Eindrapport DoeMee-onderzoek Toezicht & Handhaving OOV_mei 2021.pdf

Onze inzet en eigen informatiepositie in de openbare ruimte is minimaal.” 22 Bovenstaand citaat verwoordt duidelijk de drie knelpunten: de beperkte aansluiting bij de behoefte van de stad, de reactieve en meldings-gestuurde aanpak en de minimale eigen informatiepositie. Ook geeft het citaat expliciet aan dat men zich hier in Zwolle van bewust is. Verderop in dit hoofdstuk zullen deze drie knelpunten op verschillende plekken terugkomen. Hoewel aangegeven wordt dat de capaciteit op dit moment beperkt is, wordt in de gevoerde gesprekken benadrukt dat capaciteitsuitbreiding geen doel op zich is en dat ook niet moet zijn. Op dit moment vindt een doorontwikkeling plaats van de manier waarop toezicht in de openbare ruimte in Zwolle is vormgegeven, wat zich op papier onder meer uit in de visiedocumenten. Hieruit blijkt zoals eerder aangegeven, een voorkeur voor meer proactief en preventief handelen, aangezien dit effectiever wordt geacht dan de huidige beperkte aanpak. Daarbij is er minder ruimte om preventief (ook als “gastheer” of “gastvrouw”) aanwezig te zijn op straat, zoals de politie dat wel kan. Het is dus de veranderende visie op toezicht en handhaving die een capaciteitsuitbreiding gewenst maakt.

Inzet van de toezichthouders, handhavers en boa’s Zoals hierboven benoemd bestaat de helft van de handhavingscapaciteit in Zwolle uit eigen werknemers, terwijl de andere helft bestaat uit inhuurkrachten. In de gevoerde gesprekken wordt aangegeven dat er tussen deze twee geledingen een duidelijke taakverdeling bestaat. De handhavers van Handhaving Support en de twee fte voor eigen boa’s worden voornamelijk ingezet om daadwerkelijk op straat toezicht te houden en waar nodig te handhaven. De overige negen fte wordt

21

Handhaving Support (2020). Homepage: https://www.handhavingsupport.nl/

22

Gemeente Zwolle (2020). Visie toezicht in de openbare ruimte 2025, p. 7

22

rekenschap

voornamelijk ingezet om binnenkomende meldingen van inwoners, handhavers, politie en andere partners te behandelen. Hiervoor bestaan vaste werkprocessen die ook op papier zijn vastgelegd. Wanneer bijvoorbeeld periodieke controle nodig is of er wordt gecontroleerd naar aanleiding van een melding, wordt dit gerapporteerd. Uit de gesprekken komt naar voren dat er een bepaalde routine bestaat bij het behandelen van meldingen door de toezichthouders en handhavers. Wanneer een melding binnenkomt, wordt indien nodig overlegd met de bij die melding betrokken contactpersoon en vaak ook een juridisch adviseur. In lijn met het bestaande beleid wordt veelal gekozen voor een preventieve aanpak, maar wanneer dat nodig is wordt ook repressief opgetreden (zie paragraaf 2.3). Er bestaat een registratiesysteem van het gemeentelijk klantencontactcentrum, waarin alle meldingen worden opgenomen en waar de toezichthouders toegang tot hebben. De geüniformeerde boa’s staan daarnaast in direct contact met de meldkamer. Handhaving Support beschikt daarnaast over een eigen registratiesysteem, waartoe de overige medewerkers geen toegang hebben. Zoals eerder benoemd als een van de knelpunten, hebben de vaste toezichthouders en handhavers een minimale informatiepositie op het gebied van OOV.

Dit komt doordat de huidige aanpak sterk is gericht op het behandelen van meldingen (reactief) en doordat OOV lange tijd niet deel uitmaakte van het takenpakket van de toezichthouders en handhavers. Tegelijkertijd zijn en worden hier stappen in gezet. Zo schuiven leden van het team al wel sinds lange tijd aan bij zogeheten wijk-overleggen met onder meer wijkagenten, woningbouwverenigingen, de ROVA en andere (sociale) partners. Bij deze overleggen is een verdeling gemaakt in het team per gebied, zodat in ieder gebied één lid van het team deelneemt. Daarnaast worden de boa’s sinds kort in voorkomende gevallen uitgenodigd door de wethouder om deel te nemen aan werkoverleggen om mee te praten over relevante onderwerpen. Hierbij gaat ook expliciete aandacht uit naar het door ontwikkelen van de boa’s naar gastheer/gastvrouw in de stad en het zijn van ogen en oren in de wijken. De handhavers, toezichthouders en boa’s worden in Zwolle aangestuurd door het sectiehoofd, die verantwoordelijk is voor de link tussen beleid en uitvoering. Daarnaast zijn twee senior medewerkers aangewezen, één vanuit de gemeente en één vanuit Handhaving Support, om de aansturing verder vorm te geven. De gesprekspartners geven aan dat deze samenwerking goed verloopt.

Mogelijke uitbreiding van middelen en bevoegdheden Momenteel wordt door de organisatie met het bestuur nagedacht over uitbreiding van de bevoegdheden van de boa’s, waarover een notitie in voorbereiding is. De boa’s beschikken nu al wel over handboeien, en inmiddels heeft het college ook besloten tot de aanschaf van bodycams voor de boa’s. Op dit moment wordt geen aanleiding gezien om de boa’s te voorzien van meer (gewelds)middelen. Uit de interviews komt naar voren dat er in Zwolle geen boa’s zijn aangesteld voor het zogeheten domein 2 (hieronder valt natuur en milieu, maar ook onder meer openbare gezondheid en fysieke leefomgeving). Aangegeven wordt dat het aanstellen van boa’s voor domein 2 tot een effectievere uitvoering op het gebied van OOV kan leiden, aangezien dit domein ook voor wat betreft leefbaarheid onder OOV vallen. Met het aanstellen van boa’s op dit terrein kan meer worden ingezet op leefbaarheid, in overeenstemming met de visie op toezicht in de openbare ruimte, waar veel aandacht uitgaat naar het belang hiervan. Samenwerking tussen politie en boa’s verloopt goed In de gesprekken komt naar voren dat de samenwerking tussen de politie en de boa’s (en toezichthouders/ handhavers) over het algemeen goed verloopt. Zo hebben de boa’s en wijkagenten regelmatig (telefonisch) contact over de uitvoering.

Ook staan de geüniformeerde boa’s in Zwolle in direct contact met de meldkamer. Dit betekent dat de boa’s ook directe opdrachten van de meldkamer kunnen krijgen. Aangegeven wordt dat de meldkamer over het algemeen een goed beeld heeft van waar de boa’s het beste kunnen worden ingezet. De politie heeft geen vaste contactpersoon bij het toezicht- en handhavingsteam, zo blijkt uit de gevoerde gesprekken. In bepaalde gevallen moeten toezichthouders en handhavers daarom persoonlijk worden benaderd. Op het contact tussen de gemeente en de politie komen wij verder terug in de volgende paragraaf.

23

rekenschap

2.2 / Samenwerking met betrokken partners Samenwerking met de ketenpartners en in de regio De gemeente Zwolle werkt op het gebied van OOV in de eerste plaats intensief samen met de politie. Daarnaast wordt samenwerking gezocht met de ketenpartners en in samenwerkingsverbanden. Hierbij gaat het onder meer om de nationale politie, het Openbaar Ministerie (OM), het regionaal informatie en expertisecentrum (RIEC), het veiligheidshuis, het OGGZ-netwerk, het centrum voor Jeugd en Gezin (CJG), woningbouwcorporaties, de Veiligheidsregio IJsselland, ondernemersverenigingen, algemeen maatschappelijk werk, de GGD, Verslavingszorg, Veilig thuis en de provincie Overijssel. Daarnaast wordt binnen de regio Oost-Nederland regelmatig een regionaal veiligheidsoverleg gevoerd op basis van de regionale veiligheidsstrategie, die onder meer eigen prioriteiten kent op het gebied van drugscriminaliteit en ondermijning.23 Prioriteitstelling is gespreksonderwerp in de driehoek De prioriteitstelling vanuit de veiligheidsvisie wordt zoals eerder benoemd periodiek onder de aandacht gebracht bij interne overleggen, zowel op bestuurlijk als ambtelijk niveau (bijvoorbeeld in het portefeuillehoudersoverleg).

Daarnaast komt de prioriteitstelling steeds aan de orde bij overleggen binnen de driehoek (burgemeester, openbaar ministerie en politie) en in het overleg met de politie, zo komt uit de gevoerde gesprekken naar voren. Via deze wegen vindt monitoring van de (voortgang op de) prioriteitstelling plaats. Bij knelpunten in capaciteit en inzet wordt ook expliciet afgesproken voor welke oplossing wordt gekozen. Bij bijvoorbeeld ondermijning kan gekozen worden voor een aanpak in specifieke gebieden of sectoren, in plaats van dat over de hele gemeente de inzet evenredig wordt verspreid. Samenwerking met de politie is intensief, maar bevat ook knelpunten Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat de samenwerking tussen de gemeente en de politie wordt gekenmerkt door regelmatig overleg op verschillende niveaus. Er bestaat zowel een periodiek als incidenteel overleg tussen de politie en de gemeente over de handhavingsinzet op korte en lange termijn en op juridisch gebied. Hierbij is over en weer ook sprake van vaste contactpersonen. Ook zijn er vaste maandelijkse overleggen over het uitgaansleven in Zwolle en de relatie tot toezicht en handhaving. Bij dit overleg zijn vaste contactpersonen vanuit de politie en gemeente aanwezig, en sluiten ook horecaondernemers aan. In het kader van de coronacrisis is de samenwerking met de politie geïntensiveerd en sterk verbeterd.

Deze trend zien wij ook in andere gemeenten terug. Tegelijkertijd bevat de samenwerking tussen de gemeente en de politie ook knelpunten, met name als het gaat om taken en inzet van de capaciteit. Op het gebied van taken geldt dat er in de loop der jaren een verschuiving van taken heeft plaatsgevonden van de politie naar de gemeente. Hierdoor is zoals eerder benoemd, het takenpakket van TOR groter geworden, terwijl het team door beperkte capaciteit niet voldoende aanwezig kan zijn op straat om te voldoen aan de behoefte. Dit betekent in de praktijk dat niet altijd duidelijk is wie bepaalde meldingen of cases oppakt. Een voorbeeld is toezicht en handhaving in de nacht, gerelateerd aan het uitgaansleven. Uit gesprekken komt naar voren dat er veel vraag is naar toezicht en handhaving in de nacht, maar dat de gemeentelijke handhavers vanwege capaciteitstekorten aanvankelijk niet aanwezig konden zijn om bijvoorbeeld op de naleving van de APV te kunnen controleren. Sinds de inhuur van Handhaving Support kunnen die controles meer plaatsvinden.

23

Gemeente Zwolle (2019). Veiligheidsvisie 2019-2022, pp. 5-7

24

rekenschap

2.3 / Inzet van het instrumentarium Inzet van het instrumentarium: een voorkeur voor preventie en pro-actie Zoals al in hoofdstuk 1 benoemd is de gemeente Zwolle in brede zin in ontwikkeling, en dat geldt eveneens voor de inzet van het toezicht- en handhavingsinstrumentarium. Zwolle wil vanuit de veiligheidsketen meer kiezen voor preventie en pro-actie dan voor repressie. Zowel in de gevoerde gesprekken als in de in paragraaf 1.3 behandelde stukken komt deze voorkeur voor een preventieve aanpak naar voren. Wel wordt aangegeven dat de gemeente repressief (door middel van sanctionering) optreedt wanneer preventie niet mogelijk of effectief gebleken is, en bij zwaardere incidenten als drugscriminaliteit is repressief optreden het uitgangspunt. Door de gemeente wordt daarbij geconstateerd dat burgers, bedrijven en partners steeds vaker een beroep doen op repressief handhaven.24 Met de toename van het aantal geweldsincidenten en ondermijnende activiteiten in de afgelopen periode wordt dan ook door gesprekspartners de urgentie gevoeld om repressieve middelen toe te passen. In de gevoerde gesprekken werd aangegeven dat in Zwolle in beginsel steeds per casus wordt bepaald of bestuursrechtelijk dan wel strafrechtelijk of op beide gebieden wordt gehandeld. Daar bestaat geen expliciete voorkeur over.

Er zijn verschillende bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten die worden ingezet op basis van wat in specifieke situaties effectief is. Soms kan bijvoorbeeld een last onder dwangsom, een woningsluiting of een gebiedsontzegging helpen, maar in andere gevallen kan (eventueel naast het bestuursrechtelijke traject) voor de strafrechtelijke route worden gekozen. In de gesprekken wordt aangegeven dat daarbij een goede samenwerking met de politie van belang is. Bij de gemeente Zwolle realiseert men zich dat toezicht en handhaving van belang is om in beeld te krijgen wat er op straat speelt. Dat blijkt uit de gevoerde gesprekken, maar wordt ook in onder meer de veiligheidsvisie en de visie op toezicht in de openbare ruimte benadrukt. Op dit moment werken de toezichthouders en handhavers voornamelijk meldingsgericht (reactief) en is er minder tot geen ruimte om proactief als ogen en oren van de wijk de straat op te gaan. Het is wel uitdrukkelijk de bestuurlijke wens dat dit gaat veranderen, waarbij het besef er is dat dit een ontwikkeling is die niet van de ene op de andere dag gerealiseerd kan zijn. Op het moment van schrijven ligt er een voorstel tot aanpassing/modernisering van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) voor bij de gemeenteraad. Eén van de aanleidingen voor aanpassing van de APV is de toenemende criminaliteit in Zwolle.

Om ondermijnende criminaliteit tegen te gaan wordt voorgesteld om vier artikelen toe te voegen aan de ‘gereedschapskist’:    

Een verbod op het dragen van zichtbare uitingen van een verboden organisatie; Het opnemen van de bevoegdheid voor de burgemeester om een voor publiek toegankelijk gebouw te sluiten; Het opnemen van extra eisen die gesteld worden aan organisatoren van aan te wijzen categorieën vechtsportevenementen; Het opnemen van een vergunningplicht voor aan te wijzen categorieën bedrijven.

In de praktijk wordt vooral bestuursrechtelijk opgetreden In de handhavingspraktijk wordt door de boa’s nauwelijks gebruik gemaakt van de strafrechtelijke bevoegdheden. Bij sommige gesprekspartners bestaat de wens om dat in bepaalde (ernstiger) situaties meer te doen, omdat soms bestraffend optreden meer voor de hand ligt dan (enkel) optreden met het oog op het ongedaan maken of voorkomen van verdere overtredingen. Dit is ook in lijn met de visie op toezicht in de openbare ruimte, waarin niet alleen wordt ingezet op preventief en proactief handelen, maar ook op meer handhaving. Daar moet wel bij worden vermeld dat de geconstateerde situaties daar tot nu toe niet vaak om vragen, omdat een bestuursrechtelijke aanpak (gericht op ongedaan maken en voorkomen van verdere overtredingen) bij het overgrote deel van het takenpakket (denk aan afval, caravans, honden, etc.) voldoende effectief is.

24

Gemeente Zwolle (2019). Veiligheidsvisie 2019-2022, p. 18

25

rekenschap

Op het gebied van invorderingen van verbeurde dwangsommen wordt aangegeven dat er van oudsher een goede samenwerking is tussen de afdeling financiën en het team toezicht en handhaving. Zodra een invorderingsbeschikking door toezicht en handhaving wordt opgesteld, krijgt financiën daar een melding van. Zo worden bedragen ook daadwerkelijk ingevorderd. In Zwolle wordt vrij structureel de bestuursrechtelijke herstelsanctie toegepast, bijvoorbeeld bij drugsoverlast, inbraak en hondenproblematiek. De politie maakt een bestuurlijke rapportage en vraagt de gemeente vervolgens om een bestuurlijke maatregel. In de gesprekken is benoemd dat de gemeente bij de inzet van deze maatregelen hierbij naast de vraag van de politie, ook een eigen afweging maakt. Het treffen van de bestuurlijke maatregel is een bevoegdheid van de gemeente. Aangegeven wordt dat het aantal bestuurlijke rapportages toeneemt. Een bestuurlijke rapportage wordt door de politie opgesteld om een signaal door te geven aan de gemeente over een bepaalde casus, zodat de gemeente bepaalde bestuurlijke maatregelen kan treffen. 25 Wanneer dat niet (meteen) gebeurt, wordt daar soms vanuit de politie opnieuw toe aangedrongen. Ook dit verhoogt volgens gesprekspartners de werkdruk voor de gemeente.

Het aanleveren van bestuurlijke rapportages is volgens gesprekspartners desondanks wel wenselijk, aangezien op een formele wijze door de politie niet alleen uitgebreide informatie over een casus wordt geleverd, maar eveneens een onderbouwd handelingsperspectief voor de gemeente wordt geschetst. De gemeente maakt vervolgens de afweging in hoeverre en op welke wijze het handelingsperspectief wordt gevolgd. Zo is de bestuurlijke rapportage een goede ondersteuning om tot effectief en afgestemd (bestuurlijk) handelen te komen. In de aangeleverde cijfers zien we dan ook een duidelijke stijgende lijn in de inzet van het gebruik van de (bestuurlijke) herstelsanctie (met name de last onder dwangsom). In 2017 werd deze eenmaal ingezet bij overtredingen van de APV, in 2018 was dit 11 keer en in 2019 24 keer. Deze cijfers ondersteunen hetgeen de gesprekspartners aangaven. Er wordt gestreefd naar een meer gerichte aanpak van jongerenproblematiek Jongerenproblematiek is één van de geprioriteerde thema’s in de veiligheidsvisie. Uit de gevoerde gesprekken komt naar voren dat men in relatie tot jongerenproblematiek een meer gerichte aanpak wil realiseren. Dit ook met het oog op de toename van jongerenoverlast ten tijde van de coronacrisis. Op dit moment is de aanpak van jongerenproblematiek voornamelijk preventief.

Toezichthouders, handhavers, boa’s en agenten zoeken bijvoorbeeld middels overleggen de samenwerking met jongerenwerkers en het sociaal team om bijvoorbeeld te achterhalen wat de oorzaken van drugsgebruik onder jongeren zijn. Tegelijkertijd wordt geregeld een preventieve last onder dwangsom opgelegd als er sprake is van jongerenoverlast. De politie controleert steeds actiever of jongeren in strijd met die last handelen, en wanneer dat zo is, wordt de dwangsom verbeurd. Bij sanctionering wordt gekeken naar wat het beste past: een herstelsanctie (zoals de genoemde last onder dwangsom) of strafrechtelijk ingrijpen. Vanwege de huidige doorontwikkeling binnen de organisatie, is de kwantitatieve verantwoording op het gebied van jongerenoverlast minder dan bij andere prioriteiten, zo wordt aangegeven in de interviews. Een mogelijk probleem kan zijn dat jongerenoverlast niet zozeer is gekoppeld aan een soort gedrag of overtreding. De gemeente Zwolle heeft een bureau ingehuurd om een cijfermatige analyse te maken van de jongerenproblematiek, teneinde een gerichte aanpak mogelijk te maken in de vorm van bijvoorbeeld een programma jeugdproblematiek, qua opzet vergelijkbaar met het programma ondermijning.

Een terughoudende inzet van de burgemeestersbevoegdheden Op het gebied van artikel 13b van de Opiumwet kan de burgemeester panden (waaronder woningen) sluiten wanneer een handelsvoorraad drugs is aangetroffen. Hiervan werd tot nu toe in de gemeente Zwolle relatief niet vaak gebruikgemaakt. In 2017 en 2018 werd niet eenmaal een pand gesloten, in 2019 werd eenmaal een pand gesloten. In 2020 zijn vijf panden gesloten. Ten opzichte van de vorige jaren is dit een aanzienlijke toename. In de gevoerde gesprekken wordt aangegeven dat dit onder meer te maken heeft met toenemende bewustwording over drugsproblematiek en de kwantitatieve

25

Ministerie van Veiligheid en Justitie, Politie en Openbaar Ministerie (2011). Format Bestuurlijke Rapportage, p. 1.

26

rekenschap

toename van drugsproblematiek in de stad in het algemeen. Inmiddels is ook door de gemeente Zwolle nieuw Damoclesbeleid vastgesteld als vervanging van eerder drugsbeleid uit 2013. Hiermee heeft Zwolle een actueel beleidskader om drugsproblematiek aan te kunnen pakken via het zogeheten tweesporenbeleid: het inzetten van bestuursrechtelijke sancties als een last onder bestuursdwang, naast het inzetten van strafrechtelijke sancties.26 In de gesprekken wordt aangegeven dat in Zwolle belang wordt gehecht aan een terughoudende inzet van de burgemeestersbevoegdheden. Die vormen een middel dat achter de hand kan worden gehouden wanneer het echt nodig is, bij ernstige overlast, zware misdrijven en criminaliteit. Aangegeven wordt dat de politie via bestuurlijke rapportages er bij de gemeente op aan kan dringen om gebruik te maken van een bepaald middel, zoals bijvoorbeeld sluiting van een pand door de burgemeester. Het blijft een bevoegdheid van de burgemeester, die deze terughoudend inzet. Dit past binnen het gemeentelijk beleid waarin is beschreven dat de burgemeester ingrijpt bij (ernstige) verstoringen van de openbare orde. De inzet van dergelijke bevoegdheden volgens dit beleid doet de burgemeester zorgvuldig, passend bij de situatie en in afstemming met de lokale driehoek. Vaak is de inzet van bevoegdheden onderdeel van een breder arrangement aan gerichte maatregelen.27

26

Gemeente Zwolle (2020). Damoclesbeleid, p. 3

27

Gemeente Zwolle (2019). Veiligheidsvisie 2019-2022, p. 19

27

rekenschap

3. Sturing door de raad In dit hoofdstuk nemen wij de wijze waarop en de mate waarin de gemeenteraad zijn kaderstellende en controlerende rol invult ten aanzien van toezicht en handhaving op het gebied van openbare orde en veiligheid onder de loep. Daarbij kijken wij eveneens naar de informatie die de gemeenteraad over dit onderwerp ontvangt. De volgende deelvragen komen aan bod: 9. Hoe wordt de raad geïnformeerd over de met toezicht en handhaving op OOV bereikte resultaten? 10. Hoe vervult de raad zijn kaderstellende en controlerende rol met betrekking tot toezicht en handhaving op OOV? Voor de beantwoording van deelvraag 11 (Welke aanbevelingen kunnen aan de raad worden gedaan ten aanzien van sturing en controle?) wordt verwezen naar de conclusies en aanbevelingen.

3.1 / Informatie vanuit het college De raad wordt schriftelijk en mondeling geïnformeerd over toezicht en handhaving OOV, en monitort voornamelijk via de begrotingscyclus Zowel de veiligheidsvisie 2019-2022 als het visiestuk toezicht in de openbare ruimte, is vastgesteld door de gemeenteraad.28 Monitoring door de raad van de uitvoering van de veiligheidsvisie en de voortgang van prioriteiten vindt plaats bij het bespreken van de programmabegroting in de raadsvergadering. Er bestaat daarnaast geen afzonderlijke, periodieke bespreking van toezicht en handhaving OOV in de raad met aandacht voor monitoring en eventuele bijsturing. Het vaststellen van de VTH-jaarprogramma’s is een bevoegdheid van het college. Jaarlijks wordt via de gebruikelijke planning- en controlecyclus verantwoording afgelegd door het college over het uitvoeringsprogramma en de VTH-jaarprogramma’s. Tijdens de behandeling van de perspectiefnota, de jaarrekening en de begroting heeft de raad de mogelijkheid om bij te sturen en verantwoording van het college te vragen. Daarnaast worden de VTH-jaarrapportages altijd ter kennisgeving naar de raad gestuurd. Uit de bestudeerde stukken blijkt dat er omtrent de uitvoering van de veiligheidsvisie en het handhavingsbeleid geen vaste informatie- en monitoringsstructuur was opgezet, naast de monitoring die jaarlijks plaatsvindt in de begrotingscyclus.

Dit neemt niet weg dat de raad steeds door het college wordt geïnformeerd over beleid en handhavingsresultaten, zowel in schriftelijke vorm als mondeling. Ten tijde van de coronacrisis wordt de raad bijvoorbeeld middels een wekelijkse nieuwsbrief geïnformeerd over lopende zaken, waarin ook ontwikkelingen op het gebied van toezicht en handhaving op OOV zijn opgenomen. In het VTH-jaarprogramma 2020 wordt echter wel het voornemen genoemd om in 2020 de informatievoorziening met als doel de monitoring, evaluatie en vastlegging te optimaliseren.29 Woordvoerders OOV worden ingelicht over cases middels bijpraatmomenten In veel gemeenten kiest de portefeuillehouder toezicht en handhaving OOV (vrijwel altijd de burgemeester) ervoor om de raad in bepaalde bijzondere gevallen vertrouwelijk te informeren over casuïstiek. Dat kan bijvoorbeeld als er sprake is van bredere trends die een speciale aanpak vergen, of wanneer er sprake is van grootschalige en/of ernstige onregelmatigheden op OOV-gebied. In

28

Respectievelijk op 11 februari 2019 en 10 februari 2020 (na debatrondes op respectievelijk 28 januari 2019 en 27 januari 2020). 29

Gemeente Zwolle (2020). VTH-jaarprogramma, p. 3

28

rekenschap

Zwolle wordt voor een vergelijkbare aanpak gekozen. De burgemeester informeert de fractievoorzitters en/of woordvoerders in deze vertrouwelijke bijpraatmomenten naar aanleiding van incidenten op OOV-gebied. In het afgelopen jaar waren dat onder meer de zware schietincidenten en andere gevallen van grote ernst. Deze bijpraatmomenten vinden meestal plaats voorafgaand aan een raadsplein. Bij de bijpraatmomenten zijn in voorkomende gevallen politie en justitie vertegenwoordigd, zodat er op een verantwoorde wijze informatie kan worden gedeeld. In de gevoerde gesprekken wordt aangegeven dat het karakter van bepaalde situaties het niet toestaat om informatie vrijelijk te delen, en dus is vrijwel altijd een vorm van vertrouwelijkheid noodzakelijk. Daarom zijn hierover ook afspraken gemaakt met de fractievoorzitters/woordvoerders. Aangegeven wordt dat informatiedeling hierdoor op een goede en zorgvuldige manier kan plaatsvinden. De brede raad is over toezicht en handhaving OOV geïnformeerd tijdens informatieavonden Naast de bijpraatsessies voor woordvoerders is de brede gemeenteraad in de afgelopen raadsperiode ook over toezicht en handhaving OOV geïnformeerd tijdens een aantal informatieavonden. Zo is de raad in het kader van een inwerkprogramma over het werkveld van toezicht en handhaving geïnformeerd.

In dat programma kwamen niet alleen de bredere onderwerpen waarop wordt gehandhaafd aan de orde, maar werd bijvoorbeeld ook technische uitleg gegeven over de verschillen tussen toezichthouders, handhavers en boa’s. Ook werd tijdens informatierondes de prioritering voor toezicht en handhaving op OOV met raadsleden besproken. Daarnaast heeft in februari 2019 bijvoorbeeld een thema-avond over ondermijning plaatsgevonden, waarbij ook de politie betrokken was. Het was de bedoeling dat in 2020 de raad tijdens een speciale informatiebijeenkomst zou worden geïnformeerd over drugsgebruik en daaraan gerelateerd geweld in de stad. Vanwege de coronacrisis heeft deze bijeenkomst niet plaats kunnen vinden. In plaats daarvan is schriftelijke informatie met de raad gedeeld. Deze informatie is ook inzichtelijk voor het publiek. Tot slot heeft zeer recent, op 18 mei 2021, een digitale themasessie over veiligheid plaatsgevonden. Hierbij is een actueel beeld gegeven van (de uitvoering van) het Zwolse veiligheidsbeleid in het algemeen en over jeugd in het bijzonder.

3.2 / Gebruik van het instrumentarium en perspectief van de raad De raad stelt vragen en dient amendementen en moties in over toezicht en handhaving OOV In de afgelopen raadsperiode heeft de raad op meerdere momenten gebruik gemaakt van het raadsinstrumentarium: het stellen van schriftelijke vragen en het indienen van moties en amendementen. Zo hebben verschillende raadsfracties schriftelijke vragen gesteld om verduidelijking te vragen bij het college (en de organisatie) over aan toezicht en handhaving OOV gerelateerde onderwerpen. Deze vragen zijn vaak casusgericht en in veel gevallen wordt gevraagd om cijfermatige informatie, bijvoorbeeld bij een schriftelijke vraag over de mate van vuurwerkoverlast in de stad. De gemeenteraad van Zwolle heeft in de periode 2016-2020 in ieder geval een zevental moties ingediend op het gebied van toezicht en handhaving op openbare orde en veiligheid. Hiervan zijn er drie aangenomen, drie verworpen en één voor stemming ingetrokken.30

30

Gemeente Zwolle (2020). Raadsinformatiesysteem, moties: https://ris2.ibabs.eu/Reports/Index/Zwolle.

29

rekenschap

Datum

Onderwerp

Indieners

Uitkomst

04-07-2016

Verbetering opstellen toezichtcamera’s in de binnenstad

VVD en PvdA

Aangenomen

10-11-2016

Handhaving overlast Wezenlandenpark

Swollwacht

Verworpen

18-06-2018

Inzet cameratoezicht

D66, PvdA, CDA en SP

Verworpen

11-02-2019

Stand van de veiligheid (veiligheidsvisie 2019-2022)

VVD en CDA

Aangenomen

10-02-2020

Kom met een complete visie op Toezicht in de openbare ruimte

D66, SP en CDA

Verworpen

10-02-2020

Meldpunt openbare ruimte inwoners

ChristenUnie, CDA, Swollwacht en VVD

Aangenomen

10-02-2020

Digitalisering brengt boa’s in nieuw evenwicht

CDA en PvdA

Ingetrokken

Er is een aantal moties ingediend gericht op casuïstiek, zoals de motie ‘’verbetering opstellen toezichtcamera’s in de binnenstad’’ en de motie ‘’handhaving overlast Wezenlandenpark’’. Daarnaast is er ook een aantal moties ingediend over de kaders voor toezicht en handhaving op OOV. Zo is de motie “Stand van de veiligheid” van 11 februari 2019 direct gekoppeld aan de monitoring door de raad van de voortgang van de veiligheidsvisie. In de motie wordt opgeroepen om tweejaarlijks een informatieavond te organiseren waarbij de raad wordt geïnformeerd over de voortgang en waarbij de ketenpartners ook aanwezig zijn. Daarnaast zijn bij het vaststellen van het visiedocument toezicht in de openbare ruimte 2025 drie moties door de raad ingediend over de kaders, waarvan er overigens slechts één is aangenomen, namelijk die over het meldpunt voor inwoners waar in paragraaf 1.3 al naar is verwezen. De motie “Kom met een complete visie op Toezicht in de openbare ruimte’’ roept op tot steviger kaders op onder meer het gebied van samenwerking met de ketenpartners, helderheid over interne en externe informatiestromen en de veiligheid van de handhavers. Deze motie is verworpen, nadat de wethouder aangaf dat deze motie overbodig was, vanwege diens eerdere toezegging dat zo’n visie zou worden opgesteld.

De raad benadert toezicht en handhaving vaak casusgericht, maar heeft ook oog voor de bredere kaders Over het algemeen kan gesteld worden dat de Zwolse gemeenteraad vaak kiest voor een casusgerichte benadering van toezicht en handhaving op OOV. Dit uit zich onder meer in de focus van schriftelijke vragen op specifieke (actuele) voorvallen, gebieden of aspecten van de handhavingsaanpak. Tegelijkertijd heeft de raad bij bespreking van de visiedocumenten over veiligheid en handhaving wel degelijk een bredere blik en kiest hij ervoor om het instrumentarium in te zetten om kaders bij te stellen of aan te scherpen, zoals de eerdergenoemde motie ‘’Stand van de veiligheid’’ uit 2019. Evengoed is vooral het college initiatiefnemer bij het agenderen van het thema toezicht en handhaving OOV. In de aanbevelingen doen wij een handreiking naar de raad over een bredere benadering van het thema toezicht en handhaving op OOV, waarbij de raad ook proactiever kan handelen. Perspectief van de raad Op 23 maart 2021 is in aanvulling op eerdere onderzoeksactiviteiten een groepsgesprek gevoerd met een viertal woordvoerders uit de gemeenteraad. Tijdens dit gesprek is gevraagd om een duiding van en een reflectie op de huidige informatievoorziening aan en rolinvulling door de gemeenteraad op het gebied van toezicht en handhaving op OOV.

Een aantal gedeelde inzichten die uit dit gesprek naar voren kwamen, wordt hieronder weergegeven.

30

rekenschap

Over het algemeen zijn de raadsleden tevreden over de tijdigheid, regelmaat en volledigheid van de informatievoorziening over toezicht en handhaving op OOV. De informatie die raadsleden via de jaarlijkse beleidscyclus en tussentijdse bijpraatmomenten voorziet voor een belangrijk deel in de bestaande behoefte. De vertrouwelijke bijpraatmomenten met de burgemeester worden ook gewaardeerd. Tegelijkertijd bestaat er bij raadsleden behoefte om meer onderling en met het college in reflectieve zin het gesprek aan te gaan over toezicht en handhaving op OOV. Ook hebben raadsleden behoefte om in gesprek te gaan over de rol en het handelingsperspectief van de raad zelf, bijvoorbeeld ten aanzien van prioritering en kaderstelling. Op dit moment wordt de raad met name achteraf geïnformeerd en is deze minder betrokken bij kaderstelling vooraf en bij tussentijdse beleidskeuzes. Dat betekent dat de raad soms wordt verrast door het handelen van het college in de praktijk, omdat het niet één op één aansluit bij eerdere keuzes die zijn gemaakt. Een voorbeeld in deze is de inzet van de extra boa-capaciteit. Die zou worden ingezet om toezicht en handhaving weer op niveau te krijgen en een bredere vertegenwoordiging in de wijk te hebben, zodat de gemeente goed weet wat daar allemaal speelt op het gebied van OOV.

In plaats daarvan is deze capaciteit met name ingezet op het uitvoeren van parkeercontroles. Een dergelijke keuze is moeilijk navolgbaar voor de raad. In de aanbevelingen komen we hier verder op terug. De raadsleden geven aan zowel aandacht te hebben voor casussen als voor het bredere beleid. Voorvallen of actuele thema’s in de gemeente – een bruiloft uit 2019 en de inzet van toezichtcamera’s worden als voorbeeld genoemd – zijn vaak aanleiding om vragen te stellen over toezicht en handhaving. Ook specifieke signalen uit de samenleving kunnen een aanleiding vormen. Maar wanneer het beleid op de agenda staat, ofwel omdat het vastgesteld moet worden ofwel omdat het in de verantwoordingsstukken aan de orde komt, heeft de raad ook aandacht voor het bredere beleid. De raadsleden geven aan het gewaardeerd te hebben dat zij betrokken zijn in het vormgeven van het visiestuk toezicht en handhaving. Hierin konden zij prioriteiten meebepalen, waardoor het enerzijds duidelijk werd hoe lastig dat is en anderzijds stelde het hen in de gelegenheid om hun kaderstellende rol te pakken. De behoefte bestaat om dit soort momenten vaker te hebben als raad en op die manier ook vaker bezig te zijn met het bredere beleid in plaats van specifieke voorvallen. Hierover wil de raad graag in gesprek gaan met het college.

31

rekenschap

Bijlage bronnen Gesprekspartners Naam

Functie

Datum

De heer P. Snijders

Burgemeester Zwolle

21-10-2020

De heer W. Dogger

Portefeuillehouder toezicht en handhaving

21-10-2020

De heer M. Ivens

Juridisch medewerker

17-09-2020

Mevrouw W. Hutterd

Strategisch adviseur veiligheid

17-09-2020

De heer S. Smit

Juridisch adviseur

17-09-2020

Mevrouw M. van Sprang

Juridisch ondersteuner

17-09-2020

De heer K. Benjamins

Handhaver

17-09-2020

De heer R. Bakker

Wijkagent operationeel expert

17-09-2020

Mevrouw W. Visser

Afdelingshoofd fysieke leefomgeving

17-09-2020

De heer N. Giannios

Horecacoördinator basisteam politie Zwolle

24-09-2020

Mw. G. Rots

Raadslid

23-03-2021

Mw. S. Paauw

Raadslid

23-03-2021

Dhr. L. Hartman

Raadslid

23-03-2021

Dhr. B. Geerling

Raadslid

23-03-2021

Bronnen In de lopende tekst is via voetnoten vermeld op welke documentatie de bevindingen zijn gebaseerd.

32

rekenschap

Bijlage afkortingen In de rapportage worden verschillende afkortingen gebruikt. Deze worden hieronder verklaard:

APV: Algemene Plaatselijke Verordening Boa: Buitengewoon opsporingsambtenaar CBS: Centraal Bureau voor de Statistiek CJG: Centrum voor Jeugd en Gezin FTE: Fulltime equivalent GGD: Gemeentelijke Gezondheidsdienst LHS: Landelijke Handhavingsstrategie OGGZ: Openbare Geestelijke Gezondheidszorg OM: Openbaar Ministerie OMG: Outlaw Motorcycle Gang OOV: Openbare Orde en Veiligheid RIEC: Regionaal Informatie en Expertise Centrum TOR: team Toezicht in de Openbare Ruimte VNG: Vereniging van Nederlandse Gemeenten VTH: Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Wabo: Wet algemene bepalingen omgevingsrecht Wet Bibob: Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur

33