Bijlage - Nota Grond- en Vastgoedbeleid 2023-2027

Voor de realisatie van dergelijke voorzieningen, die in eigendom blijven van de gemeente, vindt interne doorbelasting op basis van door het college vastgestelde maatschappelijke grondprijzen plaats. Op het totaal van de gemeente heeft deze doorbelasting geen financieel effect op de begroting. Om deze reden wordt gekozen voor een vaste maatschappelijke grondprijs per m2 grond onder gemeentelijke voorzieningen. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de comparatieve methode. Een groeiend aantal maatschappelijke voorzieningen wordt echter, onder meer als gevolg van marktwerking in bijvoorbeeld de zorg, sport en kinderdagverblijven, commercieel geexploiteerd. Voor dergelijke ondernemingen hanteren we het grondprijsbeleid zoals is beschreven voor specifiek commercieel onroerend goed. Bij een mix van maatschappelijke en andere functies wordt op basis van het aandeel naar rato van het bruto vloeroppervlak van de desbetreffende functies de grondprijs bepaald. Maatschappelijke organisaties die zelf kiezen voor een locatie bestemd voor commerciële voorzieningen of woningbouw, betalen een marktconforme grondprijs voor die betreffende locatie. Indien zich een project aandient dat niet valt binnen de hiervoor beschreven 22

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

situaties, wordt gekozen voor een maatwerkoplossing die tegemoet komt aan de specifieke projecteisen. Winkelvoorzieningen, horeca en dienstverlening De functie voorzieningen heeft betrekking op supermarkten, detailhandel, horeca en dienstverlening. Deze functies zijn sterk locatie gebonden. Daarom is de genormeerde residuele grondwaardemethodiek in combinatie met de comparatieve methode het meest geschikt voor de bepaling van de grondprijs. Om de aantrekkelijkheid van de gemeente als vestigingsplaats voor ondernemingen te behouden, zal een vergelijking met omliggende gemeenten moeten plaatsvinden. Bij locatiekenmerken wordt aandacht besteed aan de ligging binnen de winkelconcentratie, ligging van de ruimte op de begane grond of op de verdieping, branchering en oppervlakte. Kantoren De grondprijzen van kantoren worden met behulp van de genormeerde residuele grondwaardemethodiek in combinatie met de comparatieve methode bepaald. Hiervoor geldt hetzelfde als bij de winkelvoorzieningen. Bedrijven Op bedrijventerreinen in de gemeente Zwartewaterland zijn vooral bedrijven gevestigd die gericht zijn op industrie, productie, groothandel, distributie en volumineuze detailhandel. Voor de bepaling van de grondwaarde wordt gebruik gemaakt van de comparatieve methode, waarbij wordt gewerkt met een vaste kavelprijs per m2.

4.8.4 Pacht en overhoeken Reguliere pacht Op de grondprijzen voor reguliere pacht is pachtprijsbeheersing van toepassing. In de door het Ministerie van Economische Zaken uitgegeven ‘Uitvoeringsregeling pacht’ is hoogst toelaatbare pachtnorm vastgelegd. Geliberaliseerde pacht: De grondprijzen voor pacht worden met behulp van de comparatieve methode bepaald of door middel van de hoogste bieding in een openbare aanbesteding bepaald. Overhoeken De grondprijzen voor overhoeken worden met behulp van de comparatieve methode bepaald. Beleidsuitgangspunten 1. Niet marktconforme grondprijzen worden alleen toegepast voor door het college aangewezen DAEB-activiteiten 2. De realisatie van sociale huurwoningen door de markt is mogelijk mits zij bereid zijn te voldoen aan een instandhoudingsverplichting van 20 jaar.

23

5

Faciliterend grondbeleid en samenwerking

Aan het toepassen van faciliterend grondbeleid ligt de aanname ten grondslag, dat de gemeente via inzet van publiekrechtelijke instrumenten voldoende sturing kan geven aan de gewenste ontwikkeling van de fysieke omgeving. Het in figuur 3.2 opgenomen afwegingskader is behulpzaam bij het bepalen wanneer de gemeente zich kan beperken tot het toepassen van een faciliterend grondbeleid. De Omgevingswet maakt een onderscheid in kostenverhaal voor integrale gebiedsontwikkeling (met tijdvak) en organische gebiedsontwikkeling (zonder tijdvak). De verwachting is dat in Zwartewaterland met name de eerste categorie van toepassing is. Dit hoofdstuk beperkt zich daarom tot het beschrijven van de beleidskaders voor integrale gebiedsontwikkeling. De Omgevingswet biedt ook een grondslag voor een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling bij een wijziging van het omgevingsplan of een omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. Een vrijwillige financiële bijdrage gebiedsontwikkeling is een financiële bijdrage aan kosten van ontwikkelingen die niet onder kostenverhaal vallen, maar wel bijdragen aan de kwaliteit van een gebied. Daarvoor moet de grondslag worden gelegd in de Omgevingsvisie of een programma..

5.1

Kostenverhaal

Kostenverhaal is gebaseerd op het principe dat de initiatiefnemers van de ontwikkeling meer van de aanleg van die voorzieningen profiteert dan andere burgers en bedrijven. Om die reden is het gerechtvaardigd om de kosten te verhalen op de initiatiefnemers. De Omgevingswet verplicht de gemeente om de kosten voor werken, werkzaamheden en maatregelen naar evenredigheid te verhalen op de initiatiefnemers, die profijt hebben van de aan te leggen openbare voorzieningen. Bij het bepalen van de hoogte van de kosten die worden verhaald, gelden de criteria van profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid (PPT-criteria). Zoals in figuur 5.1 aangegeven kan de verplichting om kosten te verhalen plaatsvinden via het maken van contractuele afspraken vooraf (anterieure overeenkomst) of door het verhalen van die kosten op grond van het omgevingsplan of -vergunning. Hoofdregel is dat kostenverhaal primair op vrijwillige basis via een anterieure overeenkomst (privaatrechtelijk), voorafgaand aan de vaststelling van het omgevingsplan of verlening van de omgevingsvergunning, plaatsvindt. Alleen wanneer initiatiefnemer(s) en gemeenten niet vooruitlopend op Figuur 5.1 Proces kostenverhaal op hoofdlijnen vaststelling van het omgevingsplan of

24

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

buitenplanse omgevingsactiviteit7 overeenstemming bereiken, ontstaat kostenverhaal op dwingende basis (publiekrechtelijk). De planrealisatie vindt in beide situaties plaats voor rekening en risico van de private partij. De invloed en sturing van de gemeente op het uiteindelijke plan is beperkt. Daar staat tegenover dat de gemeente ook maar een beperkt financieel risico draagt. De rolverdeling bij toepassing van kostenverhaal is in tabel 5.1 weergegeven.

Grondslag kostenverhaal Privaatrechtelijk kostenverhaal

Bevoegd orgaan College burgemeester en wethouder

Omgevingsplan Buitenplanse omgevingsplan- activiteit

Gemeenteraad College burgemeester en wethouders

Tabel 5.1 Verdeling bevoegdheden kostenverhaal volgens Omgevingswet

Beleidsuitgangspunten kostenverhaal • De gemeente verhaalt haar verhaalbare kosten. Dit gebeurt in beginsel door middel van een anterieure overeenkomst. • De gemeente hanteert als uitgangspunt dat een anterieure overeenkomst moet zijn gesloten voordat een ontwerp omgevingsplan in procedure wordt gebracht. • Alleen als het niet lukt om met een initiatiefnemer voorafgaand een dergelijke overeenkomst te sluiten, worden publiekrechtelijk via het omgevingsplan of de omgevingsvergunning kosten verhaald.

5.1.1 Privaatrechtelijk kostenverhaal Als grondslag voor privaatrechtelijk kostenverhaal via de anterieure overeenkomst gelden de in de Omgevingswet genoemde kostensoorten en het toepassingsbereik. Met betrekking tot vorm en inhoud van de anterieure overeenkomst worden de volgende uitgangspunten gehanteerd. Aspect Overeenkomst Betalingsregeling

Nadeelcompensatie (planschade) Vrijwaring publiekrechtelijk kostenverhaal

Wettelijke randvoorwaarden Geen eisen aan inhoud van afspraken Opties zijn: 1. Betaling ineens voor start uitvoering 2. Betalingsregeling incl. aanvullende zekerheden voor start uitvoering Kan worden opgenomen in anterieure overeenkomst Vrijwaring tegen publiekrechtelijk kostenverhaal

Tabel 5.2 Eisen anterieure overeenkomst

Beleidsuitgangspunt • De gemeente hanteert als uitgangspunt bij de onderhandelingen met initiatiefnemers de standaard overeenkomst.

7 Een activiteit die niet voldoet aan de regels van het omgevingsplan en niet vergunningsvrij voor

het bouwen is. Er zijn twee varianten: 1. een activiteit waarvoor het omgevingsplan bepaalt dat een vergunning nodig is, maar het volgens de beoordelingsregels niet mogelijk is de vergunning te verlenen; 2. een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan. 25

5.1.2 Publiekrechtelijk kostenverhaal Ook nadat kostenverhaalregels zijn opgenomen in een omgevingsplan of omgevingsvergunning voor buitenplanse omgevingsplanactiviteit kan een overeenkomst over de ontwikkeling van de locatie worden gesloten. Dat wordt een posterieure overeenkomst genoemd. Daarin wordt de afdwingbare financiële bijdrage bepaald op het bedrag dat volgens het geldende omgevingsplan is verschuldigd. Kostenverhaalsgebied Het kostenverhaalgebied is het gebied waarin de kosten worden gemaakt. Het gebied wordt zo begrensd dat alle onderdelen van de ontwikkeling erin vallen. Het hoeft geen aaneengesloten gebied te zijn. In een omgevingsplan kunnen meerdere kostenverhaalgebieden zijn opgenomen. De begrenzing van het kostenverhaalsgebied bevindt zich volledig binnen het omgevingsplan. Verhaalbare kostensoorten De afspraken, die initiatiefnemer en de gemeente in een anterieure overeenkomst vastleggen, worden gemaakt tegen de achtergrond van de randvoorwaarden die voor het publiekrechtelijk kostenverhaal gelden. De kostensoortenlijst8 heeft een limitatief karakter voor het publiekrechtelijk verhalen van kosten van werken, werkzaamheden en maatregelen binnen het kostenverhaalsgebied. In bijlage A is een overzicht van de kostensoorten opgenomen.

Publiekrechtelijk kostenverhaal via omgevingsplan of omgevingsvergunning Het kostenverhaal wordt geïntegreerd in het omgevingsplan of de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit. In het omgevingsplan worden kostenverhaalregels opgenomen en bij de omgevingsvergunning worden kostenverhaalvoorschriften gevoegd. De mogelijkheid van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften geldt alleen voor nieuwe bouwactiviteiten of functieveranderingen, niet voor al eerder mogelijk gemaakte bouwactiviteiten. Het omgevingsplan moet met betrekking tot publiekrechtelijk kostenverhaal de volgende elementen bevatten: 1. Aanwijzing kostenverhaalsgebied 2. Per kostenverhaalsgebied:  Het tijdvak;  Een raming van de kosten;  Een evenredige toedeling van kostensoorten waarvan het gebied ten dele profijt heeft;  Een raming van de opbrengsten van alle daarin gelegen gronden;  Regels over de verdeling van de kosten over aangewezen activiteiten;  Regels over de eindafrekening van de kosten. Bij de raming van kosten en opbrengsten is relevant dat in het omgevingsplan: a. Bepalingen worden opgenomen over fasering van activiteiten; b. Bepalingen worden opgenomen over locatie-eisen; c. Regels over woningbouwcategorieën gesteld mogen worden. Onder punt b. vallen eisen aan de inrichting van de openbare ruimte, het bouw- en woonrijp maken en de nutsvoorzieningen.

Wanneer maatschappelijk een grote behoefte bestaat aan woningen in bepaalde categorieën, maar deze zonder overheidssturing niet of onvoldoende gerealiseerd worden, kunnen de onder c. genoemde regels worden gesteld. Deze categorieën betreffen sociale huur en koopwoningen (tot NHG-grens), geliberaliseerde middenhuurwoningen en woningen voor particulier opdrachtgeverschap.

8 Deze kostensoortenlijst wordt in beginsel ook gebruikt om te bepalen welke kosten wel en niet ten

laste van een gemeentelijke grondexploitatie worden gebracht. 26

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

Beleidsuitgangspunt 1. De toepassing van publiekrechtelijk kostenverhaal vindt alleen plaats wanneer het sluiten van een anterieure overeenkomst niet mogelijk is en de gemeente realisatie van het initiatief wel wenselijk vindt. 2. De aan publiekrechtelijk kostenverhaal ten grondslag liggende uitgangspunten worden ook toegepast bij het privaatrechtelijk verhalen van kosten.

5.2

De financiële bijdrage

De Omgevingswet biedt de gemeente de bevoegdheid om een financiële bijdrage voor ontwikkelingen ter verbetering van de kwaliteit van de fysieke leefomgeving in het omgevingsplan op te nemen. De bijdrage is bedoeld voor de ontwikkeling van een gebied op basis van een omgevingsvisie of programma. Het verband tussen de activiteit en ontwikkeling moet worden onderbouwd. De wijze van financiering en realisatie van de ontwikkelingen waaraan word bijgedragen moet zijn uitgewerkt. Het zullen ontwikkelingen in het gebied van de omgevingsvisie of het programma moeten betreffen. Deze bijdrage kan worden opgelegd aan initiatiefnemers van bouwactiviteiten voor zover het publiekrechtelijke kostenverhaal, zoals beschreven in paragraaf 5.1, daarvoor nog ruimte laat. Voorwaarde voor het verhalen van een financiële bijdrage is dat sprake is van een functionele samenhang tussen de bouwactiviteit en de ontwikkeling ter verbetering van de fysieke leefomgeving. Die ontwikkelingen hoeft niet direct noodzakelijk te zijn voor het realiseren of verrichten van een bouwactiviteit. Verder geldt als voorwaarde dat de financiële bijdrage niet hoger mag zijn dan de aan de bouwactiviteit verbonden waardevermeerdering. De motivering moet worden opgenomen in de toelichting van het omgevingsplan. In het Omgevingsbesluit zijn de kostencategorieën waarvoor een financiële bijdrage kan worden verhaald vastgelegd.

Dat zijn o.a. inrichting landelijk gebied, vermindering stikstofdepositie recreatie, sport, waterberging, infrastructuur en culturele voorzieningen. Daarnaast biedt het Omgevingsbesluit de mogelijkheid om op grond van een omgevingsvisie of programma financiële bijdragen overeen te komen bij het toelaten van nieuwe bouw- of gebruiksactiviteiten, die niet kostenverhaal-plichtig (paragraaf 5.1) zijn. Het gaat dan om bouwwerken, geen gebouw zijnde, voor land- of tuinbouw, energieopwerking – of transpart, telecommunicatie, handelsreclame of recreatie. Bijvoorbeeld de kosten van aanleg van natuurcompensatie t.b.v. de aanleg van een zonne- of windpark of omzetting van recreatiewoningen naar permanent wonen. Bij het sluiten van een anterieure overeenkomst moet ook de in het omgevingsplan bepaalde financiële bijdrage worden verhaald. Het niet verhalen kan worden beschouwd als ongeoorloofde staatssteun. Als de gemeente een anterieure overeenkomst sluit zonder daarin de afdwingbare financiële bijdrage mee te nemen, kan betaling van die bijdrage later niet meer worden opgelegd. De gemeentelijke Omgevingsvisie of het programma moet de hoofdlijnen van de bekostiging en planning van de ontwikkeling van het gebied onderbouwen. De investeringen waarvoor een bijdrage nodig is, moeten worden benoemd en tevens moet een indicatie van de benodigde bijdrage worden gegeven.

Daarvoor is noodzakelijk dat de Omgevingsvisie of het programma het volgende beschrijft:  het gebied (gebieden die getransformeerd of ontwikkeld worden) omschrijven of aangeven dat ontwikkeld wordt;  het verband aangeven tussen de activiteit en de ontwikkeling (verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van gebieden en de realisatie van maatschappelijke functies) waaraan wordt bijgedragen; 27

  

de financiering van de ontwikkeling; een indicatie geven van de gewenste bijdrage; de planning en realisatie van de ontwikkeling.

De financiële bijdrage gebiedsontwikkeling maakt zuiver juridisch beschouwd geen deel uit van de anterieure overeenkomst over kostenverhaal, maar zal in de praktijk normaliter wel in dezelfde overeenkomst worden verwerkt. Een overeenkomst over de financiële bijdrage kan in beginsel ook na vaststelling van kostenverhaalregels of kostenverhaalvoorschriften (posterieure overeenkomst) gesloten worden. Maar als de vrijwillige financiële bijdrage niet is overeengekomen, kan de gemeente bij een posterieure overeenkomst het niet willen leveren van een financiële bijdrage niet gebruiken als grond om medewerking te weigeren. Daarom zal de voorkeur van de gemeente uitgaan voor het traject in combinatie met de anterieure overeenkomst. De Omgevingswet maakt het mogelijk dat de onderbouwing in verschillende fasen van beleidsvorming wordt gegeven. Dit kan in de gemeentelijke Omgevingsvisie, maar ook in een uitwerking daarvan in een programma. Die onderbouwing in de gemeentelijke Omgevingsvisie of een programma is vereist. Ontbreekt de onderbouwing, dan kan geen financiële bijdrage worden overeengekomen. Een eventuele betaalde financiële bijdrage kan dan door de wederpartij wegens onverschuldigde betaling terug worden gevorderd.

De gemeente wil de financiële bijdrage als instrument inzetten om daarmee de betaalbaarheid van voorzieningen, die ook aan nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen ten goede komen te versterken. In de te actualiseren Omgevingsvisie Zwartewaterland zal worden onderzocht of en hoe het inhoudelijk fundament voor het onderbouwen van de hoogte van de financiële bijdrage kan worden gelegd. Beleidsuitgangspunt 1. De gemeente wil de vrijwillige financiële bijdrage inzetten als instrument om het financieel draagvlak voor maatschappelijk gewenste ontwikkelen te vergroten. 2. Bij de actualisatie van de Omgevingsvisie Zwartewaterland wordt onderzocht welke ontwikkelingen geschikt zijn om als onderbouwing van de financiële bijdrage te worden opgenomen. 3. Na vaststelling van de geactualiseerde Omgevingsvisie Zwartewaterland zal de gemeente waar mogelijk de financiële bijdrage opnemen in de anterieure overeenkomst.

5.3

Samenwerking

Aan het toepassen van de grondbeleidsstrategie samenwerken kunnen verschillende motieven ten grondslag liggen. De gemeente kan gedwongen worden om samen te werken omdat een of meerdere andere partijen grond- of vastgoedposities bezitten. Samenwerken kan ook als strategie worden ingezet als de gemeente met andere overheden of met de markt kennis of risico wil kunnen delen. De wijze van samenwerking kan op verschillende manieren vorm krijgen: • Privaatrechtelijke overeenkomsten (intentie-, samenwerkings- en realisatieovereenkomst); • Concessieovereenkomsten die na een prijsvraag tot stand komen; • Oprichting van een juridische entiteit (bijvoorbeeld een gemeenschappelijke regeling tussen publieke partijen; • Gemeenschappelijke exploitatiemaatschappij in de vorm van een cv/bv tussen de gemeente en private partijen).

28

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

5.3.1 Bouwclaimmodel Aan de toepassing van het bouwclaimmodel ligt ten grondslag dat een (bouwende) ontwikkelaar vroegtijdig een grondpositie in een plangebied heeft ingenomen. Om tot realisering over te kunnen gaan maakt de gemeente met de private partij een afspraak. Die afspraak behelst dat de ontwikkelaar in ruil voor het overdragen van de grondpositie aan de gemeente het recht op bouwen van een bepaald programma in het plangebied verwerft (de bouwclaim). Afhankelijk van de verdere afspraken zorgt de gemeente dan veelal voor het bouwen woonrijp maken. Het bouwclaimmodel is een oplossing wanneer de grondposities van gemeente en private partijen onvoldoende afgestemd zijn op het plan en er een (her)verkaveling van posities noodzakelijk is.

5.3.2 Concessie In het concessiemodel verleent de gemeente een recht aan een private partij, die de grond bouwrijp maakt, het vastgoed realiseert en het openbaar gebied na afronding overdraagt aan de gemeente. De regie voor zowel vastgoed- als grondexploitatie ligt in één hand, namelijk van de concessiehouder. De gemeente draagt uitvoering en regie volledig over aan de concessiehouder maar behoudt de toetsende publiekrechtelijke rol.

5.3.3 Publiek-private of publiek-publieke samenwerking Samenwerking tussen gemeente en marktpartijen of andere overheden waarbij de partijen ge- meenschappelijk het risico voor de grondexploitatie overdragen aan een juridische entiteit. Afhankelijk van de wijze waarop de samenwerking en de risicoverdeling in die juridische entiteit vorm wordt gegeven, wordt een beroep op gemeentelijke (financiële) capaciteit gedaan en draagt de gemeente via de juridische entiteit mede het risico.

5.3.4 Samenwerking en Didam-arrest Als sprake is van nakoming van een in het verleden aangegane bouwclaimovereenkomst wordt als uitgangspunt gehanteerd dat een één-op-éen levering mogelijk is. In situaties waarin sprake is van een integrale gebiedsontwikkeling, waarin zowel de gemeente als de private partijen grondposities bezitten, kan op basis van de hiervoor genoemde modellen een één-op-éen levering plaatsvinden, mits voorafgaande hieraan een publicatie van een op de door de Hoge Raad beschreven wijze voorgenomen verkoop heeft plaatsgevonden. Beleidsuitgangspunt 1. Samenwerking is een optie wanneer grondposities, kennis- en/of risicodeling daar aanleiding voor geven.

29

6

Pachtbeleid

De agrarische sector is in transitie. Dat vraagt ook flexibele inzet en meebewegen van het grondbeleid en daarmee het pachtinstrumentarium. Binnen de in dit hoofdstuk beschreven kaders wil het college in samenwerking met de agrarische sector, rekening houdend met wet- en regelgeving, het pachtinstrumentarium herijken. Zo willen we waar nodig of wenselijk mee kunnen bewegen met de transitie van de agrarische sector. De in dit hoofdstuk geformuleerde beleidsuitgangspunten vormen dan het kader waarbinnen het college dit beleid verder kan uitwerken en kan opereren. Tijdelijk versus permanent bezit De grondportefeuille van de gemeente bestaat uit permanent en tijdelijk bezit. Het tijdelijke bezit wordt vooral ingezet om na een transformatieproces bij te dragen aan de realisering van ruimtelijke doelstellingen. Dat transformatieproces resulteert in overdracht van bouwrijpe grond aan derden en de creatie van (nieuwe) openbare ruimte. Denk hierbij aan de bijvoorbeeld de ontwikkeling van een woonwijk. Het permanent bezit is bezit waarvoor geldt dat de gemeente niet bereid is dit af te stoten vanwege maatschappelijke-, beleidsmatige- of exploitatieve argumenten. Die gronden worden in overeenstemming met de functie beheert en geëxploiteerd. Het pachtinstrumentarium wordt gebruikt om zowel permanent als tijdelijk bezit in gebruik aan derden te geven.

Het zijn de gronden die op dat moment naar aard en inrichting geschikt zijn voor (bedrijfsmatig) agrarisch gebruik. Een gedeelte van de grondvoorraad van de gemeente Zwartewaterland betreft agrarische percelen. De termijn die bij de uitgifte van pachtgronden wordt gehanteerd is afhankelijk van het ontwikkelingsperspectief van de grond (zie de indeling paragraaf 8.1). In zijn algemeenheid geldt dat hoe concreter het ontwikkelingsperspectief is, hoe korter de uitgiftetermijn zal zijn. Pachtwetgeving Sinds 2007 ligt de pachtwetgeving vast in titel 7.5 van het Burgerlijk Wetboek. Op basis van deze wetgeving is er sprake van pacht wanneer een grondeigenaar percelen land in gebruik geeft voor de uitoefening van bedrijfsmatige landbouw en de gebruiker hiervoor een tegenprestatie moet leveren. Onder landbouw wordt onder andere verstaan akkerbouw, veehouderij, pluimveehouderij en tuinbouw (daaronder begrepen fruitteelt en het kweken van bomen). Mogelijk nieuwe pachtwetgeving op komst In maart 2019 heeft de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit aangegeven bezig te zijn met een herziening van het pachtstelsel. Hierin zal langlopende pacht de norm worden, omdat dit de positie van (jonge) boeren zal versterken en de bodemkwaliteit zal bevorderen. Mogelijk komt er op termijn dus nieuwe pachtwetgeving die invloed kan hebben op het pachtbeleid van de gemeente.

In de pachtwetgeving wordt onderscheid gemaakt in twee hoofdvormen van pacht: reguliere en geliberaliseerde pacht.

6.1 Reguliere pacht Bij reguliere pachtovereenkomsten geldt een looptijd van minimaal zes jaar. Deze pachtovereenkomsten worden telkens van rechtswege voor zes jaar verlengd (continuatierecht). De prijzen voor reguliere pacht worden bepaald in het jaarlijks vast te stellen Pachtnormenbesluit, waarmee de maximale prijs voor reguliere pacht wettelijk wordt bepaald. De reguliere pachtovereenkomsten moeten ter goedkeuring aan de Grondkamer worden voorgelegd, die als taak heeft te toetsen of de overeenkomst voldoet aan de wetgeving. De reguliere pacht heeft vanuit het perspectief van de gemeente als nadeel dat er veel dwingendrechtelijke bepalingen van toepassing zijn, die met name de rechten van de 30

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

pachter beschermen. Onder andere het gegeven dat de overeenkomst eindeloos door kan lopen. Deze pachtovereenkomsten gaan namelijk van rechtswege over bij familiaire agrarische opvolging en zijn alleen opzegbaar als het agrarische bedrijf wordt beëindigd of onder bijzondere voorwaarden, maar dan met volledige schadeloosstelling. Gronden welke in reguliere pacht thans zijn uitgegeven moeten daarom per definitie als permanent bezit worden aangemerkt. De nadelen van de pachtvorm kunnen ondervangen worden door de inzet van het instrument agrarische erfpacht.

6.2

Geliberaliseerde pacht

Bij geliberaliseerde pacht kunnen partijen een overeenkomst aangaan voor de duur van maximaal zes jaar. Deze overeenkomst eindigt aan het einde van de looptijd zonder dat opzegging nodig is. De grond komt na afloop van de overeengekomen termijn vrij, waarna de grondeigenaar kan bepalen of de grond opnieuw wordt verpacht en zo ja, op welke wijze en aan wie. De grondeigenaar mag de prijs bepalen, er is geen wettelijk vastgestelde prijs van toepassing. De gemeente is verplicht een marktconforme pachtprijs te hanteren, onder andere om te voorkomen dat wordt gehandeld in strijd met de Wet Markt en Overheid. De beschermingsbepalingen van reguliere pacht, zoals het continuatierecht en de toets door de Grondkamer, zijn niet van toepassing op geliberaliseerde pacht. Overeenkomsten voor gronden groter dan één hectare moeten wel ter toetsing aan de Grondkamer worden gestuurd. Gronden die in geliberaliseerde pacht zijn uitgegeven kunnen zowel tot het permanente als tijdelijke bezit horen. Afhankelijk van de typering en het ontwikkelingsperspectief van de grond (o.a. de planning van de ontwikkeling) kan een langere looptijd worden gehanteerd. Wanneer de grond als permanent bezit kan worden aangemerkt, kan overwogen worden om het instrument agrarische erfpacht in te zetten.

6.3

Agrarische erfpacht

Agrarische erfpacht wordt als instrument ingezet om landbouwgrond aan een ander in gebruik te geven, soms in combinatie met erfpacht als financieringsinstrument. Agrarische erfpacht wordt als onderdeel van groene erfpacht beschouwd. Groene erfpacht kan als instrument bij de uitgifte ten behoeve van door de eigenaar nagestreefde landschappelijke-, cultuurhistorische- of natuurdoelstellingen ingezet. Wanneer erfpacht als beleggingsinstrument wordt ingezet, geeft de gemeente een perceel landbouwgrond voor een bepaalde tijd in erfpacht uit. Aan het einde van de erfpachtperiode beschikt de gemeente weer over de volle eigendom van de grond. De gemeente beslist vervolgens of zij de grond opnieuw in erfpacht uitgeeft, of dat de grond wordt verpacht of verkocht of zij deze zelf gaat exploiteren. De economische waardeontwikkeling van de grond komt enkel en volledig ten goede aan de gemeente. Erfpacht biedt ook de mogelijkheid om voorwaarden vast te stellen. Zo zijn veel landgoederen in erfpacht uitgegeven waarbij het behoud van landschappelijke, natuurlijke en cultuurhistorische waarden van belang is. In het licht van de ontwikkelingen met betrekking tot natuur en landbouw is dit een beleidsoptie die de gemeente ook kan inzetten.

31

6.4

Verschillen tussen reguliere pacht en erfpacht

1. Het recht van erfpacht heeft vergeleken met het pachtrecht een grote mate van contractsvrijheid. 2. Het agrarische recht van erfpacht wordt voor een bepaalde looptijd afgesloten en reguliere pacht loopt door. 3. Het recht van erfpacht is een zakelijk recht en hiermee verbonden aan de onroerende zaak, terwijl pacht een persoonlijk recht is en hierdoor verbonden is aan de persoon (de pachter). 4. Een erfpachtovereenkomst voor landbouwgrond wordt meestal voor een periode van minimaal 26 jaar afgesloten omdat bij een kortere duur de regels van het pachtrecht van toepassing zijn ((art. 7:399d BW) 5. Een erfpachter kan het recht van erfpacht bezwaren met een hypotheek en aan derden vervreemden. Bij pacht is deze bezwaring en vervreemding niet mogelijk; 6. Het recht van erfpacht dient te worden vastgelegd in een notariële akte en ingeschreven te worden in de openbare registers. Bij pacht is deze inschrijving niet aan de orde; 7. Bij reguliere pacht schrijft de overheid in het jaarlijkse Pachtprijzenbesluit de maximaal te betalen pacht voor dat jaar uit. Bij het recht van erfpacht is de canon in de meeste gevallen een percentage van de hoofdsom die vrij overeen te komen is.

6.5

Wijze van uitgifte

6.5.1 Wijze van uitgifte van geliberaliseerde pacht De gemeente kan voor de uitgifte van geliberaliseerde pachtgronden verschillende methoden hanteren: 

Hoogste inschrijving: de agrariër die de hoogste prijs biedt, mag de grond pachten;



Op volgorde van inschrijving: de agrariër die het eerste op een perceel inschrijft, mag pachten;



Loting: elke agrariër mag voorkeursperce(e)l(en) aangeven en door middel van loten wordt bepaald wie welk perceel mag pachten;



Puntensysteem: de gemeente stelt (beleidsmatige) voorwaarden op en kent op basis hiervan punten toe aan de inschrijvingen.

Een combinatie van bovenstaande is eveneens mogelijk.

6.5.2 Wijze van uitgifte van pachtgronden Incidenteel komen er regulier verpachte agrarische gronden vrij, omdat pachters met de agrarische onderneming stoppen. Deze percelen worden opnieuw uitgegeven in geliberaliseerde pacht dan wel agrarische erfpacht. De toewijzing van de geliberaliseerde pacht vindt iedere zes jaar plaats via een besluit van het college van burgemeester en wethouders. Afhankelijk van het ontwikkelingsperspectief van het agrarische perceel wordt gezocht naar een passende contractduur.

6.6

Toepassing Didam-arrest bij de uitgifte van pachtgronden

Als uitgangspunt geldt dat de uitgifte van agrarische percelen via een nader te bepalen selectieprocedure plaatsvindt zoals omschreven in de vorige paragraaf. Daarvan kan onder

32

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

de navolgende voorwaarden, mits wordt voldaan aan de voorafgaande publicatieplicht, worden afgeweken en worden overgegaan tot een één-op-één verpachting: • Sprake is van nakoming van een aangegaan recht van voortgezet gebruik voor bepaalde tijd; • Er sprake is van een geografisch volledig ingesloten perceel.

6.7

Marktconformiteit uitgifte pacht gronden

De in paragraaf 4.7.1 beschreven regelgeving ter voorkoming van ongeoorloofde staatssteun gelden ook bij verpachting van gronden. Sinds het Didam-arrest is de algemene beleidsregel dat de uitgifte pachtgronden via een selectieprocedure plaatsvindt, tenzij op basis van objectieve criteria een één-op-één toewijzing gemotiveerd kan worden. Uitvoering geven aan de procedurele voorwaarden van het Didam-arrest draagt daardoor impliciet bij aan marktconforme prijsvorming. Beleidsuitgangspunten 1. Vrijgekomen gronden worden in principe in geliberaliseerde pacht uitgegeven, erfpacht kan een alternatief zijn voor situaties waarbij een langere overeenkomst geen bezwaar is; 2. De toewijzing van percelen voor geliberaliseerde pacht vindt in principe ééns in de 6 jaar plaats door het college; 3. De condities waaronder we agrarische erfpacht inzetten worden nog nader onderzocht; 4. De duur van de geliberaliseerde overeenkomst betreft maatwerk per locatie, hierbij wordt gestreefd naar een zo lang mogelijke contractperiode; 5. De selectiecriteria met betrekking tot de toewijzing van pachtgronden worden nader onderzocht en uitgewerkt voor de eerst volgende pachttoewijzing; 6. De gebruiksbepalingen behorende bij de pachtovereenkomsten worden herzien; 7. De pachtprijzen worden bij de vaststelling van de eerst volgende Grondprijzenbrief herzien.

33

7

Vastgoedbeleid

In de in 2017 door de gemeenteraad vastgestelde nota ‘Krachtig accommoderen’ zijn drie beleidslijnen uitgewerkt. De beleidslijn ‘Van beheerder naar rentmeester’ beschrijft een aantal principes voor het op professionele wijze invullen van de vastgoedmanagementfunctie. Een belangrijk deel van de in die nota opgenomen maatregelen, zoals het onderbrengen van schoolgebouwen in een vastgesteld IHP, opstellen van een MJOP, inclusief verduurzamingsplannen voor de portefeuille zijn uitgevoerd en proces van he ontwikkelen en afstoten van panden en het verbeteren van de exploitatie continue processen zijn uitgevoerd. Het is nu zaak de geboekte resultaten duurzaam te consolideren en de vastgoedfuncties goed in te bedden in de gemeentelijke organisatie. Op twee belangrijke punten behoren daarvoor nog beleidskaders te worden geformuleerd: 1. Het ontwikkelen van een periodiek verschijnende integrale vastgoedrapportage, gebaseerd op de in de nota ‘Krachtig accommoderen’ onderscheiden vijf waarderingselementen; 2. Vaststellen op welke wijze de kostprijs wordt ingezet als sturingsinstrument bij de verhuur van maatschappelijk vastgoed.

7.1

Uitgangspunten gemeentelijk vastgoedbeleid

De belangrijkste uitgangspunten voor het gemeentelijk vastgoed zijn: 1. Sturen op een efficiënte en effectieve vastgoedvoorraad door actief portefeuillemanagement o.a. door: 1. als toekomstig eigenaar in de initiatieffase en de ontwerpfase van bouwprojecten betrokken te zijn; 2. te sturen op een zo groot mogelijke toegevoegde waarde voor de gebruikers en het aangaan van duidelijke en consequente relaties met de gebruikers; 3. standaardisering van eigendoms-, beheer- en contractmodellen. 2. Het beheersen van financiële risico’s op gebouw- en portefeuilleniveau (in een lange termijn perspectief) en het, indien mogelijk, zuiver doorrekenen van kosten en risico’s aan de eindgebruiker. De in paragraaf 3.3 geformuleerde doelstelling voor het vastgoedbeleid geeft richting aan de ontwikkeling van de gemeentelijke vastgoedportefeuille. Bij toekomstige investeringen in gemeentelijk vastgoed geldt het principe ‘nee, tenzij’. Dit principe is uitgewerkt in tabel 7.1 en is richtinggevend voor de beoordeling van nieuwe investeringen in gemeentelijk vastgoed. Voor het maatschappelijk vastgoed zal dit “nee tenzij”-principe in een nog op te stellen nota accommodatiebeleid verder moeten worden uitgewerkt. Afwegingscriterium 1. 2.

3. 4.

Ja

Is sprake van een gemeentelijk beleidsdoel of vraag t.b.v. bedrijfsvoering? Is sprake van een structurele activiteit?

Kan de markt of samenleving tegen aanvaardbare condities voorzien in huisvesting? Beschikt de gemeente over de middelen om de exploitatie structureel te dekken?

Nee

Resultaat afweging Bij ‘Nee’ niet investeren in vastgoed Bij ‘Nee’ zoeken naar tijdelijke oplossing in de markt of beschikbare accommodaties inzetten Bij ‘Ja’ via de markt huisvesting beschikbaar laten stellen Alleen bij ‘Ja’ investeren in vastgoed

Tabel 7.1 Beslisboom investeringsafweging vastgoedportefeuille

34

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

Periodiek zal de samenstelling van de gemeentelijke vastgoedportefeuille tegen het licht worden gehouden. Bij de beoordeling of de daarin opgenomen panden wel of niet onderdeel moeten blijven uitmaken van die portefeuille wordt de in tabel 7.2 opgenomen beslisboom gehanteerd. Afwegingscriterium 1.

Ja

Nee

Resultaat afweging Bij ‘Nee’ potentieel af te stoten

Moet het pand beschikbaar blijven t.b.v. een gemeentelijk beleidsdoel of de gemeentelijke bedrijfsvoering Is het pand van strategisch belang voor de gemeente (krachtpand)

Bij ‘Nee’ kan afstoten worden overwogen.

3.

Is er in de markt of samenleving belangstelling voor het pand

Bij ‘Ja’ kan pand kan worden afgestoten

4.

Andere herbestemming voor pand zoeken

Bij ‘Ja’ herontwikkelen pand of locatie

3.

Tabel 7.2 Beslisboom bij afstoten gebouwen

7.2

Positie en rollen met betrekking tot gemeentelijk vastgoed

Bij de inrichting van rollen en verantwoordelijkheden met betrekking tot het gemeentelijk vastgoed is sprake van een driehoeksverhouding. De verschillende rollen die de gemeente vervult naar de huurder zijn gesplitst om transparante en zakelijke verhoudingen te creëren. In figuur 7.1 zijn die relaties weergegeven. De beleidsfuncties formuleren de ruimtelijke vraag vanuit hun werkveld en treden – namens het gemeentebestuur – op als strategisch opdrachtgever. Zij zijn hierbij verantwoordelijk voor het beleidsoverleg met de gebruikers, de prognoses en inhoudelijke programmering en de structurele financiële dekking van de nieuwe voorziening. Om te zorgen dat beleidswensen ook realiseerbaar zijn, wordt de vastgoedfunctie vanaf de initiatieffase betrokken bij de programmering van nieuwe voorzieningen. De beleidsfuncties kunnen eventueel subsidie verstrekken aan huurders wanneer deze niet in staat zijn uit de opbrengsten van hun activiteiten de (volledige) huisvestingslasten te bekostigen.

Figuur 7.1 Rollen bij gemeentelijk vastgoed

Een groot deel van het gemeentelijk vastgoed bestaat uit zogenaamd maatschappelijk vastgoed. De onderwijsgebouwen vormen daarin op grond van wet- en regelgeving een aparte categorie maatschappelijk vastgoed. In de Wet Primair Onderwijs (WPO), de Wet Voorgezet Onderwijs (WVO) en de Wet op de expertisecentra (WEC) is de verantwoordelijkheid van de gemeente en schoolbesturen ten aanzien van onderwijshuisvesting geregeld. De gemeente is verantwoordelijk voor de huisvesting van scholen in het basisonderwijs, voortgezet onderwijs en speciaal onderwijs en ontvangt daarvoor middelen via de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. 35

Uitgangspunt van de onderwijswetgeving (WPO/WEC en WVO) is dat de zeggenschap over het schoolgebouw bij het schoolbestuur ligt. In de praktijk wordt bij de schoolgebouwen een onderscheid gemaakt tussen het juridisch eigendom en het economisch eigendom (claimrecht van de gemeente). Het juridisch eigendom van schoolgebouwen kan bij verschillende partijen liggen, te weten: 1. Het schoolbestuur (bevoegd gezag) voor zover dit een zelfstandige rechtspersoon is; 2. De gemeente als eigenaar van een Multifunctionele Accommodatie en waarbij de onderwijsstelling het gebouw om niet in gebruik heeft; 3. Schoolbesturen die naast de school de grond (van oudsher) in eigendom hebben. Bij de realisatie van onderwijsvoorzieningen is op basis van geldende wet- en regelgeving de in figuur 7.1 geduide beleidsfunctie verantwoordelijk voor de opdrachtformulering t.b.v. de realisering van het onderwijsgebouw. Gemeenten zijn verplicht om samen met schoolbesturen een meerjarig Integraal Huisvestingsplan (IHP) op te stellen. De gemeenteraad heeft oktober 2020 het IHP 2020-2040 vastgesteld. Daarin is de rolverdeling tussen schoolbestuur en de gemeente beschreven. Het schoolbestuur is bouwheer en verantwoordelijk voor de aanbesteding. De gemeentelijke vastgoedfunctie vervult een adviserende rol tijdens het ontwerp- en realisatieproces.

Dat is anders wanneer sprake is van realisatie van een multifunctionele accommodatie en de gemeente eigenaar wordt. In die situatie wordt de gemeente bouwheer en vervult de vastgoedfunctie van de gemeente die rol. De onderwijsinstelling verkrijgt dan om niet de ruimten voor onderwijs in gebruik en draagt financieel bij in het eigenaarsonderhoud van het gebouw. In figuur 7.2 is de relatie tussen de verschillende beleidsvelden schematisch weergegeven. Déze nota beschrijft het grond- en vastgoedbeleid. Het IHP is al gememoreerd. De enige nog ontbrekende schakel is het accommodatiebeleid. Dat behoort te beschrijven hoe de gemeente zo doelmatig mogelijk activiteiten op het gebied van zorg, welzijn, onderwijs, sport en cultuur wil huisvesten. De in 2017 vastgestelde nota ‘Krachtig accommoderen’ vult die visie primair vanuit het perspectief van de vastgoedfunctie in. Een verbreding van dit perspectief in relatie tot o.a. de toekomstige ontwikkelingen, veranderende voorkeuren voor vrijetijdsbesteding en functionele geschiktheid van dit vastgoed draagt bij aan een betere sturing van de in figuur 7.1 weergegeven beleidsrol.

Figuur 7.2 Relaties tussen de verschillende beleidsvelden

Bij vastgoed worden drie basisrollen onderscheiden: de eigenaar, de exploitant en de gebruiker of huurder. De gemeentelijke vastgoedfunctie vervult voor het maatschappelijk vastgoed, dat in eigendom van de gemeente is, de rol van eigenaar en exploitant. De 36

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

maatschappelijke instellingen zijn de gebruikers. De onderwijsinstellingen vervullen de rol van eigenaar, exploitant en gebruiker. Alleen wanneer een MFA eigendom van de gemeente is, beperkt hun rol zich tot gebruiker, die financieel wel bijdraagt in het eigenaarsonderhoud van het gebouw. Via gemeentelijke grondexploitaties wordt bouwrijpe grond t.b.v. maatschappelijk vastgoed gerealiseerd en tegen door het college vastgestelde grondprijzen geleverd. In alle gevallen wordt die grondprijs als actief op de gemeentelijke balans opgevoerd. Het ‘nee tenzij’ betekent bij de huisvesting van maatschappelijke functies een versterking van de interactie tussen het subsidie- en vastgoedbeleid van de gemeente. De subsidie heeft immers invloed op de in tabel 7.1 opgenomen beslisboom.

7.3

Integrale vastgoedrapportage

De integrale vastgoedrapportage vormt voor college en gemeenteraad een sturingsinstrument. Die biedt bestuur en management inzicht in de effectiviteit en efficiency van de totale vastgoedportefeuille. Voor de gemeentelijke vastgoedfunctie vormt deze periodiek verschijnende rapportage het moment om waar nodig voorstellen voor het bijstellen van de portefeuillestrategie te doen.

Figuur 7.3 Stuurvariabelen vastgoedrapportage

Daarvoor worden deze vijf waarden vertaald in de volgende prestatie-indicatoren. Stuurvariabele Maatschappelijke waarde

Gebruikswaarde

Prestatie-indicator Maatschappelijk rendement Bijdrage -aan sociale cohesie, educatie, gezondheid en culturele ontwikkeling Functionele geschiktheid

Bron bepaling Stakeholdersanalyse

Onderhoudswaarde

Conditiescores conform NEN 2767 (1=uitstekend, 6=zeer slecht)

Interviews met gebruikers en beleidsadviseurs Stand van zaken uitvoering MJOP Technische inspecties

Duurzaamheidswaarde

Energielabel CO2 uitstoot Circulariteit Bezettingsgraad Rendement

Meetresultaten Verduurzamingsadviezen Uitvoering maatregelen Financiële- en contractadministratie

Exploitatiewaarde

Tabel 7.3 Prestatie-indicatoren stuurvariabelen vastgoed

37

7.4

De kostprijs als maatstaf

Verwijzende naar paragraaf 4.8.3 is de gemeente in het geval voorzieningen niet als DAEBactiviteit zijn aangewezen, volgens de Wet Markt en Overheid verplicht om alle kosten die zij maakt voor een dienst door te berekenen in de prijs. Dat houdt in dat wanneer de gemeente een dienst verleent aan een partij die commerciële diensten aanbiedt, zij de kosten volledig in rekening moet brengen. Als de gemeente DAEB-activiteiten heeft aangewezen, mag onder voorwaarden een huurprijs worden vastgesteld die lager is dan de kostprijs. Om een goede afweging te kunnen maken, zal de integrale kostprijs als grondslag worden gehanteerd. Een deel van het maatschappelijk vastgoed wordt ingezet t.b.v. de eigen organisatie (bijv. het gemeentehuis en de gemeentewerf) of taken die de overheid uitoefent (bijv. begraafplaatsen of havenfaciliteiten). Voor dit type maatschappelijk vastgoed worden jaarlijks de kosten volledig tot uitdrukking gebracht in het desbetreffende programma’s van de begroting van de gemeente. Bij verhuur van ruimten in dit type gebouwen bepaalt het karakter van de activiteit de grondslag voor de huurbepaling. Voor commerciële activiteiten wordt een marktconforme huurprijs gehanteerd, tenzij de integrale kostprijs hoger is.

Bij de verhuur van gemeentelijke gebouwen ten behoeve van maatschappelijke activiteiten zal de integrale kostprijs als grondslag voor het bepalen van de huur worden gehanteerd. De toepassing van de integrale kostprijs stelt eisen aan de methode van kostentoerekening. Die moet helder en transparant zijn voor de huurders. Niet efficiënt ontworpen en/of functioneel niet (meer) geschikte gebouwen en een minder efficiënte vastgoedexploitatie kunnen de integrale kostprijs tot ongewenste hoogte doen stijgen. Als er alternatieven in de markt aanwezig zijn, kan dat tot leegstand leiden. Als die alternatieven er niet zijn, worden voor activiteiten beschikbare subsidiegelden ‘omgezet in stenen’ of ontstaat bij een niet kostendekkende huurprijs een tekort in de vastgoedexploitatie. Hét centraal uitgangspunt voor het gemeentelijk tarieven- en huurbeleid is transparantie. Inzicht in de kostenopbouw en daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten vormen de hoekstenen voor zowel de bestuurlijke besluitvormingsprocessen als het overleg met huurders en gebruikers. In de integrale kostprijs zullen de volgende kosten worden opgenomen: a. Kapitaalslasten; b. Onderhoudskosten; c. Beheerkosten; d. Zakelijke lasten (belastingen, verzekeringspremie, etc.); e. Directe kosten van de gemeentelijke organisatie; f. Overhead gemeentelijke organisatie.

Ad b: Voorkomen moet worden dat fluctuaties in de hoogte van kosten van meerjarig onderhoud tot grote schommelingen in de integrale kostprijs leiden. Daarom zal het MJDOP9 inclusief de kosten voor dagelijks onderhoud en rekening houdende met de verhuurtermijn, als grondslag dienen voor de post onderhoud in de integrale kostprijs. Specifiek aandacht verdient de verduurzaming van gebouwen. Die resulteert enerzijds in investeringen, eventueel onder aftrek van beschikbare subsidiegelden, die leiden tot hogere kapitaallasten en onderhoudskosten, maar anderzijds ook tot lagere energielasten. Toepassen van een integrale kostprijs betekent dat de kosten van verduurzaming daarin volledig tot uitdrukking worden gebracht. In het geval de gemeente de energielasten via servicekosten aan de huurder in rekening brengt, wordt de huurder geconfronteerd met een hogere huurprijs en lagere servicekosten. Wanneer de huurder zelf zijn energielasten betaald, wordt hij alleen geconfronteerd met een hogere huurprijs. In beide situaties worden voorafgaand aan de verduurzaming afspraken met de huurder gemaakt.

9 Meerjaren Duurzaam Onderhoudsplan, dat voor alle permanent in exploitatie zijnde gebouwen peri-

odiek wordt opgesteld. 38

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

Ad e: Daartoe worden alleen gerekend de kosten van de inzet ten behoeve van de functies die worden gerekend tot het portefeuillemanagement vastgoed. Ad f: In het BBV is bepaald welke uitgaven als overhead worden aangemerkt. De toerekening van overheadkosten bij het bepalen van de integrale kostprijs van gebouwen zal gelijk als bij tarieven voor heffingen en leges gebeurt, buiten de begroting om plaatsvinden. Toepassen van de integrale kostprijs als basis voor de huurprijs heeft als belangrijk voordeel dat deze de weerslag is van zowel in het verleden getroffen investeringsbeslissingen, maar ook rekening houdt met de toekomstige (onderhouds-)kosten. Wanneer de integrale kostprijs per object wordt bepaald, leidt dat bijna altijd tot prijsverschillen tussen de afzonderlijke objecten. Dit zou ondervangen kunnen worden door een gemiddelde integrale kostprijs per categorie te hanteren. Op basis van de huidige samenstelling van de portefeuille is in tabel 7.4 bepaald hoeveel verhuurde objecten in welke categorieën aanwezig zijn.

Categorie Welzijn Cultuur Sport en recreatie Onderwijs Overig Totaal

Aantal verhuurde objecten 4 2 0 2 6 14

m2 bvo 3.187 811 0 652 2.655 405

Tabel 7.4 Opbouw en omvang vastgoedportefeuille per 1-1-2023

De differentiatie in objecten is zodanig groot, dat het toepassen van een gemiddelde integrale kostprijs per categorie geen optie is. Daarom zal voor de 14 objecten een integrale kostprijs per pand worden bepaald. Die vormt dan het referentiekader voor de bepaling van de huurprijs. Om tot invoering van kostendekkende huren over te kunnen gaan is een volledig inzicht in de integrale kostprijs van de gebouwen noodzakelijk. In de financiële administratie worden vanaf 2023 de kosten en opbrengsten per gebouw verbijzonderd. In combinatie met de MJDOP’s kan daarom in 2024 een eerste analyse van deze integrale kostprijs worden gemaakt. Een geleidelijke invoering, rekening houdende met lopende huurcontracten, kan daarom vanaf 2025 plaatsvinden.

7.5

Uitgangspunten beheer bezit

De bestaande gebouwenportefeuille kan worden ingedeeld in de navolgende categorieën: 1. Permanent bezit;  Krachtpanden  Overige panden 2. Af te stoten bezit; 3. Te her ontwikkelen bezit. 4. Gehuurd bezit 5. Economisch mede verantwoordelijk 7.5.1 Permanent bezit Permanent bezit zijn gebouwen waarvan op basis van bestaand beleid (nota Krachtig accommoderen) mag worden verwacht dat zij de komende jaren ingezet blijven worden ten behoeve van de gemeentelijke bedrijfsvoering of het gemeentelijk beleid. Dat zijn o.a. de zogenaamde ‘krachtpanden’. Voor de tot deze categorie behorende objecten geldt als uitgangspunt dat beheer en exploitatie van deze objecten is gebaseerd op duurzaam waardebehoud. Dat betekent niet alleen dat ze op basis van het MJOP planmatig worden 39

onderhouden, maar ook dat voor deze objecten een routekaart voor verduurzaming wordt opgesteld. Die routekaart maakt duidelijk wanneer en in welke volgorde verduurzaming zal plaatsvinden. Voor strategisch aangekocht bezit met opstallen is waardebehoud ook het uitgangspunt voor het beheer van die opstallen is en gelden dezelfde uitgangspunten als het beheer van permanent bezit.

7.5.1 Af te stoten bezit Als af te stoten bezit zijn aangemerkt die objecten, die geen bijdrage leveren aan kerntaken van de gemeente. Afstoten betekent verkopen dan wel overdragen aan de huidige gebruikers. Voor deze objecten geldt in beginsel dat beheer en onderhoud gericht is op waardebehoud. Deze objecten blijven tot moment van verkoop opgenomen in de MJOP. De gemeente zal echter niet meer investeren in verduurzaming van deze gebouwen dan volgens wet- en regelgeving noodzakelijk is.

7.5.2 Te her ontwikkelen bezit Voor deze objecten geldt dat: • Alleen sprake is van calamiteitenonderhoud; • Objecten tijdig huurvrij worden gemaakt; • Na huurvrij worden sprake is van leegstandsbeheer totdat de objecten worden gesloopt.

7.5.3 Gehuurd bezit Dit is bezit dat de gemeente van derden huurt ten behoeve van maatschappelijke functies of de eigen bedrijfsvoering (Oude Stadhuis). De gemeente is hier als huurder verantwoordelijk voor het gebruikersonderhoud.

7.5.4 Economisch mede verantwoordelijk bezit Dit is bezit in eigendom van derden, maar waar het eigenaarsonderhoud voor rekening en risico door de gemeente wordt gedragen. Ook hier is de aanleiding het bieden van huisvesting aan maatschappelijk relevante functies (Overtoom en Sluuspoort). 7.5.2 Af te stoten bezit Als af te stoten bezit zijn objecten die niet als ‘krachtpand’ zijn aangemerkt en verder ook geen functie meer t.b.v. de organisatie of gemeentelijke taken vervullen. Afstoten betekent verkopen dan wel overdragen aan de huidige gebruikers. Voor deze objecten geldt in beginsel dat beheer en onderhoud gericht is op waardebehoud. Deze objecten blijven tot moment van verkoop opgenomen in de MJOP. De gemeente zal echter niet meer investeren in verduurzaming van deze gebouwen dan volgens wet- en regelgeving noodzakelijk is. 7.5.3 Te her ontwikkelen bezit Deze objecten zullen de komende jaren worden herontwikkeld. Voor deze objecten geldt dat: • Alleen sprake is van calamiteitenonderhoud; • Objecten tijdig huurvrij worden gemaakt; • Na huurvrij worden sprake is van leegstandsbeheer totdat de objecten worden gesloopt. Beleidsuitgangspunten 1. Via de genoemde prestatie-indicatoren periodiek over de stand van zaken van de gemeentelijke vastgoedportefeuille te rapporteren aan de gemeenteraad. 2.

De beslisbomen voor het investeren in nieuwe gebouwen en afstoten van bestaande gebouwen als uitgangspunt voor het beheer van de gemeentelijke vastgoedportefeuille. 3. De integrale kostprijs per gebouw zal met ingang van 2024 leidend worden voor het bepalen van de huurprijs van gebouwen. 4. Met ingang van 2025 zal deze systematiek geleidelijk worden geïntroduceerd. 40

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

8

Risicomanagement, transparantie en verantwoording

Een goed invulling van de risicomanagementfunctie en het kunnen rapporteren over de resultaten begint bij het eenduidig definiëren van de uitgangspunten voor het administratief beheer en identificeren van de risico’s. In paragraaf 8.1 worden de uitgangspunten voor de administratieve indeling van de grondvoorraad gedefinieerd. Het instrument waarmee op de resultaten en risico’s kan worden gestuurd wordt in paragraaf 8.2 beschreven. Op welke wijze wordt gestuurd op de risico’s en de rol die de reserves grondbeleid en vastgoedbeleid daarin kunnen vervullen wordt in paragraaf 8.4 beschreven.

8.1

Administratief beheer grondportefeuille

Het administratieve beheer is conform de BBV-regelgeving. Met als doel beter te kunnen sturen op de samenstelling van de voorraadpositie wordt een onderscheid gemaakt in: 1. Onderhanden werk, bouwgrond in exploitatie (kortweg BIE): de lopende grondexploitaties; 2. Overige gronden (materiële vaste activa, kortweg MVA): 2.1. Strategische grondposities 2.2 ‘Warme grond’ (verworven grond t.b.v. gebiedsontwikkeling en waarvoor de grondexploitatie nog moet worden vastgesteld) 2.3 Overige aangekochte anticiperende grondposities zonder gebiedsontwikkeling 2.4 (Erf)pachtgronden, onderscheiden naar  Erfpacht  Reguliere pachtgronden  Geliberaliseerde pachtgronden 3. Voorraad grond (gronden die worden verkocht, o.a. ruilgronden)

8.1.1 Bouwgrond in exploitatie Een grondexploitatie wordt pas geopend als de gemeenteraad een besluit heeft genomen tot het openen van een grondexploitatiecomplex. Pas vanaf dat moment mogen de vervaardigingskosten toegerekend worden aan het complex. De grondexploitatie wordt vervolgens jaarlijks geactualiseerd. Deze actualisaties wordt bij de vaststelling van het MPG10 door de gemeenteraad geaccordeerd. Bij deze herziening worden omvangrijke kaderwijzigingen (programmatisch en/of stedenbouwkundig) in de grondexploitatie niet meegenomen worden. Deze worden apart door de gemeenteraad geaccordeerd worden via de vaststelling van een herziene grondexploitatie.

8.1.2 Strategische gronden Dit zijn gronden en/of gebouwen die (nog) niet in een transformatieproces zitten en gronden die anticiperend en strategisch zijn aangekocht maar waarbij (nog) geen sprake is van een raadsbesluit voor het openen van een grondexploitatie. Deze gronden worden gewaardeerd tegen historische kostprijs met maximaal de waarde van de huidige bestemming. Voor anticiperende aankopen wordt bij de vaststelling van de ontwikkelstrategie voor een gebieds- ontwikkeling of project door de gemeenteraad een budget beschikbaar gesteld. Voor strategische aankopen geldt een speciale procedure, zoals beschreven in paragraaf 4.2

10 Meerjaren Prognose Grondbeleid

41

8.1.3 Warme gronden Warme gronden zijn gronden die verworven zijn met het oog op concrete ontwikkelingen door de gemeente, maar waar nog geen grondexploitatie voor is vastgesteld. Als voor deze gronden voldaan wordt aan de voorwaarden zoals opgenomen in het BBV mogen deze gronden gewaardeerd worden tegen toekomstige bestemming i.p.v. huidige bestemmingen.

8.1.4 Voorraad handelsgoederen Dit zijn zogenaamde rest- of ruilgronden. De intentie is deze gronden (op termijn) te verkopen of te ruilen voor gronden waarop wel een toekomstige bouw is voorgenomen. Gronden die nu als Materiële Vaste Activa (MVA) zijn aangewezen, maar waarvan duidelijk is dat deze niet meer t.b.v. (toekomstige) gemeentelijke doelen ingezet zullen worden, zullen naar deze categorie worden over- geheveld.

8.1.5 (Erf)pachtgronden Hieronder zijn gronden die in (erf)pacht zijn uitgegeven geadministreerd.

8.2

Meerjarenprognose Grondbeleid

De Meerjarenprognose Grondbeleid (kortweg MPG) is hét instrument waarmee gestuurd kan worden op de relatie tussen programma’s en middelen en vroegtijdig financieel zichtbaar wordt welke effecten toekomstige ontwikkelingen kunnen hebben. Het MPG vormt ook de basis voor de paragraaf grondbeleid in begroting en jaarrekening. Het MPG geeft inzicht in: • De ontwikkeling van het totale resultaat van alle door de gemeenteraad vastgestelde grond- exploitaties (uitvoeringsprojecten); • De verwachte globale resultaten van de in ontwikkeling zijnde plannen, waarvoor nog geen grondexploitatie door de gemeenteraad is vastgesteld (ontwikkelingsprojecten); • De verwachte prognose van uitgifte van bouwgrond t.b.v. de woningbouw, bedrijvigheid en overige functies; • Ontwikkeling van de gemeentelijke grondvoorraad (conform hiervoor genoemde indeling, waardoor inzicht wordt geboden in de inspanning die t.b.v. de ruimtelijke opgave nog moet worden geleverd). Het MPG biedt meerjarige inzicht in de prognose van de verwachte uitgiftes in de actieve en toekomstige grondexploitaties. Daarnaast kan ook tentatief worden aangegeven welke plancapaciteit via de overige gronden kan worden gerealiseerd. In combinatie met de door particulieren naar verwachting te realiseren productie ontstaat een stuurinformatie t.b.v. bewaking van de doelen van de Omgevingsvisie en uitwerkingen van bouwstenen.

Tussen het tijdelijk en permanent bezit kan uitwisseling ontstaan doordat permanent bezit alsnog wordt ingebracht in een grondexploitatie. Anderzijds ontstaat bij de uitgifte in erfpacht omzetting van onderhanden werk naar permanent bezit. De dit instrument wordt ingebed in het gemeentelijk planning- en control model. Daarmee vormt het de basis voor het informeren van en verantwoording afleggen door het college van burgemeester en wethouders over het grond- en vastgoedbeleid.

42

Nota Grond- en vastgoedbeleid 2023 Zwartewaterland

Figuur 8.1 MPG als sturingsinstrument

Beleidsuitgangspunt 1. Jaarlijks zal in de Meerjarenprognose Grondbeleid een volledig overzicht van de samenstelling van de grondvoorraad van de gemeente worden opgenomen.

8.3

Sturingsmodel grond- en vastgoedbeleid

In figuur 8.2 is de relatie tussen de sturingsinstrumenten voor het grond- en vastgoedbeleid en de meerjarenbegroting en jaarrekening wordt gelegd. Voor het grondbeleid vormt in de toekomst het MPG de basis voor het budgetteren via de meerjarenbegroting en het verantwoording afleggen via de jaarrekening. Voor het vastgoedbeleid vormt de integrale vastgoedrapportage de basis, maar zijn de jaarlijks te actualiseren M(D)JOP’s voor het planmatig onderhoud en budgetten voor dagelijks- en calamiteitenonderhoud de basis. Het jaarlijks verschijnende MPG en de eenmaal per vier jaar verschijnende integrale vastgoedrapportage zijn bestuurlijke sturingsinstrumenten voor het college en de gemeenteraad wordt hierover geïnformeerd. Gezien de financiële belangen van de gemeente zal de gemeenteraad daar vertrouwelijk over worden geïnformeerd.

43

Figuur 8.2 Relatie met PC-instrumenten

8.4

Risicomanagement

Investeringen in grond en vastgoed zijn per definitie met onzekerheden behept. Daarom is de basis voor een goede sturing en beheersing van deze activiteiten een adequate inrichting van de risico- managementfunctie. De bij de uitvoering van grondbeleid aanwezige risico’s zijn van een heel andere aard dan de risico’s die aanwezig zijn bij de exploitatie van een vastgoedportefeuille. Daarom wordt separaat beschreven op welke wijze de gemeente hiermee om wil gaan. Wel hebben beiden een overeenkomst, namelijk bij de invulling van het risicomanagement een onderscheid wordt gemaakt in: 1. Portefeuilleniveau (totaal actieve grondexploitatie en grondvoorraad); 2. Project of objectniveau (individuele grondexploitatie en individueel vastgoedobject). 8.4.1 Risicomanagement grondbeleid Bij het bepalen welke risico’s aanwezig zijn bij de uitvoering van het grondbeleid moet een onderscheid wordt gemaakt in: • De fase van actieve planontwikkeling (grondexploitaties); • De fase voorafgaande aan de planontwikkeling en de fase na afloop van de planontwikkeling. Projecten en gebiedsontwikkelingen Beheersing van projecten en gebiedsontwikkelingen vindt normaliter plaats op de in figuur 8.3 weergegeven aspecten. Deze aspecten zijn ook van invloed op de inzet van grondbeleidsinstrumenten en de beschikbare middelen (de grondexploitatie).