruik regelingen

31

4.5 Bevindingen redenen niet- of gedeeltelijk gebruik van regelingen

35

4.6 Bevindingen verhogen gebruik regelingen

37

Bijlagen Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

Geraadpleegde bronnen Onderzoeksvragen Normenkader Toetsing normenkader

4

Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

1. ONDERZOEKSVRAGEN EN VERANTWOORDING

6

1. Onderzoeksvragen en verantwoording 1.1 Aanleiding In de afgelopen jaren zijn huishoudens in toenemende mate geconfronteerd met sterk oplopende prijzen van energie en levensonderhoud. Niet voor niets was bestaanszekerheid één van de belangrijkste thema’s bij de landelijke verkiezingen die in november 2023 plaatsvonden. Inkomensbeleid en de (her)verdeling van welvaart is een verantwoordelijkheid voor het Rijk. In Zwolle zijn diverse regelingen die aanvullend zijn op het rijksbeleid. Veel huishoudens die recht hebben op deze regelingen maken hier ook gebruik van. Tegelijkertijd is bekend dat niet ieder huishouden dat recht heeft op deze regelingen, hier ook gebruik van maakt. In sommige gevallen bewust (bijvoorbeeld uit angst om grote bedragen te moeten terugbetalen) en in andere gevallen uit onbekendheid met de regelingen. Bestaanszekerheid en kansengelijkheid zijn in het Coalitieakkoord 2022-2026 centrale thema’s. Het tegengaan van armoede en schulden heeft daarbinnen de hoogste prioriteit. Bijzondere aandacht is er voor kinderen die in armoede opgroeien. Daarom is ervoor gekozen om de inkomensgrens voor de Kindregeling met ingang van 1 januari 2023 te verhogen van 110% naar 130%. Hiermee is de groep die recht heeft op deze regeling vergroot.

Het inzicht in de effecten en het bereik van de verschillende regelingen (uitgesplitst naar doelgroepen) is echter nog niet voldoende aanwezig is. Landelijk verschuift de aandacht van ‘meedoen in samenleving’ meer naar ‘bestaanszekerheid’. Bij bestaanszekerheid staat ‘grip op het eigen leven’ centraal. Zwolle wil in dit kader overgaan tot versimpeling en harmonisatie van regelingen met als doel een groter bereik van de regelingen. De Rekenkamer wil graag onderzoeken in hoeverre de huidige regelingen en de huidige beleidsuitvoering bijdragen aan verbetering van het bereik van de regelingen en de bestaanszekerheid van huishoudens in Zwolle.

1.2 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek is als volgt: In hoeverre lukt het de gemeente Zwolle om met de huidige regelingen de Zwolse huishoudens waarvoor de bestaanszekerheid onder druk staat te bereiken en zorgen de regelingen voor verbetering van de bestaanszekerheid van deze huishoudens? De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in deelvragen. Deze deelvragen treft u aan in bijlage 2. De deelvragen gaan over: ▪ het perspectief van de beleidsmakers (de ‘beleidswereld); ▪ het perspectief van de uitvoerders die inwoners helpen (de ‘uitvoeringswereld); ▪ de ervaringen vanuit het perspectief van de inwoners (de ‘leefwereld’).

1.3 Onderzoeksverantwoording Het onderzoek bestond uit de volgende stappen: Documentenstudie Als eerste is gekeken naar de inkomensregelingen die de gemeente biedt. Welke regelingen kent de gemeente en welke voorwaarden gelden daarvoor? Op basis van gemeentelijke cijfers is in beeld gebracht hoe het gebruik en bereik van deze regelingen zich heeft ontwikkeld. Ook is op basis van beschikbaar gestelde gegevens een analyse opgesteld van de armoedeproblematiek in Zwolle. De documentenstudie heeft zich ten tweede gericht op wat gedaan moet worden om inkomensondersteuning te ontvangen van de gemeente. Dit betreft onder andere de

Onderzoeksvragen en -verantwoording

7

informatieverstrekking, welke termijnen gehanteerd worden, proces van toekenning, en tot slot welke regels zijn opgesteld en vastgesteld. Het derde deel van de documentstudie heeft zich gericht op een analyse van het beleid rondom armoede, schulden en bestaanszekerheid. Daarbij is ook gekeken naar hoe de raad hierover geïnformeerd wordt door het college. Veldwerk inwoners Op basis van geanonimiseerde bestanden is een selectie gemaakt. Het is gelukt om bij 30 inwoners een interview af te nemen over hun ervaringen met het proces van aanvragen en het effect dat de hulp voor hen heeft gehad. Elf inwoners maakten gebruik van één regeling en negentien inwoners maakten gebruik van meerdere regelingen. Het was ook de bedoeling om inwoners te spreken die geen gebruik hebben gemaakt van gemeentelijke regelingen (de niet-bereikte inwoners in armoede). Dat is helaas niet gelukt. Het lukte niet om via partners van de gemeente inwoners te vinden die helemaal geen gebruik maakten van gemeentelijke hulp en ondersteuning. Wel hebben de gesprekken met inwoners die slechts gebruik maakten van één (of een beperkt aantal) regeling inzichten verschaft in niet-gebruik. Veldwerk uitvoerende medewerkers die inwoners helpen Interviews hebben plaatsgevonden met uitvoerenden van de gemeente en andere partners in Zwolle.

Het doel van deze gesprekken was om te achterhalen: - hoe het proces van aanvragen verloopt; - hoe inwoners bij de hulp en ondersteuning terecht komen; - wat gedaan wordt om het bereik van inwoners te vergroten; - wat verklaringen zijn voor het niet-bereiken van de inwoners. Ook zijn uitvoerders bevraagd op wat goed gaat en wat beter kan. Uitvoerders is ook gevraagd om hun mening te geven over op de bevindingen uit de interviews onder inwoners. Veldwerk beleidsmakers Interviews hebben plaatsgevonden met de beleidsmedewerkers verantwoordelijk voor armoedebestrijding en bestaanszekerheid. Daarnaast heeft een interview met de verantwoordelijk wethouder plaatsgevonden. In deze gesprekken is nagegaan: - wat de belangrijkste doelen zijn van de gemeente; - hoe de gemeente stuurt op het doelbereik; - wat verklaringen zijn voor bereikte resultaten; - wat goed gaat en wat beter kan. Ook is hen gevraagd naar hun mening over de opbrengsten uit de gesprekken die met inwoners en met uitvoerders zijn gevoerd. Mystery Guest onderzoek door raadsleden In totaal zeven raadsleden zijn aan de hand van situaties van inwoners op zoek gegaan naar hulp en ondersteuning. Het betrof situaties die kunnen leiden tot een aanvraag bij de gemeente bij één of meer van de onderzochte inkomensregelingen. Als raadsleden dachten de hulp te hebben gevonden, hebben zij geprobeerd deze hulp aan te vragen.

Raadsleden is gevraagd om niet een definitieve aanvraag in te dienen, maar de aanvraag stop te zetten. Deelnemende raadsleden hebben via een vragenlijst hun ervaringen met het zoeken naar en het aanvragen van hulp bijgehouden. De uitkomsten van deze vragenlijst zijn opgenomen in de bevindingen.

8

Groepsgesprek met een vertegenwoordiging van de raad De laatste fase in het onderzoek betrof een werksessie met een vertegenwoordiging van de raad. In deze werksessie zijn de eerste resultaten besproken. Met de raadsleden is gesproken over hun kaderstellende en controlerende rol in relatie tot het onderwerp: wat gaat goed en wat kan beter? Op de hiervoor beschreven wijze is steeds in elke stap voortgeborduurd op de bevindingen uit voorgaande stappen. Rapportage Dit rapport van bevindingen is vanuit de verschillende perspectieven (inwoner, uitvoerder en beleidsmaker) opgesteld. Dit heeft geleid tot deze nota van bevindingen.

Onderzoeksvragen en -verantwoording

9

Om te vergroten: klik op een hoek en sleep. Om te verschuiven: klik op Bijsnijden in het rechtertabblad Opmaak.

2. BEVINDINGEN BELEIDSWERELD

Onderzoeksvragen en -verantwoording 10

2. Bevindingen beleidswereld 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk zijn de bevindingen over het beleid op het gebied van bestaanszekerheid van de gemeente Zwolle opgenomen. Eerst zijn in de rode kaders de bevindingen per deelvraag op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van dat antwoord. De toetsing aan het bijbehorende normenkader treft u aan in bijlage 4. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de beantwoording op hoofdlijnen in de rode kaders.

2.2 Bevindingen ontwikkelingen beleid 1.

Hoe heeft het Zwolse beleid gericht op bestaanszekerheid zich in de afgelopen jaren ontwikkeld?

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Het beleid gericht op bestaanszekerheid is ontwikkeld van meedoen mogelijk maken naar een nieuwe koers waarin de inwoner centraal staat.

Onderbouwing De belangrijkste beleidsmatige ontwikkelingen op het gebied van bestaanszekerheid in de gemeente Zwolle zijn: ▪

De vaststelling van de uitvoeringsnota van de Participatiewet “ Meedoen mogelijk maken” en de tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten (2014)

▪

De Hervormingsagenda Sociaal Domein (2019-2024)

▪

De versimpeling van armoederegelingen en de minimaregelingen (2019)

▪

De nieuwe Koers Sociaal Domein (2024-2030)

▪

De “uitgangspuntennotitie vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen” (2024).

Uitvoeringsnota van de Participatiewet ‘Meedoen mogelijk maken’ (2014) Met de vaststelling van de uitvoeringsnota van de Participatiewet ‘Meedoen mogelijk maken’ en de tegemoetkoming voor chronisch zieken en gehandicapten (15-12-2014) heeft de gemeenteraad de gemeentelijke ondersteuning voor 2015 voor deze inwoners mede vorm gegeven. In de uitvoeringsnota is de armoedegrens vastgesteld op 110% van het sociaal minimum. Daarmee sluit de raad aan bij het ‘niet veel-maar-toereikend’ criterium en beperkt daarmee de financiële risico’s binnen het armoedebeleid door toename van het beroep op de regelingen. Voor chronisch zieken en gehandicapten is de inkomensgrens in 2015 verhoogd naar 130% om te voorkomen dat zij door meerkosten onder het sociaal minimum komen. Zij ontvangen ondersteuning via toegang tot de collectieve zorgverzekering en een tegemoetkoming van € 175 voor meerkosten. Hervormingsagenda Sociaal Domein 2019-2023 Van 2019 tot en met 2023 werkte de gemeente Zwolle met de “Hervormingsagenda Sociaal Domein”. De inzet was een veranderbeweging op gang te brengen: “nog meer denken vanuit de inwoner, vanuit wat wel kan”. Vanuit de vraag in plaats van het aanbod. Niet zorgen voor, maar zorgen dát het zelf lukt.

En ook meer denken vanuit ondernemend partnerschap met de aanbieders.” Specifieke aandacht voor armoederegelingen is beperkt tot het opnemen van een doel: tegengaan van armoede, schulden en sociaal isolement. Versimpeling van armoederegelingen en de minima effect regelingen (2019) Op grond van de Minima Effect Rapportage (2018) en de Hervormingsagenda Sociaal Domein heeft het college het besluit genomen om een aantal regelingen te versimpelen. Voorbeelden hiervan zijn de

Bevindingen beleidswereld

11

scholierenregeling, regelingen voor alleenstaande ouders, regelingen voor minimahuishoudens met één of twee volwassenen tussen 18 jaar en AOW-gerechtigde leeftijd en voor huishoudens met een zorgvraag.

In de gemeente Arnhem zijn naar aanleiding van evaluaties gelijke inkomensgrenzen en vermogensgrenzen doorgevoerd voor verschillende regelingen en vindt automatisch verlenging plaats bij ongewijzigde omstandigheden.

Koers Sociaal Domein (2024-2030) Het college heeft als vervolg op de hervormingsagenda de ‘Koers Sociaal Domein 2024-2030’ opgesteld. Deze is vastgesteld door de raad nadat zij eerst op basis van een scenarionota richting heeft meegegeven. Het Coalitieakkoord 2022-2026 'Samen voor een waardevolle Toekomst’ gaf al richting aan die koers: “Wij bouwen vanuit vertrouwen de komende jaren verder aan een inclusieve samenleving waarin iedereen mee kan doen. Met gelijke kansen voor iedereen en bestaanszekerheid voor onze inwoners. Op die manier gaan we een tweedeling in onze samenleving tegen. Dat doen we allereerst door de sociale verbanden en netwerken in onze samenleving. Zo bouwen we aan een sociale basis waar mensen op kunnen terugvallen als ze hulp nodig hebben.” De Koers Sociaal Domein is een richtinggevend stuk dat de komende jaren de basis gaat vormen voor alle beleidsontwikkeling en uitvoering in het sociaal domein. De Koers Sociaal Domein zal daarmee ook richtinggevend zijn voor de wijze waarop de gemeente integraal het armoede- en schuldenbeleid vorm gaat geven. Voor de definiëring van bestaanszekerheid gebruikt de gemeente Zwolle in haar Koers Sociaal domein de definitie van de VNG. Bestaanszekerheid wordt hierin als volgt uitgelegd: 1. Inkomenszekerheid: inwoners hebben de zekerheid van voldoende en voorspelbaar inkomen om in hun levensonderhoud te voorzien. 2.

Werkzekerheid: inwoners hebben de zekerheid om door betekenisvol werk en/of participatie (een zinvolle daginvulling) mee te doen en te kunnen bijdragen aan de samenleving. 3. Menselijke maat: de gemeente benadert inwoners vanuit vertrouwen en empathie en sluit aan bij hun situatie. 4. Basisvoorzieningen wonen en zorg: een passende woning en toegang tot zorg als basale zekerheden voor leven en werken. Uitgangspuntennotitie vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen (2024) In het raadsvoorstel van 4 juli 2024 ‘Uitgangspunten notitie vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen’ stelt het college dat het doel is dat meer inwoners gebruik maken van lokale inkomensregelingen. Dit draagt bij aan de financiële bestaanszekerheid van meer inwoners van Zwolle. Daarom streeft het college naar een vereenvoudiging van de regelingen en verbeterde toegang tot deze regelingen. Dat kan op uiteenlopende manieren zo stelt het college: het omlaag brengen van de bewijslast, het schrappen van gebruiksdoelen voor regelingen, het kunnen ontvangen van geld uit verschillende regelingen met één aanvraag, enzovoorts. Deze verschillende manieren hebben implicaties voor het beleid en de inzet van de inkomensregelingen als beleidsinstrument. Daarom is in het voorstel een aantal uitgangspunten vastgesteld op basis waarvan nieuw beleid hierop ontwikkeld wordt de komende tijd.

Het voorstel stelt ook dat de uitbreiding van het gebruik van de gemeentelijke regelingen en de intensivering van de dienstverlening om dat te realiseren, gevolgen kan hebben voor het armoedebudget. De uitgangspunten worden vertaald naar drie scenario’s voor inrichting van de toegang, aanpassing van de regelingen en de inrichting van de uitvoering. De raad ontvangt daarvoor in 2025 van het college

Bevindingen beleidswereld

12

voorstellen met verschillende financiële scenario’s zodat de raad ook kan sturen op de gevolgen voor de begroting. Uit de interviews met de beleidsmedewerkers komt naar voren dat het beleid zich nu primair richt op het vereenvoudigen van regelingen en de uitvoering enerzijds en het (mede daardoor) vergroten van het bereik anderzijds. Dit moet ook gebeuren binnen de financiële kaders van de begroting: het vergroten van het bereik brengt namelijk ook meer uitgaven met zich mee.

2.3 Bevindingen aannames en uitgangspunten beleid 2.

Hoe ziet het huidige Zwolse beleid gericht op bestaanszekerheid eruit en welke aannames liggen hieraan ten grondslag?

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

Het huidige beleid is gericht op het centraal stellen van de inwoner en het bieden van samenhangende ondersteuning die aansluit bij de context van het leven en de eigen kracht van de inwoners. De aanname is dat beleid en uitvoering vanuit deze uitgangspunten effectief kan zijn.

Onderbouwing In het laatste beleidsstuk ‘Koers Sociaal domein’ en de ‘Uitgangspunten notitie vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen’ wordt het huidige beleid gericht op bestaanszekerheid beschreven. Met het vaststellen van de Koers Sociaal Domein ligt er volgens het college een basis om in beleid, uitvoering en organisatie concrete stappen te gaan zetten. Het gaat vooral om aannames dat anders werken noodzakelijk is: ▪ In de relatie met inwoners: op basis van vertrouwen samen met betrokken inwoners werken aan oplossingen voor maatschappelijke problemen. Dat wordt vertaald in beleid en uitvoering. ▪ In de relatie met (professionele en niet-professionele) partners: samen mogelijk maken dat de inwoner en zijn leefwereld centraal kunnen staan. Meer samen leren en kijken wat nodig is om maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. ▪ In de uitvoering: breed kijken, meer interne samenwerking, oog voor de context, duurzame samenhangende oplossingen vinden. ▪ In beleid: meer verkenning van het vraagstuk in de leefwereld en meer benutten van ervaringskennis. Oplossingen vinden in samenspraak met betrokken inwoners, uitvoerende professionals en partners in de stad. ▪ In bekostiging: zoeken naar vormen van bekostiging die de gewenste beweging ondersteunen: meer vanuit het perspectief van de inwoner, bijvoorbeeld door initiatieven vanuit de wijk te ondersteunen.

Daarnaast steeds kijken hoe de inzet van de gemeente bijdraagt aan bestaanszekerheid, kansengelijkheid en gezondheid en daarin zo nodig verschuivingen aanbrengen. Voor bestaanszekerheid betekent dit dat de gemeente meer gaat sturen op de samenhang van de verschillende investeringen en vanuit de gewenste beweging gaat werken. Concreet betekent dit: ▪ De inwoner en de leefwereld staan centraal. ▪ De gemeente biedt samenhangende ondersteuning die aansluit bij de context van het leven van inwoners. ▪ De gemeente en partners gaan uit van de kracht en eigen mogelijkheden van mensen en eventuele ondersteuning is gericht op het versterken daarvan. De vastgestelde uitgangspunten ten aanzien van bestaanszekerheid zoals die beschreven staan in de ‘Uitgangspunten notitie vereenvoudiging van de lokale inkomensregelingen’ zijn:

Bevindingen beleidswereld

13

Bestaanszekerheid, kansengelijkheid en goede gezondheid blijven de leidende kaders voor de vereenvoudiging van de inkomensregelingen. We blijven daarom speciale regelingen houden voor meer kwetsbare inwoners zoals kinderen en inwoners met een beperking of een chronische ziekte. Voldoende inkomen om rond te komen is één van de pijlers van bestaanszekerheid. Daarom willen wij dat zoveel mogelijk inwoners met recht op de regelingen, deze ook gebruiken. Onze gemeentelijke inkomensregelingen dragen bij aan sociale participatie van inwoners en zorgen voor voldoende financiële buffers om tegenvallers op te vangen. Het Rijk is verantwoordelijk voor het algemeen inkomen. Wij houden vast aan deze rolverdeling tussen Rijk en gemeente. Sociale participatie legt een basis voor kansengelijkheid. Wij vertrouwen erop dat inwoners daar zelf de juiste keuzes in maken. Wij sturen zelf zo min als wettelijk mogelijk op gebruiksdoelen. De inwoner staat centraal: wij sluiten aan bij de situatie van de inwoner; wij werken vanuit vertrouwen en de menselijke maat. Daarom verlagen wij de bewijslast op inkomen en op bestedingsdoelen zo veel als de Participatiewet toestaat. Hiermee wordt het beleid ook op onderdelen doelmatiger. Preventie en laagdrempelige hulp hebben prioriteit. Dat betekent: Wij zijn actief op zoek naar inwoners die onze inkomensregelingen nodig hebben.

Hulp is dichtbij, in de sociale basis, in de wijk, met begeleiding als nodig. o Hulp is toegankelijk dus begrijpelijk, helder, via verschillende routes te benaderen en met hulp als nodig. Onze professionals in de uitvoering en intermediairs en vrijwilligers in de sociale basis zijn cruciale partners bij bevordering van financiële bestaanszekerheid en kansengelijkheid. Wij zetten in op verdere verbetering en ondersteuning van hun inzet.

▪

▪ ▪

▪ ▪

▪ ▪ ▪

▪

2.4 Bevindingen in beeld brengen behoeften huishoudens 3.

Zijn de behoeften van de huishoudens in beeld gebracht?

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪

De behoeften van huishoudens zijn in beeld gebracht via de Minima Effectrapportage en vooral de evaluatie inkomensregelingen (2024) levert een groot aantal inzichten op van behoeften van de huishoudens..

Onderbouwing In de Minima Effect Rapportage 2018, de evaluatie van de inkomensregelingen (2024) en het rapport Klantreis schuldhulpverlening heeft de gemeente de behoeften van huishoudens in de gemeente Zwolle in beeld gebracht. Verder zijn deze behoeften ook geëvalueerd in de pilot ‘Innovatielab’. In de evaluatie inkomensregelingen (2024) komen de volgende algemene inzichten naar voren: ▪ Er is sprake van een zeer diverse doelgroep, veel verschillende achtergronden en soms schrijnende situaties en/of multiproblematiek. ▪ Uitgaan van vertrouwen geeft nog complexiteit voor de gemeente: wanneer toets je wel en wanneer toets je niet? Hierover zijn binnen de gemeente nog geen duidelijke afspraken. ▪ Het aanbod van de inkomensregelingen wordt gewaardeerd, maar inwoners en hulpverleners zien vaak door de bomen het bos niet meer. De veelheid van regelingen en verschillen in voorwaarden zorgen bij een deel van de doelgroep voor gebrek aan overzicht. Het is niet gelijk duidelijk of je ergens recht op hebt. ▪ De informatie over de regelingen is merendeels begrijpelijk, maar wordt niet goed gelezen. ▪ De regelingen zijn niet goed bekend en blijven daardoor deels onbenut. Proactieve informatie vanuit de gemeente wordt gemist. ▪ Er is veel hulp beschikbaar in Zwolle, maar deze is versnipperd over veel verschillende loketten. Hierdoor is niet gelijk duidelijk waar men moet zijn.

▪ Vanuit het perspectief van de inwoner en hulpverlener lijkt er overlap te zitten in sommige regelingen. ▪ Het moment waarop een regeling opnieuw moet worden aangevraagd, is onduidelijk. Het verschilt per inkomensregeling en moet door de aanvragers zelf bijgehouden worden.