Eindrapport Rkc Zwolle - Sleutel voor jeugdhulp_april 2023.pdf

Sleutel voor Jeugdhulp

Onderzoek van de Rekenkamercommissie Zwolle naar de realisatie van de beoogde hervorming van de jeugdhulp en de rol van het Sociaal Wijkteam

3 April 2023 1

Colofon ‘Sleutel voor Jeugdhulp’ Onderzoek van de Rekenkamercommissie Zwolle naar de realisatie van de beoogde hervorming van de jeugdhulp en de rol van het Sociaal wijkteam Projectnummer: 295 Auteurs:

Gerard Nieuwe Weme Esra van Koolwijk Yorick van den Berg

B&A B.V. Bezuidenhoutseweg 161 Postbus 829 2501 CV Den Haag t. 070 - 3029500 e-mail: http:

info@bagroep.nl www.bagroep.nl

In opdracht en onder redactie van Rekenkamercommissie Zwolle Den Haag, maart 2023

Voorwoord De jeugdzorg in Nederland is een complexe wereld die voortdurend in beweging is. Voortschrijdende inzichten en regelmatige hervormingen van beleid doen een groot beroep op organisaties en medewerkers in de jeugdzorg - en op de gezinnen waarvoor de jeugdzorg bedoeld is. Na de decentralisatie van de jeugdzorg door het Rijk (2015) namen de kosten voor gemeenten snel toe. Met de Hervormingsagenda Sociaal Domein (2020) zet de gemeente Zwolle in op meer integrale jeugdhulp, dichter bij de inwoner. Het Sociaal Wijkteam heeft daarbij een sleutelrol gekregen. In dit onderzoek gaan wij na hoe het ervoor staat met de gewenste hervorming van de jeugdhulp, hoe het Sociaal Wijkteam de haar toegedichte sleutelrol vervult en wat daarvoor eventueel nog in de weg staat. Dit is een bijzonder onderzoek. Niet alleen zijn talloze documenten doorgenomen en interviews gehouden met professionals in het hele veld. Ook met gezinnen zelf is gesproken over hun ervaringen met de jeugdhulp. Die ervaringen zijn weer besproken in een ‘Ontwikkelkamer’ en ook met raadsleden is gereflecteerd op de voorlopige bevindingen. Tot slot is er geput uit ervaringen met de organisatie van de jeugdhulp in andere steden.

Daarmee ligt er denk ik een onderzoek dat niet alleen antwoord geeft op de onderzoeksvragen, maar de complexe wereld van de jeugdzorg ook voor niet-ingewijden inzichtelijker maakt en concreter inkleurt. Namens de Rekenkamercommissie dank ik dan ook al die betrokkenen die daarvoor tijd hebben willen vrij maken, en daarbij bovenal de geïnterviewde ouders. B&A voerde het onderzoek uit, stelde de Nota van bevindingen op en deed een voorzet voor de conclusies en aanbevelingen. Namens de Rekenkamercommissie bedank ik de onderzoekers Gerard Nieuwe Weme, Esra van Koolwijk en Yorick van den Berg voor hun grote expertise en de plezierige samenwerking. Vanuit onze rol als Rekenkamercommissie kijken wij vaak met een zekere vanzelfsprekendheid naar dat wat goed gaat, om de blik daarna vooral te richten op dat wat beter kan. Dit alles om de raad te ondersteunen in haar kaderstellende en controlerende rol. Ik hecht er daarom aan tot slot te benadrukken dat er vooral heel veel goed gaat bij de jeugdhulp in Zwolle en dat ik bij iedereen een enorme betrokkenheid en toewijding gezien heb. Daar neem ik mijn hoed voor af. Namens de Rekenkamercommissie Zwolle Dirk Jan Droogh (extern voorzitter) Leden Rekenkamercommissie: Bert-Jan Buiskool Margriet Leest Klariska ten Napel Mart oude Egbrink Ambtelijk secretaris: Evert Jan Bagerman

Inhoudsopgave 1

Bestuurlijke samenvatting 1.1 1.2 1.3

2

Aanleiding en vraagstelling _____________________________________________ 8 Samenvattende bevindingen en conclusies ________________________________ 8 Aanbevelingen______________________________________________________ 12

Inleiding 2.1 2.2 2.3

3

4

5

22

Inleiding ___________________________________________________________ 22 Bevindingen inrichting jeugdzorg Zwolle _________________________________ 22 Bevindingen voorgenomen en ingezette verbeteringen _____________________ 26

Bevindingen succesfactoren en knelpunten 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

17

Doel en vraagstelling _________________________________________________ 17 Normenkader ______________________________________________________ 18 Onderzoeksverantwoording ___________________________________________ 19

Foto inrichting jeugdhulp Zwolle 3.1 3.2 3.3

8

34

Inleiding ___________________________________________________________ 34 Zwolle afgezet tegen andere gemeenten ________________________________ 34 Succesfactoren en de verklaringen daarvoor _____________________________ 37 Knelpunten en de verklaringen daarvoor ________________________________ 43 Toetsing aan het normenkader ________________________________________ 48

Bevindingen verwachte doeltreffendheid 5.1 5.2 5.3 5.4

Inleiding ___________________________________________________________ 52 Verwachte effecten ingezette verbeteringen _____________________________ 52 Leren van andere gemeenten__________________________________________ 57 Toetsing aan het normenkader ________________________________________ 63

A.1.1 A.1.2

Bijlage 1: Geraadpleegde bronnen ______________________________________ 66 Bijlage 2: Analyse casusonderzoek ______________________________________ 68

52

1 BESTUURLIJKE SAMENVATTING

1

Bestuurlijke samenvatting

1.1

Aanleiding en vraagstelling

Sinds 2015 is de jeugdhulp gedecentraliseerd naar gemeenten. De kosten van de jeugdhulp in Zwolle nemen sterk toe vanaf 2017/2018 waardoor de budgetten in de jeugdhulp werden overschreden. Dit was mede aanleiding voor de hervormingsagenda Sociaal Domein die op 10 februari 2020 door de raad werd vastgesteld. Centraal hierin staat een aantal bewegingen dat moet zorgen voor inhoudelijke verbeteringen. Met deze bewegingen als uitgangspunt wordt beoogd besparingen te realiseren, de hulp meer integraal en dichterbij de inwoner te organiseren en het netwerk (inclusief scholen) te betrekken om tot preventief jeugdbeleid te komen. Het Sociaal Wijkteam speelt in de uitvoering van deze bewegingen een sleutelrol. De Zwolse rekenkamercommissie wil weten of de werkwijze van het Sociaal Wijkteam bijdraagt aan de realisatie van de gewenste inhoudelijke verbeteringen.

Wat is er nodig om tot een meer doelmatige en doeltreffende aanpak van de jeugdhulp te komen (met specifieke aandacht voor het Sociaal Wijkteam)? Is het Sociaal Wijkteam in staat zijn sleutelrol te vervullen zoals beoogd in de Hervormingsagenda? In dit verband is de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is te verwachten dat de gewenste inhoudelijke verbeteringen op het gebied van jeugdhulp met de huidige aanpak gerealiseerd kunnen worden en is het Sociaal Wijkteam in staat om de aan hen toegedichte sleutelrol hierin te vervullen?

1.2

Samenvattende bevindingen en conclusies

Het antwoord op de hoofdvraag is geformuleerd door na te gaan of de gewenste inhoudelijke veranderingen zijn of naar verwachting kunnen worden gerealiseerd. De gemeente ambieert in de Hervormingsagenda een viertal bewegingen die voor dit onderzoek zijn gehanteerd als de gewenste inhoudelijke verbeteringen: 1. Van apart naar gewoon: normaliseren. 2. Van deelprobleem naar totaaloplossing 3. Van zorgen voor naar zorgen dat 4. Van individuele zorg naar het samenbrengen van vragen De gemeente Zwolle heeft op alle beoogde inhoudelijke verbeteringen acties ingezet. Dat blijkt onder andere uit de volgende bevindingen: ▪ Er wordt gewerkt aan een afwegingskader jeugdhulp als manier om de eerste beweging (normaliseren) te ondersteunen. ▪ Het Sociaal Wijkteam werkt waar nodig met verschillende inhoudelijke disciplines (jeugd, schulden, werk) aan gezinnen waar dit noodzakelijk is. Ook is het Sociaal Wijkteam aan alle scholen en aan het grootste deel van de huisartsenpraktijken verbonden. Dat maakt het steeds beter mogelijk om van deelprobleem tot totaaloplossing te komen. ▪ Uit het onderzoek blijkt dat waar in de beginperiode van de decentralisatie nog veel ‘zendingswerk’ was te verrichten vanuit het Sociaal Wijkteam om de beweging van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’ in te zetten, deze beweging nu bij alle netwerkpartners van de gemeente wordt onderschreven.

▪ Met de inzet op de proeftuin ‘Samenspel in de Wijk’ is mede gestart met het samenbrengen van hulpvragen. De rekenkamercommissie constateert dat sprake is van een veelheid aan acties, projecten en proeftuinen die ondersteunend zijn aan het realiseren van deze verbeteringen. Er worden echter ook nog obstakels geconstateerd, die de gewenste inhoudelijke verbeteringen in de weg staan. Als deze obstakels niet of in onvoldoende mate worden weggenomen, zullen de inhoudelijke verbeteringen

8

niet volledig gerealiseerd kunnen worden. De obstakels bevinden zich niet altijd volledig binnen de invloedssfeer van het Sociaal Wijkteam. Daar waar dat wel het geval is, heeft dat vooral te maken met het ‘stapelen’ van taken en verwachtingen van het Sociaal Wijkteam en het ontbreken van heldere keuzes waar het Sociaal Wijkteam wel en niet op inzet. Samengevat luidt het antwoord op de hoofdvraag dus als volgt: Ondanks ingezette acties in de goede richting zijn er nog obstakels in de huidige aanpak die de inhoudelijke verbeteringen in de weg staan. Deze obstakels moeten worden weggenomen om het Sociaal Wijkteam in staat te stellen om de toebedachte sleutelrol te vervullen. De obstakels zijn hieronder in de vorm van conclusies beschreven per inhoudelijke beweging. Daarnaast is een algemene conclusie geformuleerd over de verantwoording over de te realiseren bewegingen. Conclusie bij beweging 1: De noodzaak van ‘normaliseren’ wordt breed onderschreven, maar eenduidig beeld over wat het is, ontbreekt bij de netwerkpartners. Er is sprake van een groot bewustzijn bij alle netwerkpartners (school, huisarts, welzijnswerk, Sociaal Wijkteam, verenigingen, jeugdzorgaanbieders) dat het inzetten van een beweging van apart naar gewoon, ofwel normaliseren, wenselijk en noodzakelijk is. Het ontbreekt echter aan een eenduidig beeld wat onder normaliseren wordt verstaan.

In de kern gaat het volgens de netwerkpartners om het antwoord op de volgende vragen: ▪ Wat vinden we normaal aan zaken waar je tegenop loopt bij opgroeien en opvoeden en waar is dus geen hulptraject bij nodig? ▪ Bij welke vragen zetten we wel in op hulp? Alle netwerkpartners geven aan dat het van belang is dat alle partners daar dezelfde beelden bij hebben om te komen tot duidelijkheid in de verwachtingen bij ouders en jeugdigen. Het ontbreekt aan een afwegingskader wat onder jeugdhulp valt en wat niet. Dit afwegingskader is sinds april 2022 in ontwikkeling en moet leiden tot een afwegingskader uitgewerkt in een nieuwe verordening Jeugd. De verordening, zo was de ambitie, had in januari 2023 in werking moeten treden. Op het moment van schrijven (maart 2023) is de verordening echter nog niet ter vaststelling aangeboden aan de raad. Het Sociaal Wijkteam kan bij de toepassing van dit afwegingskader een sleutelrol vervullen, ook richting de netwerkpartners. Dat afwegingskader ontbreekt nu. In de recent ontwikkelde visie en doelen van het Sociaal Wijkteam heeft het Sociaal Wijkteam het doel gekregen om voor problemen zo veel mogelijk gewone oplossingen te vinden in de omgeving: thuis, op school of in de wijk. Dat is echter nog onvoldoende sturend op het normaliseren.

Het afwegingskader dient voor het Sociaal Wijkteam concrete handvatten te bevatten om met het normaliseren aan de slag te kunnen gaan. Het geformuleerde doel zelf is daarvoor te weinig concreet.

Conclusie bij beweging 2: Het pad naar een totaaloplossing is ingezet, maar wordt gehinderd door de wijze van inkoop, de keuzes die gemaakt zijn bij de overgang van 18- naar 18+ en de werkvoorraad van de Sociale Wijkteams. Bij alle netwerkpartners is veel bereidheid om te komen tot totaal- in plaats van deeloplossingen. De noodzaak ervan wordt onderschreven. Deze beweging is vanuit het Sociaal Wijkteam ingezet. Bij vragen die de Jeugdwet overstijgen (bijvoorbeeld met een Wmo- of werk- en inkomensvraag) is de werkwijze dat vanuit het Sociaal Wijkteam alle relevante disciplines worden betrokken. Dit blijkt ook uit de bevindingen uit het casusonderzoek. Bij sommige gezinnen zijn zowel een jeugd als een Wmo-medewerker van het Sociaal Wijkteam betrokken.

9

Positief is ook dat de Sociale Wijkteams sinds enige tijd aan alle scholen en aan verreweg de meeste huisartsen verbonden zijn. Daardoor is het Sociaal Wijkteam eerder betrokken en dichterbij en laagdrempeliger voor de gezinnen beschikbaar. Dat maakt het mogelijk om in een eerder stadium met een brede blik naar de vraag van gezinnen te kijken. De toegevoegde waarde hiervan wordt door alle netwerkpartners onderschreven. Bovendien zorgt deze werkwijze voor vaste contacten en netwerken waarbinnen alle partners kunnen werken. Desondanks zijn er nog verschillende obstakels die een integrale totaalaanpak in de weg staan: ▪ De ondersteuning voor Jeugd en Wmo is apart en daarbinnen langs schotten ingekocht. Dat maakt het lastig om buiten bestaande producten om te werken en alternatieve oplossingen te organiseren. Daardoor is het, ondanks de mogelijkheden van het Sociaal Wijkteam om met maatwerkoplossingen te komen, niet makkelijk om tot alternatieve en beter passende oplossingen te komen. Voor maatwerkoplossingen moeten namelijk aparte afspraken worden gemaakt en vastgelegd buiten de reguliere contractering om. Dat heeft tot gevolg dat de hulp in een aantal onderzochte casussen zich te weinig richt op de gevolgen voor het gehele gezin. Zo zijn er bijvoorbeeld ouders die minder gaan werken of zelfs stoppen met werken om de zorg voor een van de kinderen op zich te nemen.

Dat heeft financiële gevolgen die er mogelijk niet zouden zijn geweest als de hulp anders georganiseerd was. ▪ Een ander gevolg van de geschotte inkoop komt tot uiting in de overgang van 18- naar 18+. Het Sociaal Wijkteam heeft als uitgangspunt om zo min mogelijk verlengde jeugdhulp in te zetten. Het gevolg is dat het gezin en de jongere in veel gevallen moeten overstappen naar andere hulp van een andere aanbieder (bijvoorbeeld vanuit de Wmo). Het zorgt voor ingewikkelde situaties waarin zowel de ouders als de betrokken professionals het overzicht kwijt raken. Zo verschuift de procesregie naar de jeugdbescherming (in plaats van het Sociaal Wijkteam) als sprake is van hulp in het gedwongen kader, ook op momenten dat sprake is van een overgang van 18- naar 18+. Daarvan geven professionals aan dat dat juist het moment is waarop regie van het Sociaal Wijkteam wordt verwacht. De overgang van 18- naar 18+ is sowieso op veel vlakken ingewikkeld, denk aan zorgtoeslagen, eigen risico in het kader van de Zorgverzekeringswet en huisvestingsvraagstukken. Uit het casusonderzoek en de interviews met de netwerkpartners blijkt dat het voorkomt dat gezinnen en jongeren buiten beeld raken.

▪ Als de hulpvraag niet start bij het Sociaal Wijkteam, maar bijvoorbeeld bij de huisarts of een andere geautoriseerde verwijzer, is het moeilijker om vanaf het begin de focus te hebben op een totaaloplossing. In een aantal van de onderzochte casussen blijkt dat het Sociaal Wijkteam in een later stadium betrokken raakt. Omdat er dan al een ondersteuningstraject is ingezet, is het moeilijker om met een bredere blik naar de vraag van een gezin te kijken. ▪ De grote werkvoorraad van het Sociaal Wijkteam zorgt er mede voor dat aan het begin van een hulpvraag weinig ruimte wordt genomen om te ‘vertragen’. Dat is onderdeel van de proeftuinen in Zuid en West Zwolle. Door meer tijd te nemen bij de start van een hulpvraag, zo is de verwachting, ontstaan meer mogelijkheden voor alternatieve en meer integrale oplossingen. Het Sociaal Wijkteam vervult een sleutelrol in de beoogde beweging van deeloplossing naar totaalaanpak. Het is één van de doelen en taken van het Sociaal Wijkteam zoals vastgelegd in de recent opgestelde visie en doelen van het Sociaal Wijkteam. Het Sociaal Wijkteam kan dat echter niet alleen ‘oplossen’, daarvoor zijn ook ontschotte inkoop van jeugdhulp en andere vormen van ondersteuning nodig. Bij de 18-/18+ problematiek komt dit vraagstuk versterkt naar voren.

Conclusie bij beweging 3: De beweging naar ‘zorgen dat’ is al meerjarig ingezet, de rol van het Sociaal Wijkteam richting ouders en netwerkpartners hierin blijkt in de praktijk weerbarstig. Alle netwerkpartners zijn doordrongen van de noodzaak van de omslag van zorgen voor naar zorgen dat. Uit het onderzoek blijkt dat het Sociaal Wijkteam daar in de beginjaren van de decentralisatie nog veel zendingswerk te verrichten had. Inmiddels is dat niet meer nodig.

10

Desondanks is het nog niet vanzelfsprekend dat deze gewenste verbetering in de praktijk volledig tot uitwerking komt. Daar is een aantal verklaringen voor: ▪

▪

Het doel van het Sociaal Wijkteam is om de ouders te ondersteunen bij het versterken of terugkrijgen van de regie op hun gezin en kind. Ouders verwachten echter ook een regierol van het Sociaal Wijkteam. Deze verwachting komt, zo blijkt uit het casusonderzoek, in ongeveer de helft van de onderzochte casussen niet overeen met de ervaringen in de praktijk. Ouders verwachten dat het Sociaal Wijkteam hen vanuit een helikopterview kan ondersteunen bij het nemen van beslissingen. Dat is vooral van belang bij complexere situaties. Daarbij dient altijd rekening gehouden te worden met de belastbaarheid van ouders als het gaat om het regievraagstuk. Soms wordt die regie bemoeilijkt, bijvoorbeeld door onenigheid tussen ouders of door andere stressfactoren. De gevolgen van het verschil tussen de verwachtingen en de ervaringen zijn divers. Zo zijn er situaties waarin de regie bij niemand lijkt te liggen omdat dit niet expliciet is vastgelegd of bekend is en situaties waarin hulpverleners meer in rol van ‘zorgen voor’ worden gedrukt. Duidelijkheid over de ‘regierol’ van het Sociaal Wijkteam bij ouders is niet het enige vraagstuk. De opdracht aan het Sociaal Wijkteam is recent geconcretiseerd, maar geeft onvoldoende richting wie nu verantwoordelijk is voor de samenhang in de netwerksamenwerking in de keten school/huisarts, Sociaal Wijkteam en jeugdhulpverlener.

Daarnaast worstelt SWT met de verschillende regierollen: hulpverlener (naast ouders), beschikker (over ouders) en melder (‘tegenover’ ouders).

Het Sociaal Wijkteam heeft in de beginjaren van de decentralisatie een belangrijke rol vervuld in de omslag van ‘zorgen voor’ naar ‘zorgen dat’. Het Sociaal Wijkteam worstelt nog met de verschillende ‘regierollen’ die door ouders en netwerkpartners worden verwacht. Ouders verwachten soms dat het Sociaal Wijkteam voor hen het pad bedenkt en waar nodig effent. Ook kunnen regierollen botsen in één casus: bijvoorbeeld kan het Sociaal Wijkteam een melding doen die kan leiden tot een maatregel in het gedwongen kader, maar is tegelijkertijd ook degene die vervolgens met de ouders het traject van hulp (bijvoorbeeld hulp in het kader van een onder toezichtstelling of uithuisplaatsing) vormgeeft. Dan staat het Sociaal Wijkteam zowel naast als ‘boven’ het gezin. De opdracht van het Sociaal Wijkteam is hier nog niet volledig helder in. Het doel van het Sociaal Wijkteam is dan wel duidelijk, de inwoner blijft zo veel mogelijk sturing geven aan de oplossing van het vraagstuk met focus op gewone oplossingen voor gewone problemen, maar de verschillende regierollen van het Sociaal Wijkteam maken dat niet altijd vanzelfsprekend.

Conclusie bij beweging 4: De zorg is hoofdzakelijk op individuele gezinnen gericht en weinig op het samenbrengen van vragen. Zowel uit het casusonderzoek als uit de interviews met netwerkpartners blijkt dat de beweging van individuele zorg naar het samenbrengen van zorgvragen nog in de beginfase verkeert. Verschillende projecten en de proeftuin vormen daar een start in. In de proeftuin worden de geïdentificeerde uitdagingen helder geadresseerd, maar doordat deze recent is gestart, is nog niet te zeggen wat het resultaat hiervan is. Er bestaan overlegstructuren tussen Sociaal Wijkteam en jeugdzorgaanbieders, net als tussen Sociaal Wijkteam en scholen en huisartsen. Netwerkpartners geven aan dat zij hierin nog geen gestructureerde leer- en verbetercyclus tussen voorveld (scholen, huisartsen en welzijn), Sociaal Wijkteam en jeugdzorgaanbieders ervaren. Met de proeftuin is daar een start mee gemaakt. De verwachting is dat een dergelijke leer- en verbetercyclus die de casuïstiek ontstijgt inzicht gaat bieden in de mogelijkheden om vragen samen te brengen. Concreet wordt gedacht aan vormen van preventieve ondersteuning in de schoolomgeving en vroegtijdige inzet van specialistische kennis. De rol van het Sociaal Wijkteam, volgens de recent aangescherpte doelen, is om de ondersteuning en zorg zo dichtbij en wijkgericht als mogelijk te organiseren. Bovendien is het doel om meer eigen

11

inzet vanuit het Sociaal Wijkteam te plegen, binnen de expertisegebieden van het Sociaal Wijkteam. Deze doelen wijzen erop dat het Sociaal Wijkteam aan deze beweging bijdraagt, maar een expliciete taak in het samenbrengen van vragen is niet benoemd.

Algemene conclusie: De verantwoording over de te realiseren bewegingen is op activiteitenniveau (wat hebben we gedaan?) maar biedt geen inzicht in de effecten van wat is ingezet (wat is bereikt?) De raad ontvangt verantwoording over de realisatie van de Hervormingsagenda. Deze verantwoording biedt inzicht in de acties die de gemeente Zwolle inzet om de gewenste inhoudelijke verbeteringen en bewegingen te realiseren. Wat het effect daarvan is en of de inhoudelijke verbeteringen en bewegingen inderdaad zijn gerealiseerd valt daar niet goed uit op te maken. Het college en de raad zijn gestart met het opstellen van een dashboard voor het jeugddomein. De ambitie is om dit dashboard, dat nu voornamelijk inzicht biedt in kosten en gebruik van jeugdvoorzieningen, ook uit te breiden met gegevens over gerealiseerde maatschappelijke effecten en bewegingen. De gemeente Zwolle beschikt in de plannen wel een beschrijving van de gewenste maatschappelijke uitkomsten (outcome), maar een keuze in meetpunten is (nog) niet gemaakt.

1.3

Aanbevelingen

Bij elke inhoudelijke beweging is een aanbeveling geformuleerd. Deze aanbevelingen zijn uitgewerkt in deelaanbevelingen.

Aanbeveling bij beweging 1: Stel vast wat onder jeugdhulp valt en wat niet. Deze aanbeveling valt uiteen in een drietal deelaanbevelingen: 1a. Kom tot een afwegingskader jeugd dat helderheid verschaft over welke hulp wel en niet onder jeugdhulp valt en welke hulpvragen wel of niet hulp en ondersteuning vanuit de jeugdhulp rechtvaardigen. Dit moet zoals beoogd worden vastgelegd in de verordening Jeugd. Onderscheid in het afwegingskader bijvoorbeeld verschillende interventieniveaus: bij opvoedingsvragen en voldoende regie bij de ouders kan worden volstaan met informatie en advies, bij opvoedingscrisis is de inzet van hulp noodzakelijk. Een andere dimensie kan zijn welke hulp en ondersteuning nog wel en welke niet tot de jeugdhulp behoort. 1b. Ga als college over dit afwegingskader in gesprek met de netwerkpartners. Zorg dat de netwerkpartners dit afwegingskader gaan internaliseren en hier onderling op elkaar afgestemd invulling aan geven in hun dagelijkse uitvoeringspraktijk. 1c. Stel indicatoren op waarmee de uitvoering van het afwegingskader kan worden gemonitord en rapporteer hier periodiek over via de planning- en controlcyclus. Bijvoorbeeld kan gemonitord worden op de inzet van ‘hulp’ vanuit verschillende interventieniveaus en hoe dit zich in de tijd ontwikkeld. Maar ook op welke hulp niet is toegekend omdat het niet behoort tot wat onder jeugdhulp wordt verstaan.

Aanbeveling bij beweging 2: Neem de obstakels, die een vraaggerichte en integrale aanpak van opvoed- en opgroeiproblemen in de weg staan, weg. Deze aanbeveling valt uiteen in een drietal deelaanbevelingen: 2a. Zorg ervoor dat de gemeentelijke hulp en ondersteuning zonder schotten wordt ingekocht (0-100 jaar), met extra aandacht voor de overgang 18- naar 18+. Dat kan op meerdere manieren. Bijvoorbeeld door één aanbesteding voor zowel Wmo als Jeugd, maar ook door verschillende aanbieders zowel voor Jeugd als Wmo te contracteren zodat gezinnen en jongeren niet van aanbieder hoeven te wisselen.

12

2b. Zet altijd verlengde jeugdhulp in, tenzij dit niet nodig is. Dat is een omdraaiing van de huidige werkwijze: geen verlengde jeugdhulp tenzij. Uit het onderzoek blijkt dat in verschillende gevallen waar sprake is van een overgang van 18- naar 18+ de hulp- en ondersteuningsvraag niet stopt met het bereiken van de leeftijd van 18 jaar. Zo zou het SWT bijvoorbeeld de jeugdconsulenten verantwoordelijk kunnen laten zijn voor de cliënten tussen 0 en 23 jaar, zodat zij altijd de regie hebben in de overgang van 18- naar 18+. 2c. Leg bij casussen waar sprake is van een overgang van 18- naar 18+ de procesregie én inhoudelijke regie bij het Sociaal Wijkteam. Uit het onderzoek blijkt dat deze rol niet altijd genomen wordt door het Sociaal Wijkteam.

Aanbeveling bij beweging 3: Maak keuzes in de (regie)rol van het Sociaal Wijkteam voor ouders en voor netwerkpartners Deze aanbeveling valt uiteen in een viertal deelaanbevelingen 3a. Geef een duidelijk kader aan het Sociaal Wijkteam: wat doen zij wel en wat doen zij niet als het gaat om proces- en inhoudelijke regie richting netwerkpartners en de gezinnen? Het is zeer sterk aan te bevelen dat het Sociaal Wijkteam altijd dezelfde procesrol heeft: bijvoorbeeld altijd aanwezig bij een startgesprek met gezin en jeugdzorgaanbieder, altijd aanwezig bij de tussenevaluatie en altijd aanwezig bij de eindevaluatie. Daarmee is voor alle betrokkenen duidelijk wat de rol van het Sociaal Wijkteam is en wat van het Sociaal Wijkteam verwacht mag worden. 3b. Overwogen kan worden om de botsende rollen van het Sociaal Wijkteam in een casus op te lossen door verschillende medewerkers een andere rol te geven. Bijvoorbeeld bij ingrijpende gevolgen als een melding kan leiden tot een rechterlijke uitspraak over ouderlijk toezicht. Ook kan overwogen worden om de rol van het Sociaal Wijkteam als hulpverlener te stoppen of te beperken. Daarmee wordt voorkomen dat er botsende belangen optreden. 3c. Benoem de regierol van het Sociaal Wijkteam richting de netwerkpartners.

Op dit moment is de regierol van het Sociaal Wijkteam richting netwerkpartners als scholen, huisartsen, welzijn en jeugdzorgaanbieders niet scherp benoemd. Is deze er op casusniveau of is deze er ook op het niveau van ‘kwesties en uitdagingen’ die geconstateerd worden? Daarnaast is bij een aanzienlijk deel van de onderzochte casussen sprake van een verschil tussen de verwachtingen van ouders over de rol van het Sociaal Wijkteam en de ervaringen van de ouders. 3d. Zorg voor coördinatie in de aansturing vanuit de beleidsafdeling. Het Sociaal Wijkteam heeft in de praktijk met verschillende beleidsambtenaren te maken. Het Sociaal Wijkteam is dan zoveel als mogelijk integraal ingericht, maar de beleidsambtenaren richten zich op een heel specifiek stukje. Het verdient aanbeveling om te zorgen voor coördinatie in deze aansturing.

Aanbeveling bij beweging 4: Organiseer een structurele leer- en verbetercyclus tussen gemeente en netwerkpartners Deze aanbeveling valt uiteen in een tweetal deelaanbevelingen: 4a. Benut de bestaande overlegstructuren om tot een gestructureerde leer- en verbetercyclus te komen. Creëer deze leer- en verbetercyclus met álle partners gezamenlijk, zowel zorgaanbieders, Sociaal Wijkteam als het voorliggend veld. Op basis van deze leer- en verbetercyclus kan het aanbod beter afgestemd worden op de vraag. Dit lost ook het vraagstuk van het versnipperde voorveld op en legt een betere verbinding tussen de zorgaanbieders en het voorliggende veld. 4b. Evalueer de opbrengsten en resultaten van de proeftuin ‘Samenspel in de wijk’ grondig. Stel hierbij expliciet vast of de proeftuin heeft bijgedragen aan het samenbrengen van vragen. Bepaal op basis hiervan of de werkwijze al dan niet als nieuw beleid moet worden vastgesteld.

13

Algemene aanbeveling 5: Zorg voor een goede informatiepositie over de jeugdhulp voor de raad. Deze aanbeveling valt uiteen in een tweetal deelaanbevelingen: 5a. Breng de raad in positie om niet alleen te kunnen sturen op de kosten en het gebruik van jeugdhulp, maar ook op andere invalshoeken. Koppel dit aan het in ontwikkeling zijnde dashboard jeugd. Neem in dit dashboard ook andere invalshoeken mee zoals de ervaringen van ouders en jeugdigen over de kwaliteit en effectiviteit van de hulp en ondersteuning, de mate waarin de inhoudelijke verbeteringen (transformatie) gerealiseerd worden en de mate waarin de beoogde maatschappelijke effecten worden gerealiseerd. Kom met een concreet voorstel voor indicatoren en meetpunten op elk van deze invalshoeken zodat de raad niet alleen kan controleren wat is ingezet en gedaan (zoals nu het geval is), maar ook kan controleren of sprake is van een verbetering van de situatie en het daarmee het bereiken van doelen. 5b. Voer als raad de regie op de uitkomsten en stuur langs vier invalshoeken: kosten en gebruik, de realisatie van de inhoudelijke verbeteringen, de ervaren kwaliteit van de geboden hulp en ondersteuning door gezinnen en de beoogde maatschappelijke effecten.

14

2 INLEIDING

INLEIDING

16

2

Inleiding

2.1

Doel en vraagstelling

Sinds 2015 is de jeugdzorg gedecentraliseerd naar gemeenten. In Zwolle staan de eerste jaren in het teken van het borgen van zorgcontinuïteit, het inrichten van de organisatie en het voorkomen dat jeugdigen tussen wal en schip belanden. Echter nemen de kosten van de jeugdzorg in Zwolle sterk toe vanaf 2017/2018 waardoor de budgetten in de jeugdzorg worden overschreden. Dit resulteerde in de hervormingsagenda Sociaal Domein die op 10 februari 2020 door de raad werd vastgesteld. Centraal hierin staat een aantal bewegingen: • • • •

van apart naar gewoon (normaliseren); van deelprobleem naar totaaloplossing; van zorgen voor naar zorgen dat en; van individuele zorg naar samenbrengen van vragen.

Binnen het domein van de jeugdzorg heeft de afgelopen jaren een aantal veranderingen plaatsgevonden. Het Sociaal Wijkteam wordt een belangrijke rol toegedicht als verbinder in de wijk en als toegang tot de jeugdhulp. Met deze inhoudelijke verbeteringen als uitgangspunt werd beoogd besparingen te realiseren, de hulp meer integraal en dichterbij de inwoner te organiseren en het netwerk (inclusief scholen) te betrekken om tot preventief jeugdbeleid te komen. Dat is slechts ten dele gelukt blijkt uit een informatienota en evaluatie van de Sociale Wijkteams uit 2021. De Zwolse rekenkamer wil weten of de werkwijze van het Sociaal Wijkteam ervoor zorgt dat de jeugdhulp goed wordt uitgevoerd. Wat is er nodig om tot een meer doelmatige en doeltreffende aanpak van de jeugdzorg te komen (met specifieke aandacht voor het Sociaal Wijkteam)? Is het Sociaal Wijkteam in staat haar sleutelrol uit te voeren? Daartoe is de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre is te verwachten dat de gewenste inhoudelijke verbeteringen op het gebied van jeugdzorg met de huidige aanpak gerealiseerd kunnen worden en is het Sociaal Wijkteam in staat om de aan hen toegedichte sleutelrol hierin te vervullen? Daarbij zijn de volgende deelvragen uitgewerkt: 1. 2.

3. 4.

5.

6.

Welke factoren zorgen ervoor dat het moeilijk is om tot een integraal, vraag- en resultaatgerichte aanpak van de jeugdzorg te komen? Hoe is de (bestuurlijke) opdracht aan het Sociaal Wijkteam, in het bijzonder ten aanzien van een integraal, vraag en resultaatgerichte aanpak van de jeugdzorg, vastgelegd en hebben de betrokken actoren dezelfde taakopvatting? Beschikt het Sociaal Wijkteam, zowel kwantitatief als kwalitatief, over de middelen en capaciteiten om (in het bijzonder bij multi-problematiek) invulling te geven aan de sleutelrol? Welke eventuele knelpunten in het functioneren van het Sociaal Wijkteam – en samenwerking met jeugdhulpaanbieders, organisaties in het jeugddomein en huisartsen - vormen een belemmering om tot de beoogde resultaten te komen? Zijn de plannen om tot een betere integrale aanpak te komen – en meer specifiek de opzet van de proeftuin Jeugd Samenspel in de wijk - in opzet adequaat om eventuele knelpunten weg te nemen? Zijn er voorlopige lessen te identificeren uit de proeftuin Jeugd Samenspel in de wijk om te komende tot een meer integraal, vraag en resultaatgericht systeem? 17

7.

8.

2.2

Hoe scoort Zwolle in vergelijking met andere gemeenten op de outcome-indicatoren van het Nederlands Jeugdinstituut die door het CBS gemonitord worden (uitval of bereik, cliënttevredenheid, doelrealisatie)? Wat verklaart eventuele verschillen? Hanteert Zwolle nog aanvullende outcome-indicatoren? Zijn er bij andere gemeenten voorbeelden te vinden van een succesvolle (integrale) aanpak van de jeugdzorg? Wat zijn kritische succesfactoren? Wat kan Zwolle hier van leren?

Normenkader

Op basis van de onderzoeksvragen is een normenkader opgesteld. Het normenkader is ingedeeld langs de onderdelen van het onderzoeksmodel. Onderdeel onderzoeksmodel en vragen Normen Foto nu Geen onderzoeksvragen bij geformuleerd. Omdat het een beschrijving betreft, zijn Betreft een beschrijving van de inrichting en normen niet van toepassing de proeftuin en de verbeterambities. Successen en knelpunten (normen worden getoetst in paragraaf 4.5) Het Sociaal Wijkteam beschikt over: 3. Beschikt het Sociaal Wijkteam,., over de -

middelen en capaciteiten om (…) invulling te geven aan de sleutel rol

-

Voldoende capaciteit om de beoogde taken uit te voeren Voldoende kennis en kwaliteit om de beoogde taken uit te voeren Voldoende capaciteit om de verwachte taken uit te voeren Voldoende kennis en kwaliteit om de verwachte taken uit te voeren

4. Welke eventuele knelpunten in het functioneren van het Sociaal Wijkteam - …- vormen een belemmering om tot de beoogde resultaten te komen 7. Hoe scoort Zwolle in vergelijking met andere gemeenten op de outcome-indicatoren van het NJi….? Wat verklaart eventuele verschillen? Hanteert Zwolle nog aanvullende outcomeindicatoren

Dit is een beschrijvende vraag, daarom zijn normen niet van toepassing.

1. Welke factoren zorgen ervoor dat het moeilijk is om tot een integraal, vraag- en resultaatgerichte aanpak van de jeugdzorg te komen? 2. Hoe is de (bestuurlijke)opdracht aan het Sociaal Wijkteam, in het bijzonder ten aanzien van een integraal, vraag- en resultaatgerichte aanpak van de jeugdzorg, vastgelegd en hebben de betrokken actoren dezelfde taakopvatting?

▪

Dit is een beschrijvende vraag, daarom zijn normen niet van toepassing.

▪

Cursieve deel van de vraag betreft een beschrijving, hierop zijn normen niet van toepassing. De betrokken actoren (gezin, Sociaal Wijkteam, voorliggend veld, jeugdzorgaanbieders en scholen) hebben dezelfde opvattingen over de taakopvatting van het Sociaal Wijkteam.

Zwolle scoort op de landelijke outcomeindicatoren tenminste vergelijkbaar ten opzichte van vergelijkbare gemeenten. Zwolle hanteert zelf outcome-indicatoren om te sturen op de doeltreffendheid van de jeugdzorg. Verklaringen (normen worden getoetst in paragraaf 4.5)

▪

Verwachte doeltreffendheid en doelmatigheid (normen worden getoetst in paragraaf 5.4) De plannen om tot een betere integrale 5. Zijn de plannen om tot een betere integrale aanpak te komen, zijn: aanpak te komen - ….- in opzet adequaat om eventuele knelpunten weg te nemen?

18

-

-

Het antwoord op deze vraag heeft het karakter van een aanbeveling, daarom is een norm niet van toepassing.

6. Zijn er voorlopige lessen te identificeren uit de Proeftuin Jeugd Samenspel in de wijk om te komen tot een meer integraal, vraag- en resultaatgericht systeem?

2.3

Effectief in het bereiken van de gewenste inhoudelijke verbeteringen (realiseren besparingen, meer integrale hulp dichterbij de inwoner en het benutten van het netwerk om tot een preventief jeugdbeleid te komen) Effectief in het wegnemen van andere knel- of verbeterpunten die door actoren ervaren worden

Onderzoeksverantwoording

De hoofd- en deelvragen zijn in een onderzoeksmodel uitgewerkt. Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is gestart met het maken van een foto van de inrichting van de jeugdhulp in Zwolle inclusief de reeds ingezette verbeteringen. Vervolgens zijn de successen en knelpunten in kaart gebracht. Hierbij is Zwolle op outcome-indicatoren vergeleken met andere gemeenten. Daarna heeft het onderzoek zich gericht op het verklaren van de succesfactoren en de knelpunten. Om tot slot te verwachten en reeds gerealiseerde effecten van de ingezette verbeteringen te kunnen bepalen. Daarbij is ook gekeken wat Zwolle van andere gemeenten kan leren.

Startgesprek

Deelvraag 3,4, 7

Eindrapport Foto nu Inrichting Ingezette verbeteringen (o.a proeftuin)

Successen en knelpunten Vergelijking outcome met andere gemeenten

Doeltreffend / doelmatig? - ingezette verbeteringen - leren van andere gemeenten

Verklaringen voor successen en knelpunten

-

Hoor- en wederhoor

Documentstudie t.b.v. foto, ervaringen en verklaringen

Deelvraag 5, 6

Nota van bevindingen Reflectie raad

Interviews professionals

Casusonderzoek

Deelvraag 1, 2, 3

Ontwikkelkamer professionals

In het onderzoeksmodel zijn tevens de onderzoeksmethoden en stappen opgenomen. Gestart is met een documentstudie om de foto van het nu te maken en om op basis van eerdere onderzoeken de toen bekende succesfactoren en knelpunten en hun verklaringen in beeld te brengen. In bijlage 1 zijn alle geraadpleegde documenten weergegeven.

19

Vervolgens is met professionals van de gemeente (wethouder, beleidsambtenaren en inkoop), afdelingshoofd, teamleiders en medewerkers van het Sociaal Wijkteam, jeugdzorgaanbieders, scholen, aanbieders van voorliggende voorzieningen en huisartsen / praktijkondersteuners gesproken. Specifiek is daarnaast gesproken met betrokkenen bij de proeftuin Jeugd Samenspel in de wijk. In bijlage 1 zijn alle geraadpleegde professionals opgenomen. Ter verdieping is met een 15-tal gezinnen gesproken over de uitvoering van de jeugdzorg in de praktijk. Daarbij is bij een vijftal casussen ook gesproken met de betrokken medewerker van het Sociaal Wijkteam en de betrokken hulpverlener van de jeugdzorgaanbieder. De wijze waarop deze casussen zijn geselecteerd is toegelicht in bijlage 2. De gedetailleerde bevindingen uit het casusonderzoek zijn daarin tevens opgenomen. De bevindingen uit de interviews en de casestudies zijn voorgelegd aan een selectie van professionals van het Sociaal Wijkteam, voorliggende voorzieningen en jeugdzorgaanbieders in een zogenaamde Ontwikkelkamer. Daarin is gereflecteerd op de bevindingen: wat gaat goed en wat kan beter en wat is daarvoor nodig? De deelnemers aan de Ontwikkelkamer zijn in bijlage 1 opgenomen. Het geheel van de bevindingen is vastgelegd in een nota van bevindingen.

Deze nota is voor wederhoor teruggelegd bij de ambtelijke organisatie voor een controle op de feitelijke

20

3 FOTO INRICHTING JEUGDHULP ZWOLLE

21

3 Foto inrichting jeugdhulp Zwolle 3.1

Inleiding

In dit hoofdstuk zijn de bevindingen over inrichting en organisatie van de jeugdhulp in Zwolle opgenomen. Eerst zijn in de blauwe kaders de bevindingen op hoofdlijnen weergegeven, gevolgd door een onderbouwing van dat antwoord. De snelle lezer kan volstaan met het lezen van de bevindingen op hoofdlijnen in de blauwe kaders.

3.2

Bevindingen inrichting jeugdhulp Zwolle

Bevindingen op hoofdlijnen: ▪ De inrichting van de ondersteuning in het voorliggend veld en de preventie is gebaseerd op de uitgangspunten van de preventiematrix van het Nederlands Jeugdinstituut. Verschillende organisaties worden gesubsidieerd om activiteiten op de verschillende niveaus uit te voeren. ▪ De toegang tot de jeugdhulp is voor het merendeel belegd bij het Sociaal Wijkteam. Het Sociaal Wijkteam is naast de aanwezigheid in de wijken sinds 2017 ook aanwezig op scholen en sinds 2017 bij de huisartsen. Dit heeft de nabijheid versterkt, leidt tot vroegere signalering en heeft het aantal rechtstreekse verwijzingen vanuit de huisartsen verminderd. ▪ Vanuit het gedwongen kader (jeugdreclassering en jeugdbescherming) kan jeugdhulp ook rechtstreeks worden ingezet. ▪ Via de regionale inkoop zijn meer dan 200 aanbieders gecontracteerd om gespecialiseerde jeugdhulp te leveren. Aanbieders moeten voldoen aan de kwaliteitseisen en een aanbod hebben dat aansluit op het soort en de omvang van de vraag naar hulp. ▪ Daarnaast kunnen medewerkers van het Sociaal Wijkteam zelf zorg en ondersteuning verlenen. Huisartsen kunnen gebruik maken van Jeugd- en gezinswerkers van het Sociaal Wijkteam, die met de huisarts samenwerken in de huisartsenpraktijk zelf. ▪ In het voorveld worden verschillende organisaties gesubsidieerd om lichte ondersteuning te leveren.

▪ Naast casuïstiekoverleg bestaan verschillende overlegstructuren waarmee de netwerksamenwerking ondersteund wordt. Het werken met het Sociale Wijkteam in vijf wijken maakt dat voor voorveld, scholen, huisartsen en jeugdhulpaanbieders sprake is van bekende/vaste gezichten en contactpersonen. Dan kennen professionals elkaar en weten ook waarvoor ze bij wie terecht kunnen.

Onderbouwing Voorliggend veld en preventie Het Nederlands Jeugdinstituut (NJi) benoemt een aantal risicofactoren of problemen waar in een vroegtijdig stadium interventies op kunnen plaatsvinden. Hierbij maakt het Nji onderscheid in een drietal thema’s: gezondheid, veiligheid en kansrijk. Bij elk van deze thema’s zijn risicofactoren en problemen geformuleerd als gewenste situaties. Bijvoorbeeld bij gezondheid: gezond gewicht, mentaal gezond, gezonde leefstijl rondom middelengebruik. Of bij veiligheid: veilige thuissituatie en veilige sociale omgeving. En bij kansrijk: positief opvoedklimaat in alle leefomgevingen van het kind, opgroeien met voldoende materiële middelen en optimale schoolloopbaan. De preventiematrix van het Nederlands Jeugdinstituut onderscheidt een drietal preventieniveaus ofwel doelgroepen van beleid: ▪ Gezinnen zonder bekende risicofactoren; ▪ Gezinnen met bekende risicofactor; ▪ Gezinnen met problemen. Door de thema’s af te zetten tegen de drie doelgroepen ontstaat een matrix of tabel waarin per vakje kan worden aangegeven wat de omvang van de groep is en welke interventies de gemeente wil 22

inzetten. Daarmee ontstaat een gestructureerde aanpak van het preventief jeugdbeleid. Bij Zwolle is volgens deze methode nagegaan op deze wijze het preventief jeugdbeleid gestructureerd is. Bovendien is aangegeven op welke doelgroepen en thema’s de gemeentelijke interventies zich richten. Preventie en voorliggende voorzieningen in Zwolle Structuur volgens preventiematrix: De drie thema’s (kansrijk, gezond en veilig) worden afgezet tegen de gewenste resultaten en drie preventieniveaus (doelgroepen) waardoor een gestructureerde matrix met interventies ontstaat. De preventiematrix start in de eerste kolom met het gewenste resultaat per thema (kansrijk, gezondheid of veiligheid). Bij kansrijk is een van de gewenste resultaten bijvoorbeeld een positief opvoedklimaat in alle leefomgevingen van het kind. Doelgroepen: De gemeente Zwolle maakt net als het Nji onderscheid tussen 3 preventieniveaus oftewel doelgroepen: 1. Universeel (iedereen), 2. Selectief (groepen met verhoogd risico) en 3. Geïndiceerd (individuen met een verhoogd risico op een probleem). Een voorbeeld van een interventie op het eerste preventieniveau (universeel) is ‘Think op school’: veiliger schoolklimaat voor iedereen.

Een voorbeeld van een interventie op het tweede preventieniveau (selectief) is ‘home-start’: opvoed- en gezinsondersteuning bij alledaagse, lichte opvoedvragen voor ouders die hier gebruik van willen maken. Tot slot is de interventie ‘Match jongerenmaatjes’ een voorbeeld van een interventie op het derde preventieniveau (geïndiceerd). Thema’s: Ook de gemeente Zwolle maakt in de preventiematrix onderscheid tussen de drie thema’s van het Nji: gezond opgroeien, veilig opgroeien en kansrijk opgroeien.

Toegang tot jeugdzorg De gemeentelijke toegang tot de jeugdhulp is belegd bij het Sociaal Wijkteam. Rollen en taken Sociaal Wijkteam Informatie- en adviesfunctie: In het beleidsplan jeugdhulp 2015-2016 is aangegeven wat de route is voor inwoners met een ondersteuningsvraag. De toeleiding naar de jeugdhulpverlening kan op drie verschillende manieren plaatsvinden: 1) via de ondersteuningsteams/Sociale Wijkteams in de wijk en in en om school; 2) via huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten en; 3) vanuit het gedwongen kader en crisis- en spoedzorg. Toegang jeugdhulp via het ondersteuningsteam -Sociale Wijkteams Voor lichte opvoed- en opgroeivragen kunnen ouders en jongeren terecht bij ondersteuningsteams binnen de school. Het ondersteuningsteam in het primair onderwijs bestaat uit de intern begeleider van de school (op de meeste scholen), de Jeugd- en gezinswerker van het Sociaal Wijkteam en de orthopedagoog van het expertisecentrum van de scholen en de ouders/jeugdige. In het voortgezet onderwijs bestaat het ondersteuningsteam nu meestal uit de zorgcoördinator van de school en de jeugd- en gezinswerker van het Sociaal Wijkteam. De jeugdverpleegkundige of jeugdarts en de leerplichtambtenaar worden indien nodig op basis van hun expertise toegevoegd.

De verwachting is volgens het beleidsplan jeugdhulp 2015-2016 dat met een goede ondersteuningsstructuur in en op school 70% tot 80% van de hulpvragen kan worden afgehandeld. Naast de mogelijkheden in en op school, kan een jongere of ouder binnenlopen, bellen of mailen met het Sociaal Wijkteam. De medewerker van het Sociaal Wijkteam ondersteunt, indien wenselijk, het kind, de jongere en de ouders bij het opstellen van het gezinsplan, maakt afspraken over wat het gezin en de sociale omgeving zelf kan oppakken en haalt de juiste hulp erbij. De medewerker van het Sociaal Wijkteam kan zelf ook ondersteuning en hulp bieden zonder de casus door te zetten naar een zorgaanbieder. In dit geval wordt gesproken van ‘eigen inzet’. De 23

medewerker van het Sociaal Wijkteam werkt ‘outreachend’ en is te vinden op vindplekken, zoals op scholen, bij huisartsen en voorschoolse voorzieningen en is te bereiken via een centrale plek in de wijk: digitaal, telefonisch en fysiek. Toegang jeugdhulp via huisartsen, jeugdartsen en medisch specialisten De jeugdhulp is ook toegankelijk na rechtstreekse verwijzing door de huisarts, de jeugdarts en de medisch specialist. De gemeente Zwolle hecht groot belang aan een goede samenwerking met huisartsen, medisch specialisten en jeugdartsen en hebben hier na 2016 afspraken over gemaakt. De medewerkers van het Sociaal Wijkteam geven in de interviews aan dat zij sinds 2019 ook betrokken zijn bij ongeveer 80% van de huisartsen. Dit houdt in dat zij structureel een paar uur per week gestationeerd zijn bij een huisartsenpraktijk. Het doel is volgens de gesproken medewerkers dat jeugdigen en gezinnen zoveel mogelijk worden doorgestuurd naar een medewerker van het Sociaal Wijkteam zodat een uitgebreide vraagverheldering/probleemanalyse kan worden uitgevoerd. Zij schatten in dat ongeveer 1 op de 8 casussen direct wordt doorverwezen door de huisarts, jeugdarts of medisch specialist, de rest van de casussen komt eerst bij het Sociaal Wijkteam terecht.

Het Sociaal Wijkteam kan bij deze casussen gebruik maken van GZ-psychologen vanuit verschillende jeugd GGZ aanbieders in de stad, die vanwege hun expertise verbonden zijn aan het Sociaal Wijkteam Toegang vanuit het gedwongen kader Ook vanuit het gedwongen kader (jeugdreclassering en jeugdbescherming) kan jeugdhulp rechtstreeks worden ingezet. De jeugdbeschermer, (gezins)voogd of jeugdreclasseerder van de gecertificeerde instelling kan alle vormen van jeugdhulp inzetten die nodig worden geacht als uitvoering van de door een rechter opgelegde maatregel. De gecertificeerde instelling is een wettelijke verwijzer. In de Jeugdregio Ijsselland is afgesproken dat er afstemming is met de lokale toegang (in Zwolle het Sociaal Wijkteam) indien jeugdhulp wordt ingezet. Zie voor meer info over de afgesproken werkwijze: https://www.rsjijsselland.nl/jeugdbescherming. Het Sociaal Wijkteam kan bij complexe casussen gebruik maken van de expertise van eén van de gedragswetenschappers van een gecertificeerde instelling, die voor een dag per week aan het Sociaal Wijkteam verbonden zijn. Doelgroep van de gemeentelijke toegang Met de vaststelling van het uitvoeringsprogramma Sociaal Wijkteam in 2015 is gekozen voor een Sociaal Wijkteam waar iedereen van 0 tot 100 jaar met zijn ondersteuningsvragen terecht kan. Dus kinderen, jongeren en hun ouders.

Sturing op niet-gemeentelijke toegang De gemeente Zwolle kent relatief weinig (22% versus 36% landelijk) verwijzingen via de huisarts naar de jeugdzorg. Vanaf het begin van de nieuwe taak is daarop ingezet vanuit de gemeente. Sprake is van een samenwerkingsagenda 2021 – 2023 van de regiogemeenten Ijssel-Vecht en Zilveren Kruis. Met deze agenda komen de acht gemeenten (Zwolle, Kampen, Staphorst, Steenwijkerland, Zwartewaterland, Ommen, Dalfsen en Hardenberg) en de zorgverzekeraar tot betere onderlinge afstemming over de inzet van onder andere praktijkondersteuners. Kinderen, jongeren en hun ouders die met een hulpvraag bij de huisarts komen, kunnen in Zwolle snel en laagdrempelig (psychische) hulp en begeleiding krijgen van de Jeugd- en gezinswerker die vanuit het Sociaal Wijkteam bij de huisarts werkt.

Inkoop en bekostiging

24

De gemeente Zwolle koopt de jeugdhulp gezamenlijk in met tien andere gemeenten in de Jeugdregio Ijsselland. Hiervoor hebben de elf gemeenten een bedrijfsvoeringsorganisatie opgericht op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen: het Regionaal Serviceteam Jeugd Ijsselland (RSJ). Inkoop en bekostiging Wijze van inkoop: De jeugdhulp wordt ingekocht in regionaal verband (RSJ Ijsselland) met 11 gemeenten (bron: Inkoopstrategie specialistische jeugdhulp regio Ijsselland). Er is sprake van raamovereenkomsten. Aanbieders moeten voldoen aan de kwaliteitseisen en een aanbod hebben dat aansluit op het soort en de grootte van het probleem. Het beheren van contracten is één van de taken van het RSJ Ijsselland. Dit beheer dient bij te dragen aan rechtmatigheid, doelmatigheid en risicobeheersing. Tegelijkertijd zorgt het ervoor dat alle partijen bij een contract vaker hun verplichtingen volledig nakomen. Daardoor worden doelen van contracten en gemeenten beter bereikt. Het contractbeheer van het RSJ Ijsselland controleert de voortgang, kwaliteit en veiligheid van de gecontracteerde specialistische jeugdhulp(aanbieders) in de regio. In totaal zijn meer dan 200 zorgaanbieders gecontracteerd in 2022. Jeugdhulpaanbieders zijn gecontracteerd op profielen. Een jeugdhulpaanbieder kan op maximaal 12 profielen zijn gecontracteerd.

De profielen zijn ingedeeld naar “Herstel” (na de hulp kan het gezin zelfstandig verder) of “Duurzaam” (langdurige ondersteuning is noodzakelijk en is gericht op consolideren). Daarna kan ook de intensiteit worden gekozen: licht, midden en zwaar/top. Op basis hiervan ontstaat een zogenaamde profielcode waarop een beschikking wordt afgegeven.

Wijze van bekostiging Er was sprake van resultaatbekostiging bij het licht- en middensegment (start inkoopperiode per 2018). Dit betekent dat op basis van de beschikking bij aanvang van de hulp 70% van de kosten voor het beschikte profiel gefactureerd kan worden. De laatste 30% wordt gefactureerd na het behalen van het resultaat. Gezin en aanbieder bepalen samen of het resultaat is behaald. Stapeling van profielen is niet mogelijk, uitgezonderd de duurzame ondersteuning. Inmiddels is deze vorm van bekostiging vervangen door inspanningsbekostiging. Er wordt niet gewerkt met budgetplafonds, noch regionaal noch lokaal noch per aanbieder. Bij het Topsegment is sprake van inspanningsbekostiging. Dat betekent dat de daadwerkelijke inzet (in uren, dagdelen etc.) tegen een vastgesteld tarief achteraf wordt gefactureerd. Dit wordt ook een P(rijs) x Q(uantity) bekostiging genoemd. In het Topsegment bepalen het gezin, de toegang en de aanbieder of het resultaat is behaald. Per 1 januari 2022 zijn de crisisfuncties opnieuw gecontracteerd. De regio Ijsselland vindt het belangrijk dat jeugdhulpaanbieders zich gezamenlijk committeren aan het garant staan voor het leveren van een passende interventie en hulp aan alle jeugdigen uit de regio Ijsselland die in crisis zijn.

In de pilot Spoedhulp Ijsselland is vanuit de sectoren Jeugd en Opvoedhulp (J&O) en Licht Verstandelijke Beperking (LVB) een start gemaakt om de samenwerking te zoeken met de Geestelijke Gezondheidszorg (GGZ) wanneer er sprake is van een combinatie van gedrags-, opvoed,- of gezinsproblemen en psychische problemen. De regio wil bij crisis dat een integrale beoordeling van de problematiek plaatsvindt en dat goed wordt samengewerkt, zodat hulp waar nodig integraal wordt geboden, waarbij recht wordt gedaan aan de hulpvraag van de jeugdige en de specifieke expertise van betrokkenen. De doelstelling in de regio Ijsselland is om crisissituaties zoveel als mogelijk te voorkomen en wanneer er crisishulp nodig is, dit zo snel mogelijk en op de juiste plek te bieden, met zo min mogelijk uithuisplaatsingen en verplaatsingen van de jeugdige en met de juiste ouderbetrokkenheid. Per 1 januari 2023 is de specialistische jeugdhulp opnieuw gecontracteerd. Iedere aanbieder moest voor de activiteiten van 2023 een plan van aanpak voor de transformatie naar normaliseren inleveren. Deze zijn aangeboden en beoordeeld. Er is daarbij een selectiemiddel gebruikt om de kwaliteit van normaliseren te waarborgen. Daardoor is vooral een aantal kleine aanbieders op

25

Inkoop en bekostiging verschillende aspecten afgevallen. Vanuit regionaal contractmanagement wordt in de uitvoeringsfase het plan van aanpak gevolgd en herbeoordeeld. Met ingang van 2023 zijn nu 146 jeugdhulpaanbieders gecontracteerd.

Netwerksamenwerking Onder netwerksamenwerking verstaat het Nederlands Jeugdinstituut: gedeeld eigenaarschap en collectieve netwerkregie. Dat betekent dat verondersteld wordt dat de professionele partners rondom gezinnen een gedeeld eigenaarschap hebben bij het mee helpen oplossen van problemen van gezinnen. Bovendien is sprake van een collectieve netwerkregie die ervan uitgaat dat zowel op casusniveau als op het niveau van een kwestie (meerdere soortgelijke casussen) op bijvoorbeeld buurt- of wijkniveau sprake is van een afgestemde regie. Netwerksamenwerking Mate waarin beoogd sprake is van een gedeeld eigenaarschap Gedeeld eigenaarschap is in ontwikkeling. Het Sociaal Wijkteam is beoogd de spin in het web te zijn wat betreft de netwerksamenwerking. Het Sociaal Wijkteam staat in contact met het voorveld, dat nog in ontwikkeling is. Op regionaal niveau zijn 200 jeugdhulpaanbieders gecontracteerd waarmee netwerksamenwerking meer op regionaal niveau plaats vindt. Verbinding leggen tussen het regionale zorgaanbieders niveau en het lokale voorveldniveau is nog niet vanzelfsprekend, zo blijkt uit de interviews met zorgaanbieders en het voorveld.

Wijze waarop professionele partners beoogd gezamenlijk regie voeren op casusniveau Werken met sociale wijkteams per wijk maakt dat voor voorveld, scholen, huisartsen en jeugdzorgaanbieders sprake is van bekende/ vaste gezichten en contactpersonen. Dan kennen professionals elkaar en weet men bij wie ze voor wat terecht kunnen. In de complexere casussen is een stevige regierol en doortastendheid van het Sociaal Wijkteam extra van belang. De situatie kan namelijk snel escaleren bij het niet tijdig inzetten of wijzigen van hulp. Naast overleg op casusniveau is ook sprake van een aantal niet-casusgebonden overleggen tussen Sociaal Wijkteam en het voorveld enerzijds en tussen Sociaal Wijkteam en jeugdzorgaanbieders anderzijds. Wijze waarop professionele partners beoogd gezamenlijk regievoeren op kwesties Het Sociaal Wijkteam staat centraal in de regievoering. De relatie tussen Sociaal Wijkteam en het voorveld/preventie is nog in opbouw. Voor zorgaanbieders is het voorveld nog weinig inzichtelijk zo blijkt uit de interviews. Hoewel er verschillende initiatieven vanuit het Sociaal Wijkteam plaatsvinden, wordt door zowel het voorveld als de zorgaanbieders nog geen gezamenlijke regievoering op overstijgende kwesties ervaren. Wel wordt aangegeven dat met de proeftuin hierin een stap kan worden gezet.

Wijze waarop wordt op- en afgeschaald tussen voorveld en jeugdzorgaanbieders Het Sociaal Wijkteam heeft de taak om de verbinding te leggen met de voorliggende voorzieningen. Bij het eindgesprek tussen gezin, jeugd- en gezinswerker van het Sociaal Wijkteam en de betreffende hulpverlener wordt bepaald of en zo ja in welke vorm hulp nog nodig is. Uit de interviews komt naar voren dat aanbieders weinig afschalen naar het voorveld. Dit komt mede doordat het voorveld nog in ontwikkeling is en aanbieders het voorveld onvoldoende kennen.

3.3

Bevindingen voorgenomen en ingezette verbeteringen

Bevindingen op hoofdlijnen:

26

▪

▪

In 2019 is een hervormingsagenda opgesteld waarin een viertal bewegingen als inhoudelijke verbeteringen zijn benoemd: (1) van apart naar gewoon, (2) van deelprobleem naar totaaloplossing, (3) van zorgen voor naar zorgen dat en (4) van individuele zorg naar samenbrengen van vragen. Concrete verbeteringen die zijn en worden ingezet zijn: • Opstellen afwegingskader wat wel en wat niet onder jeugdzorg valt (nog niet afgerond) • Aanscherpte visie en doelen van het Sociaal Wijkteam die de bewegingen moeten ondersteunen (in oktober 2022 vastgesteld) • Proeftuin Samenspel in de wijk: ondersteuning dichtbij in de wijk organiseren (net gestart) • Extra investeringen in preventieve jeugdmaatregelen naar aanleiding van evaluatie (ingezet vanaf 2019) • Overname GGZ-medicatiebewaking door huisartsen en inzetten Jeugd- en gezinswerker van het Sociaal Wijkteam bij de huisarts • Scherper kijken wanneer de zorg vanuit de Wet Langdurige Zorg kan worden ingezet (ingezet) • Versterken samenwerking met onderwijs, o.a. via samenwerkingsagenda Passend Onderwijs (ingezet) • Verbeterde samenwerking in de jeugdbeschermingsketen (ingezet)

Onderbouwing Extra investeringen preventieve jeugdmaatregelen 2015-2018 In de periode 2015-2018 zijn in Zwolle extra investeringen gedaan in preventieve jeugdmaatregelen (in de vorm van projecten). De verschillende projecten zijn in onderstaande figuur weergegeven (bron: Evaluatie extra investeringen preventie jeugd):

Deze projecten komen stuk voor stuk terug in de ingevulde preventiematrix zoals in paragraaf 3.2 staat beschreven. Na de periode 2015-2018 is per project geëvalueerd volgens ‘Het Vizier’ op input, output, outcome en impact. Bij het beschrijven van de ‘outcome’ is gebruik gemaakt van de Zwolse doelen van preventie (opgroeien, zelfbewustzijn, participatie en zelfvertrouwen) en de landelijke

27

basisset van ‘outcome’-criteria van Jeugdhulp (uitval, tevredenheid en doelrealisatie). Ook is per project beoordeeld en beargumenteerd of een project structureel ondersteund dient te worden (A), nog incidenteel ondersteund blijft (B) of dient te stoppen (C). Op basis van deze informatie is een raadsvoorstel gedaan welke projecten voort te zetten in 2018-2019 en met welke projecten te stoppen. Hervormingsagenda voor wat betreft jeugdhulp De gemeente Zwolle heeft in 2019 een hervormingsagenda opgesteld en wil hierin dat inwoners zo veel mogelijk meedoen en een zinvol leven hebben. De gemeente en de aanbieders van jeugdhulp en Wmo voorzieningen werken volgens de hervormingsagenda met veel systemen die uitgaan van deelproblemen. Daardoor werken zij gefragmenteerd, wordt onvoldoende gekeken naar een totaaloplossing en wordt iemands vraag te weinig als uitgangspunt genomen. Daar komt nog bij dat de overschrijdingen van het budget in het sociaal domein de afgelopen jaren behoorlijk zijn opgelopen. Een deel van deze kosten heeft de gemeente voor eigen rekening genomen. Het andere deel wilde de gemeente in de looptijd van de hervormingsagenda (2020-2024) besparen.

Maar de grootste uitdaging is de verandering in denken die de gemeente met haar ketenpartners wil maken: ▪ nog meer denken vanuit de inwoner en vanuit wat wél kan; ▪ denken vanuit de vraag in plaats van het aanbod; ▪ niet zorgen voor, maar zorgen dát het zelf lukt; ▪ meer denken vanuit ondernemend partnerschap met aanbieders en ▪ als gemeente minder bemoeien met het hoe, maar wel sturen op het wat en het resultaat. De benodigde bewegingen zoals aangegeven in de hervormingsagenda zijn: ▪ Van apart naar gewoon ▪ Van deelproblemen naar totaaloplossing. ▪ Van zorgen voor naar zorgen dat. ▪ Van individuele zorg naar samenbrengen van vragen. De beoogde effecten/resultaten van deze hervormingsagenda zijn: ▪ Bandbreedte van wat wij normaal vinden vergroten. ▪ Van achteraf oplossen naar voorkómen. ▪ Meer ambulante ondersteuning in plaats van beschermde woonvormen. ▪ Meer ondersteuning binnen het dagelijks leven in plaats van op een aparte therapie- of zorgplek ▪ Afname van zware en individuele zorg. ▪ We hebben alle leefgebieden in beeld en lossen meerdere problemen van de persoon in samenhang op. ▪ Door een gerichte totaalaanpak is er minder stapeling van losse hulp en voorzieningen. ▪ Verschuiving van regie bij de zorg naar regie bij de inwoner (en zijn/haar omgeving). ▪ Verschuiving van aanbodgericht werken naar vraaggericht werken.