Bijlage 3 - Kadernota Rechtmatigheid-2024-.pdf

Kadernota rechtmatigheid 2024

Oktober 2024 1

INHOUDSOPGAVE

1. INTRODUCTIE

3

1.1 INLEIDING 1.2 ATTENTIEPUNTEN EN WIJZIGINGEN 1.3 LEESWIJZER 1.4 RICHTLIJNEN 1.5 STELLIGE UITSPRAKEN EN AANBEVELINGEN

3 3 4 4 5

2. RAADSLEDEN: HET BESTUURLIJK BELANG VAN RECHTMATIGHEID

7

2.1 INLEIDING 2.2 WAT IS RECHTMATIGHEID? 2.3 CRITERIA VOOR RECHTMATIGHEID 2.4 VERANTWOORDING VAN HET COLLEGE 2.5 CONTROLE DOOR DE ACCOUNTANT 2.6 ROL VAN DE RAAD

7 7 8 10 10 11

3. DE RECHTMATIGHEIDSVERANTWOORDING

12

3.1 REIKWIJDTE EN NORMENKADER 3.2 OPERATIONALISEREN VERANTWOORDINGSGRENS 3.3 VERANTWOORDELIJKHEDEN COLLEGE

12 15 17

4. VERANTWOORDINGSCRITERIA RECHTMATIGHEID

18

4.1 VOORWAARDENCRITERIUM 4.2 BEGROTINGSCRITERIUM 4.3 MISBRUIK EN ONEIGENLIJK GEBRUIK 4.4 EFFECTEN VAN HET NIET NALEVEN VAN WET‐ EN REGELGEVING 4.5 FINANCIËLE BEHEERSHANDELINGEN EN ONDUIDELIJKHEDEN BIJ HET NALEVEN VAN WET‐ EN REGELGEVING

18 31 38 41 41

BIJLAGE 1 MODELVERANTWOORDING (VERPLICHT)

42

BIJLAGE 2 DUIDING GRENSBEDRAG EN OORDEELSVORMING

44

BIJLAGE 3 SAMENVATTING STAPPENPLAN BEGROTINGSONRECHTMATIGHEID

46

BIJLAGE 4 SCHEMATISCHE WEERGAVE AFWEGINGSKADER MISBRUIK EN ONEIGENLIJKE GEBRUIK

47

BIJLAGE 5 BEGRIPPEN

49

BIJLAGE 6 BESLISBOOM GETROUWHEID‐ EN RECHTMATIGHEIDSBEVINDINGEN

51

2

1.

Introductie

1.1 Inleiding De commissie BBV geeft via de kadernota rechtmatigheid haar visie over de invulling van het begrip rechtmatigheid in de rechtmatigheidsverantwoording van de decentrale overheden conform artikel 75, lid 2 BBV. De kadernota rechtmatigheid wordt door de commissie BBV geactualiseerd als de ontwikkelingen daar aanleiding toe geven. Voor de jaarrekening 2023 was hier aanleiding toe omdat in aansluiting op de aanpassing van de Gemeentewet en Provinciewet het Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties in de IBI‐nieuwsbrief 121 heeft geadviseerd de rechtmatigheidsverantwoording in de jaarrekening 2023 op te nemen. Met ingang van het verslagjaar 2023 wordt de verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders (‘college’) voor de rechtmatigheid benadrukt doordat het college een verantwoording over rechtmatigheid af geeft in plaats van de accountant. Deze wijziging komt voort uit het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla. Het uitgangspunt van de wetgever is dat de reikwijdte van de verantwoording door het college niet wijzigt ten opzichte van de situatie waarin de accountant een oordeel gaf. Naar aanleiding van het eerste verslagjaar 2023 waarin de rechtmatigheidsverantwoording 2023 was opgenomen heeft de commissie vragen, ervaringen, aanbevelingen en adviezen ontvangen.

Deze hebben geleid tot aanpassingen in deze Kadernota rechtmatigheid 2024. Deze kadernota bevat een hoofdstuk dat specifiek gericht is op raadsleden. Op grond van artikel 213 Gemeentewet stelt de raad bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. Voor het overige is deze kadernota hoofdzakelijk gericht op vakspecialisten. De commissie merkt op dat de kadernota bewust niet (meer) is gericht op de accountantscontrole. Dit is het gevolg van het verdwijnen van het separate oordeel van de accountant over rechtmatigheid. Voor actuele richtlijnen verwijzen wij naar het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Bado). 1.2 Attentiepunten en wijzigingen Ten opzichte van de vorige versie zijn de wijzigingen beperkt. De belangrijkste zijn:  Het verwerken van de ‘Q&A rechtmatigheid’ zoals deze in november 2023 op onze website is gepubliceerd.  Het verwerken van tekstuele wijzigingen in de modelverantwoording.  Het hoofdstuk gericht op raadsleden (hoofdstuk 2) is herschreven waarbij is getracht een minder technische tekst op te nemen.

3

 Het niet meer in de rechtmatigheidsverantwoording opnemen van geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid is toegepast en heeft geleid tot bijvoorbeeld terugvorderingen en het opleggen van sancties. De jaarrekening is in deze situatie immers getrouw en de financiële effecten van het misbruik zijn tenietgedaan. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. De commissie heeft in de vorige versie van de kadernota aangegeven dat zij voornemens is de stellige uitspraak ten aanzien van de verantwoordingsgrens aan te passen. De commissie is van mening dat het zuiverder is als basis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens de totale lasten exclusief de toevoegingen aan de reserves te hanteren. De commissie verwacht dat de aangekondigde wijzigingen in het Besluit begroting en verantwoording en het Besluit accountantscontrole decentrale overheden effect kunnen hebben op deze stellige uitspraak en wacht derhalve de besluitvorming hierover af.

Notabene: Voor de specifieke uitkeringen geldt dat alle negen rechtmatigheidscriteria getoetst dienen te worden en dat iedere (in het kader van de bepalingen van het Besluit accountantscontrole decentrale overheden materiële) onrechtmatigheid een rol speelt bij het oordeel van de accountant in de controleverklaring over de specifieke uitkeringen en de bevindingen, zoals deze tot uitdrukking komen in de tabel van fouten en onzekerheden. Dit uitgangspunt is ongewijzigd ten opzichte van 2023. 1.3 Leeswijzer Deze kadernota begint met een inleidend hoofdstuk met daarin ook de samenvatting van de stellige uitspraken en aanbevelingen. Hoofdstuk 2 is specifiek gericht op raadsleden en kan zowel zelfstandig door hen worden gebruikt of ter ondersteuning van de advisering door de vakspecialisten. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de reikwijdte van de rechtmatigheidsverantwoording, het normenkader en op de verantwoordelijkheden van het college en de raad. In hoofdstuk 4 tenslotte worden de rechtmatigheidscriteria behandeld. In de bijlagen treft u onder meer het wettelijk verplichte model voor de rechtmatigheidsverantwoording. Daar waar in de kadernota (voor de leesbaarheid) alleen over gemeenten en gemeentelijke organen wordt gesproken, worden ook provincies, waterschappen1 en gemeenschappelijke regelingen bedoeld.

In deze nieuwe kadernota is rekening gehouden met de strekking van alle gegeven antwoorden uit de V&A‐rubriek tot en met 1 september 2024. De bepalingen en richtlijnen van deze kadernota treden in werking met ingang van het verslaggevingsjaar 2024. 1.4 Richtlijnen Richtlijnen van de commissie BBV aan gemeenten en andere decentrale overheden zijn een belangrijk instrument van de commissie BBV om in navolging van artikel 75 BBV de eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV te bevorderen. De richtlijnen van de commissie BBV worden onderverdeeld naar stellige uitspraken en aanbevelingen. De 1

De waterschappen sluiten met ingang van 2025 aan op de gewijzigde wetgeving qua rechtmatigheid.

4

betekenis van beide categorieën kan voor de praktijk van de begrotingscyclus inclusief jaarverslaggeving verschillen. Met stellige uitspraken geeft de commissie een interpretatie van de regelgeving die leidend is. Dit betekent dat verwacht wordt dat stellige uitspraken worden gevolgd. Indien een gemeente toch een afwijkende interpretatie kiest (de gemeente is van oordeel dat in haar specifieke omstandigheden een andere lijn beter past en ook ‘BBV‐proof’ is), dan moet zij dit expliciet motiveren en kenbaar maken bij de begroting en jaarstukken. Bij aanbevelingen gaat het om uitspraken die ‘steun en richting geven aan de praktijk’. De commissie BBV spoort gemeenten aan om deze aanbevelingen te volgen, omdat dat naar haar oordeel bijdraagt aan het inzicht in de financiële positie (transparantie). De richtlijnen die de commissie BBV in deze kadernota heeft geformuleerd zijn hierna opgenomen. Bij elk van de richtlijnen wordt aangegeven aan welk hoofdstuk deze is ontleend. 1.5 Stellige uitspraken en aanbevelingen In deze kadernota zijn de volgende stellige uitspraken en aanbevelingen opgenomen: Stellige uitspraken  Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven.

Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen. Zie paragraaf 3.1.3.  De totale lasten (inclusief de toevoegingen aan de reserves) vormen de te hanteren omvangbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens Zie paragraaf 3.2.  Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen, die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Zie paragraaf 3.3.  Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.1.  Indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het college hierover rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 4.1.1.  Ontbrekende afrekeningen waarvoor het college een deugdelijke onderbouwing voor wat betreft de rechtmatigheid kan verstrekken, leiden niet tot een fout of onduidelijkheid voor de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.1.3.

 Niet‐financiële onrechtmatigheden in verband met het niet naleven van bepalingen in de wet Fido en bijbehorende Regelingen moeten worden opgenomen en toegelicht in de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 4.1.7.  Het college en de raad leggen in de financiële verordening vast op welke wijze om wordt gegaan met begrotingsonrechtmatigheden. Hieruit moet blijken hoe afwijkingen

5







geïnterpreteerd worden in het kader van het uitoefenen van het budgetrecht door de raad. Zie paragraaf 4.2.2. Begrotingsonrechtmatigheden als gevolg van overschrijding van lasten en/of investeringen die passen binnen de beleidskaders van de raad (acceptabel zijn), moeten worden opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording (voor zover de verantwoordingsgrens voor afzonderlijk fouten of onduidelijkheden is overschreden), maar worden niet nader toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Zie paragraaf 4.2.2. Geconstateerd misbruik waarbij het M&O beleid juist is uitgevoerd en op een getrouwe wijze is verwerkt in de jaarrekening, wordt niet betrokken bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording. Wel dient via de paragraaf bedrijfsvoering inzicht te worden gegeven in de aard en de (financiële) impact van het bij de gemeente geconstateerde misbruik. Zie paragraaf 4.3.3. Bij complexe situaties waarin er verschillende onderbouwde standpunten zijn en specialisten niet tot een eenduidig oordeel komen, kan het voor het college onduidelijk zijn of financieel rechtmatig is gehandeld. Het college betrekt deze situatie bij het opstellen van de rechtmatigheidsverantwoording en neemt deze op indien het totaal aan onduidelijkheden de verantwoordingsgrens overschrijdt. Zie paragraaf 4.5.

Aanbevelingen  De commissie BBV adviseert om geconstateerde fraude door eigen medewerkers toe te lichten in de paragraaf bedrijfsvoering. Zie paragraaf 2.3.  De commissie BBV adviseert de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Zie paragraaf 3.1.2.  De commissie BBV adviseert om zowel de verantwoordingsgrens als de rapportagegrens op te nemen in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/ normenkader. Zie paragraaf 3.2.  De commissie adviseert kaderstelling op het gebied van rechtmatigheid niet bij begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of beleidsnota rechtmatigheid/normenkader aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien. Zie paragraaf 3.3.  De commissie adviseert het overzicht inzake (begrotings)onrechtmatigheden zoals opgenomen in paragraaf 4.2.2. in de modelverantwoording op te nemen. Zie paragraaf 4.2.2  De commissie BBV adviseert om afspraken tussen college en raad over verschuivingen van uitgaven tussen jaarschijven in een investeringsbudget vast te leggen in de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet. Zie paragraaf 4.2.2.

 De commissie BBV adviseert om kaders op te nemen in de financiële verordening (ex artikel 212 Gemeentewet) indien specifieke budgetten bij onderuitputting op jaareinde in bestemmingsreserves worden opgenomen. Zie paragraaf 4.2.4.  De commissie BBV doet de aanbeveling tot het maken van een overkoepelend beleidsstuk misbruik & oneigenlijk gebruik (M&O). Deze bevat naast algemene uitgangspunten en risicoanalyse ook de maatregelen ter voorkoming en afdoening. Zie paragraaf 4.3.2.

6

2.

Raadsleden: het bestuurlijk belang van rechtmatigheid

2.1 Inleiding In dit hoofdstuk leggen we uit wat "rechtmatigheid" betekent en welke rol verschillende partijen, zoals de gemeenteraad en het college, hierbij hebben. Rechtmatig handelen betekent dat een gemeente zich aan de wet moet houden. Sinds 2004 controleert de accountant elk jaar of de gemeente zich houdt aan de financiële regels (de rechtmatigheid) en of de jaarrekening klopt. Door deze controle zijn gemeenten externe en hun eigen financiële regels beter gaan naleven, wat heeft gezorgd voor beter financieel beheer. Vanaf de jaarrekening van 2023 is het college zelf verantwoordelijk om verantwoording af te leggen over de financiële rechtmatigheid. Dit betekent dat het college moet uitleggen dat ze zich aan de financiële regels houden. De accountant controleert deze uitleg nog steeds. Zo weet de gemeenteraad dat het college niet zomaar iets kan beweren over de financiële rechtmatigheid. Zie paragraaf 2.5 voor meer details. 2.2 Wat is rechtmatigheid? Rechtmatigheid betekent dat alles wat een gemeente doet, volgens de wet en regelgeving gebeurt. Dit geldt voor allerlei activiteiten van de gemeente, zoals aanbestedingen, arbeidsomstandigheden, subsidieverstrekking en informatieverstrekking. Mensen verwachten dat de overheid volgens de regels handelt.

Bij de rechtmatigheidsverantwoording gaat het specifiek om het financieel beheer: alle inkomsten, uitgaven en veranderingen op de balans moeten volgens de regels zijn uitgevoerd. Niet‐financiële zaken, zoals juridische claims, kunnen ook risico's met zich meebrengen die de gemeente geld kosten. Daarom is het belangrijk om ook deze goed te beheren. Binnen de rechtmatigheidsverantwoording zijn drie begrippen belangrijk: 1. Afwijkingen: Wanneer iets niet volgens de regels is gegaan (fouten) of wanneer het college niet zeker weet of iets wel volgens de regels is gegaan (onduidelijkheden). 2. Onrechtmatigheden (Fouten): Dit zijn duidelijke overtredingen van de regels bij financiële handelingen. 3. Onduidelijkheden: Het college kan soms ondanks zorgvuldig onderzoek en na het inwinnen van advies niet vaststellen of iets wel of niet volgens de regels is gegaan. Deze begrippen hebben betrekking op 3 rechtmatigheidscriteria: misbruikcriterium, voorwaardencriterium en begrotingscriterium. Dit wordt toegelicht in paragraaf 2.3

7

Afwijkingen

Onrechtmatigheden

Misbruik

Onduidelijkheden

Niet naleven van voorwaarden in wet- en regelgeving

Begrotingsonrechtmatigheden

De rechtmatigheidsverantwoording van het college gaat dus vooral over de financiële kant. Dit is het belangrijkste onderwerp van deze nota. De verantwoording moet voldoen aan een standaardmodel (zie paragraaf 2.4 en bijlage 1). Sommige colleges willen verder gaan en een uitgebreider overzicht geven in de vorm van een 'in control statement'. Maar de gemeenteraad kan het college ook vragen om niet alleen over de financiële rechtmatigheid, maar ook de naleving van andere (niet‐financiële) regels verantwoording af te leggen. 2.3 Criteria voor rechtmatigheid (vereenvoudigde terminologie) In 2005 zijn er negen regels (criteria) opgesteld om te bepalen of de gemeente op de juiste manier met geld omgaat. Het college moet in de jaarrekening uitleg geven over hoe het deze negen criteria heeft toegepast. De eerste zes regels gaan vooral over de juistheid en volledigheid van de cijfers in de balans en het overzicht van baten en lasten, terwijl de laatste drie specifiek gaan over of de gemeente zich aan de regels houdt. De negen regels zijn: 1. Juist berekend: De bedragen moeten kloppen. 2. Betaling op tijd: Betalingen en verplichtingen moeten op het juiste moment gebeuren. 3. Juist adres: Het geld moet bij de juiste ontvanger terechtkomen. 4. Volledige inkomsten: Alle inkomsten moeten verantwoord worden. 5.

Redelijke kosten: Uitgaven moeten passen bij wat de gemeente doet, en er moet een redelijke tegenprestatie zijn. 6. Prestatie geleverd: De afgesproken dienst of goederen moeten geleverd zijn. 7. Binnen budget: Uitgaven moeten binnen de goedgekeurde begroting passen. 8. Regels volgen: De gemeente moet zich aan de regels houden, zoals de voorwaarden bij subsidies.

8

9. Misbruik voorkomen: Er moet goed gecontroleerd worden om misbruik van regelingen te voorkomen. De wettelijke termen voor deze negen criteria zijn: 1. Calculatiecriterium 2. Valuteringscriterium 3. Adresseringscriterium 4. Volledigheidscriterium 5. Aanvaardbaarheidscriterium 6. Leveringscriterium

Afgedekt door balans en overzicht van baten en lasten

7. Begrotingscriterium 8. Voorwaardencriterium 9. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Afgedekt door rechtmatigheidsverantwoording

Toelichting criteria afgedekt in de rechtmatigheidsverantwoording: Begrotingscriteria (geld en budget) Als het college meer geld besteed dan de gemeenteraad heeft goedgekeurd met de begroting of afzonderlijke raadsbesluiten dan is sprake van een overschrijding. Dat is een begrotingsonrechtmatigheid. De gemeenteraad kan wel vooraf regels vaststellen die aangeven wanneer een overschrijding in vooraf bepaalde situaties wel of niet acceptabel is. Overschrijdingen die niet binnen de afspraken passen, worden toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierover kan dan een debat in de raad plaatsvinden, waarbij de raad beslist of de onrechtmatigheden alsnog worden goedgekeurd. Wanneer de gemeente minder geld besteed dan goedgekeurd met de begroting of afzonderlijke raadsbesluiten, doordat bijvoorbeeld doelen en activiteiten niet worden gerealiseerd of uitgevoerd of als sprake is van meer of minder inkomsten voor de gemeente dan begroot en dit wordt door het college niet tijdig aan de gemeenteraad gemeld of de begroting wordt hierop niet aangepast, dan noemen we dit eveneens begrotingsonrechtmatigheden. Het gaat hierbij om het niet tijdig melden aan de gemeenteraad. Deze begrotingsonrechtmatigheden worden eveneens toegelicht in de rechtmatigheidsverantwoording.

Hierover kan dan een debat in de raad plaatsvinden, waarbij de raad beslist of de onrechtmatigheden alsnog worden goedgekeurd. Het is dus belangrijk dat het college en de raad goede afspraken maken over hoe ze met overschrijdingen in bepaalde situaties omgaan en wat onder tijdig melden wordt verstaan. In de regel is de planning & controlcyclus hierbij het uitgangspunt. Deze afspraken worden vastgelegd in de financiële regels waaronder de financiële verordening. Voorwaardencriterium (regels volgen) Dit criterium betekent dat de gemeente zich aan alle regels moet houden bij financiële handelingen, zoals bij subsidies, aanbestedingen en personeelskosten.

9

Misbruik en Oneigenlijk Gebruik (M&O) criterium De gemeente moet voorkomen dat mensen en organisaties misbruik maken van regelingen, zoals subsidies of uitkeringen. Dit betekent dat de gemeente controleert of de maatregelen om misbruik te voorkomen, goed werken. Fraude door eigen medewerkers (bijvoorbeeld valse facturen) valt niet onder de definitie van misbruik en wordt dan ook niet in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen. Maar de commissie BBV adviseert om fraude door medewerkers altijd te vermelden in de paragraaf bedrijfsvoering, waarin de gemeente uitlegt hoe zij het bestuur en de financiën beheert. De accountant besteedt bij de accountantscontrole ook aandacht aan fraude en getroffen maatregelen om fraude te voorkomen. 2.4 Verantwoording van het college Het college legt verantwoording af op basis van een standaardmodel (zie bijlage 1). Deze verantwoording bevat bepaalde elementen die in dit hoofdstuk worden uitgelegd. De tekst van de verantwoording staat vast, maar het college moet op een paar punten aanvullen: 1. De datum waarop het normenkader is vastgesteld; 2. Het door de raad vastgestelde grensbedrag waarboven het college verantwoording aflegt; 3. Of aan de rechtmatigheidscriteria opgenomen onder 7, 8 en 9 is voldaan of niet; 4. De afwijkingen die boven de verantwoordingsgrens zitten.

Het college gebruikt de termen “fouten” en “onduidelijkheden” om aan te geven waar iets is misgegaan. Door de nieuwe regels wordt verwacht dat de interne processen en controles van de gemeente verbeteren. Het college moet ervoor zorgen dat er een goed werkend systeem is dat ervoor zorgt dat alle financiële handelingen volgens de wet gebeuren. Dit systeem helpt ook bij het maken van een overzicht van waar de regels niet zijn gevolgd. Daarnaast wordt verwacht dat het college vooruitkijkt en maatregelen neemt om fouten te voorkomen of te corrigeren. Het college moet zich gezamenlijk verantwoordelijk voelen voor de verantwoording, niet alleen de wethouder van financiën. Fouten en onduidelijkheden kunnen over allerlei onderwerpen gaan en zijn niet alleen de verantwoordelijkheid van één persoon. 2.5 Controle door de accountant Na de wetswijziging wordt de rechtmatigheidsverantwoording van het college onderdeel van de jaarrekening, waardoor er goed toezicht blijft op de rechtmatigheid. De accountant beoordeelt de jaarrekening, inclusief de rechtmatigheidsverantwoording, maar geeft geen apart oordeel meer over de rechtmatigheid. De accountant controleert of de informatie in de jaarrekening klopt en betrouwbaar is.

Als er fouten of onduidelijkheden over de rechtmatigheid zijn, en deze niet van invloed zijn op de juistheid van de jaarrekening, dan heeft dat geen effect op de goedkeuring van de accountant. De raad kan alsnog kritische vragen stellen aan het college over deze fouten, ook al heeft de accountant de jaarrekening goedgekeurd. 10

2.6 Rol van de raad De rechtmatigheidsverantwoording versterkt de rol van de raad in het bepalen van kaders en het controleren van het college. Het is belangrijk dat de raad actief met deze versterkte rol omgaat. Kaderstellen: De raad speelt een belangrijke rol in het vaststellen van de financiële regels voor de gemeente, zoals bijvoorbeeld hoeveel er geïnvesteerd mag worden. Dit verschilt per gemeente, omdat een bedrag van € 1 miljoen voor de ene gemeente klein kan zijn, maar voor een andere gemeente groot. De raad stelt ook de verantwoordingsgrens vast, die aangeeft vanaf welk bedrag fouten en onduidelijkheden moeten worden gerapporteerd. De raad moet een balans vinden tussen deze grens en de hoeveelheid werk die het ambtelijk apparaat heeft om fouten te voorkomen en te rapporteren. Daarnaast stelt de raad de accountant aan en geeft deze de opdracht om de financiën te controleren. Dit gebeurt vaak via commissies zoals de auditcommissie. De raad stelt ook het normenkader vast, dat bestaat uit een overzicht aan regels waaraan de gemeente zich moet houden op het gebied van financiële beheersing, zoals Europese aanbestedingsregels of gemeentelijke verordeningen. Niet alle regels (zoals privacyregels) zijn hierbij van belang voor de rechtmatigheidsverantwoording, alleen die financiële regels die invloed hebben op de financiële beheersing.

Controleren: Na het vaststellen van kaders, controleert de raad het college. Dit gebeurt vooral bij de beoordeling van de jaarstukken, maar kan ook op andere momenten. Het college legt in de jaarstukken verantwoording af over het gevoerde beleid en de raad beoordeelt dit. Bij de bespreking van de jaarstukken kan de raad vragen stellen over geconstateerde fouten en wat het college doet om deze op te lossen. Het gaat vaak om maatregelen om structurele problemen te voorkomen.

11

3.

De rechtmatigheidsverantwoording

Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet immers worden verantwoord dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen. Het gaat om de financiële beheershandelingen. Handelingen en beslissingen van niet‐financiële aard dienen wel in algemene zin te worden betrokken bij de inschatting van het algemene risicobeleid en ‐beheer van de gemeente. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan claims inzake planschade. De ratio hiervan is dat niet‐financiële handelingen wel kunnen leiden tot financiële risico’s, waarvoor door het college bijvoorbeeld een voorziening zou moeten worden gevormd. Verplicht model Het model (zie bijlage 1) wordt verplicht voorgeschreven, tekstuele aanpassingen zijn alleen op de aangegeven plaatsen toegestaan. Grens voor afwijkingen De grens waarboven afwijkingen in de verantwoording moeten worden opgenomen wordt door de raad bepaald maar bedraagt maximaal 3% van de totale lasten (inclusief toevoegingen aan de reserves).

Onder afwijkingen wordt afzonderlijk verstaan fouten (dus het niet naleven van wet‐ en regelgeving) en posten waarvan bij het college onduidelijkheid bestaat over de rechtmatigheid, omdat deskundigen en adviseurs (bijvoorbeeld juristen) van mening verschillen over de rechtmatigheid van een financiële beheershandeling die ten grondslag ligt aan baten en lasten en balansmutaties. Het kan hier onder andere gaan om staatsteun of (complexe) aanbestedingen. Bij staatsteun kan intern het vermoeden op staatsteun bestaan omdat een (klachten)procedure is ingesteld. Zo lang de procedure loopt, is niet duidelijk of sprake is van geoorloofde of ongeoorloofde staatsteun. Ook bij complexe aanbestedingen kan het voorkomen dat de jurist van de gemeente aangeeft dat een bepaalde wijze van gunnen van een opdracht toegestaan is, terwijl er klachten of signalen zijn dat het niet toegestaan is. Ook dan is de rechtmatigheid van een inkoop onduidelijk totdat eventueel een rechter een uitspraak doet. Het is belangrijk dat de raad ook over deze onduidelijkheden, voor zover ze de verantwoordingsgrens overschrijden, worden geïnformeerd via de rechtmatigheidsverantwoording. 3.1 Reikwijdte en normenkader Het normenkader voor een rechtmatigheidsverantwoording betreft de inventarisatie van de voor de verantwoording relevante regelgeving, van andere overheden en van de gemeente zelf.

Bij regelgeving die niet afkomstig is van de gemeente, moet onder meer gedacht worden aan:

12

   

Europese richtlijnen, denk hierbij bijvoorbeeld aan de regels die gelden voor staatssteun. Wetten in formele zin, zoals de Participatiewet. Algemene Maatregelen van Bestuur, zoals het Besluit Participatiewet. Ministeriële regeling, zoals Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ.

Het normenkader moet actueel en aangepast worden op basis van nieuwe wet‐ en regelgeving. De inventarisatie van regelgeving bestaat uit externe‐ en gemeentelijke regelgeving. Onder gemeentelijke regelgeving worden verordeningen, raads‐ en collegebesluiten verstaan. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd in een toetsingskader. In een toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Het toetsingskader kan de vorm hebben van procesbeschrijvingen, interne controleplannen et cetera.

Toetsingskader: recht, hoogte, duur

Normenkader

Interne beheersing

Gemeentelijke financiële processen

3.1.1 Externe wet‐ en regelgeving, verordeningen en raadsbesluiten

Bij wettelijke bepalingen zijn alleen de financiële beheershandelingen van belang, zoals bijvoorbeeld Europese aanbestedingsrichtlijnen. Voor verordeningen geldt dat alle verordeningen onderdeel uitmaken van het normenkader voor zover deze bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen. Andere besluiten van de raad, dus niet zijnde verordeningen, met een kaderstellend karakter en die bepalingen bevatten over financiële beheershandelingen, zijn ook een verplicht onderdeel van het normenkader. Het is niet toegestaan dat gemeenteraden eigen verordeningen buiten beschouwing laten bij de rechtmatigheidsverantwoording. Wel kan de raad besluiten dat aan bepaalde onderdelen van verordeningen geen consequenties voor de financiële rechtmatigheid worden verbonden. Dat kan alleen als deze onderdelen niet verplicht voortvloeien uit hogere regelgeving. 3.1.2 Collegebesluiten

Collegebesluiten vallen niet onder de rechtmatigheidsverantwoording, tenzij de verantwoording hiervan verplicht is op basis van hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. De raad kan bijvoorbeeld het vaststellen van het treasury statuut of inkoop‐ en aanbestedingsbeleid overgedragen hebben aan het college. In die situatie ligt het niet voor de hand dat deze collegebesluiten worden opgenomen in het normenkader, omdat het

13

bevoegdheden zijn die de raad zelf gedelegeerd heeft. Uiteraard moet wel worden vastgesteld dat deze collegebesluiten zijn genomen door het college. Aanbeveling De commissie BBV adviseert de door de raad gedelegeerde bevoegdheden aan het college niet op te nemen in het normenkader rechtmatigheid. Collegebesluiten zijn in te delen in kaderstellende en uitvoerende besluiten. Kader stellende besluiten hebben een algemene werking voor alle nog te nemen uitvoerende besluiten. Uitvoerende besluiten worden genomen in het kader van het dagelijks bestuur en beheer van de gemeente. Kaderstellende collegebesluiten, betrekking hebbend op financiële beheershandelingen, kunnen verplicht zijn gesteld door hogere regelgeving of raadsbesluiten c.q. verordeningen. Indien het opstellen en nemen van een collegebesluit verplicht wordt gesteld, gaat het college alleen na of het voorgeschreven besluit daadwerkelijk door het college is genomen. Als wet‐ en regelgeving ook inhoudelijke eisen aan het collegebesluit stelt, wordt ook vastgesteld of aan deze eisen is voldaan.

In de situatie dat collegebesluiten zijn opgenomen in het normenkader en het college een besluit heeft genomen om bepalingen in de eigen kaderstellende besluiten aan te passen dan moet de rechtmatigheidsverantwoording in de periode vóór aanpassing gericht zijn op de ‘oude’ bepalingen en in de periode na aanpassing op de aangepaste bepalingen. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen met financiële gevolgen in de periode vóór dit besluit leiden tot fouten of onduidelijkheden in het kader van de rechtmatigheidsverantwoording. Afwijkingen van de ‘oude’ bepalingen na dit besluit zijn niet onrechtmatig, aangezien het college dan handelt op basis van de nieuwe bepalingen. Indien in de besluiten van het college een hardheidclausule is opgenomen en de afwijking is in overeenstemming met de hardheidclausule, dan is het afwijken van de besluiten onder bepaalde voorwaarden, zoals in de hardheidclausule geregeld, toegestaan. In dat geval is eveneens rechtmatig gehandeld. 3.1.3 Opstellen van het normenkader

Voor een goede totstandkoming van de rechtmatigheidsverantwoording is belangrijk dat de geldende regelgeving duidelijk vastligt. Het college is primair verantwoordelijk voor de naleving van de wet‐ en regelgeving en moet dus permanent inzicht hebben in de van toepassing zijnde relevante wet‐ en regelgeving. Dit betreft het normenkader. Het college stuurt het normenkader naar de raad. De raad stelt het normenkader vast. Om het normenkader te kunnen gebruiken voor de interne beheersing moet het normenkader worden geoperationaliseerd. Ten behoeve van de uitwerking is het van belang dat bekend is welke bepalingen van de regelgeving relevant zijn voor het rechtmatigheidsbeheer. In het kader van de rechtmatigheidsverantwoording gaat het daarbij om de bepalingen waar voor de gemeente financiële consequenties uit kunnen voortkomen. Het operationaliseren van het normenkader is een taak van het college en wordt vastgelegd

14

in een toetsingskader. In een toetsingskader is per wet/regeling/verordening vastgelegd welke artikelen relevant zijn voor de toetsing. Op basis van de relevante bepalingen kan aan de hand van een risicoanalyse worden bepaald, welke beheersingsmaatregelen moeten worden genomen. De beheersorganisatie moet zodanig zijn ingericht dat naleving van wet‐ en regelgeving (= het normenkader) met voor de gemeente financiële consequenties zichtbaar en toetsbaar wordt vastgelegd. Het uiteindelijk resultaat moet zijn dat een gemeente aantoonbaar wet‐ en regelgeving naleeft. Onduidelijkheden in de verordeningen over financiële consequenties moeten worden opgelost. Zodra onduidelijkheden in de interpretatie zijn geconstateerd, dient de raad aan te geven welke interpretatie hij geeft. Het achteraf sanctioneren (het nadien door de raad laten aangeven aan welke bepalingen geen financiële consequenties worden verbonden) van het niet naleven van gemeentelijke regelgeving, is niet transparant en daarom niet wenselijk. Stellige uitspraak Bij onduidelijkheden over de interpretatie in de verordeningen over financiële consequenties dient de raad aan te geven welke uitleg hieraan moet worden gegeven. Deze interpretatie van de raad moet vervolgens vastgelegd worden in een raadsbesluit, waarna dit besluit wordt verwerkt in de desbetreffende verordeningen.

3.2 Operationaliseren verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens is een door de raad vastgesteld bedrag, waarboven het college de afwijkingen moet opnemen in de rechtmatigheidsverantwoording. De verantwoordingsgrens valt binnen de bandbreedte van 0% tot 3% van de totale lasten van de gemeente, inclusief toevoegingen aan de reserves. Voor zowel fouten als voor onduidelijkheden afzonderlijk geldt hetzelfde percentage. Fouten en onduidelijkheden worden niet bij elkaar opgeteld2. Effect verantwoordingsgrens De verantwoordingsgrens betekent dat rechtsmatigheidsfouten pas in de rechtmatigheidsverantwoording worden opgenomen en toegelicht, wanneer zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Wanneer het voor het college niet duidelijk is of financieel rechtmatig is gehandeld, worden deze onduidelijkheden eveneens pas in de rechtmatigheidsverantwoording opgenomen en toegelicht indien zij boven het door de raad vastgestelde percentage komen. Voor iedere gemeente (ongeacht de schaalgrootte) geldt dat de raad een afweging moet maken tussen enerzijds de hoogte van de verantwoordingsgrens en anderzijds de inspanningen die voor het ambtelijk apparaat verbonden zijn, aan het detecteren en rapporteren van de rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden.

Dit gesprek binnen de gemeente tussen college en de raad moet ten tijde van het bepalen van de verantwoordingsgrens gevoerd worden. Dit besluit kan gevolgen hebben voor de inrichting van de interne beheersing. Bij het bepalen van de verantwoordinggrens is de informatiebehoefte van de raad het vertrekpunt. Daarbij kunnen vervolgens de 2

Zie bijlage 2 voor een rekenvoorbeeld.

15

inspanningen die door de organisatie gedaan moeten worden om de informatie op een goede wijze te verkrijgen, het kwaliteitsniveau van interne beheersing, ervaringen met rechtmatigheid in het verleden, risicovolle processen zoals aanbestedingen, betrouwbaarheid begrotingsproces en visie op de sturingsfilosofie van de gemeente worden betrokken. Omvang verantwoordingsgrens Voor het bepalen van de verantwoordingsgrens wordt uitgegaan van de totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves. Tot 2023 waren toevoegingen aan de reserves onderdeel van de basis voor de goedkeuringstolerantie van de accountant. Dit was ingegeven door de situatie dat de accountant anders geen grondslag had om de rechtmatigheid van deze toevoegingen in zijn oordeel over rechtmatigheid te betrekken. Met de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording is dat niet meer relevant. Daar een toevoeging aan een reserve feitelijk resultaatverdeling betreft is het zuiverder de lasten exclusief toevoegingen aan reserves als uitgangspunt te nemen. De commissie is voornemens bij een volgende update van deze kadernota de onderstaande stellige uitspraak te wijzigen. Stellige uitspraak De totale lasten inclusief de toevoegingen aan de reserves vormen de te hanteren omvangsbasis voor het berekenen van de verantwoordingsgrens. Onderwerp

Instrument

Inrichten rechtmatigheidsbeheer Inrichten accountantscontrole

Verordening ex artikel 212 Gemeentewet Verordening ex artikel 213 Gemeentewet Raadsbesluit (bijvoorbeeld via een controleprotocol) Normenkader

Opdrachtverstrekking accountant Inventarisatie wet‐ en regelgeving

Toetsingskader Beheersmaatregelen

Operationaliseren rechtmatigheidsbeheer Afwijkingen opnemen in Verantwoordingsgrens rechtmatigheidsverantwoording Afwijkingen opnemen in Rapportagegrens paragraaf bedrijfsvoering

Verplicht/ optioneel Verplicht

Domein

Verplicht

Raad

Verplicht

Raad

Verplicht Optioneel Verplicht

1. College 2. Raad vaststellen College College

Verplicht

Raad

Optioneel

Raad

Raad

Aanbeveling De commissie BBV adviseert om zowel de verantwoordingsgrens als de rapportagegrens3 op te nemen in de financiële verordening of de beleidsnota rechtmatigheid/normenkader.

3

Ook wel rapportagetolerantie genoemd.

16

3.3 Verantwoordelijkheden college Het college legt via het verplichte model (zie bijlage 1) verantwoording af in de jaarrekening. Alle rechtmatigheidsafwijkingen boven de verantwoordingsgrens worden in deze verantwoording kort en bondig benoemd. De paragraaf bedrijfsvoering is de plek om een nadere toelichting te geven door het college ten aanzien van onderwerpen die de rechtmatigheid raken en hoe de beheersing is vormgegeven. In deze paragraaf worden de speerpunten van de bedrijfsvoering toegelicht. Ook moet in ieder geval een nadere toelichting worden gegeven op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden. Aspecten die hierbij aan de orde komen zijn de tussentijdse communicatie met de raad – of de reden waarom deze achterwege is gebleven ‐ alsmede de maatregelen die zijn genomen om verbeteringen aan te brengen om het handelen conform wet‐ en regelgeving afdoende in processen te waarborgen. Aanbeveling De commissie adviseert kaderstelling op het gebied van rechtmatigheid niet bij begroting in de paragraaf bedrijfsvoering vorm te geven, maar door middel van de (financiële) verordening of beleidsnota rechtmatigheid/normenkader aan de raad voor te leggen en deze periodiek te herzien.

Stellige uitspraak Het college geeft in de paragraaf bedrijfsvoering een toelichting op alle afwijkingen die in de rechtmatigheidsverantwoording zijn opgenomen voor zover deze de rapportagegrens overschrijden en welke maatregelen worden genomen om deze afwijkingen in de toekomst te voorkomen. Ook als de rechtmatigheidsfouten en/of onduidelijkheden lager zijn dan de door de raad vastgestelde verantwoordingsgrens kunnen in de paragraaf bedrijfsvoering geconstateerde rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden worden vermeld. Hierbij is het belangrijk dat de raad vooraf aangeeft welke individuele rechtmatigheidsfouten en onduidelijkheden in de paragraaf bedrijfsvoering moeten worden opgenomen. Dit kan een kwantitatief criterium zijn: iedere geconstateerde rechtmatigheidsfout en onduidelijkheid hoger dan bedrag X of percentage Y wordt in de paragraaf bedrijfsvoering opgenomen. Dit wordt vaak de rapportagegrens voor afwijkingen bij gemeenten genoemd. Dit kunnen ook kwalitatieve criteria zijn: bijvoorbeeld fouten en onduidelijkheden die geregeld voorkomen, samenhangen met bepaalde taken, processen of afdelingen en samenhangen met fraude. Ten slotte kan het college een overzicht opnemen van de getroffen en nog te treffen beheersmaatregelen. Maatregelen die gericht zijn op het voortaan voorkomen alsmede het opheffen van onrechtmatigheden.

Dit kunnen meer algemeen geformuleerde beheersmaatregelen zijn (bijvoorbeeld als onderdeel van de verbijzonderde interne controle), maar ook gerichte maatregelen die tot doel hebben het opheffen van een concrete onrechtmatigheid of onduidelijkheid.

17

4.

Verantwoordingscriteria rechtmatigheid

In de jaarrekening legt het college verantwoording af over alle negen criteria van rechtmatigheid. De eerste zes criteria, die betrekking hebben op getrouwheid en óók onderdeel zijn van rechtmatigheid, komen tot uitdrukking in de balans en het overzicht van baten en lasten. De drie specifieke rechtmatigheidscriteria komen tot uitdrukking in de rechtmatigheidsverantwoording. De negen criteria gelden ook als uitgangspunt vanuit de wetgever, waarbij de reikwijdte van de verantwoording niet wijzigt ten opzichte van de situatie tot en met 2020, waarin de accountant het oordeel afgeeft. Omdat de eerste zes criteria worden afgedekt door het getrouwe beeld hoeven deze niet afzonderlijk vermeld te worden in de rechtmatigheidsverantwoording. Vanzelfsprekend maken deze eerste zes criteria wel onderdeel uit van de reguliere jaarrekeningcontrole. In het onderstaande schema is dit in beeld gebracht.      

Calculatiecriterium Valuteringscriterium Adresseringscriterium Volledigheidscriterium Aanvaardbaarheidscriterium Leveringscriterium (prestatiecriterium)

  

Begrotingscriterium Voorwaardencriterium Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium

Afgedekt door balans en overzicht van baten en lasten

Afgedekt door rechtmatigheidsverantwoording

Bij de grondslagen voor het opstellen van de jaarrekening geeft het college reeds aan dat de jaarrekening in overeenstemming met het BBV is opgesteld. De accountant verklaart dat de jaarrekening een getrouwe weergave is van de baten en lasten, de activa en passiva. Het is nadrukkelijk niet de bedoeling van de invoering van de rechtmatigheidsverantwoording dat het college zelf een ‘accountantscontrole’ uitvoert. De prestatielevering is een onderdeel van het getrouwe beeld (het leveringscriterium) en daarmee onderwerp van de accountantscontrole. Dit aspect komt dus niet terug in de rechtmatigheidsverantwoording. Uiteraard is het mogelijk om over dit aspect toelichting te geven, bijvoorbeeld in de paragraaf bedrijfsvoering. Blijven over de laatste drie criteria: het voorwaardencriterium, het begrotingscriterium en het misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O) criterium. 4.1 Voorwaardencriterium Het voorwaardencriterium heeft betrekking op de eisen die worden gesteld bij de uitvoering van de financiële beheershandelingen. De eisen/voorwaarden zijn afkomstig uit diverse wet‐ en regelgeving en hebben betrekking op aspecten als doelgroep, termijn, grondslag,

18

administratieve bepalingen, normbedragen, bevoegdheden, bewijsstukken, recht, hoogte en duur. Gemeenten stellen via de financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewetten/of onderliggende nota’s kaders vast die van invloed zijn op verslaggeving. Het gaat hier om de invulling van de ruimte die het BBV geeft voor eigen gemeentelijke kaders. Denk hierbij aan grenzen voor het activeren van investeringen, afschrijvingstermijnen, omgang met reserves en voorzieningen en dergelijke. Deze vallen onder het getrouwe beeld en vallen per definitie onder de reikwijdte van de reguliere accountantscontrole. Ook voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q. het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. Hierbij kan worden gedacht aan het niet naleven van voorwaarden met betrekking tot recht, hoogte, duur, termijnen, normbedragen, doelgroep en grondslag bij bijvoorbeeld bijstandsverlening, maatschappelijke ondersteuning, inkomensoverdrachten en het opleggen van belastingen dat tot gevolg heeft dat de bijhorende lasten of opbrengsten onjuist of onvolledig zijn. Het niet naleven van deze voorwaarden heeft direct invloed op het getrouwe beeld van deze posten in de jaarrekening. Stellige uitspraak Voorwaarden die direct van invloed zijn op de verslaggeving c.q.

het getrouwe beeld van de jaarrekening worden niet opgenomen in de rechtmatigheidsverantwoording. In het vervolg van deze paragraaf wordt ingegaan op de verschillende onderwerpen ten aanzien van het voorwaardencriterium, waar in de praktijk onduidelijkheid over bestaat. 4.1.1 Aanbestedingswet

De regels over aanbesteden staan in de Aanbestedingswet 2012 en het Aanbestedingsbesluit. Op 9 maart 2016 is in de Tweede Kamer het Wetsvoorstel tot wijziging van de Aanbestedingswet behandeld. De aangepaste aanbestedingswet 2012 is per 1 juli 2016 in werking getreden. Overeenkomsten die na 18 april 2016 zijn gesloten, moeten voldoen aan de nieuwe aanbestedingsregels. Een verandering die relevant is voor de rechtmatigheidsverantwoording is het vervallen van de zogenoemde ‘2b‐diensten’. Daarvoor in de plaats is de categorie ‘sociale en andere specifieke diensten’ gekomen. Te denken valt aan zorg, onderwijs en maatschappelijke diensten. Opvallend is dat de administratieve diensten voor deze sociale diensten niet meer als (oude) 2a‐diensten gelden. Contracten voor sociale en specifieke diensten met een waarde van meer dan € 750.000 moeten met een aanbestedingsprocedure in de markt worden gezet. Dit is relevant voor de aanbestedingen op het gebied van WMO en Jeugdzorg. In de Gids Proportionaliteit (= flankerend beleid bij de Aanbestedingswet 2012) zijn de voorschriften uitgewerkt over de eisen, voorwaarden en criteria die aan inschrijvers en inschrijvingen worden gesteld. Een aanbestedende dienst dient de voorschriften toe te passen of een afwijking in de aanbestedingsstukken te motiveren.

Het ten onrechte niet toepassen van de Aanbestedingswet 2012 met betrekking tot deze Europese aanbestedingsnormbedragen bij een aanbesteding van opdrachten, leidt tot een financiële rechtmatigheidsfout. Het niet naleven van de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit leidt niet tot financiële rechtmatigheidsfouten voor zover de gemeente afwijking hiervan adequaat heeft gedocumenteerd en gemotiveerd. De commissie BBV is van 19

oordeel dat indien deze normen veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, het college hierover moet rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Stellige uitspraak Indien de normen uit de gids proportionaliteit veelvuldig niet nageleefd worden of slecht gedocumenteerd en/of gemotiveerd zijn, dan moet het college hierover rapporteren via de paragraaf bedrijfsvoering. Wanneer de overige normbedragen uit de Gids Proportionaliteit zijn vertaald in het interne inkoopbeleid en deze laatste onderdeel uitmaakt van het door de raad vastgestelde normenkader worden afwijkingen wel meegewogen in de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.2 Meerjarige contracten

Bij meerjarige inkoopcontracten kunnen, afhankelijk van het geraamde inkoopbedrag, de Europese aanbestedingsregels van toepassing zijn. Een onrechtmatigheid bij de contractverlening kan in zo’n geval meerdere jaren in de verantwoording blijven doorwerken, doordat jaarlijks de lasten voortvloeiende uit het inkoopcontract in de jaarrekening zijn opgenomen. Het college kan er ook voor kiezen de totale fout in één keer (in het jaar van opdrachtverlening of constatering) bij de rechtmatigheidsverantwoording te betrekken. Voorwaarde is dan wel dat de verplichting bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen is opgenomen. De omvang van de totale fout is de omvang van de besteding (last of investering) in het jaar waarin de onrechtmatigheid wordt geconstateerd, verhoogd met de bestedingen van de jaren erna voor de duur van het afgesloten contract. Dit is alleen het geval indien de bestedingen in de jaren erna (contractueel) verplicht zijn. Indien de omvang van de verplichting materieel van aard is, dan moet deze verplichting op grond van artikel 53 BBV opgenomen worden bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen. Indien de omvang van de verplichting niet materieel van aard is, dan kan ervoor gekozen worden om de verplichting op te nemen bij de niet uit de balans blijkende verplichtingen.

Wanneer de fout in het eerste jaar wordt geconstateerd, dan is de omvang van de totale fout gelijk aan de opdrachtwaarde. De uitgaven die in het tweede jaar tot uitdrukking komen in de jaarrekening zijn weliswaar onrechtmatig tot stand gekomen, maar aangezien deze al een keer als fout zijn aangemerkt via de totale contractwaarde, worden deze lasten niet opnieuw als fout in de verantwoording betrokken. Bij een contract met een looptijd van maximaal 1 jaar leidt de beoordeling dat deze Europees had moeten worden aanbesteed, tot een melding van onrechtmatigheid in het jaar van afsluiten van het contract. Als dat niet is gebeurd, dan leidt dit in een volgend jaar niet alsnog tot een melding van onrechtmatigheid, mits er geen lasten van het contract in dat volgende jaar zijn. 4.1.3 Legitieme afwezigheid afrekeningen

Tijdens de afronding van de jaarrekening kan blijken dat van bijvoorbeeld verstrekte subsidies de afrekeningen nog niet ontvangen zijn. Uitgangspunt is dat de legitieme afwezigheid van een afrekening op zich niet tot een rechtmatigheidsfout leidt. Een voorbeeld hiervan is wanneer een subsidieverslag van de gesubsidieerde instelling nog niet 20

is ontvangen en hier geen financiële gevolgen aan zijn verbonden. Wel moet naar andere wegen worden gezocht om voldoende zekerheid over de rechtmatigheid en de getrouwheid te verkrijgen. Het subsidieproces kent in elk geval een aanvraag, een beschikking inzake subsidieverlening en de subsidievaststelling. Daarnaast worden vaak voorschotten verleend en, afhankelijk van het toegekende subsidiebedrag, wordt ook tussentijdse informatie gevraagd van de gesubsidieerde instelling. Het college onderbouwt, in de situatie dat de gewenste informatie nog ontbreekt, een verwachting betreffende de rechtmatigheid van de verantwoorde subsidiebedragen. Als deze onderbouwing deugdelijk is (aanwezigheid en wijze van documentatie) en wordt gestaafd met ervaringen uit het verleden, dan bestaat er geen reden om te twijfelen aan de rechtmatigheid. Dat op zo’n moment – in redelijkheid – nog geen absolute zekerheid kan worden verkregen over de rechtmatigheid van de subsidie leidt niet tot een bevinding voor de rechtmatigheidsverantwoording. Stellige uitspraak Ontbrekende afrekeningen waarvoor het college een deugdelijke onderbouwing voor wat betreft de rechtmatigheid kan verstrekken, leiden niet tot een fout of onduidelijkheid voor de rechtmatigheidsverantwoording. 4.1.4 Verbonden partijen

Verbonden partijen4 zijn volgens artikel 1 BBV die partijen waarin een provincie of een gemeente zowel een bestuurlijk als een financieel belang heeft. Te denken valt aan gemeenschappelijke regelingen of andere rechtspersonen waar een deel van de activiteiten van de gemeente is belegd. De meeste vormen van samenwerking hebben een eigenstandige verantwoordingsplicht. Bij gemeenschappelijke regelingen is de rechtmatigheidsverantwoording onderdeel van de jaarrekening. De rechtmatigheidsverantwoording van een college kan worden beïnvloed door niet‐ rechtmatig handelen van een instelling, waarmee een gemeente is verbonden indien:  in de regeling, statuten, oprichtingsakte of overeenkomst is geregeld dat voorwaarden aan de bijdrage zijn verbonden waaraan de instelling zich moet houden om niet gehele of gedeeltelijke vermindering van de bijdrage van de gemeente te krijgen;  de verbonden partij een mandaat heeft om namens en met gemeentelijke middelen geld te besteden, waarbij de gemeente feitelijk opdrachtgever is; feitelijk is de verbonden partij een serviceorganisatie van de deelnemende gemeenten;  de verbonden partij een eigen rechtspersoonlijkheid heeft en een aanbesteding verricht terwijl deze verbonden partij binnen de gezagsstructuur van de gemeente werkzaamheden verricht voor de gemeente;  de verbonden partij geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft en de opdracht daarmee

feitelijk is verstrekt door de gemeente. In de gemeenschappelijke regeling kunnen door de deelnemende gemeenten specifieke eisen worden gesteld met betrekking tot de bekostiging van de samenwerking. Zo kan bepaald zijn dat de gemeenschappelijke regeling moet voldoen aan eisen in het kader van de 4

De commissie BBV heeft een notitie verbonden partijen gepubliceerd: https://www.commissiebbv.nl/cms/view/57979566/paragrafen

21

financiële rechtmatigheid en dat anders de bekostiging wordt beperkt of stopgezet. Ook bestaat er een mogelijkheid dat de gemeenschappelijke regeling specifieke (wettelijke) taken namens de gemeente (in mandaat) uitvoert en afzonderlijk in rekening brengt bij de deelnemende gemeenten. Veelal lopen de eventueel bijhorende specifieke Rijksvergoedingen dan ook via deze gemeenten en niet via de gemeenschappelijke regeling. Rechtmatigheidsaspecten die samenhangen met de uitvoering van deze gemandateerde (wettelijke) taken hebben direct invloed op de rechtmatigheidsverantwoording van de gemeenten. Ook daar waar de gemeenten de verantwoordingsplicht richting het Rijk hebben, bijvoorbeeld in het kader van de Participatiewet, zijn er uiteraard wel diverse rechtmatigheidsaspecten aan de orde die (ook) van belang zijn voor de gemeentelijke verantwoording rondom rechtmatigheid5. Wanneer de taken zijn gedelegeerd en er geen nadere eisen of wettelijke voorschriften zijn gesteld, dan zijn er geen consequenties. Uiteraard kan het wel zo zijn dat mogelijke rechtmatigheidsconsequenties (in een later stadium) voor rekening van de deelnemende gemeenten kunnen komen.

Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het overtreden van de EU‐aanbestedingsregels door de gemeenschappelijke regeling en de mogelijk hierop volgende boete, die echter vervolgens wel aan de deelnemende gemeenten wordt doorberekend. Dit is echter een algemeen risico en heeft mogelijk consequenties voor de begrotingsrechtmatigheid bij een gemeente, echter niet vanuit de directe aansprakelijkheid en overtreding van de EU‐aanbestedingsregels. Ten aanzien van taken via een centrumgemeente (veelal via een ‘lichte regeling’), is voor de verantwoording van de baten en lasten en dus rechtmatigheid belangrijk op welke wijze taken door de deelnemende gemeente(n) zijn overgedragen aan de centrumgemeente. Leidend voor het verantwoorden van de baten en lasten in de jaarstukken van de centrumgemeente of in de jaarstukken van de deelnemende gemeente(n) is de vraag of de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in delegatie van de deelnemende gemeente(n) of dat de centrumgemeente de werkzaamheden uitvoert in mandaat als een serviceorganisatie.

Bij een centrumgemeente (‘lichte regeling’) waarbij ten behoeve van de uitvoering géén bestuursbevoegdheden door het ene gemeentebestuur aan het andere gemeentebestuur zijn overgedragen, maar er wel sprake is van op één (administratieve) locatie samenwerkende ambtenaren voor de verschillende gemeenten (zijnde uitvoering in mandaat), is de centrumgemeente een serviceorganisatie voor de andere deelnemende gemeente(n). Besluiten en dergelijke worden dan door de samenwerkende ambtenaren namens hun ‘eigen’ gemeente genomen en bekend gemaakt. Vanuit de afzonderlijke (sub)administratie worden de deelnemende gemeente(n) periodiek én tenminste jaarlijks, doorbelast inzake baten en lasten voor hun ‘eigen’ activiteiten. De baten en lasten kunnen 5

Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) geldt dat de rechtmatigheid van de uitvoering van de wet‐ en regelgeving zowel relevant is voor de verbonden partij als voor de gemeente(n) waarvoor de verbonden partij de betreffende regelingen uitvoert. Het is derhalve uitermate belangrijk dat de gemeenten deze rechtmatigheidseisen ook communiceren met de verbonden partijen en dat de gemeenten (tussentijds) worden geïnformeerd in hoeverre de uitvoering van de regelingen door de verbonden partijen rechtmatig wordt uitgevoerd.

22

wel op een kostenplaats van de centrumgemeente worden verantwoord, maar worden niet in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente opgenomen. De centrumgemeente heeft in de begroting en jaarrekening dan alleen de uitvoeringskosten en de vergoeding van de deelnemende gemeente(n) als baten. Bij deze wijze van samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden alleen in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de betreffende deelnemende gemeente (zie paragraaf 4.1.5: aan derde uitbestede activiteiten). Bij een centrumgemeente die taken in delegatie uitvoert voor de deelnemende gemeente(n) zijn bestuursbevoegdheden (en dus risico’s) overgedragen aan de centrumgemeente. Besluiten worden dan namens de centrumgemeente genomen. De baten en lasten van deze taak moeten dan volledig in de begroting en jaarrekening van de centrumgemeente worden opgenomen. Bij deze wijze van samenwerken komen eventuele onrechtmatigheden of onduidelijkheden in de rechtmatigheidsverantwoording van de jaarrekening van de centrumgemeente. In hoeverre dit doorwerkt naar de deelnemende gemeente(n) is afhankelijk van de afspraken die zijn gemaakt tussen de deelnemende gemeente(n) en de centrumgemeente.

Bij regelingen van vooral het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zoals de Participatiewet en de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) werkt het altijd door naar de deelnemende gemeente(n). Overigens kan een openbaar lichaam tegelijkertijd ook gebruik maken van de centrumgemeente‐constructie. Of men concentreert een aantal ambtenaren via detachering op één plaats. De uitvoeringsmodaliteit hoeft dus niet in de weg te staan aan de juridische verschijningsvorm van de regeling. De rechtmatigheid van transacties in situaties waarin andere rechtspersonen een rol spelen is een complex vraagstuk en afhankelijk van de situatie, waarin de feitelijke en formele verantwoordelijkheidsverdeling, juridische structuur en aard van de overeenkomsten relevant zijn. Afwegingen voor de rechtmatigheidsverantwoording bij aanbestedingen Bij het inkopen van diensten, leveringen of werken met een waarde boven het wettelijk bepaalde drempelbedrag zijn gemeenten volgens het Europees aanbestedingsrecht verplicht om deze opdrachten Europees aan te besteden. De juridische structuur kan van invloed zijn op de verplichting Europees aan te besteden. Bij verbonden partijen is het de vraag wie de aanbestedende dienst is: de gemeente dan wel de verbonden partij van de gemeente.

Hieronder beschrijven wij vijf denkbare situaties voor de relatie tussen een verbonden partij die een zelfstandig rechtspersoon is en de gemeente. Hierbij moet niet alleen gedacht worden aan een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een openbaar lichaam, maar ook aan publiekrechtelijke of privaatrechtelijke rechtspersonen. 1. De verbonden partij besteedt voor de eigen activiteiten diensten en/of werken aan. De gemeente heeft geen bestuursbevoegdheden ten behoeve van de verbonden partijen (gezagscriterium). De financiële bijdrage van de gemeente is algemeen van aard en kent

23

enkele specifieke voorwaarden. De verbonden partij is in dit geval zelf de aanbestedende dienst en is zelf verantwoordelijk voor de naleving van de voor haar geldende aanbestedingsregels en moet daarover zelf indien nodig verantwoording afleggen in de eigen jaarrekening. In een dergelijk geval handelt de gemeente niet onrechtmatig als er sprake is van onrechtmatig uitgevoerde transacties door de verbonden partij. Voor de gemeente is alleen relevant of de verstrekking van de bijdrage aan de verbonden partij voldoet aan de voorwaarden die zijn gesteld aan de bijdrageverstrekking. Indien deze voorwaarden niet zijn nageleefd dan dienen de financiële consequenties adequaat te zijn verwerkt in de jaarrekening van de gemeente. Indien dat niet het geval is dan is sprake van een fout voor het getrouwe beeld (en een rechtmatigheidsfout) voor het bedrag waarvoor de financiële consequenties niet juist zijn verwerkt in de jaarrekening. 2. De verbonden partij ontvangt een bijdrage van de gemeente voor specifieke projecten of activiteiten waarvoor zij aanbesteedt en de voorwaarden voor de bijdrage stellen geen nadere regels aan de wijze waarop wordt aanbesteed.