Bijlage 1.1 ontwikkelstrategie eventvoorziening Zwolle 12-06-2024 (Brink)

12 JUNI 2024

ONTWIKKELSTRATEGIE EVENTVOORZIENING ZWOLLE

Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

INHOUDSOPGAVE

01

Samenvatting

1

02

Inleiding

3

03 Afwegingskader 03.01 Opgave 03.02 Opdrachtgever 03.03 Markt 03.04 Leerpunten 03.05 Conclusie en afwegingskader

4 4 5 6 7 8

04 Ontwikkelproces 04.01 Traditioneel ontwikkelproces 04.02 Verkoopprocedure

9 9 10

04.03

11

Ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst

05

Analyse

13

06

Advies

17

1

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

01 SAMENVATTING Na de sluiting van de IJsselhallen wil gemeente Zwolle een nieuwe eventvoorziening in de gemeente (laten) realiseren. De gemeente heeft Brink gevraagd te adviseren over de ontwikkelstrategie. De opgave bestaat uit de ontwikkeling, de financiering, de realisatie, het beheer en de exploitatie van de eventvoorziening. De beoogde locatie voor deze eventvoorziening is Voorsterpoort Oost. Wat de opgave bijzonder maakt, is dat gemeente Zwolle de totale opgave in één keer naar de markt wil brengen en één ondernemer zoekt. De gemeente wil in alle fases van de ontwikkeling de risico’s die zijzelf draagt vermijden c.q. beperken, hetgeen een grote, centrale rol voor de gemeente onlogisch maakt. Enige grip op de ontwikkeling is voor de gemeente echter noodzakelijk. Meerdere ondernemers moeten samenwerken om het totale pakket aan werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Hierbij zijn de kosten en opbrengsten onzeker. Dit maakt dat de opgave voor ondernemers een hoog risicoprofiel heeft. Er zijn weinig ondernemers die de totale opgave en de bijbehorende risico’s goed kunnen overzien. De opgave is voor ondernemers alleen interessant als zij zicht hebben op een goed rendement bij een acceptabel risicoprofiel.

Op basis van de kenmerken van de opgave, de opdrachtgever en de markt is het volgende afwegingskader voor de ontwikkelstrategie geformuleerd:  De mate waarin en het moment tot wanneer de gemeente grip houdt c.q. invloed kan uitoefenen op de ontwikkeling.  De aard en omvang van de risico’s die de gemeente draagt.  De kwaliteit van de voorziening in termen veelzijdigheid en de aansluiting op de behoefte van de inwoners van Zwolle.  De snelheid waarmee de voorziening wordt gerealiseerd.  De kosten die voor rekening van de gemeente komen.  De haalbaarheid van de opgave en de mate waarin de opgave ondernemers zicht biedt op een goed rendement bij een acceptabel risico. De eventvoorziening kan middels verschillende ontwikkelprocessen tot stand komen. De volgende drie hoofdvormen zijn geanalyseerd:  Het traditionele ontwikkelproces: bij een traditioneel ontwikkelproces ontwikkelt de gemeente voor eigen rekening en risico de eventvoorziening. Zij is opdrachtgever van alle (deel)opgaves, die gezamenlijk tot een eventvoorziening leiden.  De verkoopprocedure: bij een verkoopprocedure zoekt de gemeente een ondernemer die zelfstandig en zonder verdere eisen en inbreng van de gemeente de eventvoorziening realiseert. Na de verkoopprocedure verkoopt de gemeente de locatie aan een ondernemer.

 De ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst: dit type ontwikkelproces leidt in eerste instantie tot een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en een ondernemer. De gemeente verkoopt de locatie pas aan de ondernemer, wanneer deze met succes een concretiseringfase heeft doorlopen.

1

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

Brink adviseert gemeente Zwolle op basis van deze analyse om bij de realisatie van de eventvoorziening uit te gaan van een ontwikkelproces op basis van een samenwerkingsovereenkomst. Deze aanpak sluit het beste aan bij de eisen en wensen van de gemeente. De gemeente legt hiermee de risico’s neer bij een ondernemer, terwijl zij zelf – voor een afgebakende periode – toch grip op de opgave houdt. De gemeente dient zich realiseren dat zij niet (of althans slechts in beperkte mate) betaalt en dus slechts in beperkte mate zal kunnen bepalen. Toch is het in dit proces weldegelijk mogelijk om duidelijke kaders mee te geven, zolang deze kaders voor ondernemers maar niet het zich op een goed rendement bij een acceptabel risico wegnemen. Brink vindt het verstandig om voor de aanbesteding uit te gaan van een partnerselectie. De aanbesteding concentreert zich dan op de ondernemer en de aanpak die hij voorstelt in plaats van een ontwerp met mooie plaatjes die later vaak onhaalbaar blijken. Brink raadt tenslotte aan om voorafgaand aan het uitwerken en uitvoeren van het ontwikkelproces een marktconsultatie te organiseren. In een marktconsultatie kunnen onder meer (de aantrekkelijkheid van) de voorgestelde aanpak en opgave worden gespiegeld.

2

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

02 INLEIDING Sinds de sluiting van de IJsselhallen zijn er in Zwolle geen permanente voorzieningen voor grootschalige evenementen. Gemeente Zwolle wil graag, dat zulke voorzieningen opnieuw in de gemeente worden gerealiseerd. De sluiting van de IJsselhallen kondigde zich ruim van tevoren aan. In 2021 heeft de gemeente daarom een ambitie voor een nieuwe eventvoorziening geformuleerd en is zij een verkoopprocedure gestart. Het doel van de verkoopprocedure was het vinden van een ondernemer, die een locatie in het gebied Voorsterpoort Oost van de gemeente koopt en er een eventvoorziening ontwikkelt, financiert, realiseert, beheert en exploiteert. Uitgangspunt hierbij was, dat de gemeente slechts een eenmalige bijdrage levert aan – kort gezegd – de boven- en ondergrondse infrastructuur (het terrein). De gemeente was (en is) niet voornemens om andere incidentele of structurele bijdragen te leveren. De gemeente heeft in juli 2023 besloten de in 2021 gestarte verkoopprocedure stop te zetten en niet over te gaan tot gunning. Na een periode van herbezinning heeft de gemeente Brink gevraagd een bijdrage te leveren aan een plan van aanpak om alsnog tot realisatie van de eventvoorziening te komen. Voorliggend rapport bevat de analyse en het advies van Brink met betrekking tot de marktbenadering.

Dit rapport is een bijlage bij het plan van aanpak en het advies is in dat plan van aanpak uitgewerkt. Het rapport is mede tot stand gekomen op basis van:  de evaluatie Voorsterpoort Oost / eventvoorziening (februari 2024);  een overleg met vertegenwoordigers uit de gemeenteraad op 28 mei 2024;  de terugkoppeling uit de raadsvergadering van 3 juni 2024;  de inbreng van (de contactpersonen uit) de ambtelijke organisatie van de gemeente alsmede die van Geer Schakel (Leisure Advies). Het rapport is als volgt opgebouwd: na deze inleiding worden in hoofdstuk 03 de opgave, de opdrachtgever en de markt geanalyseerd en worden de relevante leerpunten uit de beëindigde verkoopprocedure samengevat. Dit leidt tot een afwegingskader, dat in de laatste paragraaf van hoofdstuk 03 wordt gepresenteerd. Hoofdstuk 04 beschrijft de archetypen ontwikkelprocessen die voor de opgave kunnen worden doorlopen. Vervolgens analyseert hoofdstuk 05 welk ontwikkelproces op basis van het afwegingskader het meest geschikt is. Hoofdstuk 06 tenslotte bevat het advies. Uitgangspunt voor dit advies is dat de eventvoorziening wordt gerealiseerd op de locatie Voorsterpoort Oost. Indien (ook) andere locaties in beeld komen, kan dit invloed hebben op het advies. In dergelijk geval wordt het geadviseerde ontwikkelproces herijkt.

3

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

03 AFWEGINGSKADER Bij het ontwikkelen van een aanpak voor het organiseren en in de markt zetten van een opgave worden vaak de kenmerken van de opgave, de opdrachtgever en de markt als vertrekpunt genomen. Paragraaf 03.01, 03.02 en 03.03 gaan hierop in. In paragraaf 03.04 zijn de leerpunten van de vorige aanbesteding samengevat, waarna paragraaf 03.05 komt tot een afwegingskader. 03.01 Opgave De opgave bestaat, kort gezegd, uit de ontwikkeling, de financiering, de realisatie, het beheer en de exploitatie van een of meer grote multifunctionele ruimten aangevuld met voorzieningen die in dienst staan van deze multifunctionele ruimten c.q. de evenementen die erin worden gehouden. De multifunctionele ruimten moeten geschikt zijn voor het houden van uiteenlopende B2B- en B2Cevenementen. Aan de opgave kunnen andere functies worden toegevoegd, die de evenementenfunctie weliswaar niet direct ondersteunen, maar hiermee evenmin op gespannen voet staan en de haalbaarheid van de eventvoorziening positief beïnvloeden. De locatie waar de eventvoorziening wordt gerealiseerd – Voorsterpoort Oost – ligt in een gemengd bedrijven- en retailgebied en ligt aan de zuidwestrand van de stad langs de autosnelweg A28. De locatie kent een paar bijzonderheden:  In de directe nabijheid van het plangebied ligt een aantal woningen.

Zonder de uitdagingen in de bouwfase te bagatelliseren brengen de woningen risico’s met zich mee voor de planvormingsfase (omgevingsplan) en voor de exploitatiefase (overlast).  De locatie bestaat uit twee delen, die onderling verbonden zijn door een smalle strook grond. De kortste loopafstand tot het andere deel van de locatie is ongeveer 100 m.  De loopafstand tot station Zwolle is ongeveer 1,5 kilometer. Een belangrijk deel van de route tussen de locatie en het station is op dit moment onaantrekkelijk. Hoewel meerdere bushaltes op kortere afstand (dan 1,5 kilometer) liggen, zullen ondernemers en bezoekers de locatie als minder goed bereikbaar met het openbaar vervoer beschouwen. Hier staat overigens tegenover, dat de bereikbaarheid per auto zeer goed is.  Het bestemmingsplan is niet in overeenstemming met het beoogde gebruik. Er moet dus een nieuw omgevingsplan worden vastgesteld of een besluit worden genomen dat bouwen in afwijking van het omgevingsplan toestaat. De wens van de gemeente is, dat de eventvoorziening op een zo kort als redelijkerwijs mogelijke termijn in gebruik wordt genomen. Voor de gemeente is kwaliteit echter belangrijker dan snelheid. De gemeente heeft dan ook geen mijlpaaldata vastgesteld. De opgave is alles behalve alledaags. Dit ligt niet zozeer aan de grote omvang en ook de beoogde functies worden met enige regelmaat gerealiseerd.

Wat de opgave bijzonder maakt, is dat de Gemeente Zwolle de totale opgave in één keer naar de markt wil brengen en één partij zoekt. Deze partij moet de gehele opgave op zich nemen. Alle kansen en risico’s met betrekking tot de ontwikkeling, financiering, realisatie, beheer en exploitatie komen dus bij deze partij te liggen. In jargon heet dit een verregaand geïntegreerde opgave. In de Nederlandse context komen niet zoveel vergelijkbare opgaves op de markt en al helemaal niet voor een eventvoorziening. Om de opgave succesvol uit te voeren, zijn veel en zeer uiteenlopende competenties nodig. Er zijn geen ondernemers bij wie al deze competenties in één onderneming samenkomen. Dit betekent, dat

4

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

meerdere ondernemers moeten samenwerken. Dit vergroot de complexiteit van de opgave. Het aantal ondernemers dat een of enkele componenten van de opgave kan uitvoeren is groot, maar het aantal ondernemers dat de totale opgave goed overziet, is beperkt. Tenslotte is een aandachtspunt, dat de eventvoorziening tot de categorie incourant vastgoed behoort. Wanneer een eigenaar zo’n voorziening wil verkopen, zal dit in de regel niet snel tegen gunstige voorwaarden lukken. De aard, omvang en locatie van de voorziening maken dat de belangstelling beperkt zal zijn, mede omdat de mogelijkheden om zo’n gebouw geschikt te maken voor andere doelgroepen beperkt zijn. Dit beïnvloedt het risicoprofiel voor de eigenaar: wanneer de exploitant van een eventvoorziening – om wat voor reden dan ook – stopt en zich geen nieuwe exploitant aandient, loopt de eigenaar het risico dat hij een aanzienlijke afschrijving moet doen op de waarde van het vastgoed. 03.02 Opdrachtgever Gemeente Zwolle behoort tot de twintig grootste gemeenten van Nederland. Dit maakt, dat het voor de gemeente minder moeilijk is (dan voor kleinere organisaties) om kennis in haar organisatie op te bouwen en om goede mensen aan te trekken en vast te houden. Een grote gemeente biedt immers meer uitdaging en perspectief dan een kleine gemeente.

Binnen gemeente Zwolle is kennis aanwezig van verschillende ontwikkelprocessen, bouworganisatie- en contractvormen en aanbestedingsprocedures. Ook de hiervan afhankelijke rollen die de gemeente aanneemt en de vereiste rolvastheid zijn voor gemeente Zwolle niet nieuw. Dit alles maakt, dat de gemeente de rol van opdrachtgever in beginsel op een professionele manier kan vervullen en dat zij – eventueel met externe ondersteuning – de gevolgen van haar keuze op voorhand goed kan overzien. Het betekent echter niet, dat alle individuen – zowel op politiek als op ambtelijk niveau – dit inzicht hebben. Ongeachte de keuze zal hier aandacht aan moeten worden besteed, zodat onder meer de – per aanpak en bovendien nog in de tijd wisselende – (on)mogelijkheid tot het uitoefenen van invloed alsmede het belang van rolvastheid bij eenieder duidelijk zijn. Een aandachtspunt is verder, dat de gemeente bij de opgave zowel een publiekrechtelijke (kaderstellend en toetsend) als een privaatrechtelijke (verkoper van de grond) rol speelt. Specifieke kennis van grootschalige eventvoorzieningen is binnen gemeente Zwolle slechts in beperkte mate aanwezig. Dit heeft te maken met het incidentele karakter van dit type opgaven c.q. vastgoed. Met de inhuur van een externe specialist borgt de gemeente de toegang tot specifieke kennis.

Kenmerkend voor gemeenten in algemene zin is de neiging tot het stapelen van eisen bovenop de wettelijke eisen. Gemeente Zwolle wijkt in dit opzicht niet af van andere Nederlandse gemeenten. Dit is een belangrijk aandachtspunt, omdat het de kans op het slagen van de opgave beïnvloedt. De mate waarin gemeenten risico’s willen en kunnen dragen, verschilt per opgave. Dit geldt ook voor gemeente Zwolle. Specifiek in relatie tot de eventvoorziening: a. heeft de gemeente zich op het standpunt gesteld, dat zij risico’s voor haarzelf – in alle fases van de opgave – zoveel mogelijk wil vermijden c.q. beperken. De rol van de gemeente blijft beperkt tot het uitvragen van de opdracht, het faciliteren van de ontwikkeling en het aanbieden van de grond. Daarnaast levert de gemeente een eenmalige financiële bijdrage aan de realisatie van de infrastructuur (het terrein) en vervult zij vanzelfsprekend haar publiekrechtelijke taken. b. behoudt de gemeente graag grip op de ontwikkeling, meer dan alleen op basis van haar publiekrechtelijke taak mogelijk is. De gemeente zou ook graag grip houden op de exploitatiefase en dan specifiek op de programmering. De gemeente realiseert zich echter, dat dit om een andere rol van de gemeente vraagt die gepaard gaat met een toename van de

5

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

risico’s. Voor de gemeente is het acceptabel, dat zij geen directe invloed heeft op de exploitatie anders dan door in de toekomst eventueel een (financiële) bijdrage te leveren aan specifieke evenementen en/of (informeel) invloed uit te oefenen vanuit haar publiekrechtelijke rol. Kortom: de gemeente is in beginsel voldoende toegerust om de complexiteit van de opgave en elke mogelijke aanpak om te gaan. De gewenste risicomijding maakt een grote, centrale rol voor de gemeente echter onlogisch, maar enige grip op de ontwikkeling is voor de gemeente noodzakelijk. 03.03 Markt Eerder in dit hoofdstuk is geconstateerd, dat voor de opgave veel en zeer verschillende competenties nodig zijn, die niet bij één ondernemer aanwezig zijn. Het gaat in elk geval om:  het risicodragend ontwikkelen van de eventvoorziening;  het ontwerpen en bouwen van de eventvoorziening;  het investeren en in eigendom hebben van de eventvoorziening;  het beheren van de eventvoorziening;  het exploiteren van de eventvoorziening. Voor de afzonderlijke competenties is het niet complex om een geschikte ondernemer te vinden. Er zijn, bijvoorbeeld, genoeg ondernemers die een eventvoorziening kunnen ontwerpen en bouwen. Hierna wordt toegelicht wat de situatie is in de relevante markten. Na een diepe crisis in de periode tot en met 2014 heeft de bouwsector een lange periode van forse groei gekend.

Alleen in het coronajaar 2020 viel de groei terug. De actuele prognoses van de drie Nederlandse grootbanken (ABNAMRO, ING en Rabobank) laten voor 2024 en 2025 een trendbreuk zien. In 2024 krimpt de bouwsector met naar verwachting 2,5 à 3%. Onder meer woningbouw en utiliteitsbouw worden hard getroffen. Voor het jaar 2025 wordt weliswaar een licht herstel voorspeld, maar een groei van 0,5 à 1% doet de krimp van 2024 niet teniet. Voor de periode na 2025 hebben de banken nog geen prognoses gepubliceerd. De ontwikkeling van de bouwsector is sterk verweven met de ontwikkeling van de rest van de economie. Personeelstekorten die een rem zetten op groei spelen in veel sectoren een rol, ook in de bouw. De bouw kent daarnaast een aantal specifieke kansen en bedreigingen, zoals stikstof- en PFAS-problematiek, problemen op het stroomnet, renteontwikkelingen, kostprijsstijgingen, gebrek aan bouwlocaties en veranderingen van wetgeving. Deze factoren, in combinatie met de macro-economische ontwikkelingen en de steeds veranderende politieke context, maken het moeilijk om betrouwbare voorspellingen te doen op de middellange en lange termijn. Duidelijk is wel, dat Nederland een groot woningtekort en een omvangrijke verduurzamingsopgave kent, die een stevige bodem kunnen leggen onder de grootte van de bouwsector.

De mate waarin ontwikkelaars en bouwbedrijven bereid zijn risico’s te dragen, is niet constant in de tijd. De risicobereidheid was hoog in de laatste economische crisis, circa 2008 tot en met 2014. De sector heeft echter lessen getrokken uit de vele hoog-risico-projecten, die tot grote verliezen hebben geleid. De risicobereidheid is daarna sterk afgenomen en sturen op een gunstige rendementrisico-verhouding staat hoog op agenda’s van bouwbedrijven en ontwikkelaars. In andere woorden: zowel ontwikkelaars als bouwbedrijven zoeken vooral opgaves op met een laag risicoprofiel en (toch) een goed rendement. De kortstondig dip in 2024 en 2025 leidt naar verwachting niet tot een grote toename van de risicobereidheid. De markt voor het ontwikkelen en exploiteren van grote eventvoorzieningen is klein. Nederland kent weliswaar een aantal van dergelijke voorzieningen, maar deze zijn vooral in handen van

6

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

ondernemers die slechts één voorziening exploiteren en geen ambities hebben om dit in andere regio’s te doen. Het aantal Nederlandse ondernemers dat meerdere grote eventvoorzieningen exploiteert, is op de vingers van een hand te tellen. Exploitanten van eventvoorzieningen hebben het in coronatijd moeilijk gehad. De markt heeft zich inmiddels goed hersteld, maar er zijn verschillen tussen de soorten evenementen. Onder andere internationale B2B-evenementen hebben zich niet volledig hersteld en de vraag is of dit nog zal gebeuren. Met een flexibele voorziening en dito programmering is een goed rendement te behalen. Er is voldoende geld beschikbaar en bereidheid om vastgoedinvesteringen te financieren. Of dit lukt, hangt af van de businesscase: kosten, opbrengsten en risico’s. Het risicoprofiel van (de financiering van) een grote eventvoorziening in relatief hoog. De onzekerheden zijn groter dan bij, zeg, een gemiddelde woningbouwopgave. Dat een gemeente de uitvraag in de markt zet, zal – vanuit de optiek van de ondernemer – het risico vergroten: de publieke en politieke context kunnen tot extra verrassingen leiden, al was het maar omdat de opgave een lange doorlooptijd kent en in 2026 gemeenteraadsverkiezingen gepland zijn. Dit maakt het overeenkomen van heldere privaatrechtelijke afspraken des te belangrijker.

Kortom: de markt kan de opgave wel aan, maar heeft een voorkeur voor opgaves met een laag risico. Dit betekent onder meer, dat de interesse in de Zwolse eventvoorziening groter is wanneer de gemeente de hoofdcomponenten van de opgave afzonderlijk op de markt zet. De risico’s blijven dan meer bij de opdrachtgever (in dat geval de gemeente) liggen en dit verlaagt het risico voor ondernemers. Er zijn niet veel ondernemers die alle facetten van de opgave goed kunnen overzien. Wanneer de opgave als een geheel op de markt komt, zullen ondernemers zeer alert zijn en zich afvragen of de opgave iets voor hen is en of hun inspanningen te rechtvaardigen zijn. Wanneer ondernemers niet verwachten dat zij een rendement behalen dat past bij de risico’s die zij lopen, zal de opgave opnieuw niet van de grond komen. Het is van het grootste belang dit bij de verdere uitwerking en het uitrollen van de aanpak in de gaten te houden. 03.04 Leerpunten Begin 2024 is een evaluatie uitgevoerd van de tussentijds beëindigde verkoopprocedure. Hieruit zijn 17 aanbevelingen gekomen. Niet alle aanbevelingen zijn op dit moment in het proces even belangrijk. Zo gaat een deel over de nadere uitwerking van de aanbestedingsprocedure, waar dit advies slechts globaal iets over zegt. Aanbevelingen die op dit moment minder van belang zijn, zijn hierna weggelaten.

De aanbevelingen die op dit moment wel van belang zijn, worden hierna verdeeld in de categorieën programma en proces. Voor een uitgebreide beschrijving wordt verwezen naar de in hoofdstuk 02 genoemde evaluatie. Aanbevelingen met betrekking tot het programma  Geef ruimte om meer functies te realiseren dan de gemeente zelf eist.  Geef geen eisen mee om bepaalde doelgroepen te bedienen.  Verklein de minimale omvang van de eventvoorziening.  Pas op voor het stapelen van ambities.  Schrijf geen oplossingen voor. Aanbevelingen met betrekking tot het proces  Overweeg per onderdeel of het verstandig is om in de aanbesteding tot concrete planuitwerking te komen.  Overweeg een gefaseerd ontwikkelpad met een of meer GO/NOGO-momenten.

7

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

03.05 Conclusie en afwegingskader Gemeente Zwolle beschikt over brede kennis en ervaring op het gebied van gebieds- en vastgoedontwikkelingen. Hoewel gemeente Zwolle voldoende competenties heeft om de opgave zelf te ontwikkelen en financieren, is dit niet wat zij wenst. De gemeente zet in op beperkte sturing aan de voorzijde en daarna een rol op afstand, waarbij de markt de opgave oppakt en de risico’s draagt. Om deze aanpak te laten slagen, is het nodig dat de gemeente een eventueel hoge ambitie niet vertaalt in hoge eisen. In plaats daarvan past terughoudendheid in combinatie met een bescheiden rol (en dito invloed en sturing), betrouwbaarheid en rolvastheid. Hiervoor is het nodig om de betrokkenen aan de zijde van de gemeente inzicht te bieden in de rol van de gemeente in de opgave; en in wat op welk moment mogelijk is (of niet meer) qua invloed en sturing. De opgave is veelomvattend en naar haar aard en omvang bijzonder. Dit geldt ook voor de risico’s die met de opgave gepaard gaan. Meerdere ondernemers moeten samenwerken om het totale pakket aan werkzaamheden te kunnen uitvoeren. Hierbij zijn de kosten en opbrengsten onzeker. Dit maakt dat de opgave voor ondernemers een hoog risicoprofiel heeft. Er zijn weinig ondernemers die de totale opgave en de bijbehorende risico’s goed kunnen overzien.

De opgave is voor ondernemers alleen interessant als zij zicht hebben op een goed rendement bij een acceptabel risicoprofiel. Het voorgaande kan worden vertaald in een afwegingskader. Hierbij is het perspectief van de gemeente als initiatiefnemer en opdrachtgever dominant, maar speelt ook het perspectief van de markt een rol. De zes onderdelen van het afwegingskader zijn:  De mate waarin en het moment tot wanneer de gemeente grip houdt c.q. invloed kan uitoefenen op de ontwikkeling.  De aard en omvang van de risico’s die de gemeente draagt.  De kwaliteit van de voorziening in termen veelzijdigheid en de aansluiting op de behoefte van de inwoners van Zwolle.  De snelheid waarmee de voorziening wordt gerealiseerd.  De kosten die voor rekening van de gemeente komen.  De haalbaarheid van de opgave en de mate waarin de opgave ondernemers zicht biedt op een goed rendement bij een acceptabel risico.

8

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

04 ONTWIKKELPROCES Een eventvoorziening kan op basis van verschillende ontwikkelprocessen tot stand komen. Dit hoofdstuk beschrijft de volgende drie hoofdvormen : a. Het traditionele ontwikkelproces b. De verkoopprocedure c. De ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst Naast de beschreven hoofdvormen zijn er uiteraard allerlei tussen-/mengvormen mogelijk. 04.01

Traditioneel ontwikkelproces

Bij een traditioneel ontwikkelproces ontwikkelt de gemeente voor eigen rekening en risico de eventvoorziening. Zij is opdrachtgever van alle (deel)opgaves, die gezamenlijk tot een eventvoorziening leiden. De gemeente definieert eerst haar vraag en legt de eisen vast in een programma van eisen. Omdat de gemeente zelf ook opdrachtgever wordt van de realisatie, kan zij alle eisen stellen die zij wil en deze bovendien gedetailleerd vastleggen. Dit kan uiteraard wel de exploitatiefase beïnvloeden. Vervolgens contracteert de gemeente een architect en adviseurs, die het programma van eisen vertalen in een ontwerp. In een later stadium contracteert de gemeente een bouwbedrijf, dat het ontwerp van de architect en adviseurs eventueel verder afmaakt en in elk geval ook realiseert. Dit kan bijvoorbeeld op basis van een bestek (dat al dan niet in bouwteamverband tot stand komt) en een daarop afgestemde aannemingsovereenkomst, maar het kan ook op basis van een vraagspecificatie en een design & build-overeenkomst. Om de werkzaamheden te betalen, sluit de gemeente zelf een financiering af. Wanneer de eventvoorziening klaar is, blijft de gemeente eigenaar en contracteert zij een exploitant die de voorziening uitbaat. In het geschetste proces heeft de gemeente veel invloed volgens het principe: wie betaalt, die bepaalt.

De gemeente kan niet alleen een hoge ambitie hanteren en bijbehorende eisen stellen, maar ook op elk moment procesmatig en inhoudelijk (bij)sturen. De (privaatrechtelijke) contractering van ondernemers gaat in deze aanpak veelal op basis van aanbestedingsprocedures – altijd op basis van de Aanbestedingswet 2012 – waarbij een concreet

9

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

plan wordt uitgevraagd: bijvoorbeeld een schetsontwerp aan architecten of een plan van aanpak aan bouwbedrijven. Het ontwerp of plan en de prijs bepalen welke ondernemer de aanbieding doet met de beste prijs-kwaliteitsverhouding. Aanbesteden op laagste prijs kan – op basis van de Aanbestedingswet 2012 – alleen in bijzondere omstandigheden aan de orde zijn. 04.02

Verkoopprocedure

Wanneer de gemeente een ondernemer zoekt die zelfstandig en zonder verdere eisen en inbreng van de gemeente de eventvoorziening realiseert, dan kan zij de locatie verkopen op basis van een verkoopprocedure. Na de verkoopprocedure verkoopt de gemeente de locatie aan een ondernemer. De gemeente stelt vanuit haar privaatrechtelijke rol geen eisen en toetst niet wat de ondernemer vervolgens met de locatie doet. Ofwel: de gemeente trekt zich na de verkoopprocedure terug in haar publiekrechtelijke rol en laat de ontwikkeling geheel aan een ondernemer. Dit wordt vaak aangeduid met de term “platte verkoop”. Ook hierbij geldt: wie betaalt, die bepaalt. En omdat de gemeente niet betaalt, bepaalt zij niet. Platte verkoop kan betekenen, dat de ondernemer die de locatie koopt, een andere invulling aan de locatie geeft dan de gemeente wenst. Bij deze verkoopprocedure is veelal sprake van een eenvoudige aanbestedingsprocedure met als gunningscriterium “hoogste prijs”. Een platte verkoop lijkt voor de locatie Voorsterpoort Oost niet voor de hand te liggen vanwege de grote onzekerheid die dit voor de gemeente met zich meebrengt. Het doel van de opgave is immers niet de verkoop van grond maar de realisatie van een eventvoorziening. Hoewel de platte verkoop bewust is beschreven in deze paragraaf, wordt hij in het vervolg van dit rapport buiten beschouwing gelaten.

In het vervolg van dit rapport wordt met een verkoopprocedure de procedure bedoeld, waarbij de gemeente wel enkele privaatrechtelijke eisen stelt aan de ondernemer aan wie zij de locatie verkoopt. Voorbeeld van zulke eisen zijn een bouwplicht en de eis om een bijeenkomstfunctie te realiseren met een minimale gebruiksoppervlakte. Hiermee voorkomt de gemeente bijvoorbeeld, dat de ondernemer überhaupt geen eventvoorziening ontwikkelt. Het gaat nadrukkelijk niet om uitgebreide en/of gedetailleerde eisen: als de gemeente dat wil, ligt een verkoopprocedure niet zo voor de hand. De gemeente sluit dus met een ondernemer een koopovereenkomst, waarin een paar specifieke, eenvoudig te toetsen eisen zijn opgenomen waaraan de ondernemer moet voldoen. Als de ondernemer hieraan niet voldoet, staat daar een sanctie op. De uiterste sanctie is bijvoorbeeld de verplichte teruglevering van de locatie aan de gemeente. Na een verkoopprocedure ontwikkelt, financiert, realiseert, beheert en exploiteert een ondernemer de eventvoorziening voor eigen rekening en risico. Het type overeenkomst dat bij deze verkoopprocedure past, is een koopovereenkomst. De koopovereenkomst wordt direct na afronding van de aanbesteding getekend. Levering van de grond vindt direct na ondertekening van de koopovereenkomst plaats of op het moment dat een

10

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

onherroepelijke omgevingsvergunning is verkregen . Hoewel de ondernemer daarna aan de privaatrechtelijke eisen uit de overeenkomst moet voldoen, heeft de gemeente geen privaatrechtelijke mogelijkheden om bij te sturen. De gemeente heeft wel nog haar publiekrechtelijke toetsingskader. De gemeente zal moeten vaststellen (borgen), dat de ondernemer aan de eisen uit de koopovereenkomst voldoet. Voor de in deze paragraaf behandelde verkoopprocedure met privaatrechtelijke eisen is de Aanbestedingswet 2012 wel van toepassing. Het gunningscriterium kan zowel hoogste prijs als beste prijs-kwaliteitsverhouding zijn. In het laatste geval dienen ondernemers bij inschrijving bijvoorbeeld een plan of een aanpak in, die de gemeente beoordeelt op basis van het gunningscriterium. 04.03

Ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst

De derde hoofdvorm voor een ontwikkelproces leidt in eerste instantie tot een samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en een ondernemer. De gemeente verkoopt de locatie pas aan de ondernemer, wanneer deze met succes een concretiseringfase heeft doorlopen. Voor het zover is, organiseert de gemeente een aanbesteding. Hiervoor legt zij haar eisen en wensen vast. Ondernemers doen een inschrijving die bestaat uit een grondbieding en een plan of een aanpak. De gemeente contracteert de ondernemer met de beste prijs-kwaliteitsverhouding, in eerste instantie dus op basis van een samenwerkingsovereenkomst. In de concretiseringsfase die hierop volgt, laat de ondernemer zien dat de uitwerking van de eventvoorziening voldoet aan de eisen die de gemeente heeft gesteld en aan het plan of de aanpak die de ondernemer heeft ingediend De gemeente borgt dit door op gezette tijden de resultaten van de ondernemer te spiegelen aan de eisen uit de samenwerkingsovereenkomst. De in de samenwerkingsovereenkomst vastgelegde toetsmomenten zijn GO/NOGO-momenten. Daarnaast toetst de gemeente de uitwerking aan de publiekrechtelijke eisen. Naar mate de concretiseringsfase vordert neemt de mate van definitieve planvorming en zekerheid over het plan toe. De gemeente en de ondernemer sluiten een koopovereenkomst voor de grond zodra:  De gemeente heeft vastgesteld c.q.

voldoende overtuigd is dat de ondernemer aan de privaatrechtelijke eisen uit de samenwerkingsovereenkomst voldoet c.q. gaat voldoen; én  Een ontvankelijk omgevingsplan is opgesteld voor de benodigde omgevingsplanprocedure.. Levering van de grond vindt plaats zodra alle benodigde vergunningen onherroepelijk zijn verkregen.

11

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

Indien de ondernemer in de concretiseringsfase niet aan een of meer privaatrechtelijke eisen uit de samenwerkingsovereenkomst voldoet, is de (uiterste) consequentie dat de samenwerkingsovereenkomst (voortijdig) wordt beëindigd en geen koopovereenkomst tot stand komt. Desgewenst kan de gemeente – door het aangaan van wachtkamerovereenkomsten met de ondernemers die de aanbesteding niet hebben gewonnen – dan een samenwerkingsovereenkomst aangaan met de eerste opvolger die alsnog wil deelnemen. Dit kan dan zonder een nieuwe aanbestedingsprocedure te moeten doorlopen. Wanneer de gemeente kiest voor een ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst, is een belangrijke vervolgkeuze of de aanbesteding – die altijd op basis van de Aanbestedingswet 2012 zal moeten worden ingericht – leidt tot een aanpak (ook wel partnerselectie genoemd) of een ontwerp (ook wel planselectie genoemd). Een planselectie leidt tot duidelijkheid vooraf over hoe de eventvoorziening eruit gaat zien: aan het einde van de aanbesteding is er een concreet ontwerp dat de ondernemer wil realiseren. Dit gaat echter gepaard met een afbreukrisico en met een aanbestedingsrechtelijk risico. Het afbreukrisico houdt in, dat de ondernemer zijn plan uit de aanbesteding niet waarmaakt, omdat dit in de concretiseringsfase niet haalbaar blijkt.

De ondernemer dient dan een ‘uitgekleed’ plan in, dat een teleurstelling is voor de gemeente. Dit gebeurt met grote regelmaat, omdat de aanbesteding vaak verwordt tot een ‘beauty contest’ waarin ondernemers nadrukkelijk bezig zijn met het verleiden van de opdrachtgever. Er zijn mogelijkheden om te voorkomen dat de aanbesteding verwordt tot een extreme ‘beauty contest’, maar een zekere valse prikkel blijft meestal aanwezig. Uit het afbreukrisico volgt een aanbestedingsrechtelijke risico: wanneer de ondernemer met het uitgeklede plan zou hebben ingeschreven, had wellicht niet hij maar een andere ondernemer de aanbesteding gewonnen. Dit kan ertoe leiden, dat de gemeente de koopovereenkomst niet met de betreffende ondernemer mag sluiten en de opgave, indien zij deze nog steeds wenst te laten uitvoeren, opnieuw moet aanbesteden. Bij de partnerselectie bepaalt vooral de aanpak die ondernemers indienen aan welke ondernemer de gemeente de opdracht gunt. Het gaat dan dus niet om gelikte plaatjes van de eventvoorziening, maar om het neerleggen van een gedegen aanpak om te komen tot een haalbaar plan. Zowel bij de partnerselectie- als de planselectie speelt in de gunningfase de kwaliteit van de inschrijvingen altijd een grote rol. Of ook de prijs (de grondbieding) een belangrijke rol speelt, verschilt van geval tot geval.

De opdrachtgever bepaalt dit uiteraard en het kan verstandig zijn om prijs geen grote rol te laten spelen. Aanbesteden op alleen de prijs (de hoogte grondbieding) is in dit ontwikkelproces niet aan de orde. Voor zover er onduidelijkheid over zou kunnen bestaan: de ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst is nadrukkelijk geen bouwteam. Een bouwteam is een contractvorm, waarbij een bouwbedrijf deelneemt aan de ontwerpfase samen met de architect en adviseurs van de opdrachtgever. Van de drie in dit rapport behandelde ontwikkelprocessen past een bouwteam bij een traditioneel ontwikkelproces.

12

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

05 ANALYSE In paragraaf 03.05 van dit rapport is het volgende afwegingskader geschetst:  De mate waarin en het moment tot wanneer de gemeente grip houdt c.q. invloed kan uitoefenen op de ontwikkeling.  De aard en omvang van de risico’s die de gemeente draagt.  De kwaliteit van de voorziening in termen veelzijdigheid en de aansluiting op de behoefte van de inwoners van Zwolle.  De snelheid waarmee de voorziening wordt gerealiseerd.  De kosten die voor rekening van de gemeente komen.  De haalbaarheid van de opgave en de mate waarin de opgave ondernemers zicht biedt op een goed rendement bij een acceptabel risico. In dit hoofdstuk worden de drie hoofdvormen van ontwikkelprocessen, die zijn beschreven in hoofdstuk 04, afgezet tegen dit afwegingskader. Traditioneel ontwikkelproces De mate waarin de gemeente grip heeft door te sturen en/of te borgen is inzichtelijk gemaakt in de getoonde figuur. In een traditioneel ontwikkelproces kan de gemeente sterk sturen in de ontwikkelfase en nemen de sturingsmogelijkheden na de aanbesteding van de realisatie (het bouwen) af. In de exploitatiefase kunnen de sturingsmogelijkheden weer toenemen, afhankelijk van hoe de gemeente de exploitatie precies inricht. De borgingsmogelijkheden zijn omgekeerd evenredig aan de sturingsmogelijkheden. Per saldo heeft de gemeente in het hele proces veel grip.

Een traditioneel ontwikkelproces is dan ook bij uitstek geschikt als de gemeente de opgave niet wil of kan loslaten. In een traditioneel ontwikkelproces ontwikkelt, financiert, realiseert, beheert en exploiteert de gemeente de eventvoorziening voor eigen rekening en risico. Dit betekent, dat zij veel risico’s draagt. Weliswaar is het mogelijk om bepaalde risico’s onder te brengen bij ondernemers, maar dit geldt niet voor alle risico’s en bovendien blijft de gemeente het risico dragen voor de som der delen die leiden tot de eventvoorziening. Deze langdurige, intensieve betrokkenheid van de gemeente vormt een risico voor stagnatie, planwijzigingen en dergelijke, bijvoorbeeld omdat het college en de gemeenteraad na verkiezingen wijzigen. Juist doordat de gemeente zelf de regie heeft in een traditioneel ontwikkelproces blijft de mogelijkheid van ingrijpen altijd bestaan. Door de grote sturingsmogelijkheden kan de gemeente een eventvoorziening realiseren, waarin niet het (commerciële) belang van een ondernemer voorop staat, maar het maatschappelijke belang dat de gemeente dient. De gemeente kan dus keuzes maken die goed zijn voor de veelzijdigheid van de eventvoorzieningen en de aansluiting op de behoefte van de inwoners van Zwolle. Veelal zal dit echter niet zonder (financiële en andere) gevolgen blijven. Om de metafoor van taarten te

13

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

gebruiken: een stapeling van eisen leidt tot een Sachertorte, die commercieel minder levensvatbaar is (of vanwege de complexiteit zelfs helemaal mislukt) dan een appeltaart van de HEMA. Een traditioneel ontwikkelproces kan ondernemers zicht bieden op een goed rendement bij een acceptabel risico. Door het opknippen van de opgave zijn risico’s voor ondernemers in elk geval beter te overzien. Bij een passende inrichting van de aanbestedingsprocedures zullen veel ondernemers geïnteresseerd zijn. De kans op een blijvend financieel rendabele voorziening is bij een traditioneel ontwikkelproces echter een groot aandachtspunt. Omdat de gemeente kán ingrijpen, zal het moeilijk zijn de (begrijpelijke) neiging te onderdrukken om met de eventvoorziening telkens zoveel mogelijk de publieke belangen te dienen. Wanneer meer (financiële) ruimte ontstaat, worden dan bijvoorbeeld meer onrendabele evenementen georganiseerd. Voor de continuïteit is het waarschijnlijk beter dat een ondernemer de voorziening exploiteert, ook al heeft dit gevolgen voor het programma.

Over de invloed van een traditioneel ontwikkelproces op de realisatiesnelheid wordt opgemerkt, dat dit onder meer afhankelijk is van de ambities en haalbaarheid (als dit wringt en schuurt, is de kans groot dat het dossier regelmatig terugkomt in het college en de gemeenteraad) en van het aantal besluitvormingsstappen waarbij de verschillende gremia aan de zijde van de gemeente worden betrokken. Een haalbare opgave en een groot mandaat voor de verantwoordelijke wethouder kunnen de snelheid bevorderen en vice versa. Een traditioneel ontwikkelproces heeft tenslotte grote invloed op de kosten die voor rekening van de gemeente komen. Sowieso gaan alle inkomsten en uitgaven door de gemeentelijke boeken. De gemeente maakt waarschijnlijk meer kosten dan wanneer zij kiest voor een ander ontwikkelproces. Verkoopprocedure Bij een verkoopprocedure heeft de gemeente weinig grip. De gemeente heeft uiteraard haar publiekrechtelijk toetsingskader en kan daarnaast enkele privaatrechtelijke eisen opnemen in de koopovereenkomst. Van sturing is echter na de aanbesteding geen sprake en ook de borging is beperkt tot het vaststellen of de ondernemer op hoofdlijnen aan enkele specifieke eisen voldoet. Voor de verkoopprocedure is het bij uitstek nodig dat de gemeente de opgave kan loslaten. De risico’s die de gemeente draagt, zijn in basis beperkt.

De gemeente laat de ontwikkeling, financiering, realisatie, beheer en exploitatie immers aan een ondernemer. Hierdoor is er wel een afbreukrisico, waarbij de verwachtingen die de gemeente heeft c.q. ondernemer op enig moment wekt niet worden waargemaakt. De kwaliteit van de voorziening wordt bij een verkoopprocedure vooral bepaald door de ondernemer. Hij realiseert een voorziening waarmee hij geld denk te kunnen verdienen. Noch de belangen van de inwoners van Zwolle, noch de ambitie van de gemeente staat hierbij voorop. Dit betekent overigens niet per se dat deze belangen niet worden gediend. De ondernemer wil rendement boeken en hierbij zo min mogelijk risico lopen. Omdat de ondernemer de ontwikkeling trekt, zit er in deze aanpak een sterke intrinsieke prikkel om te komen

14

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

tot een eventvoorziening die blijvend rendabel is. Een belangrijke voorwaarde is dat de gemeente bescheiden eisen stelt die de ondernemer niet in de weg zitten. Over de invloed van een verkoopprocedure op de snelheid waarmee de eventvoorziening wordt gerealiseerd, is op voorhand te zeggen dat de ondernemer in beginsel zo snel mogelijk open zal willen: hoe langer de ontwikkeling en realisatie duren, des te meer rente de ondernemer betaalt op de lening die hij zal zijn aangegaan om de grond te kopen. Verder is gunstig dat een ondernemer veelal sneller besluit dan een gemeente. Bij een verkoopprocedure zijn de kosten die voor rekening van gemeente komen laag. De gemeente heeft vanuit haar privaatrechtelijke rol alleen te maken met de grondopbrengst en de kosten voor het organiseren van een verkoopprocedure en (beperkte) borging. Ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst De grip van de gemeente bij een ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst houdt het midden tussen de grote grip bij een traditioneel ontwikkelproces en de beperkte grip bij een verkoopprocedure. Naast de publiekrechtelijke kaders heeft de gemeente de mogelijkheid om uitgebreide privaatrechtelijke eisen te stellen en hierop te toetsen.

Bij een planselectie is het mogelijk om al in de aanbesteding een beeld te krijgen van het eindresultaat, ook al kan dit – zoals in het vorige hoofdstuk behandeld – leiden tot schijnzekerheid. Bij een partnerselectie is het eindresultaat juist nog niet bekend en heeft gemeente minder grip op dit eindbeeld. Sturen is vooral mogelijk in de voorbereiding en tijdens de aanbesteding. Na aanbesteding heeft gemeente nauwelijks nog mogelijkheden om te sturen. Zij kan dan bijvoorbeeld niet meer afdwingen, dat de ondernemer het ontwerp in een bepaalde richting ontwikkelt (tenzij die moet op basis van de samenwerkingsovereenkomst) of een specifiek evenement plaatsvindt. De ondernemer betaalt en bepaalt. Borgen gebeurt tijdens de aanbesteding, de ontwikkeling en de realisatie. De gemeente heeft in deze fasen uitgebreide mogelijkheden om te toetsen, eerst aan de aanbestedingsdocumenten en daarna aan de samenwerkingsovereenkomst. De ultieme consequentie van het niet met goed gevolg doorstaan van de toetsen is, dat de gemeente de samenwerkingsovereenkomst beëindigt. De ontwikkeling op basis van een samenwerkingsovereenkomst is geschikt als de gemeente invloed wil, maar op enig moment de opgave ook kan en wil loslaten. De risico’s voor de gemeente zijn beperkt, omdat de gemeente niet voor eigen rekening en risico ontwikkelt, financiert, realiseert, beheert en exploiteert.

Dit laat zij immers allemaal aan een ondernemer. Afhankelijk van de eisen die de gemeente stelt en de inrichting van de aanbesteding (partner- of planselectie; wel of geen ‘beauty contest’) kan ook het afbreukrisico wordt beperkt. De kwaliteit van de voorziening zal in deze aanpak voor een belangrijk deel worden bepaald door de ondernemer. De gemeente heeft echter een goede mogelijkheid om in de aanbesteding uitgebreide eisen neer te leggen. Voorwaarde is uiteraard dat deze eisen de commerciële belangen van ondernemers niet zodanig schaden, dat zij geen interesse meer hebben. Op deze manier kan de gemeente zorgen dat de belangen van de inwoners van Zwolle en de ambitie van de gemeente meer worden geborgd dan bij een verkoopprocedure.

15

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

De ondernemer wil rendement boeken en hierbij zo min mogelijk risico lopen. Omdat de ondernemer de ontwikkeling trekt, zit er in deze aanpak een sterke intrinsieke prikkel om te komen tot een eventvoorziening die blijvend rendabel is. In basis zullen ondernemers het risico bij een ontwikkelproces op basis van een samenwerkingsovereenkomst hoger inschatten dan bij een traditioneel ontwikkelproces en een verkoopprocedure. Het is aan de gemeente om met het stellen van redelijke inhoudelijke en proceseisen een goede levensvatbaarheid mogelijk te maken. Over de invloed van ontwikkelen op basis van een samenwerkingsovereenkomst op de snelheid waarmee de eventvoorziening wordt gerealiseerd, is op voorhand te zeggen dat de ondernemer in beginsel zo snel mogelijk open zal willen: hoe langer de ontwikkeling en realisatie duren, des te meer rente de ondernemer betaalt op de lening die hij zal zijn aangegaan om de grond te kopen. Verder is gunstig dat een ondernemer veelal sneller besluit dan een gemeente. In deze aanpak zijn de kosten die voor rekening van gemeente komen relatief laag, maar wel hoger dan bij een verkoopprocedure. Het verschil zit in de concretiseringsfase, waardoor de gemeente intensief betrokken is bij de ontwikkeling (zonder daarmee risico’s over te nemen).

16

12 juni 2024 Referentie: B004442/20240612/PM/ISO:JPo

06 ADVIES Brink adviseert gemeente Zwolle om bij de realisatie van de eventvoorziening uit te gaan van een ontwikkelproces op basis van een samenwerkingsovereenkomst. Deze aanpak sluit het beste aan bij de eisen en wensen van de gemeente. De gemeente legt hiermee de risico’s neer bij een ondernemer, terwijl zij zelf – voor een afgebakende periode – toch grip op de opgave blijft houden. De rol van de gemeente bestaat in dit ontwikkelproces op hoofdlijnen uit:  Initiëren van de uitvraag, waartoe behoort het definiëren van inhoudelijke kaders;  Verkopen van de grond;  Eenmalige financiële bijdrage aan de realisatie van de infrastructuur (het terrein);  Toetsing van de resultaten van de ondernemer aan de samenwerkingsovereenkomst;  Publiekrechtelijke toetsing. Brink vindt het verstandig om uit te gaan van een partnerselectie. De aanbesteding concentreert zich dan op de ondernemer en de aanpak die hij voorstelt in plaats van mooie plaatjes die later vaak onhaalbaar blijken. Ook een partnerselectie is niet de heilige graal, er is geen garantie dat er daadwerkelijk een eventvoorziening wordt gerealiseerd en geëxploiteerd. Wel is het een reëel alternatief voor een planselectie: het afbreukrisico is kleiner en dit geldt ook voor het risico op een heraanbesteding.

Om de kans te verkleinen dat een procedure in een nieuwe teleurstelling eindigt, is het belangrijk dat de gemeente zich realiseert dat zij niet (of althans slechts in beperkte mate) betaalt en dus slechts in beperkte mate zal kunnen bepalen. De ontwikkeling van een eventvoorziening is een complexe, niet alledaagse opgave. Zij brengt voor ondernemers veel risico’s met zich mee en is pas aantrekkelijk als:  De gemeente een realistische ambitie heeft en deze vertaalt in dito eisen voor de ondernemer;  De gemeente de ondernemer laat ondernemen, wat betekent dat de ondernemen de nodig vrijheid heeft bij de invulling van de locatie;  De gemeente zich een betrouwbare partner toont;  De opgave zicht biedt op een goed rendement, dat in verhouding staat tot de hoge risico’s die met de opgave samenhangen. Om de metafoor van taarten te gebruiken: het past de gemeente om de ondernemer (slechts) een beknopt recept mee te geven dat bijvoorbeeld kan leiden tot een lekkere appeltaart, in plaats van een gedetailleerde foto van een Sachertorte met de opdracht precies deze taart te bakken. Brink raadt tenslotte aan om voorafgaand het aan het uitwerken en uitvoeren van een ontwikkelproces een marktconsultatie te organiseren. Dit is in 2018 ook gedaan, maar de tijd heeft niet stilgestaan. De opgave is complex en niet alledaags, en de markt ervoor is klein.

Het is cruciaal dat de aanbesteding deze keer slaagt en hiervoor is de daadwerkelijke interesse van het beperkte aantal ondernemers (dat überhaupt aan de opgave zou willen beginnen) van groot belang. In een marktconsultatie kan onder meer (de aantrekkelijkheid van) de voorgestelde aanpak en opgave worden gespiegeld; en de markt worden gevraagd of de gemeente iets over het hoofd ziet. Het is goed mogelijk om een marktconsultatie in 2 à 3 maanden voor te bereiden, te doorlopen en af te ronden. De marktconsultatie biedt geen zekerheid dat een nieuwe aanbesteding slaagt, maar kan de kans op een mislukking verkleinen.

17