b. Bijlage 2 - Rapport van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten 30 oktober 2020 -Rapport Roemer

Geen tweederangs­burgers Aanbevelingen om misstanden bij arbeidsmigranten in Nederland tegen te gaan

Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten 30 oktober 2020

›

≡ Inhoud

1

2

‹

Managementsamenvatting

3

Voorwoord

9

Arbeidsmigranten in Nederland: analyse van de huidige situatie

11

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6 1.7 1.8

11 12 13 15 16 17 17 18

Betere beheersing van de uitzendsector 2.1 2.2

3

4

Zicht krijgen op arbeidsmigratie

30 31 33

7

Verbeter de registratiesystemen om beter zicht te krijgen op arbeidsmigratie Verbeter de dienstverlening aan arbeidsmigranten

Meer en betere huisvesting voor arbeidsmigranten

4.2 4.3 4.4

6

20

Een sluitend systeem waarin alleen bonafide uitzendbureaus een kans maken 23 Cao-afspraken om eerlijk werk te garanderen 28

3.1 3.2

4.1

5

Aanleiding en proces Wie is de arbeidsmigrant? Situatieschets Probleemanalyse Wat heeft dit tot gevolg? Wat is er nodig? Hoe nu verder? De aanbevelingen

Instrumenten om effectief te kunnen sturen en op te kunnen treden tegen misstanden Stimuleren om tot meer huisvesting voor arbeidsmigranten te komen Betere kwaliteit van de huisvesting Woonbescherming voor de arbeidsmigrant

35 39 40 41 43

Gezondheid en welzijn van arbeidsmigranten

45

5.1

47

Goede zorg in Nederland, zonder afhankelijk te zijn van de werkgever

Betere handhaving en toezicht

48

6.1 6.2 6.3

50 53 53

Samenhang en samenwerking in toezicht met voldoende capaciteit Verruimen sanctiemogelijkheden Toezicht op de registratie van arbeidsmigranten

Institutionele inbedding van arbeidsmigratie

55

7.1 7.2

56 57

Structurele aandacht vanuit het Rijk, provincies en gemeenten Borging op landelijk en lokaal niveau

8

Financiële aspecten van het advies

59

9

Conclusie

62

Bijlage 1 – Overzicht werkbezoeken en gesprekken Bijlage 2 – Samenstelling Aanjaagteam en Begeleidingsgroep Bijlage 3 – Kamerbrief over de actuele situatie rondom EU-arbeidsmigranten en het coronavirus

64 66 67

›

≡

3 | Geen tweederangsburgers

Managementsamenvatting

Probleembeschrijving Het kabinet heeft het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten gevraagd voorstellen te doen die de positie van arbeidsmigranten op de korte en (middel)lange termijn verbeteren. Arbeidsmigranten vormen een structureel onderdeel van de Nederlandse economie en maatschappij. Vitale sectoren zoals de land- en tuinbouw, de voedingsindustrie, de logistieke- en distributiesector en de bouwnijverheid kunnen niet meer zonder hen. Volgens de meest recente cijfers waren er ongeveer 532.660 arbeidsmigranten, gedefinieerd als EU-burgers die in Nederland komen werken. Het Aanjaagteam richt zich voornamelijk op arbeidsmigranten die laag of ongeschoold werk verrichten.

‹

Arbeidsmigranten zijn vaak niet zelfredzaam. Ze spreken de Nederlandse taal niet, kennen de Nederlandse regelgeving, instanties en gebruiken niet en hebben (nog) geen sociaal netwerk waarop ze terug kunnen vallen. Ze zijn sterk afhankelijk van hun werkgever, al of niet een uitzendbureau. Deze afhankelijkheid gaat verder dan het werk en speelt ook ten aanzien van de huisvesting en de zorgverzekering omdat de werkgever dat ook vaak regelt. Verlies van werk betekent in veel gevallen ook verlies van huisvesting en zorg. Arbeidsmigranten in Nederland zijn kwetsbaar en durven vaak niet voor zichzelf op te komen, terwijl de Nederlandse regelgeving waar zij mee te maken hebben wel uitgaat van zelfredzame, mondige burgers. Dit zorgt voor onwenselijke situaties en in uiterste gevallen ernstige misstanden. Er is een grote groep werkgevers die goed omgaat met arbeidsmigranten. Deze werkgevers bieden eerlijk en veilig werk, zorgen voor goede huisvesting en helpen hun arbeidsmigranten met het vinden van de weg in Nederland. Deze groep werkgevers kan dit ook op een economisch rendabele wijze doen. Er zijn ook werkgevers die gebruikmaken van de beperkte regelgeving die Nederland kent om arbeidsmigranten te beschermen.

Zij baseren hun verdienmodel (deels) op het vergaand maximaliseren van de kosten voor de arbeids­ migrant voor woongerelateerde zaken onder gelijktijdige minimaliseren van het inkomen van de arbeidsmigrant. Dat is niet altijd onwettelijk, maar wel onwenselijk. Tot slot zijn er werkgevers die bewust misbruik maken van de kwetsbare positie van arbeidsmigranten: niet het volledige loon betalen, slechte huisvesting bieden tegen een hoge huur die wordt ingehouden op het loon, zorgkosten inhouden op het loon maar de zorgverzekering niet goed regelen. Deze problematiek is in eerste plaats schadelijk voor arbeidsmigranten zelf en moet alleen al daarom worden verholpen. Maar ook Nederlandse burgers en bedrijven hebben hier last van. Als een deel van de werkgevers en huisvesters lijkt weg te komen met onderbetaling, overtreding van regelgeving of in meer algemene zin het niet navolgen van gangbare normen en waarden, ondermijnt dat het sociale stelsel en ligt een ‘race to the bottom’ op de loer. De slechte huisvesting van arbeidsmigranten zorgt daarnaast voor problemen in dorpen en steden. Slechte kwaliteit huisvesting, ‘verkamering’ en overbewoning hebben overlast voor buren tot gevolg. Bovendien heeft het bedrijfsleven last van de huidige situatie.

Als sommige werkgevers de grenzen van de regelgeving opzoeken of daar overheen gaan, ontstaat er oneerlijke concurrentie voor hen die wel volgens de spelregels willen werken.

›

≡

4 | Geen tweederangsburgers

Kern van het advies Het uitgangspunt voor de aanbevelingen is dat we arbeidsmigranten moeten behandelen als gelijkwaardige en volwaardige deelnemers van onze samenleving, en dat we onze regelgeving daar ook op moeten inrichten. Dat vergt meer inzet op bescherming van arbeidsmigranten en daarmee ook een grotere rol voor de overheid. De aanbevelingen in dit advies vormen gezamenlijk een sluitend systeem van duidelijke regelgeving, met effectieve handhaving op elk deel van de keten en controle achteraf. De kern daarvan is het advies om tot een verplichte certificering te komen voor uitzend­ bureaus en een boete voor inleners die werken met niet-gecertificeerde uitzendbureaus. Ook moeten malafide bestuurders een bestuursverbod opgelegd kunnen krijgen, om te voorkomen dat zij steeds een ander uitzendbureau oprichten. Daarnaast moet de registratie van arbeidsmigranten verbeterd worden, zodat bekend is waar arbeidsmigranten wonen. Daarvoor moeten de Basisregistratie Persoonsgegevens en het Register Niet-Ingezetenen aangepast worden en moeten werkgevers arbeidsmigranten stimuleren om zich in te schrijven. De Rijksdienst voor Identiteitsgegevens moet hierop samen met Belastingdienst en het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) gaan monitoren.

‹

Ten derde: de huisvesting van arbeidsmigranten. Dat is een weerbarstig probleem omdat er in algemene zin een woningtekort in Nederland is. Zwakke partijen zoals arbeidsmigranten hebben het daardoor moeilijk om aan goede huisvesting te komen. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK), provincies en gemeenten dienen meer prioriteit aan deze doelgroep te geven. Daarnaast moeten gemeenten en provincies meer instrumenten krijgen om de kwaliteit van de huisvesting te waarborgen. En om afhankelijkheid van de werkgever tegen te gaan, moeten het arbeidscontract en het huurcontract losgekoppeld worden. Bovendien moeten arbeidsmigranten gebruik kunnen blijven maken van medische zorg, wanneer zij hun zorgverzekering kwijtraken als ze hun baan verliezen. Verder bevat dit advies aanbevelingen om samenwerking en gegevensdeling bij toezichthouders en handhavende instanties te verbeteren. Tot slot adviseert het Aanjaagteam dat overheden structureel beleid ontwikkelen rondom arbeidsmigratie en daar ook verant­ woording over afleggen.

Hoe verder Dit advies is tot stand gekomen op basis van uitgebreid onderzoek, veel gesprekken en uiteenlopende werkbezoeken. Provincies, gemeenten, werkgevers, uitzendbureaus en vakbonden waren daar intensief bij betrokken. Het is belangrijk dat zij, samen met het kabinet, zo snel mogelijk aan de slag gaan met de aanbevelingen. Met veel aanbevelingen kunnen nu al stappen worden gezet. Andere aanbevelingen vereisen wetgeving. Het advies aan het kabinet is om nu al de nodige wetgevingsprocessen in gang te zetten, zodat een nieuw de problematiek zo snel mogelijk kan aanpakken. Dit advies richt zich uitdrukkelijk op zaken die niet goed gaan in ons land als het op arbeidsmigranten aankomt. Laat bedrijven die het wel goed en fatsoenlijk geregeld hebben ons klankbord en kompas zijn, terwijl deze aanbevelingen verder worden uitgewerkt en geïmplementeerd.

›

≡

5 | Geen tweederangsburgers

De aanbevelingen in een notendop Betere beheersing van de uitzendsector Uitzendbureaus zijn vaak de centrale speler in alles wat met arbeidsmigranten van doen heeft. Om malafide uitzendbureaus van de markt te kunnen weren, is betere regulering nodig. Het Aanjaagteam stelt daarom een verplicht certificeringsstelsel voor uitzendbureaus voor. Middels het certificaat kunnen eisen worden gesteld aan uitzendbureaus. Bedrijven die gebruik maken van niet-gecertificeerde uitzendbureaus moeten een bestuurlijke boete opgelegd kunnen krijgen. Het Aanjaagteam adviseert bovendien om een bestuursrechtelijk bestuursverbod in te voeren. Daardoor kan worden verhinderd dat een malafide ondernemer opnieuw een uitzendbureau kan oprichten. Verder adviseert het Aanjaagteam om een wettelijke verplichting in te voeren voor uitzendbureaus om arbeidsongevallen te melden bij de Inspectie SZW. Als gevolg daarvan zal het inlenend bedrijf arbeidsongevallen in de toekomst ook moeten melden aan het uitzendbureau en moet het uitzendbureau vaststellen dat het veilig is om weer aan het werk te gaan bij betreffende inlener. Ook stelt het Aanjaagteam voor dat bedrijven worden verplicht om in hun jaarverslagen nadrukkelijk aspecten van eerlijk werk en goed werkgeverschap op te nemen.

‹

Het Aanjaagteam adviseert dat cao-partijen afspraken maken om arbeidsmigranten beter te beschermen, zoals recht op een gegarandeerd minimumloon in de eerste twee maanden dat zij in Nederland zijn, ongeacht het feitelijk aantal gewerkte uren. Ook zou de afspraak gemaakt moeten worden dat het niet mogelijk is om schulden bij de werkgever op te bouwen. Tot slot adviseert het Aanjaagteam dat sociale partners afspraken maken over een minimum inhuuruurprijs voor uitzendkrachten. Zicht krijgen op arbeidsmigratie Het Aanjaagteam adviseert om een zorgplicht in te voeren voor werkgevers om te bewerkstelligen dat de arbeidsmigrant zich minimaal één dag voor aanvang van de werkzaamheden meldt bij het loket voor de Registratie Niet-Ingezetenen (RNI). Werkgevers zouden ook zorg moeten dragen dat arbeidsmigranten zich weer uit­schrijven. Verder adviseert het Aanjaagteam dat het RNI ook contactgegevens (e-mailadressen en telefoonnummers) en feitelijke verblijfsadressen van niet-ingezetenen registreert. Het Aanjaagteam pleit er daarnaast voor om ook de met tijdelijk verblijfsadres ingeschrevenen mee te tellen als gemeente inwoners en daarmee voor het vaststellen van de bijdragen uit het gemeentefonds. Verder zou gegevensuitwisseling tussen de Rijksdienst voor Identiteitsgegevens (RvIG), UWV en Belastingdienst mogelijk moeten worden gemaakt.

Zo kan met behulp van het BSN van werknemers worden gecontroleerd of en hoe men staat ingeschreven in het BRP. Gemeenten en werkgevers moeten daarop worden gewezen, zodat zij actie kunnen ondernemen om tot een goede inschrijving te komen. Nieuwe arbeidsmigranten moeten zich nu voor registratie melden bij één van de 19 bestaande RNI-loketten. Dit biedt volgens het Aanjaagteam een goede kans om de arbeidsmigrant ook te informeren over huisvesting, zorgverzekering en andere relevante informatie. Zo kan hun zelfredzaamheid worden vergroot. Het inrichten van ‘mobiele RNI-loketten’ kan voor seizoenarbeiders de moeite waard zijn. Het gebruik van DigiD zou voor arbeidsmigranten mogelijk moeten worden gemaakt.

›

≡

6 | Geen tweederangsburgers

Meer en betere huisvesting voor arbeidsmigranten Het Aanjaagteam adviseert dat de Rijksoverheid gemeenten en provincies gaat helpen om effectief te kunnen sturen op huisvestingsvraagstukken en om beter op te kunnen treden tegen misstanden. Gemeenten moeten de mogelijkheid krijgen om een verhuurdersvergunning in te stellen. Daarmee kunnen zij eisen stellen aan de verhuurder van een woning. Bij misstanden kunnen ze beter optreden door de vergunning in uiterste geval in te trekken. Verder moeten gemeenten beter worden ondersteund bij het inzetten van bestaande ruimtelijke ordenings- en huisvestingsinstrumenten. Daarom adviseert het Aanjaagteam een ‘expertiseteam arbeidsmigranten’ op te richten en een handreiking op te stellen om gemeenten te helpen in de complexe materie rondom huisvesting en ruimtelijke ordening. Gemeenten en provincies moeten worden gestimuleerd om meer huisvesting voor arbeidsmigranten te realiseren. Het Aanjaagteam adviseert dat Rijk en provincies in 2021 afspraken maken over de huisvesting van arbeidsmigranten als vast onderdeel van de landelijke woningbouwopgave. Gemeenten zouden de mogelijkheid moeten krijgen om te schuiven met de opgave in regionaal verband, onder de voorwaarde dat de regionale opgave als totaal wel wordt gehaald: wat de ene gemeente niet realiseert zou de andere gemeente dan extra moeten realiseren.

Bovendien zouden gemeenten bij besluitvorming over nieuwe bedrijvigheid de huisvestingsvraag als gevolg van de inzet van arbeidsmigranten onderdeel moeten laten uitmaken van het vestigingsbeleid.

‹

Om de kwaliteit van huisvesting te verhogen adviseert het Aanjaagteam om de eisen van bestaande keurmerken (Agrarisch Keurmerk Flexwonen (AKF) en Stichting Normering Flexwonen (SNF)) aan te scherpen en te integreren. Daarbij moet worden uitgegaan van één persoon per slaapkamer en minimaal 15 vierkante meter leefoppervlakte per persoon. Deze eisen zouden ook onderdeel moeten gaan uitmaken van het certificeringssysteem voor uitzendbureaus. Bestaande huisvestingslocaties moeten een redelijke termijn krijgen om de transformatie naar de nieuwe norm te laten plaatsvinden. Om de afhankelijkheid van arbeidsmigranten van hun werkgever in te perken, adviseert het Aanjaagteam om arbeidscontracten en huurcontracten zo veel mogelijk te ontkoppelen. Arbeidsmigranten zouden altijd een zelfstandig huurcontract moeten krijgen, met een opzegtermijn voor de verhuurder van minimaal één maand. Als het verblijf van de arbeidsmigrant naar verwachting korter dan vier maanden zal zijn, dan kan een huurcontract ‘naar aard van korte duur’ volstaan. Als het verblijf langer gaat duren dan vier maanden, zou het gebruik van de huisvesting gebaseerd moeten zijn op een tijdelijk huurcontract (maximaal twee jaar voor zelfstandige woonruimte en vijf jaar voor onzelfstandige woonruimte). Met die contractvorm bestaat er huur­ bescherming en huurprijsbescherming.

Gezondheid en welzijn van arbeidsmigranten Het Aanjaagteam adviseert het kabinet -zo nodig- wettelijk te regelen dat arbeidsmigranten na afloop van hun arbeidscontract gedurende een korte periode, maximaal 30 dagen, gebruik kunnen blijven maken van medische zorg. Verder moeten arbeidsmigranten ook toegang krijgen tot de digitale, persoonlijke omgeving van hun zorgverzekering. Daarvoor hebben zij een DigiD nodig. Ook zouden zorgverzekeraars zich moeten inspannen informatie te verstrekken in andere talen dan het Nederlands. Bovendien moeten zorgaanbieders oog hebben voor de aantallen arbeidsmigranten in hun regio en het zorgaanbod daarop afstemmen, zodat ook arbeidsmigranten voldoende toegang hebben tot zorg.

›

≡

7 | Geen tweederangsburgers

Betere handhaving en toezicht Het Aanjaagteam adviseert om de samenwerking tussen inspectiediensten onderling en in de samenwerking met private toezichthouders te verbeteren. Een goede wettelijke basis voor de daarbij behorende gegevensuitwisseling is noodzakelijk. Private en publieke toezichthouders zouden een gezamenlijk toezichtplan moeten opstellen, gebaseerd op een gezamenlijke risicoanalyse, die leidt tot een gecoördineerde capaciteitsinzet. Bovendien zou er jaarlijks moeten worden gerapporteerd over de bereikte resultaten. Het komt voor dat arbeidsmigranten géén, te laat of te weinig loon ontvangen. Om dit aan te pakken stelt het Aanjaagteam voor om bij een vermoeden van onderbetaling – in combinatie met een bij de werkgever ondeugdelijke administratie – uit te gaan van een bestaand dienstverband van zes maanden. Dit is een extra instrument om onderbetaling tegen te gaan (zoals dat ook al bestaat in artikel 23 van de WAV). Om grensoverschrijdende problematiek aan te pakken, adviseert het Aanjaagteam om bij de Inspectie SZW een apart multidisciplinair team in te stellen dat alleen grensoverschrijdende taken op zich gaat nemen, dat gezamenlijk kan inspecteren en gegevens kan uitwisselen in samenwerking met buitenlandse toezichthouders.

‹

Als de adviezen van het Aanjaagteam rondom certificering worden overgenomen, zal er naar verwachting meer publiekrechtelijk toezicht nodig zijn. Er zullen meer meldingen vanuit de private toezichthouders en de Kamers van Koophandel komen die capaciteit vergen. Daarbij komt dat op het moment dat er meer gewerkt gaat worden in samenwerkingsverbanden, ook de capaciteit hiervoor zal moeten meegroeien. Institutionele inbedding van arbeidsmigratie Het Aanjaagteam adviseert dat elke overheidsinstantie die beleid ontwikkelt rondom arbeidsmigranten bewust het perspectief van arbeidsmigranten meeweegt in de beleidsoverwegingen, door bijvoorbeeld een consultatieronde in te richten. Daarnaast adviseert het Aanjaagteam het kabinet om de Tweede Kamer met een jaarlijkse rapportage inzicht te geven in de ontwikkelingen rondom arbeidsmigranten. Gemeenten zouden de voorzieningen op het gebied van inburgering en integratie ook moeten openstellen voor EU-arbeidsmigranten, om hen te helpen wegwijs te worden in Nederland. Het Aanjaagteam wil dat de toegang tot het recht voor arbeidsmigranten verbetert. Een laagdrempelige vorm van conflictbeslechting kan helpen om deze toegang te vergroten.

Daarom adviseert het Aanjaagteam naar analogie van de huurcommissie een ‘arbeidscommissie’ in het leven te roepen die bindende uitspraken doet op basis van zelfstandig onderzoek naar aangebrachte casuïstiek, met mogelijkheid van beroep bij de normale rechter. Financiële aspecten van het advies Een aantal aanbevelingen heeft financiële consequenties. Het kan daarbij gaan om een stijging van arbeidskosten voor werkgevers of een verhoging van kosten voor de overheid, bijvoorbeeld vanwege uitvoerings- of toezichtkosten, door extra voorziene taken of intensiveringen. De omvang van deze kosten hangt sterk af van de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de aanbevelingen. Het voorstel om de capaciteit van de Inspectie SZW gericht op het toezicht op de uitzendbranche met 90 fte te vergroten, zal circa 10 miljoen euro kosten. Het openstellen door gemeenten van integratiecursussen voor arbeidsmigranten zal extra kosten met zich meebrengen, evenals de aanbeveling om een arbeidscommissie in te stellen.

›

≡

‹

›

≡

9 | Geen tweederangsburgers

Voorwoord

‹

De afgelopen maanden zijn historisch geweest, in vele opzichten. De wereld heeft te maken gekregen met een pandemie van ongekende omvang en de economische gevolgen daarvan laten zich voorlopig slechts raden. Ook op andere terreinen heeft het coronavirus veel impact. Arbeidsmigratie is daar één van. In een tijdsbestek van een half jaar heb ik met het Aanjaagteam veel mensen mogen spreken die zich in Nederland met arbeidsmigratie bezig houden. Uiteraard met arbeidsmigranten zelf, maar ook met werkgevers, gemeenten, provincies, toezichthouders, deskundigen en heel veel anderen die op andere manieren betrokken zijn. Die gesprekken verliepen anders dan we gewend waren – soms digitaal, soms fysiek maar op anderhalve meter afstand – en ook inhoudelijk constateerde ik een verandering ten opzichte van vóór de coronacrisis. Steeds meer partijen raakten ervan overtuigd dat dit zo niet langer kon. De beelden van arbeidsmigranten die tijdens de coronacrisis met meerdere vreemden op een kamer sliepen, geen afstand konden houden op het werk, in erbarmelijke huisvesting verbleven of soms zelfs op straat eindigden als dakloos, staan op ieders netvlies. En terecht. Het is hoog tijd dat we nu écht zorgen dat deze ‘sociale kwestie van de 21e eeuw’ heel snel verleden tijd wordt. Gelukkig is vrijwel iedereen die wij tot nu toe hebben gesproken van die noodzaak overtuigd.

De kern van dit advies is vrij simpel. Het gaat erom dat geen enkele arbeidsmigrant meer in een situatie kan komen waarin u of ik niet zelf zouden willen belanden wanneer wij tijdelijk in een ander land gingen werken. Goede wet- en regelgeving met bijbehorend toezicht en handhaving moeten ervoor zorgen dat werkgevers, huisvesters, overheden en arbeids­migranten geen andere optie hebben dan netjes met elkaar omgaan. Daarom hebben we ons best gedaan om tot aanbevelingen te komen die zorgen voor een sluitend systeem. Ik denk dat het is gelukt. Een sluitend systeem ontstaat alleen als de aanbevelingen in samenhang worden geïmplementeerd, wat nodig is om te zorgen dat misstanden bij arbeidsmigranten verleden tijd worden. We zijn ons ervan bewust dat wij niet de eersten zijn die een advies schrijven rondom arbeidsmigratie. In 2011 heeft de parlementaire commissie Koopmans het rapport ‘Lessen uit recente arbeidsmigratie’ gepubliceerd.1 Toch is het de afgelopen jaren lastig gebleken beweging te krijgen op dit onderwerp. Daarom hebben we geprobeerd onze adviezen zo concreet mogelijk uit te werken en waar mogelijk ook verantwoordelijke partijen aan te wijzen. Ik ben er zeker van dat iedereen die dit advies leest iets zal vinden wat hij of zij zelf wellicht liever anders had gezien. Dat hoort erbij, als je oplossingen zoekt voor een lastig probleem.

Maar ik heb er vertrouwen in dat er brede steun is voor onze aanbevelingen. Dat is ook dankzij de bereidheid van onze gesprekspartners om met een open vizier de problematiek tegemoet te treden. Ik ben iedereen daar zeer dankbaar voor. Haast is geboden. Elke dag hebben EU-burgers die in Nederland komen werken te maken met oneerlijke, onveilige of ongezonde woon- en werkomstandigheden. Ik wil het kabinet daarom oproepen om niet te wachten tot een volgende regeerperiode, maar meteen een start te maken met deze aanbevelingen. We weten immers allemaal dat wetgevende processen een lange looptijd hebben. Juist daarom zouden voorstellen met brede steun

1

Kamerstukken II 2011/12, 32680, nr. 4.

›

≡

10 | Geen tweederangsburgers

direct moeten worden opgepakt en uitgewerkt, zodat ze zo snel mogelijk kunnen worden ingevoerd. Tot slot: op heel veel plekken gaat er al veel goed. Laat die plekken een voorbeeld zijn voor de rest van het land. Betrek de mensen achter die succesverhalen bij de uitwerking van nieuwe maatregelen, leer van hun ervaringen en laat anderen zien dat het zo ook kan.

Emile Roemer Voorzitter Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten

‹

›

≡

11 | Geen tweederangsburgers

1

Arbeidsmigranten in Nederland: analyse van de huidige situatie 1.1

Aanleiding en proces Veel arbeidsmigranten die in Nederland werken hebben fatsoenlijk werk, een fijne werkgever en een prettig onderkomen. Op basis van een duurzame relatie met de werkgever of een uitzendbureau blijft men terugkomen voor het seizoenswerk of besluit men in Nederland een leven op te starten. Er zijn echter ook werkgevers en uitzenders die niet netjes omgaan met arbeidsmigranten en die misstanden veroorzaken, zoals onderbetaling, ondermaatse huisvesting of onveilige werkomstandigheden. Tijdens de coronacrisis kwam daar een schadelijke dynamiek bovenop. Arbeidsmigranten die hun werk verloren, waren daarmee vaak ook direct hun woonruimte en zorgverzekering kwijt. Ze waren aangewezen op noodopvang of kwamen op straat te staan en liepen zo een extra risico op een corona­ besmetting. Een bijeffect van de coronacrisis was dat op pijnlijke wijze een vergrootglas werd gelegd op de kwetsbare positie van arbeidsmigranten in Nederland.

‹

Deze situatie is niet langer houdbaar, en arbeidsmigranten zelf zijn niet in de positie om hier verandering in te brengen. Daarom heeft het kabinet het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten in het leven geroepen, onder leiding van Emile Roemer. De opdracht aan het Aanjaagteam was om de bescherming van arbeidsmigranten te agenderen, te zoeken naar maatregelen voor de bescherming van arbeidsmigranten op de korte en (middel)lange termijn, en te monitoren of er sprake is van tekorten of overschotten aan arbeidsmigranten in bepaalde sectoren.2 Vóór de zomer van 2020 heeft het Aanjaagteam een eerste advies uitgebracht met maat­ regelen op korte termijn om het risico op een coronabesmetting onder arbeidsmigranten tegen te gaan.3 Het kabinet heeft in de brief van 3 juli aan de Tweede Kamer aangegeven hoe dit advies op te volgen4. In dit tweede advies zet het Aanjaagteam uiteen welke maatregelen het kabinet, provincies, gemeenten, de uitzendsector, werkgevers en inleners moeten nemen om de misstanden rondom werk en huisvesting bij arbeidsmigranten structureel tegen te gaan. Aan dit advies is een halfjaar van werkbezoeken, gesprekken met arbeidsmigranten, uitzendbureaus, inleners en andere belanghebbenden voorafgegaan.

Onze bevindingen en ideeën over hoe de situatie te verbeteren, zijn besproken met ambassadeurs van landen waaruit veel arbeidsmigranten afkomstig zijn, de Nationaal Rapporteur Mensenhandel, enkele hoogleraren en mensen die in de praktijk met de ongewenste situaties geconfronteerd worden, zoals politieagenten, de Haagse Pandenbrigade, advocaten en welzijns­ werkers. Ook is het advies uitgebreid besproken met werkgeversorganisaties, vakbonden, gemeenten en provincies in de daarvoor ingestelde begeleidingsgroep en andere directe betrokkenen. Bij alle belanghebbenden constateert het Aanjaagteam een gedeelde urgentie en gedeelde bereidheid om de situatie rondom arbeidsmigranten structureel te verbeteren. Gedurende het proces om tot dit advies te komen, heeft het Aanjaagteam ook in toenemende mate een bereidheid gezien om voorbij geijkte standpunten te kijken en waar nodig onconventionele maatregelen te nemen om de situatie fundamenteel aan te pakken. Dat is

2

TK 2019-2020, 29861, nr. 49. Gelet op lopende onderzoeken naar tekorten of overschotten (bijv. SEO 2020, zie voetnoot 6) focust dit advies zicht op de eerste twee opdrachten. 3 TK 2019-2020, 29861, nr. 51 4 TK 2019-2020, 29861, nr. 52

›

≡

12 | Geen tweederangsburgers

belangrijk, want een verbetering van de situatie van arbeidsmigranten in Nederland vergt een lange adem, de bereidheid om vergaand samen te werken en de moed om buiten de gebaande paden te treden.

1.2

Wie is de arbeidsmigrant? Het fenomeen ‘arbeidsmigratie’ is niet nieuw. Door de geschiedenis heen heeft Nederland regelmatig te maken gehad met groepen die, al dan niet tijdelijk, naar Nederland migreerden om te komen werken. Eind jaren ‘40 werden arbeidstekorten in de mijnbouw, bouw, metaal- en textielindustrie opgelost door Duitse en Poolse arbeidskrachten in te schakelen. Later, in de jaren ’60 en ’70, gebeurde dit met actief beleid van de Rijksoverheid. Turkse en Marokkaanse gastarbeiders werden naar Nederland gehaald om in fabrieken te werken die met een tekort aan arbeidskrachten kampten. De Rijksoverheid is hiermee in 1973 gestopt, toen het economisch minder ging met Nederland en de werkloosheid steeg. Sindsdien heeft de Rijksoverheid niet meer actief arbeidsmigranten naar Nederland gehaald, maar is het aantrekken van arbeidsmigranten een verantwoordelijkheid geworden van de werkgever die arbeidskrachten van buiten Nederland nodig heeft. Door toetreding van de Midden- en Oost-Europese landen tot de Europese Unie heeft de arbeidsmigratie naar Nederland sinds 2004 een nieuwe impuls gekregen. Door de verschillen in welvaart en hoogte van de lonen trokken veel werknemers uit deze landen richting West-Europa.

‹

Anno 2020 komen arbeidsmigranten voor verschillende soorten werk naar Nederland. Van de goed betaalde Indiase ICT’er, de Roemeense onderzoeker tot de Spaanse aardbeien­ plukker en de Poolse stukadoor. Zowel in de arbeidsrelatie, het loonniveau en de arbeidsomstandigheden kunnen grote verschillen zitten. Er zijn bovendien arbeidsmigranten die slechts voor een korte duur naar Nederland komen, bijvoorbeeld alleen voor de perenoogst, maar ook arbeidsmigranten die zich voor langere tijd vestigen in Nederland. Het is goed om oog te hebben voor die verscheidenheid binnen de groep die beleidsmatig ‘arbeidsmigrant’ wordt genoemd. Voor dit advies definieert het Aanjaagteam een arbeidsmigrant als iemand afkomstig uit een ander land, die tijdelijk in Nederland verblijft om hier te werken. Het gaat in dit advies voornamelijk om EU-burgers die gebruik maken van het vrij verkeer van werknemers en diensten, maar niet voornemens zijn zich voor langere tijd te vestigen. Volgens de meest recente cijfers van de CBS Migrantenmonitor waren er in 2018 532.660 EU-arbeids­ migranten5 in Nederland, waarvan 327.510 uit één van de ‘nieuwe lidstaten’ (EU-11 landen)6. Het Aanjaagteam richt zich voornamelijk op de arbeidsmigranten die laag- of ongeschoold werk verrichten.

In de praktijk zijn dit vaak EU-burgers die in de onderste loonschalen werken in sectoren als de land- en tuinbouw, de voedingsindustrie en de logistieke- en distributiesector en de bouwsector. Zij verdienen het minimumloon of iets daarboven. Andere constructies zijn arbeidsmigranten die in dienst zijn bij een werkgever in eigen land en die, gebruikmakend van het vrij verkeer van diensten in de EU, in Nederland op detacheringsbasis werken en arbeidsmigranten die zich in Nederland aanbieden als zzp’er. Een meer recente ontwikkeling is dat er steeds meer derdelanders via andere EU-lidstaten worden gedetacheerd. Veel van de aanbevelingen die het Aanjaagteam doet, zijn van toepassing op alle soorten arbeidsmigranten en Nederlanders in soortgelijke banen, maar zullen

5

Dit betreft arbeidsmigranten uit een EU-land. Het totaal aantal Europese arbeidsmigranten ligt volgens de CBS Migrantenmonitor op 613.440, maar dat is inclusief EU-kandidaat lidstaten zoals Albanië en Turkije, die geen gebruik kunnen maken van het vrij verkeer. Dit cijfer blijft daarnaast een schattig en is niet actueel. Het is niet precies te zeggen hoeveel EU-arbeidsmigranten zich op dit moment in Nederland bevinden. 6 EU-11 landen zijn de lidstaten die na 2004 zijn toegetreden: Bulgarije, Estland, Hongarije, Kroatië, Letland, Litouwen, Polen, Roemenië, Slovenië, Slowakije en Tsjechië.

›

≡

13 | Geen tweederangsburgers

voornamelijk de situatie van de arbeidsmigranten verbeteren die tijdelijk in Nederland laag- of ongeschoold werk verrichten. In Nederland zijn ongeveer 14.000 uitzendbureaus actief. Volgens de CBS Migrantenmonitor 2018 werkt een ruime meerderheid, namelijk 60% van de migranten uit de EU-11 landen, in de verhuur en zakelijke dienstverlening (waaronder uitzendbureaus, uitleenbureaus en payrolling). In sommige sectoren is dat percentage hoger. Zo blijkt uit onderzoek van SEO dat 90% van de arbeidsmigranten in de land- en tuinbouw werkt als uitzendkracht7. Over de hele Nederlandse arbeidsmarkt is 1 op de 10 werknemersbanen een baan bij een uitzend­ bureau8. Verder is een aanzienlijk deel van de arbeidsmigranten direct in dienst bij het bedrijf waar ook het werk wordt verricht. Economisch onderzoek laat zien dat arbeidsmigranten naar verwachting een structureel onderdeel vormen van de Nederlandse economie en maatschappij, zelfs in tijden van recessie.9 Dit heeft te maken met een mismatch op de arbeidsmarkt. Binnen bepaalde sectoren is veel vraag naar fysieke arbeid aan de onderkant van de loonschalen, maar het arbeidsaanbod in Nederland kan niet aan die vraag voldoen. Daar springen met name uitzendbureaus op in door arbeidsmigranten uit andere Europese landen te werven.

‹

Doordat er weinig zicht is op de aantallen arbeidsmigranten in Nederland, wat voor werk zij doen en waar ze wonen, is het ook lastig aan te geven wat het aandeel arbeidsmigranten is dat wordt benadeeld door de werkgever of last heeft van misstanden. Het aantal incidenten waarvan melding wordt gedaan bij toezichthouders en waarover wordt bericht in de media, zijn voldoende reden tot zorg en actie.

1.3

Situatieschets Arbeidsmigranten komen meestal naar Nederland via een uitzendbureau (zowel Nederlandse als buitenlandse). Nederlandse uitzendbureaus werven mensen uit een ander Europees land en regelen het vervoer naar Nederland. Daar krijgen ze vaak een nul-uren­ contract of een ander oproepcontract, tegen een uurloon op of rond het minimumloon. Het uitzendbureau regelt vaak ook huisvesting voor de arbeidsmigrant. De kosten daarvan worden dan van het loon ingehouden – dat mag wettelijk, tot maximaal 25% van het wettelijk minimumloon – net als de kosten voor een zorgverzekering. In sommige gevallen zijn arbeidsmigranten in dienst van het bedrijf waar ze werkzaamheden verrichten. Ook dan regelt de werkgever in veel gevallen de huisvesting en de zorgverzekering, en trekt dat af van het loon van de arbeidsmigrant. Er zijn ook veel werkgevers die arbeidsmigranten direct in dienst hebben zonder tussenkomst van een uitzendbureau. Harde cijfers over de verhouding van inzet van arbeids­ migranten, al of niet met tussenkomst van een uitzendbureau ontbreken, maar een substantieel aantal arbeidsmigranten werkt zonder tussenkomst van een uitzendbureau, vooral in de land- en tuinbouw. Veel werkgevers regelen dit goed. De ‘package deal’ van werk, huisvesting, zorgverzekering en vervoer kan een goede manier zijn om de arbeidsmigrant te ontzorgen, zodat hij of zij zich kan richten op het werk.

Werkgevers die deze ‘package deal’ netjes regelen, geven vaak ook daarbuiten blijk van goed werkgeverschap: zij betalen het loon door bij ziekte, zorgen

7 SEO-onderzoek (2020) – ‘Arbeidsmigranten in de land- en tuinbouw’ 8 CBS – De Arbeidsmarkt in cijfers (2019) 9 SEO-onderzoek (2018) – ‘De economische waarde van arbeidsmigranten uit Midden-en Oost-Europa voor Nederland’

›

≡

14 | Geen tweederangsburgers

voor kwalitatief goede en betaalbare huisvesting en financieren desgewenst cursussen in de Nederlandse taal. Maar er zijn ook werkgevers die de grenzen opzoeken. Zij gebruiken de regelgeving deels als verdienmodel. Ze besparen bijvoorbeeld op huisvesting door weinig onderhoud te plegen of meer mensen in een huis te plaatsen dan wenselijk is, maar trekken wel de volle 25% van het loon af voor huisvesting. Andere werkgevers plaatsen arbeidsmigranten in (voor het bedrijf goedkopere) huisvesting ver weg van de werklocatie, vervoeren hen van en naar h et werk en trekken daarvoor forse vervoerskosten van het salaris af, maar geven hun werknemers geen mogelijkheid om dichter bij het werk te gaan wonen en de lange reistijd wordt niet vergoed. Er zijn ook werkgevers die door middel van de ET-regeling10 of door te werken met A1-verklaringen11 extra op de arbeidsmigranten verdienen. Strikt genomen is dit toegestaan, maar het geeft deze werkgevers een extra manier om een verdienmodel rondom arbeidsmigranten op te zetten, terwijl de arbeidsmigrant minder sociale zekerheid overhoudt en in sommige gevallen niet krijgt waar hij of zij recht op heeft. Dit zijn voorbeelden van praktijken waar de handhaving en het toezicht niet voldoende instrumenten hebben om in te grijpen, maar die toch onwenselijk zijn.

De gang naar de rechter, al dan niet samen met de vakbond of een juridisch adviseur, is voor veel arbeidsmigranten onbekend of een te grote stap, waardoor deze werkgevers hun gedrag moeiteloos kunnen voortzetten.

‹

En tot slot zijn er werkgevers waarbij het écht misgaat en waar dat ook bewust gebeurt. Situaties waar de huisvesting ver ondermaats is en gebruikt wordt om zwart geld wit te wassen. Waar arbeidsmigranten boetes krijgen voor het niet opruimen van afwas of vuile kleren. Waar arbeidsmigranten, zonder het zelf te weten, onderbetaald worden voor de overuren die ze gedwongen worden te maken, vakantiegeld niet uitbetaald krijgen of een hoog aantal uren in korte tijd moeten maken, maar de betaling uitgesmeerd wordt over 26 weken zodat een WW-uitkering kan worden aangevraagd. En situaties waar arbeidsmigranten worden geïntimideerd door de dagelijks leidinggevende, zodat ze niet durven te klagen over hun woning, uit angst hun baan te verliezen. In sommige situaties is er zelfs sprake van mensenhandel, waarbij de arbeidsmigrant wordt uitgebuit door de werkgever of het uitzendbureau. Het Aanjaagteam heeft deze drie verschillende typen situaties op verschillende plekken in Nederland tijdens de werkbezoeken gezien. De werkgevers die het goed geregeld hebben, laten zien dat die economisch gezond kunnen zijn en netjes met arbeidsmigranten om kunnen gaan. Daar moeten we trots op zijn en dat zijn ook de voorbeelden die navolging verdienen. Maar er zijn helaas ook werkgevers die de regelgeving als verdienmodel gebruiken.

En het gebeurt ook dat bij de Inspectie SZW meldingen binnen komen over grove misstanden bij malafide bedrijven. In dit advies richt het Aanjaagteam zich daarom op de laatste twee categorieën, met als doel: misstanden de wereld uit helpen, verdienmodellen ten koste van arbeidsmigranten zo veel mogelijk beperken, en de arbeidsmigranten behandelen zoals alle werknemers in Nederland behandeld zouden moeten worden. Een belangrijk onderdeel van de oplossing zal zijn dat de bedrijven die het goed en netjes doen een voorbeeldrol spelen voor de bedrijven die daar nog niet zijn.

10 Dit is een fiscale regeling die het mogelijk maakt om werknemers die in het buitenland wonen en tijdelijk in Nederland werken, een belastingvrije vergoeding te geven voor extra (huisvestings)kosten die gemaakt worden omdat zij tijdelijk buiten het land van herkomst werken. 11 Een A1-verklaring is een bewijs dat iemand in een ander EU-land sociale premies afdraagt.

›

≡

15 | Geen tweederangsburgers

1.4 Probleemanalyse In de praktijk ziet het Aanjaagteam dat arbeidsmigranten vaak niet zelfredzaam zijn. Ze spreken de Nederlandse taal niet, kennen de Nederlandse regelgeving, instanties en gebruiken niet, hebben (nog) geen sociaal netwerk waarop ze terug kunnen vallen en bevinden zich vaak in een zwakke onderhandelingspositie. Ze zijn sterk afhankelijk van hun werkgever, ongeachte of dat een uitzendbureau is of niet. Deze afhankelijkheid gaat verder dan het werk en de omstandigheden waaronder dat wordt gedaan. De afhankelijkheid speelt ook ten aanzien van de huisvesting en de zorgverzekering omdat de werkgever dat ook regelt. Gevolg is dat verlies van werk ook vaak het verlies van woonruimte en zorg betekent. Arbeidsmigranten zijn hierdoor kwetsbaar en durven daarom niet voor zichzelf op te komen en durven misstanden vaak niet te melden. Dit staat haaks op het uitgangspunt van de Nederlandse wet- en regelgeving waar arbeidsmigranten mee te maken hebben. Die regelgeving gaat namelijk uit van een zelfredzame burger, die zijn eigen weg vindt op de Nederlandse arbeidsmarkt en in de Nederlandse samenleving, en voor zichzelf opkomt als zaken niet naar wens verlopen.

Als een werkgever bijvoorbeeld het loon slechts gedeeltelijk of helemaal niet uitbetaalt, wordt van de werknemer verwacht dat hij of zij, al dan niet geholpen door een vakbond of juridische ondersteuning, naar de rechter stapt om het achterstallig loon op te eisen.

‹

In de praktijk doen arbeidsmigranten dat echter zelden. Arbeidsmigranten hebben vaak niet de kennis over de Nederlandse wet- en regelgeving, worden daar ook niet op gewezen via het eigen sociale netwerk en kennen ook de weg niet naar instanties die kunnen helpen, zoals vakbonden en andere belangenbehartigers. Arbeidsmigranten die een leven willen opbouwen in Nederland krijgen ook weinig hulp bij integratie, het leren van de Nederlandse taal en het opdoen van de nodige kennis om als zelfredzame burger volwaardig deel te kunnen nemen aan het maatschappelijk verkeer. Daarbij speelt ook dat arbeidsmigranten de situatie in Nederland afzetten tegen de ervaringen uit het thuisland. De acceptatiegraad om afwijkingen van de Nederlandse normen en regelgeving te aanvaarden is groter in vergelijking met de Nederlandse werknemer of uitzendkracht. Bovendien komen veel arbeidsmigranten naar Nederland om tijdelijk te werken, om geld te sparen en na enkele jaren met het gespaarde geld hun positie in het thuisland te verbeteren. Daarom wil men weinig uitgeven aan het dagelijks levensonderhoud en accepteert men woon- en levensomstandigheden die naar Nederlandse normen ongewenst zijn, wat de mogelijkheid geeft aan verkeerde werkgevers om daar voor eigen gewin misbruik van te maken.

Al met al blijkt in de praktijk dat de uitgangspunten van de wet- en regelgeving rondom arbeidsmigratie – zelfredzame arbeidsmigranten, die hun weg weten te vinden in Nederland en voor zichzelf opkomen als hun situatie niet aan Nederlandse normen voldoet – niet te stroken met de realiteit. Gelukkig maken veel ondernemers daar geen misbruik van en betonen zij zich een goed werkgever. Maar werkgevers die voor eigen gewin gebruik willen maken van die kwetsbaarheid, kunnen dat ook gemakkelijk doen, met misstanden en andere onwenselijke situaties als resultaat.

›

≡

16 | Geen tweederangsburgers

1.5

Wat heeft dit tot gevolg? Om verschillende redenen is de manier waarop Nederland met arbeidsmigranten omgaat onwenselijk. In de eerste plaats voor de arbeidsmigranten zelf. In de ergste gevallen hebben zij te maken met huisvesting en omgangsvormen die ver onder de menselijke maat liggen. Maar ook in de minder ernstige gevallen betekent de huidige situatie in Nederland dat arbeidsmigranten niet altijd kunnen rekenen op eerlijk, gezond en veilig werk en een menswaardige woonsituatie. Dat heeft ook impact op Nederlandse burgers. Als een deel van de werkgevers of huisvesters weg lijkt te komen met onderbetaling, overtreding van regelgeving of in meer algemene zin het niet navolgen van gangbare normen en waarden, ondermijnt dat het draagvlak voor ons sociale stelsel en ligt een race to the bottom voor de bredere arbeidsmarkt op de loer. Dat is onwenselijk voor alle inwoners van Nederland.

‹

Ten derde zorgt de problematiek rondom arbeidsmigranten voor problemen in de wijk. Door het tekort aan goede huisvesting voor arbeidsmigranten worden bijvoorbeeld etagewoningen in grote steden gebruikt om arbeidsmigranten te huisvesten, waarbij de etagewoning wordt ‘verkamerd’ en per kamer enkele arbeidsmigranten verblijven. Dat heeft grote invloed op de sociale samenhang in een wijk: buurtbewoners herkennen hun buren niet meer en de arbeidsmigranten, die er vaak maar tijdelijk wonen, voelen zich begrijpelijkerwijs niet betrokken bij de wijk en voelen zich daar ook niet verantwoordelijk voor. Maar dit komt ook voor in kleinere dorpen en steden met huisvesting van bijvoorbeeld 8 of 10 volwassen arbeidsmigranten in een eengezinswoning, met overlast voor de lokale bewoners tot gevolg. Ook uitzendbureaus en andere bedrijven hebben last van de huidige situatie. Doordat sommige werkgevers de randen van de regelgeving opzoeken of de grenzen over gaan, kunnen zij tegen lagere kosten opereren. Daardoor ontstaat er oneerlijke concurrentie voor andere, netjes werkende werkgevers in de markt en hebben zij te maken met een ongelijk speelveld. Deze oneerlijke concurrentie kan leiden tot een neerwaartse spiraal waarbij het voor de goede werkgevers steeds moeilijker wordt om er niet aan mee te doen.

Laakkwartier Tijdens een werkbezoek van het Aanjaagteam aan het Laakkwartier in Den Haag kreeg het Aanjaagteam een inkijkje in de woonomstandigheden van Oost-Europese arbeidsmigranten in het Laakkwartier. Bovenwoningen worden verhuurd aan 8 à 10 personen die een matras huren voor 100 euro per week. De kwaliteit van de woning is slecht. Deze constructies leveren veel geld op. Gevolg is dat woningen worden opgekocht door partijen die van huur hun verdienmodel hebben gemaakt. Deze partijen kunnen daardoor vrijkomende woningen opkopen voor prijzen die een normale particuliere koper niet kan betalen. Gevolg is dat reguliere geïnteresseerde buurtbewoners geen kansen krijgen. Hierdoor verpaupert de buurt, trekken reguliere bewoners weg en verschraalt de sociale structuur van de buurt.

Tot slot ziet het Aanjaagteam dat sommige arbeidsmigranten kritischer worden en vervangen worden door minder kritische groepen. Naar gelang hun thuisland zich verder economisch ontwikkelt, de groep hier langer werkt en geëmancipeerder wordt, is de groep minder geneigd om voor een laag loon tegen slechte omstandigheden in Nederland te komen werken. Hierdoor vindt een verschuiving plaats van de herkomst van arbeidsmigranten. In sectoren waar eerst uitsluitend Poolse mensen werkten, werken nu bijvoorbeeld veel

›

≡

17 | Geen tweederangsburgers

Roemenen en Bulgaren. Dit laat zien dat de perverse verdienmodellen nieuwe kwetsbare groepen opzoeken als een andere groep geëmancipeerder wordt.

1.6 Wat is er nodig? Nederland heeft nieuwe normen en waarden nodig voor de omgang met arbeidsmigranten. Dat betekent dat we arbeidsmigranten moeten gaan zien en behandelen als gelijkwaardige en volwaardige deelnemers van onze samenleving. In alle economische scenario’s zijn en blijven arbeidsmigranten immers werkzaam in Nederland. Daarmee hebben zij ook een vaste plek in onze samenleving en dat zal in de toekomst niet snel veranderen. Het is belangrijk dat we erkennen dat arbeidsmigranten deel (zullen blijven) uitmaken van Nederland en dat we bewust beleid nodig hebben ten aanzien van alle aspecten die arbeidsmigranten betreffen, net zoals dat voor bijvoorbeeld kenniswerkers het geval is. Dat betekent bijvoorbeeld dat arbeidsmigranten meegerekend moeten worden bij ontwikkeling van huisvesting in een regio, dat er voorzieningen moeten zijn om arbeidsmigranten goed te registreren en dat er mogelijkheden moeten zijn om arbeidsmigranten te helpen bij het ‘goed landen’ in onze samenleving. De belangrijkste manier om arbeidsmigranten betere bescherming te bieden is door de regelgeving aan te scherpen. Het uitgangspunt daarbij is drieledig. Bonafide werkgevers moeten de ruimte houden om te ondernemen. Werkgevers die de randen van de wet opzoeken met onwenselijke verdienmodellen, moeten via aangescherpte regelgeving worden gedwongen hun verdienmodel aan te passen.

De malafide bedrijven moeten met de nieuwe regelgeving van de markt worden gehaald, de personen erachter moet het onmogelijk worden gemaakt om voortdurend opnieuw te beginnen en de inlener moet worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid.

‹

Dat vergt een sluitend systeem van duidelijke regelgeving, met effectieve handhaving op elk onderdeel van de keten en controle achteraf. Daarbij is samenwerking tussen alle partners noodzakelijk – werkgeversorganisaties, de uitzendbranche, vakbonden, gemeenten, provincies en het Rijk. Naast het aanscherpen van regelgeving, moeten we de zelfredzaamheid van arbeidsmigranten stimuleren. We moeten hen beter wegwijs maken in Nederland en een sterkere positie geven op de arbeidsmarkt, op de woningmarkt en in de samenleving. Dat betekent ook dat de afhankelijkheid van arbeidsmigranten van hun werkgever moet worden verminderd, en dat rechten op een laagdrempelige wijze kunnen worden afgedwongen. Alleen op die manier kunnen arbeidsmigranten weerstand bieden tegen malafide werkgevers en huisbazen, en kunnen misstanden worden tegengegaan. En tot slot moeten overheden beter zicht krijgen op arbeidsmigratie. Rijk, provincie en gemeenten weten nu niet goed wat er speelt in de samenleving met betrekking tot arbeidsmigranten. Dat bemoeilijkt het maken van goed beleid en effectieve handhaving. Overheden moeten weten waar arbeidsmigranten wonen, waar ze werken en via welke werkgever of uitzendbureau dat gebeurt.

1.7

Hoe nu verder? Van arbeidsmigranten tot Nederlandse burgers, van werkgevers tot vakbonden en van linkse tot rechtse politieke partijen, het Aanjaagteam ziet dat door de hele samenleving mensen zich herkennen in de noodzaak om ervoor te zorgen dat de misstanden bij arbeidsmigranten verleden tijd worden. Als we daarin slagen, slaan we meerdere vliegen in één klap. We zorgen ervoor dat alle arbeidsmigranten, net als Nederlandse werkenden, kunnen rekenen

›

≡

18 | Geen tweederangsburgers

op goede banen bij werkgevers die netjes met hen omgaan, dat ze kunnen rekenen op fatsoenlijke huisvesting en op een toegankelijke overheid die hen verder kan helpen als dat nodig is. We zorgen ervoor dat ondernemers zeker zijn van een gelijk speelveld en van eerlijke concurrentie, doordat we regelgeving zodanig inrichten dat niemand zich eraan kan onttrekken. En we verbeteren de sociale samenhang in steden en dorpen, doordat er werk wordt gemaakt van meer en betere huisvesting voor arbeidsmigranten. Dit zijn forse ambities. Maar het Aanjaagteam is ervan overtuigd dat, met gezamenlijke en langdurige inzet van alle stakeholders, een fundamentele verandering mogelijk is. Dit advies bevat een pakket aan maatregelen dat kan zorgen voor structurele verbetering van de positie van arbeidsmigranten in Nederland. Dat vraagt allereerst een politieke afweging om de besluiten te nemen die zorgen voor duurzame verandering in de situatie van arbeidsmigranten.

‹

De urgentie van de problematiek vraagt erom die besluiten op korte termijn te nemen en zo snel mogelijk te starten. De implementatie zal doorzettingsvermogen en intensieve samenwerking vereisen tussen overheden, ondernemers en arbeidsmigranten om de echte verandering tot stand te brengen. Het Aanjaagteam heeft de afgelopen maanden met ondernemers, gemeenten en arbeidsmigranten gesproken die samen laten zien dat het kan: dat goed werkgeverschap samen kan gaan met een economisch rendabel businessplan. Dat geeft hoop voor de toekomst.

1.8 De aanbevelingen Dit tweede advies van het Aanjaagteam Bescherming Arbeidsmigranten is gericht op het structureel verbeteren van de omstandigheden van arbeidsmigranten. De problemen die het Aanjaagteam in de praktijk heeft geconstateerd vereisen actie op korte termijn. Daarom heeft het Aanjaagteam gezocht naar oplossingen die op afzienbare termijn implementeerbaar zijn en is de oplossing niet gericht op fundamentele wijzigingen van het Europese en Nederlandse arbeidsmarktstelsel. Discussie daarover, onder andere over de mate waarin flexwerk gewenst is, vindt plaats in het verlengde van het eindrapport ‘In wat voor land willen wij werken?’ van de Commissie Regulering van Werk onder leiding van Hans Borstlap12. De uitkomst van die discussie zal van invloed zijn op de positie van alle flex­ werkers in Nederland en daarmee ook op de positie van arbeidsmigranten die vaak flexwerkers zijn. In dit advies behandelen we achtereenvolgens een aantal thema’s: de regulering van de uitzendsector, de registratie van arbeidsmigranten, huisvesting van arbeidsmigranten, gezondheidszorg en welzijn voor arbeidsmigranten, toezicht en handhaving en de institutionele inbedding van de aanbevelingen. Per thema volgt een nadere probleem­ analyse, een onderbouwing van de oplossingsrichting waarvoor we hebben gekozen en de belangrijkste aanbevelingen op het thema.

Vervolgens worden de aanbevelingen opgesomd. Die zijn gericht aan de Rijksoverheid, maar ook aan provincies en gemeenten, en aan werkgevers- of werknemersorganisaties.

12 Bijlagen bij Kamerstuk 29 544, nr. 970.

›

≡

19 | Geen tweederangsburgers

Betere beheersing van de uitzendsector H2

Zicht krijgen op

H3 arbeidsmigratie

2.1.A Verplicht certificering van uitzendbureaus

3.1.A Actieve zorgplicht voor werkgevers ten aanzien van registratie

2.1.B Verplicht het gebruik van de g-rekening

3.1.B Registreer contactgegevens van arbeidsmigranten in de BRP

2.1.C Waarborgsom

3.1.C Registreer het feitelijke verblijfsadres

2.1.D Inhoudelijke controle door de KvK

3.1.D Gebruik signalen uit de Landelijke Aanpak Adreskwaliteit

2.1.E Aansprakelijkheid van de inlener

3.1.E Goede registratie is een onderdeel is van de certificering

2.1.F Bestuursrechtelijk bestuursverbod

3.1.F Toezicht op de registratie van arbeidsmigranten

2.1.G Meldplicht bij ongelukken voor uitzendbureaus

3.2.A RNI-loketten, naast registratiepunt ook informatiepunt

2.1.H Buitenlandse uitzendbureaus

3.2.B Maak gebruik DigiD mogelijk

2.2.A Due diligence in jaarverslagen 2.2.B Gegarandeerd minimumloon voor de eerste 2 maanden

en welzijn H5 Gezondheid van Arbeidsmigranten

2.2.C Geen schulden opbouwen 2.2.D Transparantie over de minimum inhuuruurprijs

5.1.A Regel verlengde zorgfaciliteiten

Meer en betere huisvesting H4 voor Arbeidsmigranten

‹

5.1.B Bevorder toegankelijkheid van de verzekeringspolis 5.1.C Voldoende medische voorzieningen in de regio

4.1.A Inzicht in bestaande sturingsmogelijkheden 4.1.B Invoering verhuurdersvergunning 4.1.C Handhaving door gemeenten 4.2.A Afspraken over de landelijke opgave en

Arbeids migrant

gemeentelijke opgave

handhaving H6 Betere en toezicht 6.1.A Samenhang in toezicht 6.1.B Gegevensuitwisseling

4.2.B Regionale deals voor meer huisvesting

6.1.C Meer capaciteit

4.2.C Effectrapportage bij nieuwe bedrijvigheid

6.1.D Grensoverschrijdend werken

4.3.A Integreer het SNF- en AKF-keurmerk 4.3.B Overgang naar de nieuwe norm

6.1.E Onaangekondigd inspecteren en meldplicht aan Inspectie SZW

4.3.C Aangepaste oppervlakte norm in het Bouwbesluit

6.2.A Omgekeerde bewijslast

4.3.D Geïntegreerd SNF/AKF keurmerk voor overige woonvormen

6.3.A: Toezicht op registratie

4.3.E Samenwerking tussen gemeenten en keurmerken in de handhaving

inbedding H7 Institutionele van arbeidsmigratie

4.4.A Een zelfstandig huurcontract voor alle woonvormen 4.4.B Ontkoppeling huur- en arbeidscontract op papier en in de praktijk

7.1.A Betrek arbeidsmigranten bij de beleidsontwikkeling en beleidsuitvoering 7.1.B Stel integratietrajecten open voor arbeidsmigranten 7.2.A Jaarlijkse rapportage arbeidsmigranten voor de Tweede Kamer 7.2.B Regel wetswijzigingen in een verzamelwet 7.2.C Stel een Expertteam arbeidsmigranten in 7.2.D Verbeterde toegang tot het recht: arbeidscommissie 7.2.E Maak gericht beleid rondom arbeidsmigratie op lokaal niveau

Lorem ipsum

›

≡

20 | Geen tweederangsburgers

2

Betere beheersing van de uitzendsector

Veel arbeidsmigranten in Nederland werken voor een uitzendbureau. En die speelt vaak een grote rol in het leven van een arbeidsmigrant. Vaak zijn het uitzendbureaus die gericht mensen werven in hun thuisland om in Nederland te komen werken. Ze regelen het vervoer naar Nederland en verzorgen eenmaal in Nederland de huisvesting, zorgverzekering en helpen de arbeidsmigrant met de registratie. Het Aanjaagteam heeft veel voorbeelden gezien van uitzendbureaus die dat goed doen en de arbeidsmigranten actief begeleiden tijdens hun verblijf in Nederland. Dat is een vorm van service die door de arbeidsmigrant wordt gewaardeerd en vaak ook wordt gevraagd. Ook grotere werkgevers die gebruik maken van arbeidsmigranten die direct in (tijdelijke) loondienst zijn doen dit. Hiervoor geldt: als het goed gebeurt heeft het toegevoegde waarde voor de arbeidsmigrant en de werkgever.

‹

Helaas heeft het Aanjaagteam moeten constateren dat er ook uitzendbureaus en werkgevers zijn die niet goed omgaan met de arbeidsmigranten en waarbij misstanden worden geconstateerd, zowel in het gecertificeerde als het niet-gecertificeerde deel van de sector13. Dat zijn vaak bedrijven die van de arbeidsmigrant een verdienmodel maken, door zo veel mogelijk te besparen op kosten die ze voor de arbeidsmigrant maken. Deze bedrijven sjoemelen met de salarisadministratie, laten hen te veel uren maken, houden allerlei bedragen in op het loon, vragen een onnodig hoge vergoeding voor transport, eisen boetes voor vreemde huisregels en besparen geld door te veel mensen in een huis onder te brengen en huisvesting slecht te onderhouden. En als de arbeidsmigrant klaagt, verliest hij werk, woonruimte en zorgverzekering en staat hij in een vreemd land op straat.

Casus: Ruben Ruben (36) is een Spaanse arbeidsmigrant die via een uitzendbureau bij een distributieentrum werkt als order picker met een minimumloon van ongeveer 1700 euro bruto per maand. Hij woont op een vakantiepark samen met twee andere arbeidsmigranten, waar ze gezamenlijk 1500 euro per maand betalen voor een bungalow. Daar komt nog ziektekostenverzekering bovenop, afdracht voor vervoer naar het werk, voor werkschoenen en kleding en voor gebruik van de wasmachine. Als Ruben klaagt riskeert hij dat hij zowel zijn baan als zijn daaraan gekoppelde huisvesting verliest. Het uitzendbureau verdient niet alleen aan de arbeid die Ruben verricht, maar heeft ook een verdienmodel ontwikkeld op de andere aspecten. Doordat Ruben afhankelijk is van het uitzendbureau voor huisvesting, vervoer en werk, heeft hij het gevoel weinig andere keuzes te hebben dan zijn situatie te accepteren en vooral de misstanden niet te melden.

Het initiële idee van uitzendwerk, waarbij uitzendbedrijven een allocatiefunctie vervullen op de arbeidsmarkt en bedrijven helpen ‘piek en ziek’ op te vangen, is in de loop van de jaren overgegaan in uitzendwerk als standaardmodel voor laag- of ongeschoold werk. In de praktijk zijn er weinig arbeidsmigranten die een arbeidsovereenkomst hebben bij het bedrijf waar ze daadwerkelijk werken, voor onbepaalde tijd met een vaste arbeidsuren­

13 Zie paragraaf 2.1 voor nadere toelichting op het systeem van certificatie, of kijk op www.normeringarbeid.nl

›

≡

21 | Geen tweederangsburgers

omvang, ondanks dat zij vaak structureel werk verrichten. In plaats daarvan werken ze via een uitzendbureau, op een nul-urencontract, en is er weinig uitzicht op een vaste aanstelling. Als overgang naar een andere fase dreigt, worden ze via een ander uitzendbureau ter beschikking gesteld en starten weer in de eerste fase. Door die onzekerheid over hun positie voelen de arbeidsmigranten de druk om door te werken als ze eigenlijk ziek zijn. Bovendien durven ze vaak niet te klagen over de woon- of werkomstandigheden uit vrees dat zij, door het uitzendbeding, direct hun werk verliezen en daarmee ook hun woonruimte en zorgverzekering. Arbeidsmigranten kunnen door hun zwakke positie op de arbeidsmarkt blijven hangen in fase A met uitzendbeding (geen werk of ziek, dan eindigt uitzendovereenkomst). Het Aanjaagteam wijst in dit verband op de begin dit jaar uitgebrachte adviezen van de Commissie Regulering van Werk om tijdelijke contractvormen alleen voor echt tijdelijk werk in te zetten. Het Aanjaagteam gaat niet nader in op het doorstromen van uitzendkrachten tussen verschillende fases, omdat dit al geadresseerd is door de commissie Borstlap. Aanpassingen in het verlengde van de commissie Borstlap zullen ook doorwerken op de positie van de arbeidsmigrant.

Sinds de afschaffing van de vergunningsplicht in 199814 zijn er vrijwel geen drempels meer om een uitzendbureau te beginnen en is er een wildgroei ontstaan. Er zijn op dit moment ongeveer 14.000 uitzendbureaus actief in Nederland15. Slechts een derde van deze uitzendbureaus is gecertificeerd volgens het keurmerk van de Stichting Normering van Arbeid (SNA). Daarnaast zijn er, naast een verplichte inschrijving van een uitzendbureau bij de Kamer van Koophandel (KvK) geen extra eisen gesteld en wordt geen inhoudelijke check gedaan. Dit betekent dat voor het merendeel geen ingebouwde checks bestaan of de onderneming alles volgens de regels doet. Daarnaast is er kritiek op de waarde van het keurmerk waardoor werknemersorganisaties uit het keurmerk zijn gestapt. De werknemersorganisaties waren van mening dat de verbeteringen niet snel genoeg gerealiseerd werden en dat werknemers in bepaalde situaties niet krijgen waar ze (ook volgens de cao) recht op hebben.

‹ 34%

Gecertificeerde uitzendbureau’s

Van de totaal 14.000 uitzendbureau’s zijn er 4794 (34%) gecertificeerd.

ABU/NBBU leden

82%

In 2019 was 82% van alle uitzendkrachten in dienst van ABU leden (587) en NBBU leden (1273).

14 Vanaf 1970 had Nederland een vergunningstelsel om de branche te reguleren. Deze werd met de invoering van de Wet allocatie arbeidskrachten door intermediairs (Waadi) in 1998 uiteindelijk afgeschaft. 15 Bij de KvK zijn er rond de 25.000 bedrijven ingeschreven die het uit- en doorlenen van arbeid als hoofdactiviteit hebben, maar het CBS geeft aan dat er zo’n 14.000 bedrijven daadwerkelijk actief zijn als uitzendbureau. Daarnaast zijn er ook nog veel bedrijven die uitzenden als nevenactiviteit hebben, zoals bij bijvoorbeeld schoonmaakbedrijven, bouwbedrijven of tuinders wel voorkomt.