Memo Auditcommissie ter ondersteuning agenderingsverzoek. doorontwikkeling P en C

*ZD20050308*

Memo Zaaknummer: Z20-007207 Documentnummer: ZD20050308 Onderwerp: Doorontwikkeling P&C: ideeën voor aanpassingen van vorm, inhoud en gebruik in de bestuurlijke P&C cyclus Aan : Gemeenteraad Van : Auditcommissie Datum : 5 november 2020 Kopie aan : Wethouder De Beer, Coördinator financiën Diana Oostvogels Ideeën voor aanpassingen van vorm, inhoud en gebruik van de bestuurlijke P&C cyclus Deze notitie dient als achtergrondinformatie bij het agenderingsverzoek dat betrekking heeft op de beeldvormende raadsbijeenkomst van 12 januari 2021 met als onderwerp Doorontwikkeling bestuurlijke planning en control cyclus. Dat agenderingsverzoek schetst in grote lijnen de voorgestelde aanpassingen in het kader van doorontwikkeling. Het doel van deze notitie is om de raad meer achtergrondinformatie te geven bij de voorgestelde aanpassingen en te adviseren over de P&C instrumenten zodat de kaderstellende en controlerende rollen van de raad nog beter worden gefaciliteerd en effectiever tot hun recht komen. Deze notitie is inhoudelijk bijna geheel overeenkomstig de notitie die in de Auditcommissie is besproken op 22 oktober 2020, maar nu aangepast aan de raad als doelgroep. Wat vooraf ging Vanaf 2017 kennen de bestuurlijke en ambtelijke organisatie van Zundert een doorontwikkeling. Deze beide trajecten zijn inmiddels met elkaar vervlochten, wat ook zichtbaar is geworden in de P&C instrumenten.

Zo is het politiek bestuurlijk akkoord 2018 – 2022 opgesteld naar vorm en inhoud van de programmatische, opgavegerichte organisatie. Ook de kaderstelling met een netwerkbegroting en de daarop aansluitende vorm van het jaarverslag zijn op die manier ingericht. Waarom doorontwikkeling? Nu we drie jaar met deze P&C instrumenten aan het werk zijn is het tijd te bekijken of er nog aanvullingen of wijzigingen nodig zijn die de P&C cyclus en –instrumenten nog effectiever en bruikbaarder maken. In dit memo doen we dat door de verschillende P&C instrumenten in de cyclus af te gaan en te voorzien van adviezen en overwegingen. Daarna staan we stil bij een aantal algemene overwegingen die op alle P&C instrumenten van toepassing kunnen zijn. Daarop vooruitlopend hanteren we hierbij ook het uitgangspunt dat de P&C instrumenten zelf natuurlijk moeten bijdragen aan effectieve bestuurlijke kaderstelling en verantwoording, maar dat de wijze waarop die instrumenten door het bestuur wordt gezien en gebruikt minsten zo belangrijk is. Zo kunnen de rollen van kaderstelling en controle aan effectiviteit inboeten wanneer de P&C instrumenten vanuit een puur financieel perspectief worden bekeken en gebruikt. Dit, terwijl het in eerste aanleg beleidsinstrumenten zijn voor inhoudelijke kaderstelling, sturing en bijsturing. 1.

Voorjaarsnota/Zomernota De P&C cyclus start met een eerste kaderstelling voor de begroting van het volgende begrotingsjaar. Tot voor kort was dat met een voorjaarsnota, door de huidige bijzonder omstandigheden is dat in 2020 een Zomernota geworden. In onzekere tijde is enige houvast, ook voor de kaderstelling gewenst. Door kort ná het voorjaar een zomernota in te zetten konden in de kaderstelling de meicirculaire én de structurele effecten van de jaarstukken worden verwerkt. Dit verhoogde de actualiteitswaarde aanmerkelijk omdat diezelfde meicirculaire ook in de begroting verwerkt wordt. Tevens ontstaat door een actueler inzicht, de mogelijkheid tot financiële én inhoudelijke bijsturing op het niveau van de meer strategische doelstellingen. Advies: zomernota handhaven Overweging: De zomernota combineren met de tweede bestuursrapportage, waardoor er nog ruimte ontstaat om zowel op de korte termijn (lopend begrotingsjaar) als op de middellange termijn (komende begrotingsjaren) beleidsinhoudelijk, en daarvan afgeleid ook financieel, bij te sturen (Zie verder ook hierna Bestuursrapportages). -1-

2. De netwerkbegroting Raad stelt programma’s én de strategische doelstellingen vast voor de raadsperiode (wat willen we bereiken, outcome, 1e W). Het college verbindt daar de inspanningen aan (wat gaan we daarvoor doen, input, 2e W). De raad stelt vervolgens vanuit zijn budgetrecht de middelen beschikbaar (wat mag het kosten, 3e W). De begroting is voor het programmagedeelte vormvrij, zolang de 3 W’s er maar in voorkomen. 2 of 20 programma’s, dat maakt de wetgever verder niet uit. Dit onderdeel vormt de beleidsbegroting, de P uit de P&C. Haar tegenhanger is het jaarverslag als de C uit de P&C. Zo is dat ook bedoeld voor paragrafen en de financieel begroting die als tegenhanger de jaarrekening kennen. De volledig ingevulde programmaplaten in het beleidsgedeelte van de netwerkbegroting bevatten vanaf de begroting 2021: De visie vanuit het programma, de strategische doelstellingen, de operationele doelstellingen (= prestatie-indicatoren) én de daarbij behorende inspanningen. Dus zowel de kaderstelling (raad) als de uitvoering (college). De cijfers in het beleidsdeel van de begroting zijn tot op taakveldniveau weergegeven. Voorbeeld programmaplaat uit de begroting 2021, waarin de essentie van een beleidsprogramma (in dit geval veiligheid) door middel van een visualisatie van het doelen-inspanningen-netwerk wordt weergegeven.

Advies: Breng de juiste balans aan tussen beleidsinhoud (de beloftes aan Zundert) en de financiële begroting. Gebruik het eerste deel, de beleidsbegroting, de visualisatie en vooral ook de operationele doelstellingen (= prestatie indicatoren) als instrumenten van sturing, bijsturing én controle. Het tweede deel bevat de hele financiële begroting, en is inclusief de paragrafen, opgebouwd uit BBV vereiste onderdelen. Laat dat tweede gedeelte over aan de financieel experts en geïnteresseerden maar maak dat vanuit het perspectief van kaderstelling niet belangrijker dan het beleidsgedeelte. Voor de volledigheid: ook de beleidsbegroting bevat de cijferblokken per taakveld. Dat is het één na laagste detailniveau van de (financiële) begroting. Overweging: haal de netwerkbegroting weg uit het door financiën gedomineerde perspectief. Dan worden alle P&C instrumenten weer van alle raadsleden. Dat start met de begroting.

-2-

3. Bestuursrapportages Gegeven de aard van een gemeente zijn wij een publieke bestedingshuishouding. Een van de kenmerken, en verschil met de private sector, is dat onze inkomsten en uitgaven nauwelijks met elkaar verbonden zijn. Inkomsten en uitgaven zijn ook niet lineair over het begrotingsjaar verdeeld waardoor een tussentijdse rapportage altijd een prognose is naar het einde van het jaar. Een belangrijke aanvulling kan hier zijn dat er meer aandacht wordt geschonken aan de prognose op de beleidsdoelstellingen. Momenteel hebben we een eerste bestuursrapportage in het voorjaar voor het herijken van de begroting en een tweede bestuursrapportage in het najaar om het verschil tussen begroting en jaarrekening zo klein mogelijk te houden. Voorheen kenden we 3 bestuursrapportages. De 2e kwam klem te zitten in bestuurlijke drukte. Dat had tot gevolg dat de rapportage, die al voor de zomer gereed was, pas eind september werd behandeld waardoor actualiteitswaarde en bijstuurmogelijkheden teniet werden gedaan. Een dergelijke rapportage had daarmee geen toegevoegde waarde meer. Een 2e bestuursrapportage vóór de zomer kan zich wel bij uitstek lenen voor bijsturing op korte en middellange termijn. In navolging van de overwegingen hiervoor bij de netwerkbegroting kan een prognose op de doelstellingen leiden tot inhoudelijke bijsturing met de daaruit voortkomende financiële bijsturing.

Hoewel de bestuursrapportage ook het programmaformat kennen, lijken ze nog teveel vanuit financieel perspectief te zijn opgezet. Advies: 1. Ga terug naar 3 bestuursrapportages indien feitelijke bijsturing met een 2 e rapportage in de planning van de raad past. 2. Geef meer aandacht aan de prognose op de beleidsdoelstellingen in de bestuursrapportages. 3. Combineer die 2e bestuursrapportage met de zomernota zodat doelstellingen en financiën nauw met elkaar verbonden blijven en ook de doorkijk en mogelijke bijsturing voor de middellange termijn expliciet wordt. Overweging: Overweeg ook het gebruik van andere niet-formele (= geen besluitvorming) P&C instrumenten die dan wel hogere actualiteitswaarde kunnen hebben. 4. Jaarstukken De jaarstukken (Jaarverslag en de jaarrekening) verdienen meer aandacht. Nu is het kenmerk van een overheid dat de begroting hét stuk is voor bestuurlijke besluitvorming en lukt het vaak niet aan het einde van de P&C cyclus de controlerende rol goed uit te oefenen. Ook op Rijksniveau zie je hetzelfde gebeuren. Eén woensdagmiddag in mei, en dat is het. Het kan wel anders door de beleidsbegroting en het jaarverslag op elkaar te leggen en de 3 W vragen explicieter af te werken. Beide P&C instrumenten zijn immers elkaars evenbeeld. Wat hebben we bereikt, wat hebben we daarvoor gedaan en wat heeft het gekost.

De neiging om slechts naar dat laatste te kijken blijkt steeds groter dan de aandacht voor de check op inhoudelijke resultaten. Voor het geld schakelt de raad een accountant in en voor de rechtmatigheid nu ook nog maar komt het college vanaf 2021 met een pro-actieve verklaring. Wat voor de begroting geldt, gaat ook hier op. Focus op het jaarverslag in plaats van op de jaarrekening. Stel de verantwoordingsvraag vanuit de controlerende rol: College, heeft u bereikt wat we u hebben opgedragen? Wat heeft u daarvoor gedaan? En dan komt de vraag, heeft u dat gedaan binnen het budget dat we u beschikbaar hebben gesteld? Advies: Net als bij de begroting is ook hier het advies: haal de jaarstukken uit de sfeer van de financieel specialisten. Geef die de jaarrekening maar laat de hele raad zich buigen over het jaarverslag, de verantwoording. Neem de beleidsbegroting mee naar het verantwoordingsdebat. Overwegingen: Vraag de griffie een werkvorm voor te bereiden waarmee de balans tussen de inhoudelijke verantwoording, de controlerende rol, weer in evenwicht komt met de puur financiële gevolgen. Vraag het college voorafgaand aan het debat “het verhaal”, een beschouwing op het afgelopen begrotingsjaar te geven. Dat sluit ook aan bij de actieve verantwoording op de rechtmatigheid door het college aan de raad vanaf het boekjaar 2021 5.

Tot slot Verbetering van de effectiviteit van de P&C cyclus en haar afzonderlijke instrumenten zit in zowel het nog beter aanpassen van die instrumenten aan de rollen van de raad, maar zeker ook in de manier waarop die P&C instrumenten worden gezien en gebruikt. Het zijn in eerste instantie bestuurlijke instrumenten, bedoeld voor een bestuurlijke P&C cyclus. Houd inhoud en financiën in het juiste evenwicht.

-3-

De programmaplaten zijn een visualisatie van de beleidsprogramma’s. Dergelijke visualisaties kunnen op nog meer plekken worden ingezet. Op dit moment wordt gewerkt aan interactieve PDF ’s die vooral ook via de interactieve media worden ingezet.

De bestuurlijke doorlooptijd van de P&C instrument is 8 tot 10 weken, vanaf het moment dat het product gereed is. Waar sturing en bijsturing op basis van actuele inzichten nodig is, schuren die doorlooptijden soms. De inzet van een niet-formele maar wel actuelere informatievoorziening lijkt ons daarom het overwegen waard. Het voorgestelde proces gevisualiseerd:

nov

begroting

april

1e berap

Bijsturen; 1e berap is actualisatie begroting

mei

juni

jaarrekening

zomernota

juni/juli

2e berap

Vooruitkijken, kaders stellen, incl. kennis van de meicirculaire

Verantwoorden en wat hebben we geleerd om mee te nemen richting zomernota?

bijsturen: 2e berap

-4-

nov

dec

begroting

3e berap

Zijn de kaders uit de zomernota goed verwerkt en zijn de beschikbare middelen goed verdeeld?

Bijsturen en vooruitkijken: dec geeft een zo goed mogelijke inschatting van het jaarrekeningresultaat vijf maanden later