Informatiebrief Raad participatiebeleid en participatievisie Gemeente Zwartewaterland

Informatiebrief participatiebeleid en participatievisie Gemeente Zwartewaterland Introductie – Participatievisie en participatiebeleid De gemeente Zwartewaterland werkt momenteel aan de implementatie van de Omgevingswet. De Omgevingswet treedt naar verwachting op 1 januari 2023 in werking. Onder de Omgevingswet krijgt de rol van participatie binnen het fysieke domein een stevigere positie, zowel op het vlak van beleid als bij concrete (bouw-)initiatieven. De vormgeving van participatie wordt onder de Omgevingswet vrijgelaten voor lokale keuzes. Zwartewaterland dient daartoe, op basis van de motie Nooren, een participatiebeleid op voor de fysieke leefomgeving op te stellen. In aanvulling op dit participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving werkt de gemeente Zwartewaterland momenteel aan een organisatie-brede visie op participatie. Deze visie gaat in op de kaders, uitgangspunten en ambities die participatie in/binnen de gemeente Zwartewaterland kenmerken. Dit vormt de basis van burgerparticipatie binnen de gehele organisatie. Zwartewaterland stelt de participatievisie en het participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving in onderlinge samenhang op. Het participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving kent echter een deadline, in verband met de inwerkingtreding van de Omgevingswet (1 januari 2023).

Om die reden focussen wij de aankomende informatiesessie met de Raad met name op het participatiebeleid. In deze informatiebrief lichten wij allereerst de juridische kaders toe waarbinnen de gemeente participatiebeleid binnen het fysieke domein kan vaststellen. In deel 2 geven wij het proces weer waarmee Zwartewaterland tot een lokaal passend(e) participatiebeleid en participatievisie wil komen. 1. Participatie onder de Omgevingswet –

Juridische kaders voor participatiebeleid onder de Omgevingswet De Omgevingswet geeft de ordening van de fysieke leefomgeving op een nieuwe manier vorm. Participatie is hiervan een prominent onderdeel. Door participatie kunnen belangen, bezwaren en ideeën worden opgehaald. Dit draagt bij aan een gedegen belangenafweging door de gemeente, maar ook aan het verkennen en vinden van passende oplossingen voor initiatiefnemers van ruimtelijke plannen, en haar omgeving. Daarbij draagt participatie waar mogelijk ook bij aan draagvlak. Afhankelijk van het initiatief, de impact en de lokale vrijheid die een ontwikkeling geniet, kan participatie op verschillende manieren worden ingericht. Dit maakt participatie in belangrijke mate maatwerk. Er is immers niet één enkele optimale manier van participeren. De mate waarin belanghebbenden invloed kunnen hebben op een ontwikkeling is afhankelijk van de ruimtelijke, juridische en bestuurlijke context waarin een ontwikkeling zich af speelt. Zo kan participatie zich

Figuur 1: Participatieladder

op verschillende treden van de participatieladder afspelen (zie Figuur 1: Participatieladder). Iedere gemeente dient te overwegen hoe om te gaan met deze niveaus van participatie. Welke ruimte wordt gegeven aan belanghebbenden? Wat wordt verwacht van de participatietrajecten georganiseerd door derden? Welke ondersteuning biedt de gemeente bij participatie georganiseerd door inwoners? In dit kader is de motie Nooren aangenomen in de Eerste Kamer. Deze aangenomen motie verplicht gemeenten om van tevoren na te denken over hoe de gemeente participatie wil uitvoeren, en dit in een participatiebeleid vast te leggen. Een dergelijk participatiebeleid vormt daarmee het kader voor de inrichting van participatie bij de kerninstrumenten van de Omgevingswet. De juridische kaders omtrent participatie per kerninstrument werken wij hieronder uit:

Kerninstrumenten Omgevingswet en participatie De Omgevingswet stelt voor de volgende instrumenten eisen aan participatie: 1. Omgevingsvergunning: Participatie is een indieningsvereiste 2. Omgevingsvisie en omgevingsprogramma: Motiveringsplicht participatie 3. Omgevingsplan: Kennisgeving en motiveringsplicht participatie Participatie is als volgt ingebed in de motiveringsplicht, kennisgevingsplicht en indieningsvereiste: • •

•

Motiveringsplicht: De gemeente geeft aan hoe belanghebbenden zijn betrokken bij de voorbereiding van het besluit en beschrijft wat de resultaten hiervan zijn. Kennisgeving: De gemeente beschrijft, wanneer het voornemen er is om een omgevingsplan (opnieuw) vast te stellen, hoe, waarover en wanneer belanghebbenden worden betrokkenen. Indieningsvereiste: De initiatiefnemer geeft, bij aanvraag omgevingsvergunning, aan of er aan participatie is gedaan. Bij een instemmend antwoord, beschrijft de aanvrager hoe dit is gedaan en wat er met het resultaat is gedaan. Bij buitenplanse activiteiten kan participatie verplicht worden gesteld door de Raad. In deze gevallen, kan het niet participeren leiden tot het niet in behandeling nemen van de aanvraag (zie ook Verplichting participatie).

Belangrijk om vast te stellen is dat het participatiebeleid de gemeente bindt om haar participatie volgens dit beleid vorm te geven. Voor derden is dit beleid een handreiking, maar is er binnen de Omgevingswet geen juridische verplichting om navolging te geven aan de richtlijnen uit een participatiebeleid.

Verplichting participatie Als laatste, de Omgevingswet geeft de Raad de bevoegdheid voor bepaalde buitenplanse activiteiten participatie verplicht te stellen. Dit een keuze die voorafgaand aan de Omgevingswet gemaakt moet zijn. Ook bij deze verplichting blijft de vormgeving van participatie vormvrij voor derden. Stimulering blijft daarbij wel een middel dat de gemeente kan

inzetten. Ongeacht een verplichting is het van belang dat de gemeente initiatiefnemers stimuleert haar omgeving te betrekken bij het initiatiefproces. In de keuze om participatie al dan niet te verplichten bij buitenplanse activiteiten zijn verschillende scenario’s mogelijk. Deze worden hieronder toegelicht:

1. Verplicht voor alle buitenplanse activiteiten: In dit scenario wordt gekozen om bij alle buitenplanse activiteiten participatie verplicht te stellen. Dit maakt het mogelijk om participatie in alle buitenplanse gevallen af te dwingen, wat zorgt voor rijker inzicht in alle belangen. Tegelijkertijd heeft dit een aanzienlijke impact op de gemeentelijke organisatie (als bevoegd gezag). De gemeente dient alle participatieverslagen te controleren en te wegen. Daarnaast kan deze standaard verplichting ervoor zorgen dat participatie als een formaliteit wordt gezien (een ‘moetje’). Dit kan afdoen aan de eigenlijke doelstellingen van participatie.

2. Verplicht, tenzij: Dit scenario is qua inhoud nagenoeg gelijk aan het scenario waarbij participatie overal verplicht wordt gesteld. Hierbij worden echter activiteiten (van eenvoudige aard) uitgezonderd van deze verplichting. Bijvoorbeeld de huidige kruimelgevallen-lijst. Ook hierbij kan gelden dat participatie vooral wordt gezien als een ‘moetje’, en daarmee de eigenlijke doelstelling van participatie ondersneeuwen. De impact op de gemeentelijke capaciteit is afhankelijk van de grootte van de lijst met uitzonderingen. 3. Koppeling aan de lijst adviesrecht raad: De lijst met activiteiten waarvoor participatie verplicht wordt gesteld, wordt gekoppeld aan de reeds vastgestelde lijst adviesrecht van de raad. Voordeel hiervan is dat het bijdraagt aan eenvoud in procedures. Deze optie is echter geen keuze op basis van participatief inhoudelijke afwegingen. 4. Koppeling aan impact-analyse: In deze keuze wordt de beslissing of participatie al dan niet verplicht is, bepaald aan de hand van een impact-analyse. Op deze manier kan er maatwerk plaatsvinden en participatie alleen verplicht worden gesteld bij initiatieven die een bepaalde mate van impact op de omgeving hebben. Deze optie sluit het beste aan op de inhoudelijke wenselijkheid van participatie. Deze optie vereist wel een heldere impact-analyse.

Daarvoor zullen ook de ervaringen uit de praktijk, na inwerkingtreding van dit beleid, geëvalueerd moeten worden. Bijstelling is dan dus nog mogelijk. 5. Geen verplichting tot verplichte participatie: Het is ook mogelijk om geen verplichte gevallen van participatie vast te stellen. In dit geval is een initiatiefnemer van een buitenplanse activiteit vrij om al dan niet te participeren. In dit geval blijft participatie de verantwoordelijkheid van de initiatiefnemer. De gemeente neemt in deze optie een stimulerende rol aan. Deze optie brengt het risico mee dat er in meer gevallen geen participatie georganiseerd zal worden.

2. Toelichting Proces –

Opstellen participatiebeleid en visie Hoewel de invulling van participatie vaak maatwerk vereist en (onder de Omgevingswet) vormvrij is voor derden, is het voor gemeenten belangrijk vast te stellen welke kaders, uitgangspunten en spelregels belangrijk zijn bij de vormgeving van participatie. Op deze manier kan participatie niet alleen beter gepositioneerd worden in besluitvormingsprocessen, maar wordt het ook voor inwoners, bedrijven en instellingen transparant op basis waarvan participatie wordt ingericht. Om tot een passende invulling te komen voor het participatiebeleid en de participatievisie is het onderstaande proces opgezet. Daarbij ligt de focus op korte termijn op het vaststellen van het participatiebeleid voor het fysieke domein (met als uitgangspunt de inwerkingtreding van de Omgevingswet per 01-01-2023). De inhoud van de participatievisie wordt op een later moment met u besproken. Zie ook de planning zoals hieronder uitgewerkt: •

•

•

•

•

•

• • •

•

Samenstellen ontwerpgroep participatie – juli 2022: De ontwerpgroep bestaat uit medewerkers vanuit verschillende domeinen binnen de gemeente Zwartewaterland. De ontwerpgroep fungeert als ‘klankbordgroep’, waardoor ze in het gehele ontwikkeltraject als vast aanspreekpunt betrokken zijn bij de uitwerking van het participatiebeleid en visie. Kick-off participatie – juli 2022: Er is een kick-off met de ontwerpgroep georganiseerd waar de startpunten van het opstellen van een participatiebeleid en -visie werden vastgesteld. Interviews met ambtelijke organisatie – augustus/september 2022: In deze gesprekken is input opgehaald over de huidige praktijk en de kansen voor de toekomst. De gesprekken gingen zowel over het participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving als ook de organisatie-brede participatievisie. Reflectiesessie met ontwerpgroep – september 2022: Tijdens de reflectiesessie is de input die is opgehaald tijdens de interviews besproken. Vanuit deze input zijn de eerste inhoudelijke contouren van het beleid en de visie besproken. Sessie met MT en College – september – oktober 2022: Zowel met het MT als het college is de input die is opgehaald besproken. Hierbij is ook, vanuit een bestuurlijk en organisatorische perspectief, naar de toekomstige vormgeving van participatie gekeken.

Informerende raadssessie – 13 oktober 2022: In deze informerende sessie worden de kaders omtrent de Omgevingswet en participatie toegelicht. Daarbij bespreken wij ook de eerste contouren van het participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving en halen wij graag input bij de Raad op. Opstellen (concept) participatiebeleid – september/oktober 2022: Gedurende het ophalen van input wordt gewerkt aan een (concept) participatiebeleid. Terugkoppeling ontwerpgroep – oktober 2022: Het concept participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving wordt ter review voorgelegd aan de ontwerpgroep. Participatiebeleid gereed voor besluitvorming – begin december 2022: Om te zorgen dat er voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Omgevingswet een participatiebeleid is vastgesteld worden het participatiebeleid in december naar de Raad gestuurd. Uitwerken en gereedmaken participatievisie – begin 2023: De organisatie-brede participatievisie wordt op basis van de opgehaalde input opgesteld. Het exacte proces hiervan wordt nog uitgewerkt.

•

Reflecteren op het participatiebeleid en de participatievisie – medio 2023: Met het vaststellen van het participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving start ook een leerproces. Op basis van de ervaringen met de Omgevingswet en de vormgeving van participatie daarbinnen, gaan wij analyseren of bijstelling van het beleid vereist is. Participatiebeleid voor de fysieke leefomgeving is daarmee geen eindpunt, maar de start van een leerproces van de gemeente Zwartewaterland.