1. Extern onderzoek grondbeleid gemeente Zwolle (Stadkwadraat, 5 december 2023)
Tekst van het document
stadkwadraat
pagina 1
GRONDBELEID IN ZWOLLE
5 december 2023
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 2
Aanleiding
1.
Woningbouwontwikkeling in Zwolle stagneert
2.
Gemeentelijke portefeuille grondexploitaties loopt sterk terug
3.
Private ontwikkelingen krijgen businesscase niet rond binnen de gestelde kaders en ambities
4.
Grote gebiedsontwikkelingen (met omvangrijke ambities) kosten geld
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 3
Zwolse context
❑
De gemeente Zwolle heeft situationeel grondbeleid: een combinatie van actief en faciliterend handelen naar gelang de situatie daarom vraagt
❑
De afgelopen 5 jaar zijn nauwelijks nieuwe aankopen gedaan ten behoeve van gebiedsontwikkeling
❑
De externe omstandigheden én het gemeentelijke ambitieniveau vraagt om een actievere sturing van de gemeente in gebiedsontwikkeling
❑
Er spelen steeds meer ac-hoc voorstellen omtrent grondbeleid voor de korte termijn
❑
Veel (nieuwe) beleidsambities, zonder vastgesteld financieel kader. Wat mag het kosten?
❑
Een integraal handelingsperspectief om afwegingen te maken in het grondbeleid ontbreekt
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 4
Zwolse context
Afnemend aantal grondexploitaties (en de winstgevendheid daarvan) stelt de gemeente op middellange termijn voor financiële uitdagingen
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 5
Agenda
❑
Achtergrond: wat is grondbeleid?
❑
Actuele landelijke context van gebiedsontwikkeling
❑
Grondbeleid in Zwolle
❑
Concrete voorstellen
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 6
Achtergrond: wat is grondbeleid?
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 7
Achtergrond: wat is grondbeleid?
❑
Wat is grondbeleid?
❑
Faciliterend en actief grondbeleid
❑
Instrumenten van het grondbeleid
❑
Nota grondbeleid
❑
Operationele uitvoering
“Grondbeleid is een middel om ruimtelijke doelstellingen te realiseren (volkshuisvesting, economie, natuur en groen, infrastructuur, etc)” – VNG “Grondbeleid gaat over het op tijd en in voldoende mate beschikbaar stellen van grond voor ruimtelijke ontwikkelingen”
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 8
Beleidskader grondbeleid
❑
Wat is grondbeleid?
❑
Faciliterend en actief grondbeleid
❑
Instrumenten van het grondbeleid
❑
Nota grondbeleid
❑
Operationele uitvoering
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 9
Beleidskader grondbeleid rechtssysteem
Publiekrechtelijk
Publiek- én privaatrechtelijk
type grondbeleid
omschrijving
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 10
Beleidskader grondbeleid
❑
Wat is grondbeleid?
❑
Faciliterend en actief grondbeleid
❑
Instrumenten van het grondbeleid
❑
Nota grondbeleid
❑
Operationele uitvoering
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 11
Beleidskader grondbeleid
INSTRUMENTENKOFFER Actief grondbeleid
Faciliterend grondbeleid
-
-
Strategische grondverwerving Wet voorkeursrecht gemeenten Onteigening Tijdelijk beheer Gronduitgifte Tender / aanbesteding
Samenwerking -
Bouwclaim (light) Concessiemodel Joint venture
-
Kostenverhaal (anterieure overeenkomst) Kostenverhaal (exploitatieplan) Bovenwijkse voorzieningen
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 12
Beleidskader grondbeleid
❑ ❑
Wat is grondbeleid? Faciliterend en actief grondbeleid
•
Nota grondbeleid •
Instrument van de gemeenteraad
•
Zelfbindende beleidsnotitie voor het college
❑
Instrumenten van het grondbeleid
❑
Nota grondbeleid
•
Spelregels voor uitvoering
❑
Operationele uitvoering
•
Financieel kader
•
Mandatering van de uitvoering
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 13
Beleidskader grondbeleid
❑
Wat is grondbeleid?
❑
Faciliterend en actief grondbeleid
❑
Instrumenten van het grondbeleid
❑
Nota grondbeleid
❑
Operationele uitvoering
•
Actief grondbeleid: mensen én middelen • vraagt méér van de ambtelijke organisatie (in projectaansturing, -beheersing en strategische afwegingen) • vraagt beschikbare middelen om aankopen te kunnen doen, exploitaties te beheren en eventuele verliezen op exploitaties te kunnen afdekken
•
Daar staat tegenover dat met de juiste uitvoering gemeente meer regie kunnen voeren én verlieslatende ontwikkelingen kunnen uitvoeren zonder externe dekking (door onderlinge verevening)
•
Uitvoering vraagt om een duidelijk kader om afwegingen te maken
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 14
Uitvoering grondbeleid
❑
Afwegingskader
❑
Uitvoering van grondbeleid vraagt om een helder afwegingskader waarin een duidelijk en concreet handelingsperspectief is opgenomen, zodat kan worden omgegaan met vragen als: •
Welke ontwikkellocaties hebben prioriteit?
•
Is het nodig om een locatie aan te kopen of kan de huidige eigenaar zelf ontwikkelen?
•
Hoeveel mag het kosten?
•
Draagt het vestigen van Wvg bij aan mijn doelstellingen?
•
Hoe kom je tot een samenwerkingsvorm?
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 15
Actuele landelijke context van gebiedsontwikkeling
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 16
Actuele landelijke context Rente
❑
Marktontwikkelingen
Bouwkosten
Bron: Euribor
Nieuwbouw stagneert
Bron: bouwkostenindex
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 17
Actuele landelijke context
❑
Onderzoek BZK 15 jaar grondexploitaties (2005-2020) (link)
•
Niet zozeer marktontwikkelingen, maar vooral de samenstelling van de grondexploitatie – als gevolg van beleidskeuzes, kaders en bouwlocaties – bepalen het saldo
•
De verwervingskosten zijn aanmerkelijk toegenomen en zijn nu de hoogste kostenpost in de grondexploitatie: gemiddeld meer dan 50%
•
Gemeenten hebben nauwelijks financiële ruimte om tekorten op grondexploitaties te dekken uit andere middelen
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 18
Actuele landelijke context
❑
Onderzoek BZK 15 jaar grondexploitaties (2005-2020)
•
Ontwikkelen op binnenstedelijke locaties: • • • •
•
hoge verwervings- en inbrengwaardes, hoge inrichtingskosten hoge bouwkosten (lagere grondprijzen) parkeren als grote financiële uitdaging investeringen in (bovenwijkse) infrastructuur
•
Betaalbaarheidseisen drukken de grondopbrengsten
•
Conclusie: grondexploitaties zijn over het algemeen negatief (gemiddeld circa € 12.500 per woning)
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 19
Actuele landelijke context Totaal saldo op de grondexploitaties (NCW of EW) per 2023 (bron: jaarrekening/begroting van de betreffende gemeente)
Almelo
Het saldo op de actieve lopende grondexploitaties van middelgrote steden in Nederland laten nagenoeg overal geen tekort zien.
€ -16,3 mln.
Amersfoort
€ -53,0 mln.
Arnhem
€ -57,7 mln.
Breda
€ -9,0 mln.
Den Bosch
€ 11,9 mln.
Deventer
€ -32,0 mln.
Dordrecht
€ -2,8 mln.
Ede
Daarbij geldt: hoe actiever het grondbeleid, hoe groter het voorziene financieel tekort op de portefeuille grondexploitaties
€ -40,1 mln.
Enschede Groningen Haarlem Hengelo Leiden
€ -28,3 mln. € -114,1 mln. € -3,1 mln. € -37,9 mln. € -10,5 mln.
Nijmegen€ -197,6 mln. Tilburg
€ -46,9 mln.
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 20
Actuele landelijke context
❑
Mythes over het grondbeleid ❑
Actief grondbeleid levert altijd volledige regie op en met faciliterend grondbeleid kan je als gemeente niet sturen
❑
Met actief grondbeleid is het plan wél financieel haalbaar
❑
Met actief grondbeleid zijn wél alle gemeentelijke ambities te realiseren
❑
Met actief grondbeleid blijft het verdienvermogen van de gemeentelijke grondexploitaties op peil
❑
Actief grondbeleid gaat alleen over een verwervingsstrategie
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 21
Grondbeleid in Zwolle
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 22
Analyse grondbeleid in Zwolle
❑
Beleidskader ❑
Situationeel grondbeleid zonder duidelijk afwegingskader, zonder financieel kader en zonder duidelijk handelingsperspectief)
❑
In de praktijk is de afgelopen 5 jaar een zeer faciliterend grondbeleid gevoerd
❑
De gemeenteraad heeft weinig sturing op het beleidskader omdat geen separate nota grondbeleid is
vastgesteld. Indien een actiever grondbeleid gaat worden gevoerd, passen hier door de gemeenteraad vastgestelde uitvoeringskaders bij (gezien de bijbehorende risico’s)
❑
Een actievere invulling van het grondbeleid vraagt om een beleidsmatig én financieel kader
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 23
Analyse grondbeleid in Zwolle Totaal saldo op de grondexploitaties (NCW of EW) per 2023 Bron: jaarrekening/begroting van de betreffende gemeente
Zwolle
Uitvoeringskader De gemeente Zwolle heeft een uitzonderingspositie: het totaalresultaat van de portefeuille grondexploitaties is (vooralsnog) positief. Dit komt voornamelijk door historische afboekingen en het resultaat van de grondexploitaties voor bedrijventerrein Hessenpoort.
Zwolle (excl. Hessenpoort)
€ 17,7 mln.
Almelo
€ -16,3 mln.
Amersfoort
€ -53,0 mln.
Arnhem
€ -57,7 mln.
Breda
€ -9,0 mln.
Den Bosch
€ 11,9 mln.
Deventer
€ -32,0 mln.
Dordrecht
€ -2,8 mln.
Ede
€ -40,1 mln.
Enschede Groningen
De financiële haalbaarheid van nieuwe grondexploitaties is een grote uitdaging (in lijn met de landelijke context).
€ 63,9 mln.
Haarlem Hengelo Leiden
€ -28,3 mln. € -114,1 mln. € -3,1 mln. € -37,9 mln. € -10,5 mln.
Nijmegen € -197,6 mln. Tilburg
€ -46,9 mln.
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 24
Voorstel grondbeleid in Zwolle
❑
Voorstel/besluit: ❑
Situationeel grondbeleid biedt voldoende ruimte voor een meer actieve invulling (indien gewenst)
❑
Op korte termijn is een aanvullend afwegingskader noodzakelijk om een duidelijk handelingsperspectief te bieden
❑
Op middellange termijn kan met een nota grondbeleid een integraal beleidsmatig en financieel kader worden vastgesteld voor de uitvoering van het grondbeleid
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 25
Voorstel grondbeleid in Zwolle
❑
Voorstel voor de korte termijn: ❑
Het huidige grondbeleid aanvullen met: ❑
❑
een concreet afwegingskader om de inzet van grondbeleid te kunnen onderbouwen. een financieel kader voor de uitvoering van lopende gebiedsontwikkelingen (onderdeel van traject over stedelijke regie)
❑
Met focus op de korte termijn woningbouwopgave in de prioritaire gebieden
❑
Set van (verwervings)criteria voor de uitvoering van het grondbeleid nader uitwerken
stadkwadraat
26/01/2023
pagina 26
Voorstel grondbeleid in Zwolle
❑
Voorstel voor de langere termijn: ❑
Ontwikkelen van een integraal (grond-)beleidskader voor de lange termijn (elke nieuwe verwerving kost immers jaren om tot start bouw te komen)
❑
Actualiseren aanverwant beleid (principe ‘basis op orde’): grondprijzen, uitgifte, voorraadbeleid, gebiedsoverstijgende voorzieningen, etc..
❑
Voorzien in een brede, integrale afweging van alle gemeentelijke ambities
❑
Oppakken in vervolg op het korte termijn voorstel