Bijlage 1. Eindrapport Rkc Zwolle - Aandacht voor Ouderen, onderzoek naar seniorenagenda.pdf

Aandacht voor ouderen Onderzoek van de Rekenkamercommissie Zwolle naar de toegevoegde waarde van de seniorenagenda Vitaal en Waardig Ouder Worden

Inhoudsopgave

Voorwoord 1

2 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen

1.1 1.2

2

Samenvatting en conclusies _____________________________________________ 3 Aanbevelingen _______________________________________________________ 7

Inleiding 2.1 2.2 2.3 2.4

3

4

5

11

Achtergrond seniorenagenda, speerpunten en instrumenten _________________ 11 Bestaand netwerk rond ouderen(welzijn) in Zwolle _________________________ 15 Conclusie___________________________________________________________ 16

Praktijk 4.1 4.2 4.3 4.4

9

Achtergrond _________________________________________________________ 9 Onderzoeksvragen ____________________________________________________ 9 Beleidstheorie en methoden ____________________________________________ 9 Leeswijzer __________________________________________________________ 10

Beleid 3.1 3.2 3.3

3

18

Stakeholders en uitgevoerde projecten __________________________________ 18 Interne organisatie gemeente Zwolle ____________________________________ 21 Sturing op rollen en taken _____________________________________________ 23 Conclusies __________________________________________________________ 24

Resultaten 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Behaalde resultaten __________________________________________________ 26 Wat merken inwoners van de seniorenagenda? ___________________________ 27 Impact coronacrisis __________________________________________________ 30 Rol van de raad ______________________________________________________ 30 Conclusies __________________________________________________________ 31

Bijlagen

__________________________________________________________________ 33

26

1 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

Voorwoord Geachte raadsleden en burgerleden, Zwolle wil een stad zijn waar het voor senioren prettig is om te wonen, te verblijven en vitaal en waardig ouder te worden. Dat lijkt aardig te lukken: senioren beoordelen wonen en leven in Zwolle gemiddeld met een 8-min. Dat is een rapportcijfer waarmee je thuis kunt komen. Maar het kan natuurlijk altijd beter. Zwolle telt in 2022 zo’n 21.500 65-plussers, 16,5% van de inwoners (voor Nederland is dit 20%). Zwolle is daarmee geen ‘grijze stad’. Wel neemt het aantal ouderen, net als in heel Nederland, de komende jaren snel toe. De gemeente Zwolle en talloze maatschappelijke organisaties besteden dan ook veel aandacht aan ouderen. Hoewel Zwolle geen doelgroepenbeleid voert, is door het vorige college (2018-2022) gekozen extra aandacht te besteden aan ouderen, onder andere met de seniorenagenda ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’. De raad heeft de agenda op 9 maart 2020 vastgesteld. Dat kwetsbare groepen als ouderen in Zwolle aandacht verdienen zal voor weinigen ter discussie staan. Ook blijkt dat het uitgebreide netwerk dat zich richt op ouderen veel resultaten boekt. Toch is het een belangrijke vraag of de ‘extra’ seniorenagenda, als aanvullende paraplu over het reguliere beleid, ook merkbaar bijdraagt aan de doelstelling om Zwolle voor ouderen aantrekkelijk te maken. Daarover gaat dit onderzoek.

Voor college en raad is dit onderzoek wellicht extra interessant omdat het programma Vitaal en Waardig Ouder Worden in het nieuwe coalitieakkoord (2022-2026) wordt voortgezet. In breder perspectief levert dit onderzoek leerzame bevindingen op over de doelmatigheid en doeltreffendheid van aanvullende thema- of doelgroepenagenda’s en belangrijke kwetsbaarheden en succesfactoren daarvoor. Het onderzoek is uitgevoerd door Leon Heuzels, Rachel Beerepoot en Carolien Veldkamp van I&O Research. Zij hebben de documentstudie uitgevoerd, interviews afgenomen en enquêtes uitgezet. Op basis daarvan hebben zij het rapport van bevindingen opgesteld en een voorzet gedaan voor de conclusies en aanbevelingen. Namens de Rekenkamercommissie dank ik hen voor de plezierige samenwerking. Tevens gaat dank uit naar de ambtelijke organisatie voor de coöperatieve houding en de feitencheck op het eerste conceptrapport. Dit onderzoek is grotendeels uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van de vorige Rekenkamercommissie. Namens de huidige Rekenkamercommissie dank ik de afgetreden leden Annemee van de Klundert, Ruben van de Belt en David Hof voor hun belangrijke bijdrage.

Namens de Rekenkamercommissie Zwolle Dirk Jan Droogh (extern voorzitter) Leden Rekenkamercommissie: Bert-Jan Buiskool Margriet Leest Klariska ten Napel Mart oude Egbrink Ambtelijk secretaris: Evert Jan Bagerman 2 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

1 Samenvatting, conclusies en aanbevelingen 1.1 Samenvatting en conclusies In het hoofdstuk ‘Sociale ontwikkeling van de stad’ van het coalitieakkoord schreef het college in 2018: “Wij werken aan de toekomstbestendigheid van onze stad en dat betekent dat Zwolle een stad wil zijn waar het voor senioren prettig is om te wonen, te verblijven en vitaal en waardig ouder te worden” (p. 11). Het college onderkent dat, net als elders in het land, het aantal senioren in Zwolle stijgt en dat dit speciale aandacht vereist. Ondanks dat Zwolle het doelgroepenbeleid heeft losgelaten, heeft het college mede om bovengenoemde ontwikkeling en doelstelling in 2018 een wethouder met de portefeuille ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’ aangesteld. Deze speciale aandacht heeft in 2019 concrete vormen gekregen met de seniorenagenda ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’. Ook in het coalitieakkoord 2022-2026 wordt het programma ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’ voortgezet. I&O Research heeft in opdracht van en in samenwerking met de rekenkamercommissie Zwolle onderzoek gedaan naar deze seniorenagenda.

De te beantwoorden onderzoeksvraag luidt: “In hoeverre draagt de speciale aandacht die in deze bestuursperiode wordt geschonken aan ouderen - zoals vervat in de seniorenagenda Vitaal en Waardig Ouder Worden - bij aan de algemene doelstelling om Zwolle aantrekkelijker te maken voor ouderen en is daarbij te verwachten dat het college de geformuleerde ambities zal realiseren?” Deze onderzoeksvraag is opgedeeld in zes deelvragen, die drie onderwerpen behandelen: het beleid achter de seniorenagenda, de uitvoering in de praktijk en de tot nu toe behaalde resultaten. Deze samenvatting presenteert de belangrijkste resultaten op deze drie gebieden.

Beleid De gemeenteraad van Zwolle stelde de seniorenagenda op 9 maart 2020 vast. Daarbij werd een motie aangenomen waarin het college wordt opgeroepen om te onderzoeken hoe Zwolle een dementievriendelijke gemeente kan worden. Met het besluit besloot de raad om: 1 In te stemmen met de seniorenagenda Vitaal en Waardig Ouder Worden; 2 Zeven onderwerpen tot speerpunten van het seniorenbeleid te benoemen. Het beoogde effect is dat Zwolse ouderen, op alle levensdomeinen, zo lang mogelijk zelfstandig mee kunnen doen in de samenleving. Daarbij zijn zeven speerpunten benoemd om dit effect te bewerkstelligen: 1) positieve gezondheid; 2) levensloopbestendig wonen; 3) meedoen en ertoe doen (waaronder arbeidsparticipatie); 4) toegankelijkheid fysieke omgeving; 5) aanpak eenzaamheid; 6) cultuursensitiviteit en 7) regenboogouderen. Het onderwerp Zwolle dementievriendelijke stad is op een later moment toegevoegd als speerpunt (april 2021). Om het effect te bereiken staan in de seniorenagenda drie instrumenten genoemd, die onderliggend zijn aan alle activiteiten die in het kader van de seniorenagenda uitgevoerd worden: 1 Verbinden: samenwerking en netwerken; 2 Monitoring van beleid en uitvoering; 3 Het project Vitaal en Veilig Thuis. Voor de uitvoering zijn van de seniorenagenda zijn in eerste instantie geen extra middelen beschikbaar gesteld.

In een eerder stadium waren al wel extra middelen gereserveerd voor de uitvoering van Vitaal en Veilig Thuis (€150.000 in 2020 en €175.000 in 2021). Voor de uitvoering van de motie Zwolle 3 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

Dementievriendelijke gemeente zijn later ook extra middelen beschikbaar gesteld (€40.000 in 2021 en €75.000 in 2022 en 2023). De belangrijkste conclusie die volgt na het bestuderen van onderliggende beleidsdocumenten is dat de onderliggende beleidstheorie – met andere woorden: de basis van de seniorenagenda – onvoldoende is gespecificeerd. Er is bijvoorbeeld geen duidelijke probleemstelling opgesteld waarom de vastgestelde speerpunten van de agenda relevant zijn en wat de omvang van het probleem is en hoe de agenda hieraan specifiek gaat bijdragen. Zo wordt niet duidelijk voor welk specifiek probleem, anders dan de notie dat Zwolle vergrijst en de verwachting dat er meer ouderen in Zwolle komen te wonen de aankomende jaren, de seniorenagenda een oplossing moet bieden. Ook is onvoldoende expliciet gemaakt wat de agenda toevoegt aan (be)staand beleid voor ouderen en wat het vernieuwend karakter van de agenda is. Tot slot zijn de doelen van de agenda onvoldoende concreet en meetbaar gemaakt wat het lastig maakt om verantwoording af te leggen over de bereikte resultaten. Op basis van de beleidsdocumenten concluderen wij dat de seniorenagenda vooral een belangrijke coördinerende en communicatiefunctie heeft. De instrumenten en activiteiten die vallen onder de agenda gaan vooral uit van het realiseren van samenwerking en verbinding tussen organisaties en monitoring van activiteiten.

Op de meeste terreinen zal dit niet direct tot nieuw beleid en zichtbare resultaten voor senioren leiden. Wel geeft de seniorenagenda meer inzicht in wat er al beschikbaar is aan voorzieningen voor ouderen en geeft het voor partijen de mogelijkheid om beter samen te werken. Er wordt hierbij veelal voortgeborduurd op bestaande initiatieven. Het voorgaande maakt het beoordelen van de meerwaarde van de seniorenagenda ingewikkeld. Daarbij wordt de beoordeling ook bemoeilijkt doordat de status van de agenda onvoldoende is gespecificeerd. De verantwoordelijk wethouder heeft de seniorenagenda getypeerd als “een experiment waarvoor geen grote formele processen zijn opgetuigd”. In de seniorenagenda zelf staat dat het “nadrukkelijk geen beleidsnota die in beton gegoten is, maar een agenda die meebeweegt met de actualiteit en actuele vragen.” Ook wordt in de agenda benoemd dat Zwolle weliswaar het doelgroepenbeleid heeft losgelaten, maar dat het college er niettemin voor heeft gekozen om senioren expliciet als bijzondere aandachtsgroep te benoemen. Tegelijkertijd is ervoor gekozen om de seniorenagenda ter instemming/vaststelling aan te bieden aan de gemeenteraad, waarbij de raad de eerdergenoemde onderwerpen tot speerpunten van het beleid heeft benoemd. Met deze formele besluitvorming door de raad, is er sprake van een door de raad vastgesteld beleidskader.

Hiermee heeft de seniorenagenda een status gekregen, waarmee mogelijk ook verwachtingen worden geschept die groter zijn dan de activiteiten uit de seniorenagenda kunnen bewerkstelligen. Dit alles leidt tot onduidelijkheid over wat de agenda is en wat het moet bewerkstelligen. Dit lijkt op gespannen voet te staan met de uitspraak dat de seniorenagenda getypeerd kan worden als ‘experiment’ en ‘met de actualiteit meebewegend’. De rol van de gemeente Zwolle blijft beperkt tot regievoering in minimale vorm. Er is slechts beperkt budget vrijgemaakt voor de uitvoering van de Seniorenagenda en de ambtelijke capaciteit is beperkt. De vraag is of de agenda hiermee voldoende slagkracht heeft om het gewenste maatschappelijke effect van de seniorenagenda te realiseren: dat Zwolse ouderen, op alle levensdomeinen, zo lang mogelijk zelfstandig mee kunnen doen in de samenleving.

Praktijk Uit het onderzoek blijkt dat de seniorenagenda vooral voor externe organisaties een meerwaarde heeft gehad. Aanvullende aandacht door de seniorenagenda heeft ervoor gezorgd dat de activiteiten rond de verschillende organisaties – in het overigens al goed georganiseerde veld – een impuls kregen. Het werd voor hen 4 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

makkelijker activiteiten gericht op ouderen onder de aandacht te brengen en zo sneller of met minder benodigde overtuigingskracht uit te voeren. Over het algemeen weten de stakeholders elkaar beter te vinden en wordt het contact met de gemeente, zowel bestuurlijk als ambtelijk als constructief ervaren. Wel wordt aangegeven dat er mogelijk een overvloed aan initiatieven en netwerken is: de seniorenagenda geeft meer overzicht, maar laat ook zien dat de doelstellingen en activiteiten van organisaties soms overlappen. Ook leiden het uitgebreide netwerk en de vele overleggen ertoe dat organisaties soms moeten kiezen bij welk netwerk of overleg zij wel en waar zij niet aansluiten. Dit heeft als risico dat organisaties langs elkaar gaan werken (op het gebied van werkwijze, taken en verantwoordelijkheden). De eerdere conclusie dat de beleidstheorie onvoldoende is uitgewerkt, werkt ook door in de praktijk. Het ontbreken van SMART-geformuleerde doelstellingen en activiteiten binnen de agenda leidt ertoe dat het niet tot nauwelijks mogelijk is om de doeltreffendheid en doelmatigheid daarvan te monitoren. Door de focus op verbinden en versterken van het netwerk is het niet goed inzichtelijk te maken in hoeverre inwoners de gewenste ondersteuning krijgen.

Versterken van het netwerk leidt indirect mogelijk wel tot betere ondersteuning van de doelgroep ouderen, maar dat is niet voor alle speerpunten hard te maken. Wel wordt een belangrijk instrument in de seniorenagenda, het project Vitaal en Veilig Thuis in de praktijk – ook bij inwoners - goed ontvangen. De opdracht die vanuit de politiek en het bestuur in de seniorenagenda is meegegeven, lijkt voor veel betrokken ambtenaren onduidelijk te zijn geweest. De vragen die opkwamen bij de onderzoekers na bestudering van het onderliggende beleid blijken ook te leven bij een deel van de betrokken ambtenaren. Een ‘stip op de horizon’ in de agenda ontbreekt. Nut en noodzaak van de seniorenagenda als afzonderlijk instrument wordt intern dan ook in twijfel getrokken. Een aantal medewerkers rapporteerde wel over de voortgang op hun onderdelen, maar gaf aan dat de verdere inhoud van de seniorenagenda niet te kennen. De seniorenagenda is ook niet leidend in hun dagelijkse werkzaamheden, medewerkers rapporteren vooral over de voortgang op het eigen beleidsterrein aan de betreffende verantwoordelijk wethouder. Geïnterviewde medewerkers geven aan dat de agenda niet heeft geleid tot nieuwe activiteiten.

Wat betreft regievoering en monitoring heeft de gemeente Zwolle gedurende de afgelopen twee jaar waar het kon de regierol gepakt, maar dit was beperkt, enerzijds doordat er slechts beperkt ambtelijke capaciteit voor is vrijgemaakt en anderzijds door uitval van medewerkers, die verantwoording droegen voor de coördinatie van de agenda. Het is de gemeente Zwolle wel gelukt om zicht te houden op de uitvoering van de activiteiten en er is ook de mogelijkheid om daar op bij te sturen. In de seniorenagenda wordt aangegeven dat er wordt ‘meebewogen met de actualiteit’. Dit is onder andere gebeurd met het toevoegen van het speerpunt ‘dementievriendelijke gemeente’. Ook zijn er gedurende de looptijd van de seniorenagenda nieuwe activiteiten ontplooid, gericht op senioren, zoals de Vitaal en Veilig Thuis-dag in de Spiegel (april 2022) met ca. 2.000 bezoekers.

Resultaat Na twee jaar van werken met de seniorenagenda zien de onderzoekers dat voorgenomen acties die bij de meeste speerpunten van de seniorenagenda waren bedacht, zijn uitgevoerd. Alleen op het gebied van regenboogsenioren is nog weinig actie ondernomen. Er bestaat geen eenduidig beeld of deze acties ook waren uitgevoerd wanneer er geen seniorenagenda was. In de interviews zijn vermoedens geuit dat de activiteiten ook wel waren uitgevoerd zonder de seniorenagenda, maar dat deze door de seniorenagenda sneller en/of met meer medewerking zijn uitgevoerd. Door de beperkte motivatie van het nut en de noodzaak van een seniorenagenda, kan moeilijk worden aangegeven op welke punten de seniorenagenda een duidelijke 5 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

meerwaarde biedt. Er is output gegenereerd met de drie instrumenten, maar het verband met het beoogde maatschappelijke effect is niet inzichtelijk te maken. Een belangrijke opbrengst is wel dat er overzicht is gecreëerd in het aanbod voor ouderen vanuit de gemeente en de daaraan verbonden partijen. Deze partijen kunnen elkaar makkelijker vinden. Uit de uitgezette vragenlijst blijkt dat de senioren in de gemeente Zwolle zelf weinig merken van de seniorenagenda. Er is voornamelijk ingezet op het stimuleren van overleggen, bestuurlijke structuren, netwerken en monitoring ‘achter de schermen’. Dit leidt geleidelijk en over een lange tijd pas tot merkbare effecten voor inwoners. WijZ is het meest bekend onder senioren in Zwolle (76% kent hen), gevolgd door Sociaal Wijkteam Zwolle (66%). Een kleiner deel weet ook wat deze organisaties doen. Veel organisaties zijn onder de meeste senioren niet bekend. De belangrijke aandachtspunten voor ouderen in de gemeente Zwolle zijn wonen en eenzaamheid, zo blijkt uit de vragenlijst die is verstuurd. Belangrijk instrument in de seniorenagenda is het project Vitaal en Veilig Thuis, dat vooral gericht is op langer zelfstandig thuis wonen en sociale contacten. Dit lijkt goed aan te sluiten bij de behoeften van de inwoners: zij zijn bekend met de organisatie WijZ en het project sluit aan op belangrijke thema’s.

Het is dan ook niet verwonderlijk dat uit de eigen evaluatie van Vitaal en Veilig Thuis blijkt dat ongeveer de helft van de benaderde inwoners meedoet aan het project. Dit project realiseert dan ook de meest tastbare positieve resultaten, maar beperkt zich tot op heden tot enkele wijken. Een laatste belangrijk aspect is de rol van de raad. De gesproken afvaardiging uit de raad gaf aan meer integrale informatie te willen over het thema senioren omdat de huidige informatievoorziening als verbrokkeld en abstract wordt ervaren, ondanks de aanwezigheid van de agenda. Hierbij dient ook vermeld te worden dat de raad zelf niet erg actief is geweest om dit te bewerkstelligen, bijvoorbeeld door het stellen van schriftelijke vragen. Wanneer de raad tijdens het besluitvormingsproces scherper had gekeken naar de status van de agenda, de beoogde meerwaarde ten opzichte van bestaand beleid, de kaders en succescriteria, had zij haarzelf instrumenten gegeven een oordeel te vormen of de seniorenagenda doelmatig en doeltreffend was. Algemene conclusie Gekeken naar de centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek, komen wij tot de conclusie dat niet vast te stellen is of de seniorenagenda een bijdrage heeft geleverd aan de algemene doelstelling om Zwolle aantrekkelijker te maken voor ouderen.

Dat komt onder andere doordat de status van de agenda niet duidelijk is: niet alleen ontbreken een duidelijke beleidstheorie en SMART-geformuleerde doelen waardoor het vaststellen van resultaten moeilijk is, bovenal is onduidelijk wat de agenda eigenlijk is: een beleidskader, een visie, een kompas of vooral een document dat signaleert, agendeert en experimenteert? Eveneens is onduidelijk hoe acties en verantwoordelijkheden uit de agenda zich verhouden tot bestaand beleid. De verwachtingen die de seniorenagenda schept, zijn - onder meer door de geformuleerde ambitie en de vaststelling als ‘nieuw’ beleidskader door de raad - groter dan wat met de activiteiten uit de seniorenagenda kan worden bewerkstelligd. De instrumenten en activiteiten die vallen onder de agenda gaan vooral uit van het realiseren van samenwerking en verbinding tussen organisaties en monitoring, waarbij op korte termijn geen directe invloed op het vitaal en waardig ouder worden van inwoners kan worden verwacht. Op langere termijn kan de verbinding en betere samenwerking hier uiteraard wel aan bijdragen. De seniorenagenda als instrument lijkt weinig toe te voegen aan het (be)staande beleid. Met het onderbrengen van de verschillende activiteiten bij de bestaande beleidsvelden zou mogelijk hetzelfde bereikt kunnen worden.

Daarbij kan gelet op het karakter van de agenda de vraag gesteld worden of een afzonderlijk raadsbesluit eigenlijk wel noodzakelijk en gerechtvaardigd was.

6 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

1.2 Aanbevelingen Op basis van de hiervoor beschreven conclusies komen wij tot de volgende aanbevelingen. Deze aanbevelingen moeten mede worden bezien in het licht van het voortzetten van het programma ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’ in het nieuwe coalitieakkoord.

Aanbeveling 1: Specifiek doelgroepenbeleid (en een agenda) voor senioren kan te rechtvaardigen zijn, maar onderbouw dit met een duidelijke probleemstelling Iedereen is het erover eens dat senioren een potentieel kwetsbare groep vormen. Het is daarom belangrijk om deze groep in het vizier te houden en problemen waar zij tegen aan lopen zo vroeg mogelijk aan te pakken. Er is echter geen overeenstemming of dit in een aparte seniorenagenda moet of dat juist vanuit het bestaande beleid integraliteit gewaarborgd kan worden. Wanneer besloten wordt om – in de nieuwe bestuursperiode – met een seniorenagenda specifieke aandacht voor deze groep te houden, is het belangrijk om een betere onderbouwing te geven waarom zo’n agenda nodig is en voor welke problemen de agenda een oplossing moet bieden

Aanbeveling 2: Zorg voor een stip op de horizon en prioriteer acties en speerpunten bij voortzetting van de seniorenagenda Om van toegevoegde waarde te zijn, moet een agenda iets toevoegen aan het (be)staande beleid dat in de agenda wordt samengebracht. Zorg voor ‘een stip op de horizon’ met bijbehorende doelen en activiteiten die een bijdrage kunnen leveren aan de gewenste maatschappelijke effecten. Daarbij is het raadzaam de acties en speerpunten uit de agenda te prioriteren. Neem hierin ook nadrukkelijk de behoeften van ouderen en belangenorganisaties mee. Zo bleek uit de enquête onder ouderen dat de thema’s wonen en eenzaamheid als prioriteit worden gezien.

Aanbeveling 3: Zorg voor aansluiting in budgettering en portefeuilles Voor de interne organisatie helpt het wanneer er naast een duidelijke prioritering aansluiting plaatsvindt in budgettering en portefeuilles. Denk hierbij bijvoorbeeld aan het onderbrengen van de seniorenagenda bij dezelfde portefeuillehouder als die van Wmo en/of welzijn. Het is in dat kader goed om te constateren dat hier in het nieuwe coalitieakkoord in is voorzien.

Aanbeveling 4: Zet Vitaal en Veilig Thuis voort en breidt uit naar andere wijken in de stad Vitaal en Veilig Thuis is een instrument dat goed gewaardeerd wordt. Met Vitaal en Veilig Thuis wordt bovendien ingezet op thema’s die senioren belangrijk vinden: wonen en eenzaamheid. Het project heeft de afgelopen jaren (deels als pilot) in een aantal wijken in de stad Zwolle gelopen en er is onder inwoners veel animo voor deelname. Inmiddels is het project verder uitgebreid en het verdient aanbeveling dit project te blijven ondersteunen. Kijk naar mogelijkheden om het project uit te breiden naar de rest van de stad. Hierbij is het wel belangrijk dat afstemming plaatsvindt met andere vergelijkbare initiatieven en organisaties die ook veel ouderen spreken, zoals het Sociaal Wijkteam.

Aanbeveling 5: Houd blijvende aandacht voor overzicht en afstemming van activiteiten Zowel binnen als buiten de gemeentelijke organisatie blijkt het bieden van overzicht over de vele organisaties en activiteiten voor senioren, als belangrijke meerwaarde ervaren te worden. Hiermee voorziet de agenda kennelijk in een behoefte. Bovendien komen hierdoor kansen voor effectievere afstemming en minder overlap

7 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

in beeld. Ook blijkt uit het onderzoek dat veel (activiteiten van) organisaties maar beperkt bekend zijn onder senioren. In het uitgebreide veld van organisaties en steeds weer nieuwe generaties senioren en medewerkers verdienen deze bevindingen blijvende aandacht en concrete actie. Alleen zo is er bij organisaties, medewerkers en (via hen) bij senioren goed zicht voor welke hulpvraag men waar terecht kan.

Aanbeveling 6: Kies en onderbouw de rol van de gemeente en pas middelen daarop aan De uit aanbeveling 5 volgende vraag is op welke wijze overzicht en afstemming (beter) georganiseerd kunnen worden. Uit het onderzoek komt naar voren dat hierover met de agenda nog geen eenduidig beeld bestaat. Bij een nadere visie over senioren (stip op de horizon) past ook een beter afgewogen en onderbouwde keuze over de rol van de gemeente Zwolle: sturing (regie), coördinatie (afstemming) of slechts monitoring (bewaken) van de activiteiten van maatschappelijke organisaties. Bij de gekozen rol horen bijpassende ambtelijke capaciteit en middelen.

Aanbeveling 7 (aan gemeenteraad): Wees bij het vaststellen van beleid kritisch op wat wordt vastgesteld Belangrijke constatering van de onderzoekers is dat de status van de agenda niet duidelijk is. Ook is onduidelijk hoe acties en verantwoordelijkheden uit de agenda zich verhouden tot bestaand beleid Met deze bevindingen levert de seniorenagenda als instrument een belangrijk leeraspect op, ook voor de gemeenteraad. Wanneer de raad tijdens het besluitvormingsproces scherper had gekeken naar de status van de agenda, de beoogde meerwaarde ten opzichte van bestaand beleid, de kaders en succescriteria, had zij haarzelf instrumenten gegeven een oordeel te vormen of de seniorenagenda doelmatig en doeltreffend was. Als er in de basis van de agenda bovendien geen sprake is van aanvullend beleid of een benodigd extra budget, is het bovendien de vraag of een afzonderlijk raadsbesluit eigenlijk wel noodzakelijk en gerechtvaardigd is.

8 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

2 Inleiding 2.1 Achtergrond In het hoofdstuk ‘Sociale ontwikkeling van de stad’ van het coalitieakkoord schreef het college in 2018: “Wij werken aan de toekomstbestendigheid van onze stad en dat betekent dat Zwolle een stad wil zijn waar het voor senioren prettig is om te wonen, te verblijven en vitaal en waardig ouder te worden” (p. 11). Het college onderkent dat, net als elders in het land, het aantal senioren in Zwolle stijgt en dat dit speciale aandacht vereist. Ondanks dat Zwolle het doelgroepenbeleid heeft losgelaten, heeft het college mede om bovengenoemde ontwikkeling en doel een wethouder met de portefeuille ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’ aangesteld. Deze speciale aandacht heeft in 2019 concrete vormen gekregen met de seniorenagenda ‘Vitaal en Waardig Ouder Worden’. In de perspectiefnota 2020-2023 wordt onder het kopje inwonersondersteuning aangegeven dat met behulp van de agenda de komende jaren wordt geïnvesteerd op de levensdomeinen die bij het ouder worden een grote rol van betekenis spelen. De seniorenagenda kent een achttal speerpunten waarvoor de gemeente Zwolle extra aandacht wil. De rode draad van de agenda is bij monde van de wethouder in de seniorenagenda ‘in gesprek en samen op zoek naar oplossingen’.

De rekenkamercommissie Zwolle wil een onderzoek uitvoeren naar de bijdrage van de seniorenagenda aan de algemene doelstelling om Zwolle aantrekkelijk(er) te maken voor ouderen. Zij hebben I&O Research de opdracht gegeven dit onderzoek voor en met hen uit te voeren. Dit rapport presenteert de belangrijkste bevindingen.

2.2 Onderzoeksvragen De te beantwoorden hoofdvraag luidt: “In hoeverre draagt de speciale aandacht die in deze bestuursperiode wordt geschonken aan ouderen - zoals vervat in de seniorenagenda Vitaal en Waardig Ouder Worden - bij aan de algemene doelstelling om Zwolle aantrekkelijker te maken voor ouderen en is daarbij te verwachten dat het college de geformuleerde ambities zal realiseren?” Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn er zes deelvragen opgesteld. 1 Welke maatschappelijke doelen zijn in de seniorenagenda opgeschreven en wat is de toegevoegde waarde van de seniorenagenda ten opzichte van (be)staand beleid (voor ouderen)? 2 Hoe verloopt de uitvoering van de seniorenagenda in de praktijk? 3 Hoe sturen de gemeente en uitvoeringspartijen op de doelen, taken en activiteiten vanuit de seniorenagenda? 4 Wat zijn de resultaten tot nu toe en welke worden de komende jaren nog verwacht? 5 In hoeverre wordt de raad gefaciliteerd om zijn kaderstellende en controlerende taken uit te voeren als het gaat om de beoordeling en eventuele bijstelling van het ouderenbeleid, zoals geformuleerd in de agenda? 6 Welke lessen kunnen we leren uit de eerste ervaringen met de implementatie van de agenda en welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om het ouderenbeleid en de uitvoering daarvan in gemeente Zwolle te verbeteren?

2.3 Beleidstheorie en methoden In deze inleiding geven wij een beknopt overzicht van de ingezette instrumenten om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Voor een volledig overzicht van de ingezette methoden en achterliggende beleidstheorie

9 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

verwijzen wij u naar bijlage A. De gegevensverzameling vond plaats tussen december 2021 en maart 2022 en bestond uit vier onderdelen: • Voorbereiding: In samenspraak met de rekenkamercommissie is een normenkader opgesteld. Daarnaast vond een startgesprek plaats met de ambtelijk contactpersoon van de gemeente Zwolle, waarbij de gelegenheid was tot het stellen van vragen. • Deskresearch en gegevensanalyse: Ter voorbereiding op de interviews en voor het verkrijgen van relevante (monitor)gegevens rond de seniorenagenda zijn diverse documenten en gegevensbronnen geanalyseerd. Een (groot) deel daarvan is aangeleverd door de ambtelijk contactpersoon van de gemeente Zwolle. Een ander deel is door de onderzoekers zelf opgezocht, onder meer via de resultaten van het vorige buurt-voor-buurtonderzoek en openbare databanken (CBS, waarstaatjegemeente.nl, enzovoorts). • Interviews en groepsgesprekken: In totaal spraken de onderzoekers met zeven intern betrokkenen van de gemeente Zwolle, tien extern betrokken stakeholders en de wethouder. Daarnaast vonden drie groepsgesprekken plaats: met de seniorenraad, Participatieraad en een vertegenwoordiging van fracties uit de gemeenteraad. • Enquête onder inwoners: Tot slot is een vragenlijst uitgezet onder 1.000 senioren in Zwolle. Inwoners konden online en schriftelijk de vragenlijst invullen. In totaal vulden 438 inwoners de vragenlijst in.

De vragenlijst had onder meer betrekking op het wonen en leven in Zwolle, ervaren aandacht voor de speerpunten en bekendheid van betrokken organisaties. Ouderen met een migratieachtergrond hadden de mogelijkheid om de vragenlijst in het Turks of Arabisch in te vullen. Hiervan is geen gebruik gemaakt. Ook is een kopie van de vragenlijst als open link onder oudere leden van het COC verspreid, om zodoende meer regenboogsenioren te bereiken. De 15 reacties op deze open link zijn toegevoegd aan de overige resultaten. Zoals gebruikelijk is het conceptrapport aangeboden voor het ambtelijk wederhoor voor een controle op de feitelijkheden. Het feitelijk commentaar uit dit ambtelijk wederhoor is daar waar mogelijk verwerkt in het voorliggende rapport. Na het ambtelijk wederhoor zijn de conclusies en aanbevelingen opgesteld door de rekenkamercommissie. Het eindrapport, inclusief conclusies en aanbevelingen, wordt aangeboden aan de raad, waarna het college van B&W in de gelegenheid wordt gesteld om een bestuurlijke reactie te geven. De bestuurlijke reactie wordt te zijner tijd tezamen met dit rapport behandeld in een raadsvergadering.

2.4 Leeswijzer Hoofdstuk 1 bevat de samenvatting met daarin opgenomen de belangrijkste conclusies en aanbevelingen. Hoofdstuk 3 tot en met 5 geven de bevindingen uit het onderzoek weer. Hoofdstuk 3 behandelt de achtergrond, de context en de ambities en doelstellingen van de seniorenagenda. Speciale aandacht gaat daarbij uit naar de beoogde toegevoegde waarde ten opzichte van bestaand beleid.

10 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

3 Beleid Het eerste inhoudelijke hoofdstuk gaat in op de eerste deelvraag: 1 Welke maatschappelijke doelen zijn in de seniorenagenda opgeschreven en wat is de toegevoegde waarde van de seniorenagenda ten opzichte van (be)staand beleid (voor ouderen)? Wij gaan eerst in op de basis van de seniorenagenda: de agenda zelf en het onderliggende raadsbesluit. De speerpunten die benoemd zijn en ingezette instrumenten volgen daarop. Daarna behandelen wij de plaats van de seniorenagenda binnen het bestaande beleid in Zwolle. Uit deze bevindingen volgen – aan de hand van het vastgestelde normenkader - de belangrijkste conclusies in hoofdstuk 3.3.

3.1 Achtergrond seniorenagenda, speerpunten en instrumenten De seniorenagenda in vogelvlucht: Zwolse ouderen zo lang mogelijk en zelfstandig meedoen In het coalitieakkoord 2018 – 2022 is door de coalitiepartijen afgesproken dat zij speciale aandacht wilden geven aan de Zwolse ouderen. Dit vanwege de (toenemende) vergrijzing en een verwachte groei van de groep senioren (65+’ers), van ongeveer 19.000 nu naar een verwachte 27.000 in 2030. De inzet is dat Zwolle nu en in de toekomst een stad wil zijn waar het voor senioren prettig is om te wonen, te verblijven en vitaal en waardig ouder te worden. Voor senioren moet er de ruimte en mogelijkheid zijn om actief te blijven deelnemen aan de maatschappij. De gemeenteraad van Zwolle stelde de seniorenagenda op 9 maart 2020 vast. In dat besluit wordt ingestemd met het volgende: 1 In te stemmen met de seniorenagenda Vitaal en Waardig Ouder Worden; 2 Zeven onderwerpen tot speerpunten van het seniorenbeleid te benoemen. In de toelichting voor het besluit worden de volgende argumenten voor instemmen genoemd (zoals opgenomen in de beslisnota van 7 januari 2020): • De seniorenagenda en geformuleerde speerpunten zijn tot stand gekomen met inbreng van betrokken partijen in de stad: de agenda wordt breed gedragen.

De agenda sluit bovendien aan bij de afspraken gemaakt in het coalitieakkoord; • De geformuleerde speerpunten vragen in het licht van vergrijzing extra aandacht; • De speerpunten dragen bij aan het zo lang mogelijk en zelfstandig laten meedoen van Zwolse ouderen in de samenleving. De speerpunten zijn in dat licht een samenhangend geheel. Het beoogde effect is dat Zwolse ouderen, op alle levensdomeinen, zo lang mogelijk zelfstandig mee kunnen doen in de samenleving. Wethouder Dogger is als portefeuillehouder aanjager binnen het college achter de seniorenagenda en schrijft in het voorwoord van de seniorenagenda dat het een dynamische en actieve benadering is richting de belangrijkste vraagstukken voor deze doelgroep. De agenda moet “meebewegen met de actualiteit en actuele vragen” (p. 3). De rode draad is volgens de wethouder met elkaar in gesprek gaan en samen op zoek naar oplossingen.

Seniorenagenda bestaat uit acht speerpunten Hieronder volgt een korte omschrijving van de geformuleerde speerpunten. Een volledig overzicht van alle concrete acties bij de speerpunten kunt u vinden in bijlage D. Positieve gezondheid: Sluit aan bij het Zwolse preventieve Gezondheidsbeleid en Beweging vanuit eigen regie 2019 – 2023 en de agenda publieke gezondheid van de GGD. Bouwt verder op het Netwerk Senioren Zwolle Gezonde Stad, ook gefaciliteerd door de gemeente. Beleid van partners wordt geïnventariseerd en gestimuleerd rond positieve gezondheid. Levensloopbestendig wonen: Sluit aan bij de woonvisie ‘Ruimte voor Wonen 2017 - 2027’ en de Ontwikkelstrategie Wonen 2019 – 2025. Doel is te onderzoeken in hoeverre de woningvraag op de 11 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

oververhitte woningmarkt voor senioren er uit ziet, zodat verschillende type woningen ontwikkeld kunnen worden. Een voorbeeld hiervan is het concept ‘Krasse Knarrenhof’. Meedoen en ertoe doen (waaronder arbeidsparticipatie): Aan inwoners die niet in staat zijn zelf een zinvolle dagbesteding in te vullen (met werk of vrijwilligerswerk) wordt extra ondersteuning geboden. Denk daarbij aan het vinden van werk met trainingen gericht op 55-plussers. Toegankelijkheid fysieke omgeving: Om ouderen op hogere leeftijd zelfstandig te kunnen laten deelnemen aan de samenleving is een toegankelijke fysieke leefomgeving noodzakelijk. Zowel op openbare plekken als in de eigen woning. In 2018 is door de raad een actieplan toegankelijkheid vastgesteld. Deze acties zijn grotendeels overgenomen in de seniorenagenda. Aanpak eenzaamheid: Ouderen kennen vaker gevoelens van eenzaamheid dan jongeren, door bijv. verlies van partner of vrienden en toenemende lichamelijke beperkingen. Doel in de seniorenagenda is het opzetten van een coalitie van organisaties die eenzaamheid bestrijden. Ook wordt gekeken naar mogelijkheden voor dagbesteding voor (eenzame) ouderen. Cultuursensitiviteit: Van de 34.000 55-plussers in 2019 hadden 4.000 een migratieachtergrond. Allochtone ouderen kennen vaker met ouderdom gerelateerde problemen, maar melden zich minder vaak bij gezondheidsinstellingen.

In 2018 is een manifest Cultuursensitieve ouderenzorg ondertekend. Uitgesproken is meer aandacht te hebben voor cultuur en afkomst bij ouderenzorg in Zwolle. Regenboog senioren: Net als ouderen met een migratieachtergrond zijn LHBTI+-ouderen een groep waar de gemeente Zwolle in de agenda specifiek aandacht voor heeft. Deze groep voelt zich relatief vaker eenzaam en in ouderenzorg is het onderwerp vaak lastig bespreekbaar. Doel is de zichtbaarheid vergroten, activiteiten te organiseren en regenboogdiversiteit bespreekbaar(der) te maken in ouderenzorginstellingen. Na een motie door D66 en CDA is hier op later moment nog een achtste speerpunt aan toegevoegd, namelijk: Dementievriendelijke gemeente: Naar verwachting zijn er in 2030 2.400 inwoners met de diagnose dementie. Veel van de ondersteuning voor deze groep vindt thuis plaats door mantelzorgers. Er is een plan van aanpak gemaakt voor voldoende voorzieningen ter ondersteuning, maar ook voor voldoende kennis en expertise in zorg en dienstverlening. Ook hier krijgt de groep migrantenouderen specifieke aandacht.

Drie instrumenten onderliggend aan speerpunten: gemeente Zwolle is aanjager en regievoerder Een meerderheid van de speerpunten en activiteiten genoemd in de seniorenagenda sluiten dus aan op bestaande initiatieven en overleggen. In die zin kent de seniorenagenda geen vernieuwend karakter, maar lijkt deze vooral aanvullende aandacht binnen de gemeente Zwolle (als organisatie) en partnerorganisaties te leggen op ouderen. Onderliggend aan de speerpunten zijn drie instrumenten genoemd, zie hieronder. In de voortgangsmonitor 2021 van de seniorenagenda worden deze instrumenten omschreven als voorwaardenscheppend voor alle speerpunten. De instrumenten die de seniorenagenda op alle speerpunten inzet zijn: 1. Verbinden: samenwerking en netwerken Zwolle kent – zo blijkt uit de documentanalyse en verschillende interviews – al voor de ingang van de seniorenagenda een goed georganiseerde en brede samenwerking als het gaat om senioren. Zowel in de seniorenagenda als in de voortgangsmonitor van de seniorenagenda uit juni 2021 (p. 3) wordt benoemd dat de agenda de gezamenlijke focus en verbinding benadrukt. Zoals hierboven ook al te zien is, is er sprake van overlap en raakvlakken van diverse domeinen. Onder meer op het gebied van welzijn(zorg), gezondheid, het sociale en het fysieke domein.

Centraal bij de overlap van deze domeinen en speerpunten is dan ook dat de verschillende organisaties weten van elkaar wat zij doen. Dit biedt ruimte om aanvullend op elkaar te werken en in te zetten op het uitwisselen van casuïstiek en signalen.

12 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

2. Monitoring van beleid en uitvoering Voor en tijdens de ‘looptijd’ van de seniorenagenda worden gegevens over ouderen uit verschillende bronnen verzameld. Denk hierbij aan de GGD Gezondheidsmonitor, het buurt-voor-buurtonderzoek, Vitaal en Veilig Thuis-interviews et cetera. Ook voert het Sociaal Wijkteam van Zwolle regelmatig huisbezoeken uit bij ouderen. Via deze data is het mogelijk ontwikkelingen en kengetallen rond ouderen inzichtelijk te maken. Een verdere stroomlijning van data, om resultaten van andere ingezette instrumenten inzichtelijk te maken, dient nog een vlucht te nemen. 3. Vitaal en Veilig Thuis De aanpak Vitaal en Veilig Thuis is een van de grotere initiatieven die genoemd staat in de seniorenagenda. Centraal in deze aanpak staat het doen van huisbezoeken bij alle 70-plussers in de gemeente. Bij het huisbezoek wordt gekeken naar de zelfredzaamheid van inwoners, de veiligheidsbeleving en de mate waarin men nog sociale contacten heeft. Stichting WijZ voert deze huisbezoeken sinds 2017 uit en ontvangt hier subsidie voor. Bij het project zijn 30 organisaties aangesloten als partner, waaronder andere welzijnsorganisaties, de brandweer, politie, GGD en zorgorganisaties. Mochten er tijdens een huisbezoek aspecten aan het licht komen, dan kunnen partnerorganisaties aansluiten voor een oplossing. De pilot van het project vond plaats in de wijk Aa-landen in 2017.

De huisbezoeken bieden ook een bron van informatie over de wensen van ouderen op allerlei leefgebieden. Er is een duidelijke connectie met de gedachte achter de seniorenagenda. Daarom is besloten VVT in de seniorenagenda op te nemen en het project voort te zetten en uit te breiden naar meerdere wijken in Zwolle. Wanneer deze instrumenten op een rij worden gezet, volgen daar de volgende beoogde resultaten uit: 1 Monitoren: Inzichtelijk maken voor partijen wat wanneer en waar georganiseerd wordt voor senioren. En vanuit dat inzicht verbinden: 2 Zorgen voor een integrale(re) aanpak en betere samenwerking tussen alle betrokken partijen. Bijvoorbeeld door stakeholders te motiveren beleid te gaan schrijven voor zaken die ouderen aangaan 3 Daarmee ook deels voorzien in een overkoepelende visie op welzijn van ouderen, welke op dit moment niet aanwezig is. Met daarbij specifieke aandacht voor onderwerpen die tot dan toe onder de radar zijn gebleven.

Onduidelijk wat de status is van de senioreagenda na raadsbesluit; probleemanalyse ontbreekt Na bestudering van de seniorenagenda en de bijbehorende toelichting (in de beslisnota) komen de onderzoekers tot de bevinding dat op basis van de stukken veel onduidelijk is over wat de seniorenagenda precies is en hoe dit stuk beoordeeld zou moeten worden. De basis voor de seniorenagenda is onvoldoende gespecificeerd en dat maakt het inzichtelijk maken van wat de seniorenagenda aan maatschappelijke effecten heeft opgeleverd ingewikkeld. Dit lichten wij toe aan de hand van de volgende bevindingen: • Het is onduidelijk of de seniorenagenda een beleidskader of een richtlijn dan wel visie is. • Er ontbreekt een duidelijke probleemanalyse. • In de seniorenagenda zijn acties en initiatieven opgenomen, maar het wordt onvoldoende duidelijk hoe de instrumenten en acties bijdragen aan het beoogde maatschappelijk effect. • In de seniorenagenda staan veel bestaande initiatieven opgenomen die zijn belegd bij andere portefeuilles: welk beleid is dan leidend? Is de seniorenagenda beleid of een kompas? Het valt de onderzoekers op dat in het raadsbesluit wordt ingestemd met het benoemen van de onderwerpen tot speerpunt van beleid, maar dat in de toelichtingen niet duidelijk wordt of de seniorenagenda nu een beleid met kaders (en doelen) is, of dat het een visie dan wel richtlijn is.

Het besluit zelf doet denken dat de

13 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

seniorenagenda beleid is, maar in de toelichting van de beslisnota staat opgenomen dat het als kompas dient voor initiatieven in de komende jaren. Ontbreken van een probleemanalyse Bovendien ontbreekt er een probleemanalyse in de beslisnota. Er wordt opgemerkt dat door de vergrijzing (en het groeiende aantal ouderen met bijkomende problematiek) extra aandacht nodig is voor de speerpunten, maar dat is in de ogen van de onderzoekers te summier. Dat het aanpakken van de vergrijzing een uitdaging is voor de Nederlandse samenleving, en dus ook voor Zwolle, staat buiten kijf. Maar het ontbreekt aan een toelichting wat dan precies de verwachte gevolgen zijn van de vergrijzing en hoe de seniorenagenda hier een positieve bijdrage aan levert. Het ontbreken van een dergelijke probleemanalyse zorgt ervoor dat de basis voor de seniorenagenda niet duidelijk is. Het meten van effecten wordt hierdoor zeer ingewikkeld omdat de (ongewenste) beginsituatie niet voldoende in beeld is gebracht en het roept de vraag op of het te rechtvaardigen is dat er specifiek voor seniorenbeleid moet worden gemaakt, terwijl Zwolle officieel geen doelgroepenbeleid kent.

Beleidstheorie achter seniorenagenda onduidelijk: hoe leiden acties tot gewenst effect? In de seniorenagenda zelf valt bij nadere bestudering op dat er geen sprake is van vooraf vastgestelde, concrete en daarmee meetbare doelen die feitelijk geëvalueerd kunnen worden. Er staan wel acties benoemd, maar er zijn geen normen of streefwaarden toegekend waarmee aannemelijk gemaakt wordt dat zij (bij het behalen daarvan) bijdragen aan het te behalen effect. Er is verder sprake van tegenstrijdigheid tussen het beoogde effect (ouderen zo lang mogelijk zelfstandig mee laten doen) en de rode draad van de agenda: in gesprek met elkaar gaan over oplossingen (p. 3). ‘In gesprek gaan met elkaar’ heeft in de ogen van de onderzoekers niet direct tot gevolg dat ouderen langer zelfstandig thuis kunnen blijven wonen. De relatie tussen de outcome (het gewenste maatschappelijk effect) van de instrumenten en activiteiten lijkt niet in verbinding te staan met de beoogde resultaten van de activiteiten (de output). De seniorenagenda roept de verwachting op een directe bijdrage te leveren aan vitaal en waardig ouder worden in Zwolle, maar lijkt – wanneer het stuk nader geanalyseerd wordt – meer als beoogd effect ‘agendasetting’ te hebben.

Dit is dan bedoeld om de gemeente Zwolle, bewoners, adviesraden, maatschappelijke organisaties en ondernemingen (zorgorganisaties, woningcorporaties) te activeren zich (meer) in te zetten op de speerpunten, wat indirect en na verloop van tijd bijdraagt aan een beter klimaat voor ouderen in Zwolle. Hierbij moet benadrukt worden dat deze bevinding geen normatief oordeel bevat: het ene effect is, zeker wanneer de korte looptijd van de seniorenagenda meegenomen wordt, niet beter dan de ander. De bevinding gaat nadrukkelijk om de onduidelijke richting van de seniorenagenda, die de waardering en uiteindelijke beoordeling daarvan ingewikkeld maakt. Seniorenagenda sluit veelal aan bij bestaande initiatieven die vallen onder andere portefeuilles Het is ook opvallend dat de seniorenagenda veelal aansluit bij bestaande initiatieven zoals Zwolle Gezonde Stad (p. 5), het programma Vitaal en Veilig Thuis (p. 7) en Welzijn op Recept (p. 10). Deze initiatieven hebben ook raakvlakken met de portefeuilles van andere wethouders. Dit maakt dat meerdere wethouders uit het college te maken hebben met de seniorenagenda, maar heeft als risico dat onduidelijk is wie waar verantwoording over af moet leggen. Welk kader is leidend? Is dit de seniorenagenda of het staande beleid? En wanneer dit het staande beleid is: wat is dan de meerwaarde van de seniorenagenda?

Geen budget voor seniorenagenda, wel voor VVT en dementievriendelijke gemeente De uitwerking van de zeven oorspronkelijke speerpunten vroeg niet om extra financiële middelen vanuit de gemeente Zwolle. Vitaal en Veilig Thuis maakte wel aanspraak op de daarvoor eerder gereserveerde middelen van €150.000 en €175.000 voor respectievelijk 2020 en 2021. Voor uitvoeren van de motie over de

14 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

Dementievriendelijke gemeente is aanvullend budget vrijgemaakt. Het gaat daarbij om €40.000 in 2021 en €75.000 in 2022 en 2023. Voor de projectleiding rond de seniorenagenda waren binnen de gemeente Zwolle oorspronkelijk twee medewerkers aangewezen. Uiteindelijk is deze projectleiding door ziekte en persoonlijke omstandigheden bij één medewerker komen te liggen. Ook voor de regievoering is dus geen uitgebreide capaciteit vrijgemaakt. De coördinerend beleidsadviseur gaf aan dat hij over de speerpunten informatie verzamelt en hier antwoord op krijgt. Dit wordt vervolgens gerapporteerd aan de raad. De tijd die de medewerker voor de seniorenagenda heeft is naar eigen zeggen beperkt. Dit leidt tot de bevinding dat het financiële risico rond de seniorenagenda relatief klein is, maar roept ook de vraag op wat men zonder investering met de agenda wilde bereiken, zeker gezien het ambitieuze maatschappelijke effect.

Visie van de wethouder Ten aanzien van de stukken zijn er bij de onderzoekers dus veel vragen over de plaats (en daarmee toegevoegde waarde) van de seniorenagenda. In het interview met de wethouder is hier nader op ingegaan. De wethouder omschrijft in het interview de seniorenagenda als een koers en kompas waar de gemeente ten aanzien van ouderen in de afgelopen twee jaar aan heeft gehouden. Door een verwachte toename van het aantal senioren, met bijbehorende ontwikkelingen en vraagstukken (levensloopbestendig wonen, toename lichamelijke en geestelijke klachten) is tijdens de vorige coalitieonderhandelingen dit onderwerp tot een thema gemaakt. Achterliggende doelen zijn het voorkomen van duurdere zorg (in lijn met de hervormingsagenda sociaal domein), ouderen in zijn algemeen vitaal en waardig ouder laten worden en het borgen van inclusiviteit onder doelgroepen binnen de groep ouderen. Meer specifieke doelen zijn het in kaart en bij elkaar brengen van netwerken, verzorgen van monitoring en een uitbreiding van het project Vitaal en Veilig Thuis. De wethouder benadrukt dat het een agenda is, en geen beleid. In zekere zin een experiment: de insteek was om met het onderwerp aan de slag te gaan. Hiervoor is geen groot formeel proces opgetuigd.

Hoewel deze toelichting duidelijk en logisch is gezien de verwachte uitdagingen die komen kijken bij de vergrijzing van Nederland, geeft het geen nadere probleemanalyse. Bovendien is het redelijkerwijs af te vragen waarom de raad een besluit heeft moeten nemen over de seniorenagenda, wanneer de wethouder dit zelf niet als beleid bestempeld en in zekere zin als een experiment ziet zonder groot formeel proces.

3.2 Bestaand netwerk rond ouderen(welzijn) in Zwolle Groot netwerk in Zwolle rond ouderen(welzijn) Voornaamste opbrengst van de seniorenagenda is, op basis van het bovenstaande, het bij elkaar brengen van organisaties en initiatieven. Hierbij moet opgemerkt worden dat in Zwolle al voor de komst van de seniorenagenda een goed netwerk op het gebied van ouderen, ouderenwelzijn en ouderenzorg aanwezig was. Dit bleek uit zowel documenten als interviews. Partijen die in verschillende netwerken en overleggen bij elkaar komen zijn onder meer: • Gemeente Zwolle (die ook de Seniorenraad en Participatieraad begeleiden); • Maatschappelijke initiatieven: Sportservice Zwolle, ZwolleDoet, SamenZwolle (met het project Samenouderen); • Zorginstellingen en gezondheidsorganisaties (Zorgspectrum Het Zand, IJsselheem, Carinova, Icare, Isala, Medrie, Zonnehuisgroep, GGD IJsselland); • Hogeschool Windesheim; • Welzijnsorganisatie WijZ. Daarnaast zijn, bijvoorbeeld bij Vitaal en Veilig Thuis, nog vele andere organisaties aangesloten zoals de politie, brandweer, huisartsen, wijkcentra et cetera. Uit de documentanalyse en interviews kwam naar voren dat deze 15 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

verschillende partijen in wisselende samenstellingen bijeenkomen in diverse netwerken. Dit zijn netwerken die bijv. overleg hebben op bestuurlijk en/of uitvoerend niveau. Voorbeelden van deze netwerken zijn: • Netwerk Senioren Zwolle Gezonde Stad1 ; • ZwolleDoet!; • Seniorenraad en Participatieraad; • Aanpak Vitaal en Veilig Thuis (via WijZ); • Regionaal Bestuurdersnetwerk Cultuursensitieve Ouderenzorg; • Klankbordgroep Zwolle Dementievriendelijke stad; • (vanwege corona) Bestuurlijk Overleg Verpleeg- en Verzorgingshuizen en Thuiszorg.

3.3 Conclusie In dit hoofdstuk zetten wij vooral de context, achtergrond en insteek van de seniorenagenda uiteen. Voor het trekken van conclusies uit de bevindingen maken wij gebruik van een normenkader. Dit normenkader vindt u in bijlage B. Voor de eerste norm (beleid) zijn de volgende toetsingscriteria gebruikt. De toetsingscriteria zijn beoordeeld aan de hand van een stoplichtmodel. Norm 1. Beleid en doelstellingen De seniorenagenda heeft een meerwaarde ten opzichte van bestaand beleid

Toetsingscriteria

Beoordeling

•

•

-

•

+

•

-

•

-

•

-

• • • •

De doelen van het beleid zijn helder beschreven. De uitvoeringsplannen zijn gebaseerd op het beleid. De doelstellingen in de uitvoeringsplannen zijn SMART. De beschikbare middelen passen bij de ambities en het karakter van de regeling. De bekostigingssystematiek past bij het beleid van de gemeente.

De belangrijkste conclusie die volgt uit de bevindingen van dit hoofdstuk is dat de beleidstheorie – met andere woorden: de basis van de seniorenagenda – onvoldoende gespecificeerd is. Hierdoor roept het in het leven roepen van de seniorenagenda vragen bij de onderzoekers op, zeker omdat Zwolle in de regel geen doelgroepenbeleid voert. Er lijkt een tegenstrijdigheid te zitten tussen wat de seniorenagenda uiteindelijk wil bereiken (en waarvoor deze is opgesteld) en de instrumenten die daarvoor worden ingezet. Het is de vraag of de resultaten van de uitgevoerde activiteiten (de output) direct leiden tot het beoogde effect dat ouderen langer zelfstandig thuis wonen en meedoen (de outcome). De basis voor de seniorenagenda, de probleemstelling, en verbinding tussen output en outcome zijn onvoldoende duidelijk. De doelen die zijn beschreven zijn niet concreet en meetbaar en op basis van de seniorenagenda kan moeilijk verantwoording afgelegd worden. Ook wordt niet duidelijk op welk probleem, anders dan ‘vergrijzing’ en de verwachting dat er meer ouderen in Zwolle komen te wonen de aankomende jaren, de seniorenagenda een antwoord moet geven.

Wij concluderen dat de seniorenagenda vooral moet worden gezien als een stuk dat voor ‘agendasetting’ moet zorgen, waarbij de verwachting is dat deze op de meeste terreinen niet direct tot zichtbare resultaten heeft geleid voor de oudere bevolkingsgroepen in de gemeente. Wel moet de seniorenagenda meer inzicht geven in wat er al is op het gebied van voorzieningen voor ouderen en geeft het de mogelijkheid voor partijen hoe zij beter kunnen samenwerken. Er wordt veelal voortgeborduurd op bestaande initiatieven. Het bovenstaande

1 met onder andere: Sportservice Zwolle, ZwolleDoet, Driezorg, Windesheim, Zorgspectrum Het Zand, Wijz, IJsselheem, Carinova,

SamenOuderen / SamenZwolle, GGD IJsselland, Icare, Isala, Medrie, Zonnehuisgroep 16 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

gecombineerd maakt het beoordelen van de meerwaarde van de seniorenagenda moeilijk. Zonder concrete doelstellingen en onduidelijke verwachtingen is het trekken van de conclusie ‘alle aandacht voor het onderwerp is goed’ voor de hand liggend. Het financiële risico van de seniorenagenda is ook beperkt, maar roept op zijn beurt de vraag op of de beoogde doelen niet via een andere route efficiënter bekostigd hadden kunnen worden. Bijvoorbeeld via de portefeuilles Wmo en/of welzijn. Daar komt de vraag nog bovenop op of het wel noodzakelijk was de gemeenteraad een besluit te laten nemen over de seniorenagenda. Een officieel raadsbesluit geeft namelijk veel gewicht aan een project wat later door de verantwoordelijke wethouder wordt bestempeld als een experiment waarvoor geen grote formele processen zijn opgetuigd. Een vraag die de onderzoekers met de bevindingen in de volgende hoofdstukken willen beantwoorden: is het te verantwoorden dat de seniorenagenda is ingesteld, terwijl de gemeente Zwolle geen doelgroepenbeleid meer voert?

17 Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

4 Praktijk In dit hoofdstuk behandelen wij de volgende onderzoeksvragen: 2 Hoe verloopt de uitvoering van de seniorenagenda in de praktijk? 3 Hoe sturen de gemeente en uitvoeringspartijen op de doelen, taken en activiteiten vanuit de seniorenagenda? Wij delen het hoofdstuk op in vier paragrafen: wij starten met een omschrijving van de praktijkervaringen van stakeholders en netwerkpartners. Daarbij gaan wij ook kort in op de projecten die zijn opgestart per speerpunt. Wij gaan vervolgens van de externe organisatie naar de interne organisatie van de gemeente Zwolle: hoe is de seniorenagenda geland en hoe is de projectleiding en regievoering in de praktijk uitgevallen? Wij eindigen wederom met een concluderende paragraaf, voor wij naar de resultaten van de seniorenagenda kijken.

4.1 Stakeholders en uitgevoerde projecten Zwolle kent een groot netwerk aan organisaties die actief zijn voor ouderen: is het niet te veel? Zoals in het vorige hoofdstuk aangegeven zijn er veel verschillende organisaties actief die ouderen als doelgroep hebben. Naast grotere welzijnsorganisaties en initiatieven als WijZ, ZwolleDoet en ZwolleSamen zijn ook zorgorganisaties, ouderenbonden en -raden en (publieke) gezondheidsdiensten zoals de GGD en huisartsen actief. Deze komen samen in overleggen en vergaderingen op zowel bestuurlijk als uitvoerend niveau. Daarbuiten zijn er ook nog overleggen tussen partijen die op projectbasis (incidenteel) met elkaar samenwerken. Dat er veel overleggen en initiatieven zijn wordt door de meeste gesproken stakeholders ook benoemd. Een van de voornaamste doelen/instrumenten van de seniorenagenda is dan ook om deze initiatieven en overleggen dichter bij elkaar te brengen. Een aantal organisaties vraagt zich af of het netwerk en het aantal actieve overleggen niet té groot is. Het is mede door de aanvullende aandacht van de seniorenagenda in hun ogen wel gelukt om alle organisaties en initiatieven in kaart te brengen, maar de stap naar het verbinden van alle netwerken is nog niet volledig gelukt. Personen komen elkaar vaak bij meerdere overleggen en initiatieven tegen.

De seniorenagenda wordt gezien als een goede leidraad, maar zorgt er niet automatisch voor dat de verbindingen tussen alle knopen ook ontstaan en er efficiënt met vergadertijd wordt omgegaan. Dit leidt ertoe dat een aantal geïnterviewden zich afvraagt of binnen en tussen organisaties medewerkers wel op de hoogte zijn wie wat precies doet. Zij vragen zich daarom intern wel eens af of er niet strakker keuzes gemaakt moeten worden: het is niet mogelijk om overal bij aan te sluiten.

Naast de seniorenagenda ook andere (regionale en landelijke) initiatieven actief in Zwolle Dat men het gevoel heeft soms keuzes te moeten maken, heeft er ook mee te maken dat er naast gemeentelijke initiatieven ook regionale en landelijke initiatieven gericht op ouderen in het algemeen, of een van de speerpunten in het bijzonder, in de stad actief zijn 2. Zo is er ook het project ‘Zorg in de Wijk Zwolle’ van Zilveren Kruis, waarbij diverse zorginstellingen zijn aangesloten die ook in de seniorenagenda bij elkaar komen3. Binnen de gemeente Zwolle zelf is er een ander voorbeeld met het project Wonen en Zorg, dat valt

2 Waarbij de speerpunten van deze initiatieven zich ook kunnen richten op een breder publiek en niet alleen op ouderen. 3

Via: https://www.zilverenkruis.nl/consumenten/zorg-regelen/zorg-in-de-wijk-zwolle 18

Rekenkamercommissie Zwolle – onderzoek seniorenagenda

onder de Hervormingsagenda Sociaal Domein, maar qua thematiek duidelijke raakvlakken heeft met de seniorenagenda4. In de seniorenagenda en de voortgangsinformatie over de agenda5 wordt van dit programma geen melding gemaakt, ondanks dat het al twee jaar actief is. Hoewel de doelgroep van het programma Wonen en Zorg breder is dan de doelgroep van de seniorenagenda, komt de thematiek grotendeels overeen met de thematiek bij het speerpunt Wonen uit de agenda. Ook bij het programma Wonen en Zorg zijn 29 partijen zoals woningcorporaties, zorgaanbieders, huurdersbelangenvereniging de Woonkoepel en welzijnsorganisaties verenigd in WWZ038 6. Doordat er zo veel partijen actief zijn, binnen verschillende netwerken die op het oog veel overlap met elkaar hebben maar niet naar elkaar verwijzen, is het noodzakelijk voor stakeholders om keuzes te maken. Dit kan ten koste gaan van de efficiëntie. Een gesproken medewerker van een externe stakeholder licht toe: “Onder Zwolle Gezonde Stad [waar wij als organisatie bij aangesloten zijn] zit het seniorennetwerk. Preventie is voor ons ook wel een thema, maar wel op een ander niveau dan Zwolle Gezonde Stad. Wij richten ons vooral op senioren. Het is natuurlijk essentieel om veel over jeugd en preventie te praten, maar daardoor zijn wij wel zoekende wat voor ons de meerwaarde binnen Zwolle Gezonde Stad is.”