definitief onderzoeksrapport rekenkamercommissie Omgevingswet 27-10-2021

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021 Rekenkamercommissie Zutphen 27-10-2021

1

Colofon Dit is een uitgave van de gemeente Zutphen Postbus 41 7200 AA Zutphen 's Gravenhof 2 www.zutphen.nl Rekenkamercommissie gemeente Zutphen Auteur(s): Birgitta Dolfing

Versie: definitief

2

3

Inhoud Bestuurlijke nota

6

1. Onderzoeksverantwoording 1.1 Aanleiding 1.2 Doelstelling en onderzoeksvragen 1.3 Vraagstelling 1.4 Methode en onderzoeksuitvoering

6 6 7 8 8

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Leeswijzer conclusies en aanbevelingen 2.2 Beantwoording deelvragen 2.3 Conclusies 2.3.1 Hoofdvraag één 2.3.2 Hoofdvraag twee 2.4 Aanbevelingen

10 10 11 11 11 14 16

3. Bestuurlijke reactie

18

4. Reactie rekenkamercommissie

20

Nota van bevindingen

21

5 Hoofdlijnen van de Omgevingswet

21

6. Landelijke ontwikkelingen en kaders Omgevingswet 6.1 Veranderende rol raad en college 6.2 Zes kerninstrumenten 6.3 Waar moet de gemeente Zutphen bij inwerkingtreding aan voldoen?

23 23 23 28

7 (Voorbereiding op) de Omgevingswet in Zutphen 7.1 Het jaar 2016 – De eerste stappen 7.2 Het jaar 2017 – Kwartiermakers en het bepalen van de koers 7.3 Het jaar 2018 – Concretisering van de aanpak 7.4 Het jaar 2019: meer experimenteren, oefenen en evalueren 7.5 De jaren 2020 en 2021: de eindstreep komt in zicht

32 32 35 39 43 47

8 Rol van de raad 8.1 Inleiding en leeswijzer 8.2 De drie rollen van de raad: kadersteller, controleur en volksvertegenwoordiger 8.2.1 De raad als kadersteller 8.2.2 De raad als controleur 8.2.3 De raad als volksvertegenwoordiger

54 54 54 55 57 58

4

Bijlage A Zutphense raad en Omgevingswet in de praktijk: resultaten raadsenquête

60 60

Bijlage B Lijst met gesproken personen

62 62

Bijlage C Bestudeerde bronnen en documenten

63 63

5

Bestuurlijke nota 1. Onderzoeksverantwoording 1.1 Aanleiding Op 1 januari 2022 treedt de Omgevingswet in werking. Deze wet bundelt wetgeving en regels voor ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, water en natuur. De Omgevingswet wordt beschouwd als een grote veranderopgave voor gemeenten en wordt ook wel gezien als de volgende decentralisatie na het sociaal domein in 2015. De wet zal een grote impact hebben op de fysieke leefomgeving en vraagt daarom om strakke richtlijnen waarmee de gemeente met kracht de toekomst tegemoet kan treden. De invoering van de Omgevingswet stond na eerder uitstel gepland voor 1 januari 2021, maar is onlangs opnieuw uitgesteld van 1 januari 2022 tot 1 juli 2022. 1 In Zutphen is men al geruime tijd bezig met de voorbereidingen voor de invoering van de aanstaande Omgevingswet en er wordt onder meer concreet nagedacht over hoe de lopende processen zo goed mogelijk kunnen worden ingericht zodat ze af te stemmen zijn op de nieuwe wet en bijbehorende aspecten.

De gemeente heeft tijdens verschillende informatiemomenten aangegeven op 1 januari 2021 klaar te zijn voor de invoering van de Omgevingswet en zich tegen die tijd te hebben ontwikkeld “tot een wendbare en flexibele organisatie die past bij de veranderingen in de samenleving.” Ook het Omgevingsplan zou idealiter klaar zijn voor 1 januari 2021, zoals bijvoorbeeld besproken in de Forumspecial Omgevingswet van 14 november 2019. 2 Naast dit uitstel dient er in de analyse van de stand van zaken in Zutphen ten aanzien van de invoering van de nieuwe wet rekening te worden gehouden met de huidige corona-crisis. Deze heeft ook bijgedragen aan het definitieve uitstel van de invoering van de nieuwe wet. In de voorbereidingen richting de invoering van de nieuwe wet spelen verschillende actoren en partijen een rol, waaronder de gemeenteraad van Zutphen. De raad dient in het kader van invoering van de Omgevingswet in ieder geval een omgevingsvisie vast te stellen, maar dat niet alleen: de raad speelt een belangrijke rol in de ‘maatwerk’benadering die de Omgevingswet voortbrengt. De raad is leidend in het bepalen van de koers van de gemeente en is het bevoegd gezag bij de vaststelling van de omgevingsvisie en het omgevingsplan. De raad is de hoeder van het algemeen belang en bewaakt een transparante afweging van belangen.

1 Via: https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/nu-officieel-jaar-uitstel-voor-

omgevingswet.13303811.lynkx 2 Via: https://raad.zutphen.nl/vergaderstukken/raadsstuk/forumspecial-omgevingswet-14november-2019. 6

Die transparante afweging krijgt in de Omgevingswet nog meer gewicht gezien de principes: lokaal maatwerk, de gebruiker centraal, de breedte van het beleidsveld en de integrale benadering. Kortom, voor de raad is het van belang – en deels ook nu het moment om -: - De koers te bepalen voor de invoering Omgevingswet en de omgevingsvisie; - Invulling te geven aan de rol die in de Omgevingswet aan de gemeenteraad is toebedeeld; - Positie in te nemen om de regie op het proces te versterken; - Principes te benoemen waarop de invoering van de Omgevingswet moet worden gebaseerd; - De keuze te maken om vooraf aan de omgevingsvisie een ambitiedocument op te stellen; - Het proces te blijven volgen en waar nodig bij te sturen; - Daarbij de doorwerking op vergunningverlening, handhaving en de organisatie voor ogen te houden; - De samenwerking met de samenleving in het gehele proces centraal te stellen; - En te bepalen hoe om te gaan met de dynamiek.

1.2

Doelstelling en onderzoeksvragen

Voor wat betreft de scope en tijdsbepaling van het onderzoek wordt uitgegaan van een startmoment dat wordt getekend door de aankondiging van de invoering van de Omgevingswet in 2015. In het najaar van 2015 is de wet aangenomen door de Tweede Kamer en vervolgens in maart 2016 door de Eerste Kamer.3 Voor dit onderzoek wordt het najaar van 2015 als startmoment aangehouden omdat er destijds al gemeenten startten met het vergaren van informatie, alsook met het vormgeven van de organisatie en informatievoorziening rondom de invoering van de Omgevingswet, die destijds beoogd was in 2018.4 Het eindpunt van dit onderzoek is 1 mei 2021. Op dat moment wordt zo veel mogelijk aangesloten bij de laatste stand van zaken. De Rekenkamercommissiecommissie onderzoekt of de gemeente Zutphen in staat is om per 1-1-2022 de Omgevingswet in te voeren en spreekt op basis van de bevindingen, haar verwachtingen uit over de nog resterende tijd tot de invoeringsdatum. Het doel van dit onderzoek is om in kaart te brengen hoe de gemeente Zutphen zich heeft voorbereid en zich de komende tijd nog verder voorbereidt op de invoering van de Omgevingswet. Daarnaast wordt onderzocht wat hierin de rol en de positie van de gemeenteraad is, kán en moét zijn. Met beoogde inzichten uit dit onderzoek wil de rekenkamercommissie bijdragen aan de kaderstellende en controlerende taak van de raad.

3 Via https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en-regelgeving/voortgang-wet--en-regelgeving 4 Via https://www.binnenlandsbestuur.nl/ruimte-en-milieu/nieuws/nu-officieel-jaar-uitstel-voor-

omgevingswet.13303811.lynkx. 7

1.3

Vraagstelling

In het licht van het voorgaande is de volgende hoofdvraag geformuleerd: In hoeverre heeft de gemeente Zutphen zich tot nu toe adequaat voorbereid op de invoering van de Omgevingswet? En wat is hierin de rol en positie van de gemeenteraad?

Deze hoofdvraag is uitgewerkt in de volgende tien deelvragen: Omgevingswet: landelijke vraagstukken en kaders 1. Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet voor de gemeente? 2. Welke landelijke ontwikkelingen en kaders zijn leidend voor de voorbereiding en implementatie van de Omgevingswet? 3. Waar moet de gemeente Zutphen bij inwerkingtreding aan voldoen? (Voorbereiding op) Omgevingswet in Zutphen 4. Welk traject is in de gemeente Zutphen uitgezet richting de invoering van de Omgevingswet? 5. Wat is de voortgang van het voorbereidingstraject in Zutphen? 6. In hoeverre is de gemeente Zutphen financieel in staat om de Omgevingswet uit te voeren? Zijn de financiële randvoorwaarden en middelen voldoende in beeld en toereikend? 7. In hoeverre is de gemeente Zutphen in staat om de Omgevingswet voor 1/1/2022 te implementeren en vervolgens uit te voeren? Rol van de raad 8. In hoeverre is de raad tijdens de afgelopen jaren geïnformeerd en meegenomen in de Zutphense ontwikkelingen rondom de Omgevingswet? En waar staat de raad momenteel in dit traject? 9. Is de rol van de raad in de voorbereidende fase van de Omgevingswet en de fase na implementatie gedefinieerd en vastgesteld? Zo ja, op welke manier? 10. In hoeverre zijn concrete doelen en afspraken gemaakt op basis waarvan de raad in de toekomst het beleid rondom de Omgevingswet kan controleren?

1.4

Methode en onderzoeksuitvoering

De onderzoeksaanpak die voor deze rapportage gehanteerd is, bestond uit verschillende fasen. Allereerst heeft in september 2020 de startbijeenkomst met de ambtelijk contactpersoon plaatsgevonden. De interim-onderzoeker heeft werkzaamheden uitgevoerd tussen september 2020 en februari 2021. Haar opvolger heeft van medio maart tot medio mei 2021 nog afrondende werkzaamheden uitgevoerd.

8

De onderzoekswerkzaamheden bestonden uit documentanalyses en interviews. De documentanalyses vormden het beginpunt voor het onderzoek. De bevindingen uit deze documentanalyses zijn verder uitgediept in de daaropvolgende interviews. De interviews vonden plaats in de periode van november 2020 tot april 2021, met onder andere collega’s uit de ambtelijke organisatie, de portefeuillehouder, de gemeentesecretaris, verschillende teamleiders, de griffie en leden van de raadswerkgroep. Van deze interviews zijn gespreksverslagen gemaakt welke de gesprekspartners, soms met aanpassingen, hebben geaccordeerd. In deze periode heeft de rekenkamercommissie ook een raadsenquête afgenomen onder de Zutphense raadsleden om meer te weten te komen over de perceptie van de raad op het gebied van informatievoorziening, de raadswerkgroep Omgevingswet en de mogelijkheden om te sturen op het onderwerp van de Omgevingswet. De resultaten van deze enquête zijn in bijlage A opgenomen.

9

2. Conclusies en aanbevelingen 2.1 Leeswijzer conclusies en aanbevelingen De conclusies en aanbevelingen zijn als volgt gegroepeerd. In onderstaande tabel volgt een eerste korte beantwoording van de verschillende deelvragen van het rekenkamercommissie onderzoek. Daarna wordt aan de hand van de twee hoofdvragen van het onderzoek dieper ingegaan op de verschillende deelvragen en volgen de conclusies. In dit hoofdstuk wordt de chronologie gevolgd van de Nota van Bevindingen (hoofdstukken 5-8). Eerst wordt stil gestaan bij de zogeheten ambitiedocumenten van de gemeente, het Koersdocument uit 2017 en het programmaplan uit 2018. Daarna worden de specifieke kerninstrumenten uit de nieuwe Omgevingswet , omgevingsvisie en omgevingsplan zoals vormgegeven in Zutphen nader beschouwd. Hierbij wordt ook het aspect burgerparticipatie meegenomen. Vervolgens worden de onderdelen van de programmatische aanpak in relatie tot de minimale eisen geanalyseerd. Tenslotte wordt ingegaan op de rol van de raad. Voortvloeiend uit de conclusies komt de rekenkamercommissie tot een aantal aanbevelingen. Na de conclusies en aanbevelingen komen achtereenvolgens de reactie van het college van burgemeester en wethouders op de conclusies en aanbevelingen en de uiteindelijke reactie van de rekenkamercommissie.

10

2.2 Beantwoording deelvragen

Omgevingswet: landelijke vraagstukken, kaders 1 Wat zijn de hoofdlijnen van de Omgevingswet voor de gemeente? 2

3

Welke landelijke ontwikkelingen en kaders zijn leidend voor de voorbereiding en implementatie van de Omgevingswet? Waar moet de gemeente Zutphen bij inwerkingtreding aan voldoen?

(Voorbereiding op) Omgevingswet in Zutphen 4 Welk traject is in de gemeente Zutphen uitgezet richting de invoering van de Omgevingswet?

Beantwoording De hoofdlijnen zijn de vijf thema’s: juridisch en inhoudelijk, houding en gedrag, werkprocessen en organisatie, digitalisering, en experimenten waarbinnen de kerninstrumenten van de nieuwe wet zijn opgenomen. Binnen elk van de thema’s heeft de wetgever een aantal minimale acties voorzien. Voor de minimale eisen wordt in Zutphen ambtelijk met een kwartaalplanning gewerkt. In het koersdocument en programmaplan zijn genoemd het kader vernieuwend werken: integraal denken en handelen, samenwerken intern en extern, meer ruimte voor initiatiefnemers.

Aan de minimale eisen van de wetgever en zoals verwerkt in het VNG document. Het gaat dan om: het kunnen ontvangen van vergunningaanvragen en meldingen; het proces voor behandeling ervan is ingericht; de aanvragen kunnen worden beoordeeld; indieningsvereisten kunnen worden aangeleverd; omgevingsplan kan worden gewijzigd; toezicht en handhaving ingericht en evenals vergunningverlening aangepast aan de Wet kwaliteitsborging bouwen (Wkb); procedures en regels voorkeursrecht en onteigenen kunnen worden toegepast.

Er is een ambtelijk programmateam werkzaam met de wethouder als bestuurlijk opdrachtgever, een ambtelijk programmaleider en voor elk thema een deelprogrammaleider. Een raadswerkgroep wordt periodiek geïnformeerd over de voortgang van de voorbereiding.

11

5

6

7

Wat is de voortgang van het voorbereidingstraject in Zutphen? In hoeverre is de gemeente Zutphen financieel in staat om de Omgevingswet uit te voeren? Zijn de financiële randvoorwaarden en middelen voldoende in beeld en toereikend? In hoeverre is de gemeente Zutphen in staat om de Omgevingswet voor 1/1/2022 te implementeren en vervolgens uit te voeren?

De programmaleiders houden de voortgang op kwartaalniveau ambtelijk bij. Deze schema’s laten een einddatum zien van 1-1-2022 voor de implementatie van de minimale eisen. De rekenkamercommissie kan uit deze documenten niet afleiden of de voortgang op schema ligt. Over de implementatie en de structurele kosten en capaciteit die hiermee gemoeid zijn, zijn alleen de totaalbedragen van kredieten bekend die de raad in 2018, 2019 en 2020 beschikbaar heeft gesteld. Bijna de helft van dit bedrag is bestemd voor digitalisering. Op dit moment is voor de rekenkamercommissie onzeker of de gemeente Zutphen met het huidige budget en de krappe ambtelijke capaciteit de Omgevingswet kan voorbereiden.

De organisatie doet werkervaring op met de nieuwe werkwijzen en systemen. Op basis van de beschikbare documentatie kan de rekenkamercommissie niet aangeven of de gemeente Zutphen de voorbereiding kan realiseren zodanig dat Zutphen per 1-1-2022 in staat zal zijn de wet uit te voeren.

Rol van de raad 8 In hoeverre is de raad tijdens de afgelopen jaren geïnformeerd en meegenomen in de Zutphense ontwikkelingen rondom de Omgevingswet? En waar staat de raad momenteel in dit traject?

De raad is indirect meegenomen in de voorbereiding van de Omgevingswet door middel van de kwartaalrapportages aan de raadswerkgroep, die als ingekomen stuk naar de raad worden verzonden. Direct is de raad geïnformeerd over de reikwijdte en consequenties van bepaalde keuzes via presentaties, simulaties en spellen tijdens Forum(special)s die de raadswerkgroep entameert. De raad staat momenteel nog aan de zijlijn en is nog niet aan zet in de voorbereiding van visie documenten zoals omgevingsvisie stedelijk gebied, omgevingsplan landelijk gebied, burgerparticipatie.

12

9

10

Is de rol van de raad in de voorbereidende fase van de Omgevingswet en de fase na implementatie gedefinieerd en vastgesteld? Zo ja, op welke manier? In hoeverre zijn concrete doelen en afspraken gemaakt op basis waarvan de raad in de toekomst het beleid rondom de Omgevingswet kan controleren?

De rol van de raad in de voorbereidende fase is reactief: het college wordt geacht aan zet te zijn waarna de raad haar kaders bepaalt. De raad heeft deze in meerderheid niet op voorhand willen meegeven. De rol van de raad ná implementatie is niet gedefinieerd. Hierover zijn (nog) geen concrete afspraken gemaakt.

13

2.3

Conclusies

De Omgevingswet wordt beschouwd als een veranderopgave met drie belangrijke aspecten: - De juridische invoering van de wet; - Ondersteund door het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) waarop de gemeente moet aansluiten en; - Een andere manier van werken binnen de gemeente tussen de beleidsvelden en naar buiten toe met de ketenpartners. Tevens moet om in de geest van de wet te werken meer ruimte geboden worden aan initiatiefnemers.

2.3.1 Hoofdvraag één Voor de beantwoording van de eerste hoofdvraag: “In hoeverre heeft de gemeente Zutphen zich tot nu toe adequaat voorbereid op de invoering van de Omgevingswet?” hebben bovengenoemde drie aspecten van de transitie centraal gestaan. De gemeente Zutphen heeft activiteiten gepland en uitgevoerd tot aan de oorspronkelijke invoeringsdatum van 1 januari 2021. Voor de invoering is in 2016 eerst een procesplan ontworpen waarin is nagegaan wat er op de gemeente afkwam, met wie en hoe het zou worden opgepakt. De transitie zou worden vorm gegeven in drie aandachtsvelden/domeinen ‘cultuur’, ‘organisatie’ en ‘juridisch’. Vervolgens zijn kwartiermakers aan de slag gegaan met het bepalen van de koers. In het koersdocument van 2017 moesten de ambities scherper worden gesteld en in beeld brengen wat er nodig was om deze ambities te bewerkstelligen. Anders gezegd: hoe de organisatie klaar te stomen om te kunnen werken met en volgens de Omgevingswet en welke (financiële) inspanningen horen hierbij. In 2018 is een programma aanpak noodzakelijk bevonden met ambitie, doelen en inspanningen om Zutphen tijdig voor te bereiden op de invoering van de nieuwe wet. Koersdocument 2017 In het koersdocument staat meermalen het woord ‘ambitie’ benoemd, maar in het koersdocument is hierover niet méér aangegeven dan wat de wetgever reeds als vernieuwingen in de werkwijze heeft aangegeven.

De Omgevingswetbenadering vraagt om: - integraal denken en handelen - meer samenwerking binnen en tussen de interne en externe organisaties - meer meedenken met initiatiefnemers. Bij de uitwerking van het koersdocument heeft de rekenkamercommissie geen verduidelijking van de ambitie van Zutphen kunnen vinden. Het is niet duidelijk geworden waar Zutphen naar toe wil anders dan dat Zutphen vernieuwend wil handelen. Bijgevolg heeft deze ambitie – zoals wel benoemd in het koersdocument – niet als basis kunnen dienen voor de invulling van de doelen in de implementatiekoers. Een basis voor de implementatiekoers en uitvoering zou volgens de documenten worden meegeven vanuit de opgave, principes en passend bij de Zutphense context. Er zou 11

meer geïnvesteerd moeten worden in partnerschap, vaststellen wat iedereen zijn rol is en welke deskundigheid er aanwezig is, besluiten over de inzet van burgerparticipatie, vaststellen welke rol zelf moet worden aangenomen, duidelijke doelen opstellen, investeren in het leerproces. En niet onbelangrijk: hoe écht te leren van de pilots. De gemeente Zutphen zou moeten bepalen hoe ze vorm geeft aan het principe van uitnodigingsplanologie. Dit zou samen vallen met de uitwerking van de omgevingsvisie. In het bijzonder is hier de omgevingsvisie Stedelijk Gebied bedoeld aangezien de omgevingsvisie Landelijk Gebied eind 2015 al was vastgesteld. Programmaplan implementatie Omgevingswet 2018 In het programmaplan staat dat de ambitie van Zutphen wordt omschreven. De centrale doelstelling is dat Zutphen klaar is voor de invoering van de Omgevingswet. Dit wordt geconcretiseerd met het volgende citaat uit het programmaplan. Zutphen weet bij de invoering van de wet: - Wat er in de wet staat en wat de juridische kaders zijn; - Wat er van onze organisatie verwacht wordt en zijn minimale vereisten voor organisatieverandering doorgevoerd in onze processen en systemen; - Hoe wij als professionals moeten werken met de nieuwe wet en wat dit vraagt op het gebied van competenties; - Hoe wij om willen gaan met de ruimte die Omgevingswet biedt en hebben wij hierop ambities geformuleerd.

Programmatische aanpak programmaplan De gemeente heeft voor de invoering van alle aspecten van de Omgevingswet vijf thema’s met eigen subdoelstellingen: - Juridisch en inhoudelijk; - Houding en gedrag; - Werkprocessen en organisatie; - Digitalisering; - Experimenten. Met experimenten werd bedoeld kennis opdoen met de kerninstrumenten omgevingsvisie stedelijk gebied, omgevingsplan landelijk gebied en met het gedachtegoed: meer ruimte bieden voor participatie aan de voorkant. Conclusie ambitiedocumenten: ambitie? Het Zutphense koersdocument en programmaplan benoemen inderdaad te behalen doelen en hoe deze op een vernieuwende manier te realiseren. De rekenkamercommissie concludeert dat deze documenten evenwel geen ambitie omvatten in de zin van wat de organisatie wil zijn en doen op basis van normen en waarden. Deze zouden zich vervolgens moeten vertalen in SMART doelstellingen. Er is wel geïnvesteerd in partnerschap en burgerparticipatie, maar de re rekenkamercommissie constateert dat hieraan geen principes ten grondslag liggen. Met andere woorden: tot hoever reikt burgerparticipatie, wanneer en vooral: waarom? Wat wil Zutphen hiermee bereiken? En waarin wordt dit vertaald? De Zutphense documenten zijn naar de mening van de rekenkamercommissie geen ambitiedocument.

12

Een ambitiedocument op voorhand à la de VNG reikt verder in de geest van de Omgevingswet waarin een houding van werken van ‘nee, tenzij’ verandert naar ‘ja, mits’. Zo heeft de gemeente Utrechts Heuvelrug bijvoorbeeld een dergelijk document opgesteld en hierin is ingegaan op kansen en kanttekeningen die aan de voorkant zouden kunnen worden bediscussieerd door raad en college. Hierbij is expliciet ingegaan op: - wat vinden initiatiefnemers belangrijk voor de samenleving; - hoe wordt omgegaan met de verschillende belangen in de samenleving; - minder vergunningen betekent minder leges; - minder vergunningen betekent meer capaciteit nodig voor controles achteraf; - hoe wordt participatie vermoeidheid onder bewoners voorkomen; - hoe wordt gezorgd voor voldoende draagvlak om bestuurlijke keuzes te legitimeren; - wat te doen als regels niet worden nageleefd? Bron: Ambitiedocument voor het invoeringsprogramma Omgevingswet, gemeente Utrechtse Heuvelrug Een dergelijk document zou de gemeente Zutphen de mogelijkheid hebben geboden om de veranderende rollen tussen raad en college in een vroegtijdig stadium aan de orde te stellen. Conclusie burgerparticipatie: leren van pilots? De rekenkamercommissie concludeert dat de ambtelijke organisatie weliswaar ervaring heeft opgedaan met participatie, maar dat de raad hierin niet betrokken is (geweest).

Hetgeen eerder is beschreven in het koersdocument, in het bijzonder omtrent de inzet van burgerparticipatie en het echt leren van pilots, is in het programmaplan niet terug te vinden. De rekenkamercommissie concludeert dat de pilot Deventerweg niet heeft geresulteerd in een evaluatie met alle betrokkenen en heeft evenmin kunnen constateren dat evaluatiepunten voor het vervolg zijn benoemd. Conclusie omgevingsvisie en omgevingsplan De Forum(special)s waarin aan de hand van presentaties, schuifjesspel en simulaties de verschillende opties en bandbreedtes van kerninstrumenten aan de raad werden gepresenteerd waren informatief van aard. Er werd in het algemeen aangegeven en geadviseerd welke mogelijkheden er zijn, maar deze zijn niet vertaald naar de Zutphense situatie. Er is derhalve geen besluitvorming ter zake geweest in de raad. Conclusie voortgang voorbereidingstraject: niet duidelijk Geïnterviewden geven aan dat de werkzaamheden op schema liggen. Uit de globale ambtelijke planning onderverdeeld naar kwartalen kan echter niet worden afgeleid of dit het geval is. Het totaaloverzicht heeft als einddatum 1 januari 2022 die ook als einddatum van de meeste activiteiten is aangegeven.

De rekenkamercommissie heeft niet kunnen concluderen dat er tussentijdse voortgangsrapportages worden gemaakt waardoor het moeilijk is om te beoordelen of de gemeente op schema ligt met de invoering van de wet. Conclusie financiën en ambtelijke capaciteit: niet bekend Ten aanzien van de bijbehorende financiële inspanningen heeft de gemeenteraad jaarlijks een afzonderlijk budget ter beschikking gesteld. De raad heeft geen informatie ontvangen over de verdeling van het budget over de thema’s en de onderlinge

13

verhouding, noch over de besteding van het budget: waren deze toereikend, was sprake van onderbesteding? Financiële risico’s worden in de ambtelijke organisatie wel onderkend. Deze risico’s zijn evenwel niet voldoende in beeld gebracht, noch voor de ambtelijke organisatie, noch voor de bestuurders. Dit geldt zowel voor college als de raad. Bijgevolg is onzeker of de financiële randvoorwaarden en middelen toereikend zijn.

2.3.2 Hoofdvraag twee Voor de beantwoording van de tweede hoofdvraag: “En wat is hierin de rol en positie van de gemeenteraad?” is met name gekeken naar de rol van de raadswerkgroep. Heeft zij de raad ondersteund om haar kaderstellende raad te vervullen? Heeft de raad hier ook gebruik van gemaakt? Heeft de raad gebruik gemaakt van instrumenten die haar ter beschikking staan, bijvoorbeeld vragen om geregeld geïnformeerd te worden om de kaderstellende rol te pakken? Als hiervoor gezegd is het programma voor de invoering en implementatie van de Omgevingswet een ambtelijk document. De raad heeft hier op voorhand geen richting aangegeven of kaders meegegeven. Het programma is derhalve niet te beschouwen als een kaderinstrument zoals de VNG heeft geadviseerd. Zo is bij de keuze voor vernieuwend handelen niet nader gedefinieerd waaruit dit bestaat en welke implicaties bepaalde keuzes hebben. Rol en positie van de raad De raadswerkgroep had tot doel als informatievoorziening tussen college, ambtelijke organisatie en de raad te dienen. De kwartaalrapportages die zij door tussenkomst van de wethouder via de ambtelijke organisatie bevatten globale voortgangsinformatie op de vijf thema’s. Hierin is geen uitsplitsing opgenomen over de invoering van de kerninstrumenten. Evenmin bevatten de rapportages een tijdlijn over de voortgang van de ambtelijke activiteiten.

Ook heeft de rekenkamercommissie geen planning aangetroffen voor de overgangstermijn van 2022 tot 2029. De raad is wel geïnformeerd over het proces van invoering van de Omgevingswet. Dit gebeurde via de kwartaalrapportages die op de lijst van ingekomen stukken werden opgenomen. Conclusies: reactieve raad De rekenkamercommissiecommissie concludeert dat deze lijn van informeren niet bevorderlijk is voor het goed bijhouden van een zo omvangrijk en gecompliceerd proces aangezien raadsleden een veelheid van stukken ontvangen. De kans is groot dat zo belangrijke informatie ondergesneeuwd raakt, zeker bij kleine(re) raadsfracties. De raadswerkgroep heeft via Forum(special)s voorzien in informatiedeling met de raad. Door te kiezen voor presentaties van experts en simulaties en spellen is hiermee alleen de mogelijkheid geboden om in algemene zin stil te staan bij voor- en nadelen van keuzes. Deze zijn niet vertaald naar de Zutphense situatie. Doordat de uitkomsten van de sessies niet zijn doorgespeeld naar de raad heeft een discussie over de implicaties van

14

bepaalde keuzes en het doorgeven van eventuele noties aan het college niet plaatsgehad. In die zin is het politieke debat niet gevoerd. Kaders zijn niet op voorhand meegegeven, noch in het koersdocument, noch in het programma van aanpak. In lijn hiermee heeft ook de raadswerkgroep zich onthouden van een advies richting de gemeenteraad, bijvoorbeeld in de vorm van een reactie op of beoordeling van de kwartaalrapportages. De rekenkamercommissie concludeert dat de raad van Zutphen een minimale invulling heeft gegeven aan de mogelijkheden die haar vanuit de kerninstrumenten van de Omgevingswet geboden zijn. Deze zijn gradueel onderverdeeld naar adviezen en eisen. Bepaling ambities, strategie, aanpak en financiën Omgevingsvisie in voorbereiding Plan(ning) nieuw omgevingsplan Procedure vergunning aanvragen Aanpassing legesmodel, mandaatregelingen, verordening planschade Instelling gemeentelijke adviescommissie ruimtelijke kwaliteit

advies advies advies eis eis eis

De raad van Zutphen heeft zich op voorhand over geen van deze kerninstrumenten uitgesproken of ten aanzien hiervan kaders meegegeven aan het college. De rekenkamercommissie tekent hierbij aan dat er op individueel fractieniveau wel voorstellen zijn gedaan om kaders mee te geven. De raad is hier in meerderheid niet in meegegaan. Daar waar de raad de kaderstellende en controlerende rol heeft, zal deze de komende tijd gepakt moeten worden.

15

2.4

Aanbevelingen

Op basis van dit onderzoek doet de rekenkamercommissiecommissie de volgende aanbevelingen. Ten behoeve van deelvraag 1: 1. Maak financiële risico’s inzichtelijk en bekend A. Inzake de Omgevingswet Op dit moment is binnen de ambtelijke organisatie nog niet geheel duidelijk of en zo ja welke financiële risico’s kunnen optreden ná de invoering van de Omgevingswet. Het gaat hier onder andere om de zogeheten ‘bruidsschat’: bijvoorbeeld extra taken Omgevingsdienst. Ook als deze risico’s niet goed zijn in te schatten, dan moet de kans hierop en waar de risico’s mogelijk uit bestaan, wel worden gedeeld met de raad. Dit voorkomt later mogelijk extra financiële inspanningen. De rekenkamercommissie beveelt specifiek in het kader van de implementatie Omgevingswet aan om deze mogelijke financiële risico’s in kaart te brengen en te delen met de raad. B. In het algemeen In het algemeen beveelt de rekenkamercommissie aan om bij invoeringstrajecten van nieuwe regelgeving niet alleen kosten en risico’s achteraf in beeld te brengen bij de raad, maar ook vooraf. Voorts om deze onderdeel te doen zijn van de planning en control cyclus. 2. Versterk de structurele ambtelijke capaciteit voor de invoering van de Omgevingswet De uitvoering van de voorbereiding op de Omgevingswet is kwetsbaar vanwege onderbezetting in de ambtelijke capaciteit.

Omdat het budget dat voor de invoering van de Omgevingswet beschikbaar is gesteld, niet volledig wordt gebruikt, kan deze structurele capaciteit binnen de bestaande financiële kaders ingezet kunnen worden. Ook al is op dit moment de hoogte van de risico’s nog niet goed in te schatten, verdient het aanbeveling om risico’s te beperken. Zeker gezien de kwetsbare financiële positie van de gemeente in het algemeen en gezien de mogelijke impact van de coronacrisis in het bijzonder. 3. Bepaal kaders voor burgerparticipatie Hoewel de Omgevingswet burgerparticipatie vormvrij heeft gelaten, is het van belang dat de raad randvoorwaarden bepaalt hoe hiermee wordt omgegaan en waaraan minimaal qua vorm en inhoud moet worden voldaan. Dit komt de zorgvuldigheid van inspraak ten goede en bevordert gelijkheid van behandeling van initiatieven.

16

Ten behoeve van deelvraag 2: 4. Faciliteer de gemeenteraad in de kaderstellende en controlerende rol onder de Omgevingswet Van de raad word onder de Omgevingswet een andere rol verwacht; minder betrokken bij de uitvoering en meer kaderstellend en controlerend. Dit vraagt ten eerste om een goede informatievoorziening van het college aan de raad, maar een goede informatiepositie is geen voldoende voorwaarde voor een andere rol. De raad wordt geacht op hoofdlijnen te sturen door de kaders van het omgevingsbeleid vast te stellen en te controleren of het college het beleid binnen deze kaders uitvoert. Om op korte termijn de kaderstellende rol van de raad bij de omgevingsvisie Stedelijk Gebied en het omgevingsplan Landelijk Gebied op een proactieve wijze in te vullen, bevelen wij aan om de raad hiervoor voldoende ondersteuning vanuit de griffie te bieden.

5. Bepaal rol en functioneren van toekomstige raadswerkgroepen De raadswerkgroep die betrokken is bij de invoering van de Omgevingswet is één van de eerste raadswerkgroepen in de gemeente. Intussen hebben ook andere raadswerkgroepen gefunctioneerd. Er is geen eenduidigheid in opdrachtverlening en tijdsduur. Hoewel dit onderwerp afhankelijk kan zijn, beveelt de rekenkamercommissie aan dat de raad nagaat wanneer en waarom zij een proces ondersteunende werkgroep wenst voor informatievoorziening en wanneer en waarom een meer inhoudelijke werkgroep ter begeleiding van de kaderstellende rol. Bij deze laatste rol kan meer samengewerkt worden met de griffie. De rekenkamer beveelt verder een nadere beschrijving van het adviesrecht aan de raad als een waardevolle verbetering voor een meer proactieve rol van een raadswerkgroep aan. In het algemeen beveelt de rekenkamercommissie aan dat een raadswerkgroep meer proactief het college om informatie vraagt. 6. Bepaal rolinvulling als gemeenteraad Bij de decentralisatiedossiers enkele jaren geleden heeft de gemeenteraad op voorhand eerder haar kaderstellende rol gepakt en ingevuld. Het is de rekenkamercommissie niet duidelijk geworden waarom deze gemeenteraad dit hier niet heeft gedaan en of dit een bewuste keuze is geweest. De rekenkamercommissie wil meegeven dat de implicaties hiervan fundamenteel zijn.

Juist in het geval van een transitie in werkwijze waarbij de rollen van en onderlinge verhouding tussen raad en college veranderen, is het van belang dat raad en college gelijktijdig en vroegtijdig met elkaar de spelregels bespreken en bepalen. Dan is sprake van gelijkwaardigheid en wordt voorkomen dat het college vanuit informatievoorsprong de spelregels bepaalt waar deze in gezamenlijkheid met de raad bepaald zouden moeten worden. Het is van essentieel belang dat op voorhand de financiële risico’s van een bepaalde keuze inzichtelijk worden gemaakt. Nu worden deze achteraan in het traject en niet op grond van afgewogen argumenten ten faveure van een keuze (voor bijvoorbeeld breed of smal inkaderen) en daardoor mogelijk noodgedwongen gemaakt.

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

17 / 68

3. Bestuurlijke reactie Inleiding De Omgevingswet wordt wel de grootste stelselwijziging sinds de invoering van de Grondwet genoemd. De complexiteit was in de afgelopen jaren herhaaldelijk aanleiding tot uitstel van de wet, recent is de invoering uitgesteld tot 1 juli 2022. De wet vraagt van ons flinke inzet om te komen tot integraal en transparant beleid, de ontwikkeling van passende uitvoeringssystemen en de aanpassingen in onze organisatie. Het rapport van de rekenkamercommissie geeft aanleiding om deze zaken extra goed tegen het licht te houden. Ambities en beleidskader Omgevingswet Het rapport van de rekenkamercommissie stelt dat de gemeenteraad onvoldoende haar kaderstellende en controlerende rol heeft genomen of heeft kunnen nemen. Er wordt hierbij verwezen naar politieke besluitvorming. Ook verwijst de commissie naar de rol van de raadswerkgroep. De aanbevelingen van de rekenkamercommissie over de behoefte aan verdere kaderstelling door de gemeenteraad en de rol van de raadswerkgroep zijn ons inziens primair aan de raad gericht.

Wij constateren hierover dat: - Door de onmogelijkheid van fysiek overleg in 2020 er minder overleg is gevoerd tussen college en gemeenteraad over de Omgevingswet; - Het gesprek tussen het college en de gemeenteraad vooral was gericht op algemene informatie over de Omgevingswet en de toepassing in Zutphen nog beperkt aan de orde is geweest; - De voortgang van beleidsontwikkeling in 2020 is vertraagd door interne werkdruk onder andere vanwege de groei van externe dienstverlening door veel ruimtelijke initiatieven. In het tweede halfjaar 2021 is de besluitvorming gepland over: 1. De Verordening fysieke leefomgeving; 2. De Verordening brede adviescommissie fysiek domein; 3. Aanvulling op en invoering van milieuregels uit de zogenaamde Bruidsschat (over te dragen Rijksregels); 4. Omgevingsplan Landelijk Gebied; 5. Adviesrecht van de raad; 6. Participatiebeleid ruimtelijke initiatieven. Met name de twee laatstgenoemde onderwerpen vormen goede aanleidingen voor verder gesprek in de gemeenteraad over nieuwe beleidskaders passend bij de Omgevingswet. We kunnen hierover een open gesprek met de raad te faciliteren in een Forumspecial. De opbrengst van de pilots participatie betrekken we bij de voorbereiding van een Forum over participatiebeleid ruimtelijke initiatieven.

De resultaten van Owet games (Forumspecial van 20 mei 2021) nemen we mee bij de voorbereiding van het gesprek over het adviesrecht. 2

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

18 / 68

Voor beide onderwerpen leggen we de verbinding met het bestaande gemeentelijke beleid en benutten we de ervaringen van andere gemeenten. Vanaf 2022 zijn raadsvoorstellen gepland over de legesverordening en de Omgevingsvisie. Voor de voorbereiding van de Omgevingsvisie is het nodig extra externe capaciteit in te zetten. Voortgang invoering/eisen Omgevingswet Er zijn twee belangrijke eisen die vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet moeten zijn geregeld om een goede implementatie van de wet mogelijk te maken: a. De tijdige vergunningverlening met een procedure die is afgestemd op de nieuwe wet en de beslistermijn. b. De aansluiting op de Landelijke Voorziening voor het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) zodat aanvragers in staat zijn om digitaal met behulp van informatie, vragenbomen en vergunningen-checks een volledige en juiste aanvraag te doen. Via de kwartaalrapportages is de gemeenteraad steeds geïnformeerd over de voortgang van invoering van de Omgevingswet in Zutphen. Het werkproces van vergunningverlening is onder externe begeleiding aangepast aan de Omgevingswet en de Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen. De aansluiting op het DSO wordt dit jaar afgerond, zodat we de eerste helft van 2022 kunnen oefenen met de digitale nieuwe werkwijze.

Structurele financiële gevolgen We houden rekening met structurele financiële en personele effecten van de Omgevingswet als gevolg van onder andere participatie bij ruimtelijke initiatieven, gedecentraliseerde bodem- en milieutaken, digitaal beheer van planregels en monitoring. De Wet Kwaliteitsborging voor het Bouwen, die gelijk met de Omgevingswet op 1 juli 2022 in werking treedt, vraagt meer capaciteit van handhaving. In het krediet voor de implementatie van de Omgevingswet is rekening gehouden met drie fte extra per voorbereidingsjaar. We verwachten dat een belangrijk deel daarvan ook structureel nodig is om volgens de Omgevingswet te werken. Na de besluitvorming over adviesrecht, dienstverlening, leges en participatie kunnen wij bij de programmabegroting 2023 een gemotiveerd voorstel voorleggen aan de gemeenteraad over de structurele effecten van de Omgevingswet in Zutphen. College van burgemeester en wethouders, 15-09-2021

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

19 / 68

4. Reactie rekenkamercommissie De Rekenkamercommissie heeft met belangstelling kennisgenomen van de bestuurlijke reactie op het rekenkameronderzoek naar de invoering van de Omgevingswet. Hoewel indirect verwoord, omarmt naar de mening van de Rekenkamercommissie het College de resultaten en de aanbevelingen van het onderzoek. Met het College zijn we van mening dat het thema van groot belang voor de gemeente is en dat het vraagt om een flinke inzet van de zijde van de gemeente om tot een invoering van de wet te komen. Het rapport en de aanbevelingen gaan onder andere in op de kaderstellende en controlerende taken van de raad. De aanbevelingen zijn naar de mening van de Rekenkamercommissie niet alleen primair aan de raad gericht maar het is ook een belangrijk issue en taak voor het College om te zorgen dat de taken en rollen goed tot uitvoering komen. Het College dient de raad voldoende in stelling te brengen om haar kaderstellende en controlerende taken waar te maken. U noemt een aantal redenen waarom de interactie met de raad tot dusverre niet optimaal is verlopen. De Rekenkamercommissie heeft hiervoor begrip. We lezen tegelijkertijd dat het College komt met een ambitieus plan. U doet als College een aantal zetten en voorstellen om in het tweede halfjaar van dit jaar en in het volgend jaar met de raad in gesprek te komen en de nodige besluiten te nemen.

Dit vinden we lovenswaardig, maar nog niet alle aspecten van de aanbevelingen zijn in voldoende mate opgenomen en vastgelegd. Wij zullen de uitwerking van de aanbevelingen nauwgezet volgen en we nemen ons voor in 2022/23 de doorwerking van de aanbevelingen te onderzoeken. De Rekenkamercommissie, 12-10-2021

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

20 / 68

Nota van bevindingen 5

Hoofdlijnen van de Omgevingswet

De complexe wereld van het Omgevingsrecht De huidige wet- en regelgeving in het Omgevingsrecht vormt een complexe wereld. De wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving is zeer versnipperd en daarom op veel verschillende plekken te vinden en te raadplegen. Daarnaast spreken de huidige wetten elkaar soms tegen en sluiten ze niet altijd op elkaar aan. Deze wet- en regelgeving zorgt ervoor dat projecten in de fysieke leefomgeving binnen gemeenten soms traag op gang komen. Denk hierbij aan projecten die invloed hebben op de fysieke leefomgeving van burgers op het gebied van milieu, luchtkwaliteit, bodemverontreiniging, flora en fauna, cultuur en veiligheid.5 Verschillende knelpunten in het Omgevingsrecht hebben zich in het verleden al voorgedaan bij gemeenten en dan gaat het met name om een gebrek aan afwegingsruimte, een gebrek aan flexibiliteit, uitvoerbaarheidsverplichtingen en lange termijnen van bestemmingsplannen. Deze knelpunten hebben verschillende gevolgen voor zowel de gemeente als de inwoners. Zo is er weinig tijd en ruimte voor inspraak en participatie, maar ook hebben beleidsmakers regelmatig gebrek aan tijd en ruimte en lopen projecten binnen de fysieke leefomgeving onnodig vertraging op door de complexiteit aan regelgeving en verwachtingen.

De invoering van een nieuwe, overzichtelijker wet Bovengenoemde knelpunten vormen de belangrijkste aanleiding voor het ontwikkelen van de nieuwe Omgevingswet (OGW). Met de komst van de OGW is er nog maar één wet voor de fysieke leefomgeving waar gemeenten rekening mee dienen te houden. De aanstaande Omgevingswet bundelt de bestaande regelgeving voor de fysieke leefomgeving: 26 wetten en daarbij horende regelingen worden samengevoegd tot één wet, vier Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB) en tien ministeriële regelingen. De wetgever beoogt met de Omgevingswet ook een versterking van de kaderstellende rol van de raad. Wat houdt de Omgevingswet in? Het motto van de Omgevingswet is “Ruimte voor ontwikkeling en waarborgen voor kwaliteit”. In dat kader staat een aantal concrete doelen centraal in de OGW:  Beter inzicht in, voorspelbaarheid van en gebruiksgemak van de regels in het omgevingsrecht;  Meer samenhang in beleid, besluitvorming en regelgeving in de fysieke leefomgeving;

5 ‘Eenvoudig beter. Waarom een nieuwe Omgevingswet?’ Ministerie van Infrastructuur en Milieu,

najaar 2011. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

21 / 68

 

Meer bestuurlijke afwegingsruimte om lokaal maatwerk te kunnen leveren; En een snellere en betere besluitvorming over projecten in de fysieke leefomgeving.6 De invoering van de OGW moet ervoor zorgen dat projecten en initiatieven een veel kortere doorlooptijd kennen omdat alle wet- en regelgeving wordt gebundeld. Daarnaast zijn er binnen de OGW minder regels waardoor er meer ruimte komt voor initiatieven, meer verantwoordelijkheid voor inwoners en ondernemers, maar ook meer ruimte voor gemeenten om een lokale invulling vorm te geven. Voorop staat: het verschaffen en vormgeven van lokaal maatwerk, waarbij het doel van het initiatief centraal staat en niet de vraag of iets wel of niet mag. Deze ‘ja, mits’ aanpak vervangt de ‘nee, tenzij’ benadering die centraal stond in het verouderde Omgevingsrecht. De gedachte hierachter is dat inwoners, en initiatiefnemers meer gestimuleerd worden om hun initiatieven en ideeën vorm te geven. Ook participatie wordt hierbij gezien als een zeer relevante pijler en derhalve een verplicht onderdeel van ieder project in de fysieke leefomgeving. Door middel van burgerparticipatie namelijk, kunnen zo veel mogelijk belangen worden gehoord en meegenomen, zodat de besluitvorming evenwichtig afgewogen kan worden. Op deze manier wordt draagvlak gecreëerd waardoor projecten meer gedragen en geaccepteerd worden.

Invoering uitgesteld De invoering van de Omgevingswet is een zeer omvangrijke wetswijziging binnen het fysieke domein en deze is al enige tijd geleden gestart. In 2016 is de wet al gepubliceerd in het Staatsblad en in de loop van de jaren zijn bijbehorende parlementaire besluiten genomen.7 Het meest recente besluit heeft plaatsgevonden op 11 februari 2020, en dit besluit stuurde aan op de invoering van de Omgevingswet per 1 januari 2021. Op dit moment weten we echter dat de invoering van de OGW met een jaar is uitgesteld: Minister Ollongren van Binnenlandse Zaken maakte via een kamerbrief op 20 mei 2020 bekend dat de invoering van de wet is uitgesteld tot 1 januari 2022.8 In het verleden is de invoering van de Omgevingswet overigens al vaker uitgesteld – wat de complexiteit van de materie alleen maar extra duidt alsook de lange voorbereidingstijd die zowel het Rijk als de gemeenten ertoe nodig hebben. De coronacrisis wordt gezien als een bepalende factor in het recente uitstel van de invoering van de Omgevingswet van 2021 naar 2022, voornamelijk wegens extra belemmeringen in de voorbereidingsfase. Op dit moment is opnieuw sprake van mogelijk uitstel. De minister sprak in mei met de Eerste Kamer.

Er bestaan zorgen over vooral de werking van het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO), bijvoorbeeld of elke gemeente of provincie straks in staat is om een aanvraag of melding van een burger of bedrijf vanuit de landelijke voorziening van het DSO te ontvangen en af te handelen. Ook moeten overheden hun omgevingsplan kunnen aanpassen aan de nieuwe wet, om vertragingen bij ruimtelijke plannen te vermijden.9

6 ‘Invoering Omgevingswet, hoe pakken we dat in Zutphen aan?’ Gemeente Zutphen, augustus

2019. 7 Via: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stb-2016-156.html 8 Via: https://www.rijksoverheid.nl/actueel/nieuws/2020/05/20/nieuwe-datum-inwerkingtredingomgevingswet-1-januari-2022 9 Binnenlands Bestuur, 21-4-2021 Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

22 / 68

6. Landelijke ontwikkelingen en kaders Omgevingswet Een andere, nieuwe aanpak De invoering van de Omgevingswet zorgt voor grote veranderingen voor de gemeente als organisatie, alsook voor andere betrokkenen en belanghebbenden in de fysieke leefomgeving. Gemeenten gaan door de wetswijziging anders werken. Voor beleidsmedewerkers betekent dit bijvoorbeeld dat zij naast inhoudelijke kennis nu ook over communicatieve vaardigheden moeten beschikken in verband met de intensievere samenwerking met burgers en omgevingsmanagers. Interactie dient gefaciliteerd te worden, ook met regionale partners. Met de komst van de Omgevingswet krijgt ook de gemeenteraad ruimte om (inter)actief mee te denken over de toekomst van de fysieke leefomgeving van alle grondgebieden van de gemeente.

6.1

Veranderende rol raad en college

Kaderstellende rol raad De nieuwe Omgevingswet kent een zestal nieuwe instrumenten waarbij de raad de verschillende rollen kan invullen. Passend bij de drie hoofdtaken van de raad: volksvertegenwoordiging, kaders stellen en controleren van het college is het voor de raad nodig om zicht te hebben op de aanpak door het college, de stand van zaken van de uitvoering en op eventuele (financiële) dilemma’s die aan de orde zijn bij de voorbereiding op de invoering van de Omgevingswet. Waar nodig moet de raad – aan de hand van voortgangsinformatie – tijdig kunnen bijsturen. De wetgever heeft minimale eisen gesteld aan de implementatie van de Omgevingswet en voor enkele kerninstrumenten hierbinnen komen de verschillende rollen van de raad aan de orde waaronder ook kaderstelling. -

6.2

Kaders stellen vaststellen omgevingsvisie Regels stellen vaststellen omgevingsplan Adviseren over omgevingsvergunningen waarbij wordt afgeweken van het vastgestelde omgevingsplan in vooraf bepaalde situaties Controleren of de beleidscyclus functioneert en hierin eventueel ingrijpen Bewaken dat besluiten met voldoende participatie tot stand komen.

Zes kerninstrumenten

In de Omgevingswet staat een aantal kerninstrumenten centraal. Deze kerninstrumenten helpen lokale overheden om invulling te geven aan de OGW en dragen daarnaast bij aan de overzichtelijke weergave van de relevante wet- en regelgeving. De zes kerninstrumenten zijn:

Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

23 / 68

1. de omgevingsvisie; 2. het programma; 3. decentrale regelgeving; 4. algemene rijksregels: 5. de omgevingsvergunning en: 6. het projectbesluit. Binnen deze kerninstrumenten zijn de omgevingsvisie, de programma’s, het omgevingsplan en de omgevingsvergunning voor de gemeenten het meest relevant. de belangrijkste kerninstrumenten Voor de raad zijn daarbij met name van belang de omgevingsvisie en het omgevingsplan omdat hierin de integrale afwegingen en kaders voor de fysieke leefomgeving worden gemaakt.10 Hierachter worden alle kerninstrumenten verder toegelicht. Via Omgevingswetportaal: Infographic de zes instrumenten.11

10 Via https://vng.nl/publicaties/spiekbriefjes-omgevingswet-voor-de-juridische-kerninstrumenten 11https://www.omgevingswetportaal.nl/publicaties/documenten/publicaties/2018/01/19/infographic-

de-zes-instrumenten Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

24 / 68

1. De omgevingsvisie op hoofdlijnen Raad en college hebben ten gevolge van de invoering van de nieuwe wet een andere rol, positie en taak. Zo dienen zij in ieder geval het omgevingsbeleid op grote lijnen vorm te geven en dit gebeurt voornamelijk aan de hand van een omgevingsvisie voor het hele grondgebied. Hierin staan de beleidsdoelen en ambities voor de fysieke leefomgeving op de lange termijn.12 De omgevingsvisie vervangt de huidige structuurvisies, verkeers- en vervoersplannen en delen van de natuurvisie en milieubeleidsplannen. De gemeente kan er in dit kader ook voor kiezen om met een andere gemeente, of met de provincie, een gezamenlijke of regionale omgevingsvisie op te stellen. De totstandkoming van een omgevingsvisie vergt veel tijd en mag daarom tot drie jaar na de inwerkingtreding van de OGW worden vastgesteld. In de omgevingsvisie wordt niet alleen aandacht besteed aan de samenhang tussen verschillende relevante aspecten van de fysieke leefomgeving, maar ook aan de daarbij betrokken belangen. Hierdoor wordt visievorming op verschillende (sectorale) terreinen – water, milieu, natuur, gebruik van natuurlijke hulpbronnen, cultureel erfgoed, en verkeer en vervoer – samengevoegd en met elkaar verbonden.

Op basis van de omgevingsvisie kan het bestuur van een gemeente vervolgens zelf afwegingen maken tussen het beschermen en benutten van die aspecten van de fysieke leefomgeving. Dit wil zeggen dat er vanuit de omgevingsvisie meer bestuurlijke afwegingsruimte is. De prioriteiten en accenten zijn op hoofdlijnen uitgewerkt in de visie, maar het lokale maatwerk en de kwaliteitseisen die gemeenten zelf aanvaardbaar en wenselijk vinden, staan hierin nog open. 13 De regels die de kwaliteitseisen reguleren, stelt de gemeente vast in het omgevingsplan: de zogenoemde decentrale regels. Dit omgevingsplan wordt hieronder verder toegelicht. 2. Programma’s: uitvoeringsgericht Binnen de programma’s worden de hoofdlijnen uit de omgevingsvisie geconcretiseerd en daarom fungeren de programma’s als instrument voor beleidsontwikkeling. Een programma is geen langetermijnvisie op strategisch niveau, maar juist uitvoeringsgericht. Concrete maatregelen zijn opgenomen in de programma’s en er staat aangegeven hoe men van plan is om de gestelde normen en gebiedsgerichte doelstellingen te behalen. 14 Een voorbeeld van een beleidsdoel in een programma is het bevorderen van een gezonde leefomgeving. Het programma dat de gemeente opstelt, is zelfbindend. Het bindt hiermee het bestuur zelf en er is geen sprake van toezicht of handhaving van elders of bovenaf.

Het programma kan daarnaast burgers en bedrijven stimuleren en mogelijk uitnodigen om bij te dragen aan de doelstellingen. 3. Decentrale regels: omgevingsplan Binnen de decentrale regels ofwel in het omgevingsplan, komt bovengenoemde bestuurlijke afwegingsruimte aan bod. Het omgevingsplan bevat de regels voor de fysieke leef-

12 Zie ook: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsvisie-

gemeente/ 13 Zie ook: https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsvisiegemeente/ 14 Via https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/programma/kenmerkenprogramma/ Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

25 / 68

omgeving op lokaal niveau. Dit omvat bijvoorbeeld een toedeling van functies aan locaties voor het gehele grondgebied van de gemeente en eventuele regels voor activiteiten. Ook komen in het omgevingsplan zaken aan bod zoals vergunningsplicht voor bepaalde activiteiten en bijbehorende beoordelingsregels voor vergunningsaanvragen, maar ook omgevingswaarden voor bijvoorbeeld geur. 15 Het opstellen van dit soort regels kan alleen in lijn met de OGW en voor activiteiten waar vanuit het Rijk of de provincie nog geen regelingen voor zijn getroffen. De gemeente is bevoegd voor toezicht en handhaving van de door haar geformuleerde regels en richtlijnen in het Omgevingsplan. Er is dus veel vrijheid, maar de rijksoverheid kan nadere regels stellen over bepaalde onderwerpen in het omgevingsplan die dan buiten dit plan om geregeld moeten worden. Hierbij gaat het om onderwerpen die wel binnen de fysieke leefomgeving vallen, maar door andere motieven worden aangestuurd, zoals bijvoorbeeld openbare orde. 4. Algemene rijksregels De algemene rijksregels zijn gericht op de bescherming van de leefomgeving, waarin de meeste activiteiten op initiatief van burgers en bedrijven plaatsvinden.

Algemeen geldende regels voorkomen dat burgers en bedrijven steeds toestemming moeten vragen aan de overheid.16 Deze hogere regels zijn soms uitputtend, bijvoorbeeld technische eisen die in een AMvB zijn vastgesteld zoals milieubelastende factoren aan bouwactiviteiten et cetera. Om het nadeel te ondervangen dat algemene regels niet altijd passend zijn voor specifieke situaties bevat de wet een aantal instrumenten die de flexibiliteit van algemene regels vergroten. 17 5. Omgevingsvergunning: aanvragen via DSO De omgevingsvergunning is een uitbreiding en verbreding van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de Wabo was een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen tot één omgevingsvergunning gebundeld. Uitgangspunt van de Omgevingswet is om zoveel mogelijk te volstaan met het stellen van algemene (rijks)regels, waardoor een vergunning niet altijd nodig is. In de OGW wordt een meer integrale visie op de omgeving gehanteerd, die alle aspecten van de leefomgeving omvat, zoals mobiliteit, wonen, energie, milieu, veiligheid enzovoort.18 Zo veel mogelijk activiteiten kunnen geregeld worden op basis van de algemene regels.

Echter, in sommige gevallen is het toch nodig dat burgers, bedrijven en overheden voor het uitvoeren van activiteiten in de fysieke leefomgeving een omgevingsvergunning aanvragen.19 Vergunningaanvragen en meldingen worden gedaan in het Omgevingsloket. Daarvoor sluiten gemeenten aan op het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO). Het DSO ondersteunt de uitvoering van de Omgevingswet en biedt een digitaal loket waar initiatiefnemers, overheden en belanghebbenden in een oogopslag kunnen zien wat

15 Via

https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsplan/hoofdlijnen/ 16 Via https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en-regelgeving/wet/kerninstrumenten 17 Via https://iplo.nl/regelgeving/regels-voor-activiteiten/ 18 Zie ook https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsvergunning/ 19 Via https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsvergunning/vergunni ngplicht/ Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

26 / 68

toegestaan is in de fysieke leefomgeving en welke regels en beleid van toepassing zijn op een locatie. Dit omdat de omgevingsvisie, verordeningen, plannen en programma’s hierin zijn vastgelegd. Dit is ook de plek waar initiatiefnemers en belanghebbenden vergunningen kunnen aanvragen en meldingen kunnen doen. Daarnaast wordt in het DSO informatie verzameld over de kwaliteit van de fysieke leefomgeving, zoals gegevens over water- of luchtkwaliteit en geluidbelasting. Het is DSO vrij te raadplegen en de juridische kaders zijn vastgelegd in de Invoeringswet. De dienstverlening vanuit het DSO bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet dient vergelijkbaar te zijn met het huidige niveau en wordt na de implementatie verder ontwikkeld.20 6. Projectbesluit Het projectbesluit geeft invulling aan de manier waarop de gemeente een bepaald project uitvoert. Dit is nodig voor ingrijpende projecten waar het publiek belang een grote rol speelt.

In een projectbesluit staat in ieder geval hoe het project eruit gaat zien, welke maatregelen en voorzieningen worden genomen om het project te realiseren en welke maatregelen worden ingezet om nadelige gevolgen in te perken, te compenseren of ongedaan te maken.21 Het projectbesluit houdt rekening met participatie: er wordt ingegaan op de manier waarop naar oplossingen is gezocht en hoe het bevoegd gezag burgers en andere belanghebbenden hierbij heeft betrokken.

20 Zie ook https://www.omgevingswetportaal.nl/wet-en-regelgeving/dso 21 Zie ook https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/projectprocedure-

projectbesluit/projectbesluit/ Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

27 / 68

6.3

Waar moet de gemeente Zutphen bij inwerkingtreding aan voldoen?

Bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2022, dient de gemeente Zutphen een aantal zaken gerealiseerd te hebben. Daarna heeft de gemeente nog een bepaalde periode om relevante onderdelen van de nieuwe wet verder te ontwikkelen of te implementeren. In deze paragraaf wordt hierop ingegaan. Namelijk, als duidelijk is waar de gemeente ten minste aan moet voldoen, kan worden beoordeeld of de voorbereidingen die in de aanloop naar de inwerkingtreding van de nieuwe wet worden getroffen, adequaat zijn. Allereerst dient de gemeente Zutphen uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding van de Omgevingswet te beschikken over een door de raad vastgestelde integrale omgevingsvisie. Dat is door het uitstel dus voor 31 december 2024.22 Ook dient de gemeente Zutphen op 1 januari 2029 een door de raad vastgesteld omgevingsplan te hebben. De jaren tussen 2022 en 2029 zijn voor het omgevingsplan een overgangsfase, waarin de gemeente regels in het tijdelijke deel van het plan nog kan bijstellen.23 Los van bovengenoemde kerninstrumenten die decentrale overheden beter in de gelegenheid stellen om invulling te geven aan de aanstaande Omgevingswet, is er een aantal minimale eisen waar gemeenten aan moeten voldoen voordat de wet inwerking treedt op 1 januari 2022. Deze zijn onderscheiden in de volgende categorieën: 1. juridische eisen; 2. bedrijfsmatige eisen en; 3. vrijblijvende adviezen.

De VNG heeft in februari 2020 een document opgesteld waarin een overzicht is gegeven van de minimale acties Omgevingswet.24 De 27 juridische en bedrijfsmatige eisen en dringende adviezen die daarin worden genoemd, zijn onderverdeeld in een achttal categorieën. Deze categorieën worden eerst toegelicht, en daarna volgt een kort overzicht van sommige van de minimale acties die gemeenten – en daarmee ook de gemeente Zutphen – moeten ondernemen.

22 Zie ook VNG Factsheet Omgevingsvisie, mei 2018, via https://vng.nl/publicaties/de-

omgevingsvisie. 23 Zie ook ‘Het omgevingsplan van nu tot 2029’, via https://aandeslagmetdeomgevingswet.nl/regelgeving/instrumenten/omgevingsplan/2029/. 24 In de jaren hieraan voorafgaand zijn kwartaalrapportages opgemaakt en in 2018 is een eerste Checklist informatievoorziening Omgevingswet gepubliceerd. Invoering van de Omgevingswet in de gemeente Zutphen 2016-2021

28 / 68

Categorie

Juridi-

Bedrijfsmatige

ad-

sche

eis: niet juri-

vies

eis

disch verplicht, wel noodzakelijk

1.

Algemene strategie

Ambities, strategie, aanpak en financiën bepaald 2.

X

Aanvragen, meldingen en vergunningen

Kunnen ontvangen van aanvragen en meldingen Proces behandelen vergunningaanvragen en meldin-