Bijlage 5 BRE Onderzoek A23.000538

EINDRAPPORT

Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Midden-Holland Peter Teunisse, Sam Huberts, Eleonore Stockmann, Annelore Beukema, Caspar van den Berg

68246 | Vertrouwelijk | 6 februari 2023

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Inhoudsopgave 1.

2.

Inleiding ..................................................................................................................................................... 3 1.1

Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen .......................................................................................................................................................... 4

1.2

BRE-onderzoek in Midden-Holland ............................................................................ 4

1.3

Aanpak .............................................................................................................................................................................. 6

1.4

Leeswijzer ..................................................................................................................................................................... 7

Inzicht: Hoe functioneert het BRE Midden-Holland? .. 8 2.1

(Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? ................................................................................................................. 9

2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? ...................................................................................... 12 2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar? ................................................................................................................................................................. 15

3.

Conclusie ................................................................................................................................................ 17

4.

Uitzicht: handelings­perspectief ..................................................................... 21 4.1 De waarde van regionale samenwerking in MiddenHolland .......................................................................................................................................................................... 22 4.2 Het hoe .......................................................................................................................................................................... 22

5.

Overzicht .............................................................................................................................................. 28 5.1

Deelvraag 1. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? ............................................................................................................................................................................... 29

5.2 Deelvraag 2. Hoe ziet het BRE eruit? ................................................................ 32 5.3 Deelvraag 3. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? ................................................................................................................................................................................... 41 5.4 Deelvraag 4. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? ................................................................................................................................................................................. 45 5.5 Deelvraag 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? ..................................................................................................................................................... 50 5.6 Deelvraag 6. Welke organisatorische capaciteit is er? ..... 54 5.7 Deelvraag 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE? . 56

6. 7. 8.

2

Bijlage 1 Aanpak vergelijkend onderzoek .................................. 60 Bijlage 2 Respondenten ............................................................................................ 62 Bijlage 3 Geraadpleegde documenten ........................................... 63

Zicht op Gouda

HOOFDSUK 1

Inleiding

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

1.1

Vergelijkend onderzoek naar Bestuurlijk Regionale Ecosystemen

Wat is een Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem? De Nederlandse staatsinrichting lijkt op het

Het kabinet-Rutte IV investeert stevig in de aanpak van de

eerste gezicht overzichtelijk: Rijk, provincies en

klimaattransitie, stikstof, bereikbaarheid, woningbouw en

gemeenten, aangevuld met waterschappen, elk

de arbeidsmarkt – thema’s waarop Nederlandse regio’s de

met hun eigen taken en bevoegdheden. De praktijk

afgelopen jaren steeds intensiever zijn gaan samenwerken en

is echter veel complexer. Naast de drie formele

waarvoor de regio ook ‘aan de lat stond’. Voor enkele van deze

bestuurslagen wordt er veelvuldig samengewerkt in

thema’s voorziet het kabinet voor het Rijk een belangrijke

‘de regio’: op het schaalniveau boven de gemeente

regierol. Hierdoor komt het samenspel tussen ‘multischalig

en onder de provincie. Dit netwerk van bestuurlijke

besturen’ en de (gezamenlijke) slagkracht van het binnenlands

samenwerkingsverbanden in een regio noemen

bestuur in een nieuw daglicht te staan. Dit alles vraagt om een

wij het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE).

nieuwe rolverdeling tussen het Rijk en de regio.

Het aantal samenwerkingsverbanden verschilt per BRE (hoe donkerder de lijn in de figuur, hoe meer

Maar wat is ‘de regio’ eigenlijk? Welke resultaten behaalt de

samenwerking tussen twee gemeenten). Ook de

regio en hoe meten we die? Aan volksvertegenwoordigers,

mate van congruentie in samenwerking binnen

bestuurders en ambtenaren de moeilijke opgave om, zonder

BRE’s loopt sterk uiteen.

duidelijkheid over deze concepten, kaders en meetinstrumenten, het succes van hun regio te vergroten en te zorgen voor meer publieke waarde. Om meer grip te krijgen op ‘de regio’ en de factoren die bijdragen aan het realiseren van publieke waarde in die regio, doen de Rijksuniversiteit Groningen en Berenschot hier onderzoek naar. We voeren in tien regio’s veldonderzoek uit, waaronder Midden-Holland. Het samenspel tussen het Bestuurlijk Regionale Ecosysteem (BRE), het economische ecosysteem en het maatschappelijke ecosysteem staat hierbij centraal. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft zich financieel en inhoudelijk gecommitteerd aan het onderzoek.

1.2 BRE-onderzoek in Midden-Holland Het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem Decentrale overheden in elke regio staan voor grote maatschappelijke opgaven: investeren in wonen en bereikbaarheid, klimaatadaptatie en het creëren van een sterke, innovatieve economie. Met de complexiteit van de opgaven neemt het belang van samenwerking in de regio, tussen gemeenten, het waterschap en de provincie én met maatschappelijke en economische partners, bij de totstandkoming van publieke waarde toe. Voorliggende eindrapportage beschrijft het onderzoek naar deze samenwerking, op de schaal van Midden-Holland. De regio ligt in het oosten van de provincie Zuid-Holland 4

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

en heeft 244.253 inwoners1. De regio bestaat uit de

In dit onderzoek ligt de focus op het functioneren van

gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard,

de bestuurlijke levensgemeenschap, onderling en in

Waddinxveen en Zuidplas. Deze gemeenten hebben een lange

interactie met de economische en maatschappelijke

samenwerkingshistorie, waarbij men sinds 2015 in deze

levensgemeenschappen (de rode pijlen in figuur 2) en met

vorm met vijf gemeenten samenwerkt (na een periode van

de biotoop. Het gaat hierbij in essentie om het vinden van

herindelingen tussen 2010 tot 2015 ).

balans tussen de drie ecosystemen. Vanuit de theorie en

2

rekening houdend met relevante contextfactoren komen we In de regio wordt zowel op bovenregionaal, regionaal als

tot handelingsperspectieven hoe je als bestuurlijk regionaal

subregionaal niveau in verschillende samenwerkingsverbanden

ecosysteem bij kan dragen aan een florerend ecosysteem.

samengewerkt. Het goed vormgeven van al deze samenwerkingen om te komen tot publieke waarde voor

De biotoop: de schaal van Midden-Holland

de inwoners en het gebied van Midden-Holland, is de

Een regio is per definitie een pluriform iets: de grenzen van

inzet waaraan gemeenten, provincie en soms ook de

een regio zijn niet met een stanleymes af te snijden en al naar

hoogheemraadschappen/waterschappen samenwerken.

gelang opgaven dat vragen, verschuift ook de schaal van de regio (meestal) mee. Echter, een onderzoek vraagt ook om afbakening

Scope van het onderzoek

van het onderzoeksobject: anders blijft de scope variabel.

Dit onderzoek focust zich op ‘de regio’, bestaande uit verschillende ecosystemen. Als we het begrip ecosysteem door

Voor dit onderzoek hanteren we een afbakening van de regio

een bestuurskundige bril bekijken, dan kan het worden gezien

vanuit de empirie3: wij beschouwen de schaal van Midden-

als een min of meer afgebakend geografisch gebied (de regio),

Holland (dat wil zeggen de gemeenten, de provincie en de drie

waarbinnen bestuurlijke, economische en maatschappelijke

hoogheemraadschappen/waterschappen) als één BRE:

actoren (de levensgemeenschappen) in wisselwerking met

y

en in onderlinge afhankelijkheid van elkaar, en met de

De vijf gemeenten: Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Krimpenerwaard, Waddinxveen en Zuidplas;

bestaande omstandigheden in het gebied (de biotoop), werken

y

De provincie Zuid-Holland;

aan de aanpak van maatschappelijke opgaven. De regio is

y

De Hoogheemraadschappen van Rijnland, Stichtse

dus opgebouwd uit verschillende levensgemeenschappen die

Rijnlanden en Schieland en Krimpenerwaard

onderling in meer of mindere mate met elkaar in contact staan en, in wisselwerking met de biotoop, maatschappelijke opgaven

We rapporteren in het onderzoek zoveel mogelijk op het niveau

realiseren. Schematisch ziet dit er als volgt uit:

van de regio Midden-Holland. Daar waar relevant maken we een uitsplitsing naar gemeenten.

Bestuurlijke levensgemeenschap (BRE) Biotoop (Gebiedskenmerken) Alphen aan den RIjn

Woerden

Gouda

Maatschappelijke levensgemeenschap Figuur 2

Economische levensgemeenschap

Visualisatie regionaal ecosysteem

Binnen de scope van het onderzoek hebben we tevens aandacht 1 2

5

Januari, 2022. Gouda en Waddinxveen zijn al lange tijd zelfstandige gemeenten. Er is in 2010 gesproken over een mogelijke herindeling, welke na een referendum onder inwoners van Waddinxveen destijds als optie is uitgesloten. Krimpenerwaard is sinds 1 januari 2015 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Nederlek, Ouderkerk, Vlist, Bergambacht en Schoonhoven. Zuidplas is sinds 1 januari 2010 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel en ZevenhuizenMoerkapelle. Bodegraven-Reeuwijk is sinds 1 januari 2011 een gemeente, na samenvoeging van de gemeenten Bodegraven en Reeuwijk.

voor de boven- en interregionale schaal, in het bijzonder Regionale Samenwerking Alphen-Gouda-Woerden (AGW) en de Metropoolregio Den Haag-Rotterdam (MRDH).

3

In bijlage 1 is de precieze aanpak uiteengezet.

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag van dit onderzoek naar regio Midden-Holland luidt: Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? We beantwoorden deze onderzoeksvraag aan de hand van de volgende deelvragen: Overzicht (beschrijvend)

Inzicht (verklarend)

1. Hoe ziet het BRE eruit? 2. Hoe ziet het maatschappelijk ecosysteem eruit? 3. Hoe ziet het economisch ecosysteem eruit? 4. Wat zijn specifieke kenmerken van de regio? 5. Welke publieke waarde wordt er in de regio gerealiseerd? 6. Welke organisatorische capaciteit is er? 7. In hoeverre is er draagvlak voor het BRE?

Uitzicht (handelingsperspectief)

8. (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie? 9. (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie? 10. Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?

11. Hoe kan het BRE beter bijdragen aan publieke waardecreatie? 12. Hoe kan de samenwerking binnen het BRE worden verbeterd? 13. Hoe kan de samenwerking tussen het bestuurlijk, maatschappelijk en economisch ecosysteem worden verbeterd?

1.3 Aanpak Het onderzoek bestaat uit zes fasen (zoals weergegeven in figuur 2) en is begeleid door een ambtelijke klankbordgroep en een bestuurlijke stuurgroep. De samenstelling van deze groepen is te vinden in de bijlage.

01

Startgesprek, plannen activiteiten

Start Figuur 3

02

Cijfers, documenten, oriënterende interviews

03

Dataverzameling

Analyse

Analyse

04

Interviews, enquêtes, focusgroepen

Dataverzameling

Aanpak BRE-onderzoek in Midden-Holland

De eerste twee fasen van het onderzoek hebben als doel feitelijkheden over het BRE Midden-Holland - de kenmerken van het gebied, de spelers in en verbindingen met het maatschappelijk en economisch ecosysteem en de gewenste en gerealiseerde publieke waarde - in beeld te brengen. Deze bevindingen zijn gebaseerd op data- en documentanalyse, welke in eerste instantie zijn beschreven in een ‘foto’ van BRE Midden-Holland. Dit document is in september geverifieerd door de ambtelijke begeleidingsgroep en de bestuurlijke begeleidingscommissie en vormt de basis voor hoofdstuk 5. De ‘foto’ diende als startpunt voor de gesprekken met experts uit de regio die in de fase daarna plaatsvonden. In totaal hebben wij veertien gesprekken gevoerd die van belang zijn voor het bestuurlijke, economische en/of maatschappelijke Midden-Hollandse ecosysteem. Daarnaast zijn er drie thematische focusgroepen georganiseerd rondom de

6

05

Analyse

Analyse

06

(Concept) rapport en presentatie

Rapportage

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

thema’s economie & arbeidsmarkt, ruimtelijke opgaven4

1.4 Leeswijzer

en sociaal maatschappelijke opgaven . De gesprekspartners 5

zijn geselecteerd op basis van de in de foto uitgevoerde

Hoofdstuk 2 tot en met 4 bevat de kernredenering.

netwerkanalyse, suggesties vanuit de ambtelijke

In hoofdstuk 2 beginnen we met het geven van inzicht in hoe

begeleidingsgroep en bestuurlijke begeleidingscommissie en door

het BRE Midden-Holland functioneert. Dit hoofdstuk geeft

de sneeuwbalmethode toe te passen waarbij gesprekspartners

een aanzet tot hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4. Hoofdstuk 3 bevat

werd gevraagd onmisbare actoren aan te wijzen.

een samenvatting van de bevindingen en in hoofdstuk 4 staat het handelingsperspectief centraal. Hoe kan het BRE Midden-

Ook is er via de regiogriffier van Midden-Hollandse een

Holland, uitgaande van de ecosysteemtheorie en rekening

vragenlijst onder gemeenteraadsleden uitgezet waarbij de

houdend met de contextfactoren, zijn samenwerking verbeteren

focus lag op regionale identiteit en draagvlak voor regionale

om zo meer publieke waarde te genereren?

samenwerking. De vragenlijst heeft 4,5 week opengestaan en er zijn twee herinneringen gestuurd. De enquête had een

Hoofdstuk 5 bevat de inhoudelijke basis voor hoofdstuk

respons van 57, hiervan waren 39 resultaten bruikbaar (de

2 tot en met 4. In hoofdstuk 5 geven we antwoord op de

overige 18 waren niet volledig ingevuld). De respondenten zijn

beschrijvende deelvragen. Wat zijn de gebiedskenmerken en

niet evenredig verdeeld over de regio: in Bodegraven-Reeuwijk

welke publieke waarde wordt er in de regio gecreëerd? Hoe

reageerden zes raadsleden, in Gouda zestien, in Krimpenerwaard

zien het Bestuurlijk Regionaal Ecosysteem (hierna: BRE),

twee, in Waddinxveen negen en in Zuidplas zes.

Maatschappelijk Regionaal Ecosysteem (hierna: MRE) en het Economisch Regionaal Ecosysteem (hierna: ERE) eruit?

Via de RUG is er een vragenlijst uitgezet onder inwoners. De

In hoeverre is er capaciteit en draagvlak voor regionale

vragenlijst is door 324 respondenten ingevuld. We hebben uit

samenwerking?

elke gemeente reacties ontvangen, gemiddeld waren dit er 65 per gemeente. De resultaten uit de inwonersenquête hebben we

In de bijlagen beschrijven we de opzet van het onderzoek en de

verwerkt in de rapportage.

respondenten en geraadpleegde documenten.

Dit document is het eindrapport waarin de centrale onderzoeksvragen worden beantwoord en waarin er aanbevelingen worden gedaan voor het versterken van de samenwerking in het BRE Midden-Holland. We hebben het BRE-onderzoek eveneens uitgevoerd in een zestal andere casusregio’s, te weten Groningen, Drenthe, Friesland, Noordoost Brabant, Noord-Holland Noord en ZuidHolland Zuid. Naast Midden-Holland nemen momenteel ook de regio Flevoland, Zuid-Limburg en het Rijk van Nijmegen als casusregio aan het onderzoek deel. In dit rapport vergelijken we het BRE Midden-Holland op een aantal punten met de zes reeds afgeronde casusregio’s, om een eerste indruk te geven van de verschillen tussen de BRE’s.

4 5

7

Zoals landschap, duurzaamheid, wonen, bodemdaling, recreatie. Zoals sociaal domein, gezondheid, sport, cultuur.

Waddinxveen

HOOFDSTUK 2

Inzicht: Hoe functioneert het BRE Midden-Holland? In dit hoofdstuk geven we inzicht in het functioneren van het BRE. Dit doen we door middel van de beantwoording van de onderzoeksvragen 8 tot en met 10. Op elk van deze deelvragen geven we eerst een algemeen antwoord. Vervolgens gaan we dieper in op een aantal elementen.

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

2.1 (Hoe) draagt het samenspel binnen het BRE bij aan publieke waardecreatie?

samenstellingen. Wat ons opvalt is dat Midden-Holland regelmatig als subregio functioneert in verschillende bovenregionale samenwerkingsverbanden (bijvoorbeeld in de Veiligheidsregio Hollands-Midden) en zich daarnaast nog tot

Deze vraag laat zich niet met een volmondig ja of nee

een breed gremium aan bovenregionale regio’s verhoudt. Dan

beantwoorden. Wij constateren dat het samenspel binnen het

gaat het bijvoorbeeld om samenwerkingsverbanden als Novi

BRE Midden-Holland op bepaalde onderdelen zonder meer

gebied Groene Hart en Bestuurlijk Overleg Economie Zuid-Holland.

bijdraagt aan publieke waardecreatie. Op andere onderdelen

Binnen deze ‘grotere gehelen’ functioneert Midden-Holland als

is dit minder het geval. Dit lichten we toe aan de hand van de

vehikel voor de deelnemende gemeenten om de eigen invloed op

navolgende bevindingen. Bij de beantwoording van deze vraag

bovenregionale afstemming te vergroten. Dit lijkt noodzakelijk

besteden we ook aandacht aan verklarende factoren voor het

doordat de regio als het ware ligt ingeklemd tussen een aantal

al dan niet effectieve samenspel tussen Midden-Hollandse

andere, grotere, regio’s. In deze gremia kunnen de gemeenten

overheden binnen het BRE.

uit Midden-Holland gemeenschappelijk een sterker geluid laten horen. Volgens gesprekspartners lukt dit in wisselende mate,

Hét BRE Midden-Holland bestaat

maar gaat dit steeds beter.

Het BRE Midden-Holland is bestuurlijk een overzichtelijk geheel, waarin vijf gelijkwaardige gemeenten samenwerken

De verhouding tot andere (vaak grotere) regio’s en de ook

in een netwerksamenwerking. Deze samenwerking is

geldende externe oriëntatie7 van de gemeenten in Midden-

een voortzetting, in nieuwe vorm, van de eerdere ISMH-

Holland vraagt verder om een doorlopende afweging en balans:

samenwerking6. In de hernieuwde samenwerking richt het BRE

wat doe je samen en wat pak je in een ander verband op? Dit

zich op strategische samenwerking op een vijftal beleidsthema’s,

vraagt in deze regio, vaker dan in veel andere regio’s die we

die staan beschreven in de Strategische Agenda regio Midden-

onderzoeken, om een voortdurende afweging van ‘de juiste

Holland (2019). Deze samenwerking wordt vanuit de

schaal’ waarop een opgave het best kan worden aangevlogen.

Gemeenschappelijke Regeling Midden-Holland (7,9 fte geleverd op dit niveau geregeld en de regio krijgt vorm in bestuurlijke

Verplichte uitvoeringssamenwerking gebeurt bovenregionaal (en naar wens)

tafels en andersoortige afstemmingsoverleggen (en informele

De verplichte uitvoeringssamenwerkingen waar Midden-

momenten). Vanuit deze samenwerking wordt afstemming en

Holland aan deelneemt zijn bovenregionaal georganiseerd.

visievorming tussen de gemeenten gefaciliteerd.

Zo geldt Hollands Midden met achttien gemeenten als

vanuit de gemeenten) gecoördineerd. Bestuurders treffen elkaar

schaal voor de veiligheidsregio en de GGD (Hecht). Deze Het schaalniveau van Midden-Holland wordt zo gebruikt om

bovenregionale schaal zorgt volgens de gesprekspartners voor

diverse regionale opgaven het hoofd te bieden. Het schaalniveau

een zekere professionaliteit en slagkracht. De omgevingsdienst

heeft door zijn overzichtelijkheid potentie voor samenwerking

werkt daarentegen voor zes gemeenten, waaronder behalve de

en het ontwikkelen van een gedeelde gerichtheid op een

gemeenten in Midden-Holland ook Alphen aan den Rijn valt.

selectie van inhoudelijke onderwerpen. We zien hier ook al de

Ook de omgevingsdienst heeft volgens betrokkenen voldoende

resultaten van, bijvoorbeeld van gedeelde opgaven en ambities,

massa om professioneel te zijn.

zoals bodemdaling, bereikbaarheid en de arbeidsmarktaanpak. Daarbij vraagt het zoeken naar gemeenschappelijk belang en de

Gesprekspartners zijn tevreden over het functioneren van deze

balans tussen ‘het stedelijke’ en ‘het landelijke’ karakter van het

verplichte uitvoeringssamenwerkingen. In deze samenwerkingen

gebied continu om aandacht van de regio.

wordt publieke waarde tot stand gebracht. Vanuit deze verplichte uitvoeringssamenwerkingsverbanden wordt Midden-

De rol van het BRE als radar in grotere gehelen

Holland ook positief beoordeeld. Gesprekspartners geven

Het BRE Midden-Holland is niet in zichzelf gekeerd

aan dat de regio als één regio optreedt. Als goed voorbeeld

en interacteert juíst met allerlei andere BRE’s, veelal

wordt door gesprekspartners ook de RES (als semi-verplicht

bovenregionaal. Ook daar komen de bestuurders elkaar

samenwerkingsverband) genoemd: in dit geval is er door

tegen, op verschillende schaalniveaus en in wisselende

gemeenten en raden een vrij soepel proces doorlopen, dat naar

6

9

In de ISMH-samenwerking kostte de uitvoering van wettelijke taken door de milieudienst en GGD de meeste tijd. Deze taken zijn inmiddels elders ondergebracht. In de huidige netwerksamenwerking wordt met name strategisch samengewerkt. Zie voor meer informatie hierover hoofdstuk 5.

tevredenheid van onderop is vormgegeven. We zien op basis 7

Dan gaat het bijvoorbeeld om samenwerking tussen Krimpenerwaard en Rotterdam, en tussen Bodegraven-Reeuwijk en Alphen aan den Rijn.

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

van de data ook dat de regio er voor wat betreft het hebben van

Tabel 1 Visies en agenda’s in Midden-Holland

een brede welvaart er goed voor staat ten opzichte van de rest

Tafel

Visies/agenda’s

uitvoeringssamenwerkingen.

Economie, Onderwijs en Arbeidsmarkt

Economische Visie Midden-Holland 2020 Regionale detailhandelsstructuurvisie 2021 Midden-Hollandse bedrijventerreinstrategie 2020

Niet-verplichte samenwerking leidt tot indirecte8 publieke waarde op de schaal van Midden-Holland

Ruimte en wonen

Regionale agenda wonen Midden-Holland 2019 Agenda verstedelijking en mobiliteit 2020

Verkeer en vervoer

Regionaal uitvoeringsprogramma Verkeersveiligheid 2022-2024 MiddenHolland 2021 Regionaal verkeer- en vervoerplan MiddenHolland 2017 Uitvoeringsprogramma RVVP RMP 2022 Gebiedsagenda mobiliteit regio MiddenHolland (2022) (jaarlijks geactualiseerd)

Sociaal domein

Samenwerkingsovereenkomst Jeugd en Wmo regio Midden-Holland 2022-2024 Dynamisch programma sociaal domein Midden-Holland 2020

Duurzaamheid

RES 1.0 2021

van Nederland. Dit leidt daarmee niet tot een heroverweging van het bestuurlijk samenspel rondom deze verplichte

Niet-verplichte samenwerking gebeurt op de schaal van Midden-Holland in een aantal samenwerkingsverbanden. Daarbij gaat het allereerst om de netwerksamenwerking (GR Midden-Holland) met de bijbehorende bestuurlijke tafels en daarnaast ook om samenwerkingen als de MKB-deal Ondernemend Midden-Holland. We zien dat het aantal samenwerkingsverbanden in de regio Midden-Holland relatief beperkt is (MKB-deal Ondernemend MiddenHolland; Convenant detailhandelsbeleid Midden-Holland; RES Midden-Holland; Bestuurlijke commissie Bentwoud). Dit hangt waarschijnlijk samen met de institutionalisering van de netwerksamenwerking, waar veelvormige samenwerking onder valt. De directe resultaten van deze niet-verplichte samenwerkingen zijn volgens de meeste gesprekspartners beperkt (naast die van de netwerksamenwerking, waar we zo op ingaan). Wanneer we inzoomen op de netwerksamenwerking in Midden-Holland wordt duidelijk dat via vijf bestuurlijke tafels gewerkt wordt aan publieke waardencreatie: (1) Economie, onderwijs en arbeidsmarkt; (2) Ruimte en wonen; (3) Verkeer en vervoer; (4) Sociaal domein; en (5) Duurzaamheid. Aan deze tafels nemen bestuurders uit alle gemeenten deel en hier zijn ook secretarissen aan verbonden.

Aan de verschillende tafels wordt gewerkt aan gezamenlijke visies en agenda’s voor de regio, en een aantal coördinatoren zorgt op deze onderdelen voor de coördinatie van de werkzaamheden binnen de netwerksamenwerking. In de volgende tabel geven we een aantal voorbeelden van deze visies en agenda’s, van de afgelopen jaren (dit betreft een niet-uitputtende selectie).

In de regio Midden-Holland wordt op deze wijze gestructureerd indirecte publieke waarde gecreëerd. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om (het bijdragen aan) het binnenhalen van middelen en het opstellen van bovenstaande beleidsdocumenten. Ook ondersteuning van ondernemers en/ of maatschappelijke partijen valt hier onder. De regio werkt op deze wijze aan een gemeenschappelijke gerichtheid en ‘smeert’ zo ook de onderlinge samenwerking. Ten opzichte van de andere BRE-regio’s valt daarbij op dat het de regio goed lukt samen te werken bij een aantal geselecteerde onderwerpen (in ieder geval betreffende de visievorming). Wanneer we naar deze onderwerpen kijken, valt ons verder op dat de inhoudelijke uitdagingen en de daaraan verbonden behoefte aan samenwerking zeer verschillend van aard is. Zo lijkt meer congruentie op schaalniveau te bestaan voor de samenwerking binnen het sociaal domein (met een gemeenschappelijke regionale contractmanagementorganisatie op de schaal van Midden-Holland) dan binnen het domein ruimte en wonen, waar juist veel strategische afstemming nodig is voor bovenregionale samenwerkingen.9 Resultaten daarvan zijn bijvoorbeeld de lobbyagenda rondom de Algeracorridor en ook wordt de woningbouw in Zuidplas door gemeenten als een regionaal (in plaats van gemeentelijk) succes gezien.

8

10

We maken in het onderzoek onderscheid tussen directe en indirecte publieke waarde. Directe publieke waarde is dat wat je bereikt voor de samenleving en/of een gebied. In dit onderzoek beschrijven wij directe publieke waarde aan de hand van brede welvaartsindicatoren. Alle handelingen en (beleids) producten die hieraan voorafgaan, zijn randvoorwaardelijk en leveren indirecte publieke waarde op. Denk aan het binnenhalen van middelen, het opzetten van subsidiestromen, ondersteuning van ondernemers en/of maatschappelijke partijen en vertegenwoordiging richting Rijk en Europa.

Het is lastig om de directe publieke waardencreatie binnen de tafels te meten op basis van voorliggend onderzoek. 9

Een overzicht van deze samenwerkingsverbanden is te vinden in hoofdstuk 5.

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Gesprekspartners geven aan dat de resultaten van de tafels

gerichtheid onder bestuurders in de regio, ligt er al wel een

met name ‘strategisch’ (en daarmee indirect) van aard blijven.

hele stevige basis voor een zo doorleefd mogelijk verhaal.

Er is in de voorbije jaren hard gewerkt aan visievorming,

Verschillende betrokkenen van regionaal en bovenregionaal

strategiebepaling en het zetten van eerste gezamenlijke stappen.

niveau zeggen behoefte te hebben aan een gemeenschappelijk

Maar de uitvoering van deze strategieën blijft ook achter bij de

verhaal waarin al deze facetten samenkomen. Zo een verhaal

wens tot realisatie van (in ieder geval een groot deel van de)

helpt de regio ook in gesprekken met externe partijen, zoals de

gesprekspartners. Hiervoor worden met name het gebrek aan

provincie en het Rijk.

capaciteit om te kunnen samenwerken en de ‘vrijblijvendheid’ de huidige opzet is de realisatie van de tafels erg afhankelijk van

De band met de provincie biedt de regio vooral potentie voor publieke waardencreatie

de inzet van de leden (en voorzitter) en daarmee kwetsbaar. De

De provincie en de regio Midden-Holland werken op

huidige vorm van lichte netwerksamenwerking levert daarmee

inhoudelijke beleidsterreinen samen, waarbij de bestuurlijke

het risico op van ‘een lege huls’. Waar het verhaal naar buiten

tafels ook als aanspreekpunt gelden voor de provincie. We zien

toe concreet is, is de directe publieke waardencreatie en het

nog in beperkte mate inhoudelijke samenwerking tussen de

komen tot concrete resultaten in de huidige opzet beperkt

regio Midden-Holland en de provincie voor de langere termijn,

mogelijk.

al verschilt dit wel per ‘tafel’. Zo wordt in de beleidsplannen

van de samenwerking door gemeenten als reden genoemd. In

met name gesproken over strategische samenwerking door

Het gemeenschappelijke verhaal van Midden-Holland leidt beperkt tot (indirecte) publieke waardencreatie

‘aansluiting te organiseren bij de provincie’ zonder dat dit

De regio Midden-Holland is volgens veel gesprekspartners

beperkt gemeenschappelijke doelen bepaald.

concreet gemaakt wordt.11 In sommige gevallen wordt wel over concrete samenwerking gesproken.12 Er zijn op dit vlak slechts

niet per se een voor de hand liggende regio. Of zoals ook in de Economische visie Midden-Holland 2020 staat beschreven:

De provincie legt het initiatief neer bij de regio. De provincie

‘Midden-Holland wordt - ook door zichzelf - momenteel wel ervaren

stimuleert de regio om met een gezamenlijk verhaal, plan of

als een gebied met weinig sociale, economische en bestuurlijke

concreet doel te komen. De provincie ziet mogelijkheden om

samenhang.’ De grote verschillen in de regio en de wijze waarop

deze plannen vervolgens te ondersteunen. Hierbij merken we op

de regio zich verhoudt tot andere, vaak grotere, regio’s, vragen

dat Midden-Holland ook voor de provincie van meerwaarde kan

volgens ons juist om een duidelijk gemeenschappelijk verhaal

zijn. Met de juiste ondersteuning kan de provincie een positieve

over ‘waar je waarom samen van bent’. Het bestaansrecht van

impact op deze regio hebben en een verschil maken. Dit vraagt

de regio berust voor een deel op deze bredere dynamiek van het

ook dat de provincie de regio kent en op waarde schat.

gezamenlijk op kunnen trekken. Daarbij heeft de regio ook juist de omliggende ‘grote’ regio’s iets te bieden (zoals ruimte en

Verder draagt de provincie bij aan bovenregionale initiatieven

werknemers).

die indirecte publieke waarde creëren voor de regio, bijvoorbeeld de inspanning voor de Regiodeal bodemdaling,

In de strategische agenda Midden-Holland (2019) wordt de

tussen Gouda, Alphen aan den Rijn, Woerden, de provincie, de

regio neergezet als een regio van verbinding. Er worden vier

hoogheemraadschappen/waterschappen en de rijksoverheid.

overkoepelende opgaven beschreven en er wordt ingegaan op randvoorwaarden voor een succesvolle samenwerking. Dit document biedt weliswaar een basis voor de samenwerking in Midden-Holland, maar dit beschrijft niet waarom de regio samenwerkt en wat de basis is voor de keuzes voor domeinen waarbinnen men samenwerkt. De agenda geeft volgens ons daarmee onvoldoende perspectief op Wat de regio MiddenHolland is en waar de regio voor staat. Met de strategische agenda, het uitgewerkte strategische kernverhaal met lobbydoelstellingen10, de uitgevoerde studies naar de kracht van de regio en de ontwikkeling van (meer) gemeenschappelijke 10

11

WePublic. 2021. Stevigere positionering van de regio. Midden-Holland: de regio midden in de Randstad.

11 12

Dit geldt bijvoorbeeld voor het Programma Economie, Onderwijs, Arbeidsmarkt. We zien dit veel binnen het Programma Verkeer en Vervoer. Bijvoorbeeld bij het vervolg geven aan twee onderzoeken over groot en zwaar landbouw- en vrachtverkeer; het komen tot een afweging ten aanzien van landbouwverkeer op de hoofdrijbaan of de parallelweg op provinciale N-wegen en de ‘Korte Termijn Aanpak’ (Vervolg op Beter Benutten): inzet door de Verkeersonderneming op onder andere de Werkgeversaanpak.)

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

2.2 (Hoe) draagt het samenspel tussen de drie ecosystemen bij aan publieke waardecreatie?

Midden-Holland maar waar inmiddels meerdere gemeenten, waterschappen en provincies in zitten). Op het niveau van de regio wordt samengewerkt in de Werkregio ruimtelijke adaptatie Midden-Holland.

Ook het antwoord op deze vraag is genuanceerd. We zien dat er op de schaal van Midden-Holland in beperkte mate

Zorg en welzijn

sprake is van een congruent ERE en MRE. Economische en

Het vraagstuk van zorg en welzijn wordt grotendeels op

maatschappelijke partijen bewegen zich veelal (ten opzichte van

bovenregionale schaal georganiseerd. Hier zijn volgens

het BRE Midden-Holland) binnen lokale en bovenregionale

gesprekspartners verschillende verklaringen voor: 1) Midden-

netwerken. Hierdoor vindt samenwerking tussen de drie

Holland is geen logische regio om op te acteren voor

ecosystemen vooral op sectoraal, lokaal of bovenregionaal

zorgaanbieders vanwege de relatief kleine schaal, 2) de vijf

schaalniveau plaats. Incidenteel werken het ERE en MRE

gemeenten hebben andere wet- en regelgeving op het gebied

samen op de schaal van Midden-Holland: dit is dan vaak

van zorg (weinig harmonisering) en 3) vanuit het BRE wordt

ingegeven vanuit de bestuurlijke scope van het BRE. Hier komt

deze samenwerking in beperkte mate gecoördineerd. In de

bijvoorbeeld ook het initiatief voor de triple helix-samenwerking

bovenregionale samenwerkingsverbanden treedt Midden-

in de regio uit voort. We constateren dat het samenspel op

Holland volgens gesprekspartners echter als één blok op. Gouda

onderdelen wel bijdraagt aan (indirecte) publieke waardecreatie.

neemt in deze samenwerkingsverbanden het voortouw namens Midden-Holland. Voorbeelden van deze samenwerkingen zijn

Deze hoofdbevinding lichten we toe aan de hand van een aantal

Fundis en ZW Connect.

deelbevindingen. Allereerst beschrijven we hoe het ERE en MRE eruitzien. Daarna gaan we in op wat het samenspel tussen de

Arbeidsmarkt

drie ecosystemen oplevert en tot slot staan we stil bij een aantal

Bovenregionaal is voor het onderwerp arbeidsmarkt het

verklarende factoren.

samenwerkingsverband Promen13 georganiseerd en op de schaal van Midden-Holland bestaat het werkgeversservicepunt

Het ERE en MRE onder het vergrootglas

(WSP). Binnen het WSP is Gouda kartrekker geweest wat

Eerder constateerden we dat het BRE Midden-Holland bestaat,

betreft dit initiatief tot samenwerking, het opstellen van een

maar dat het ook fungeert als radar in grotere gehelen. Voor het

agenda, et cetera. Gesprekspartners geven aan dat de gemeenten

ERE en MRE geldt dat we weliswaar diverse actoren zien die in

goed samenwerken en dat hier nu de vruchten van worden

Midden-Holland opereren (en successen boeken), maar ook dat

geplukt. Dit leidt volgens betrokkenen tot directe publieke

we in dit geval op de schaal van Midden-Holland in beperktere

waardencreatie. Hierbij helpt het dat er voldoende financiële

mate een congruent, integraal economisch of maatschappelijk

middelen zijn binnengehaald en vrijgemaakt, om dit initiatief

netwerk zien. Deze netwerken zijn vaker lokaal of interregionaal

te dragen. Op het gebied van de arbeidsmarkt wordt volgens

van aard.

gesprekspartners in groeiende mate regionaal samengewerkt – en hier ligt ook veel potentie. De harmonisering van wet- en

Er zijn enkele economische en maatschappelijke netwerken op de schaal van BRE MiddenHolland en die zijn sectoraal ingericht

regelgeving met betrekking tot (in dit geval) mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt heeft positieve invloed op deze samenwerking.

Binnen een aantal sectoren zien we op de schaal van Midden-Holland en bovenregionaal samenwerkingen tussen

Economie

economische en maatschappelijke partijen en overheden.

Economische partijen organiseren zich in Midden-Holland

Hiernavolgend lichten we deze netwerken toe, geordend naar de

vooral op lokaal niveau, in ondernemersverenigingen.

inhoudelijke domeinen.

De ondernemersverenigingen vinden elkaar in de regio op verschillende manieren. Een voorbeeld hiervan is de

Fysieke leefomgeving

Ondernemersprijs Midden-Holland.

Een belangrijke opgave voor Midden-Holland is bodemdaling en hier wordt binnen verschillende samenwerkingsverbanden aan gewerkt. Bovenregionaal is dat bijvoorbeeld het Groene Hart en het nationaal Kenniscentrum Bodemdaling en Fundering en het nationaal Platform Slappe Bodem (die is ontstaan in 12

13

Deelnemende gemeenten: Gouda, Krimpenerwaard, Waddinxveen, Zuidplas, Alphen aan den Rijn, Capelle aan den IJssel, Krimpen aan den IJssel

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Daarnaast vinden het ERE en het BRE elkaar in de triple helixsamenwerking in Midden-Holland. Het bestuurlijk overleg

Uitgelicht: Economische visie Midden-Holland 2020

Economie, Onderwijs en Arbeidsmarkt overlegt hierin sinds 2019 met vertegenwoordigers vanuit het lokale bedrijfsleven en

In de regio zijn diverse visies opgesteld, waarin ook

uit het onderwijs in de regio. Dit triple helix-overleg is bedoeld

het MRE en ERE een belangrijke rol krijgen. Een van

om informatie uit te wisselen over bijvoorbeeld economische

deze voorbeelden is de Economische visie Midden-

ontwikkelingen, kansen en gezamenlijke lobby. Daarbij gaat

Holland 2020. In dit document legt de regio haar

het ook om integraliteit van vraagstukken (bijvoorbeeld

thematische speerpunten voor de toekomst vast,

de verbinding tussen woningbouw en arbeidsmarkt). Dit

namelijk:

is het grootste platform waar er op regionale schaal wordt

1. Techniek: Midden-Holland als het centrum van

samengewerkt door de partijen uit het ERE. Hier wordt ook aansluiting gezocht met het BRE en MRE in Midden-Holland. Op deze manier wordt (ook) indirecte publieke waarde gecreëerd. Hierover is wel opgemerkt dat het ERE het initiatief voor samenwerking aan het BRE laat.

modern vakmanschap in de Randstad 2. Zorgtechnologie: ontwikkelen van toepassingen voor domotica en langer thuis wonen 3. Midden-Holland als innovatiecentrum voor bouwen in moeilijke bodemomstandigheden 4. Midden-Holland als ‘best practice’ in transport,

Op bovenregionaal niveau werken economische partijen

logistiek en distributie.

verder samen in twee Greenports: Greenport regio Boskoop en Greenport regio West-Holland. Het BRE heeft ook bij

Deze speerpunten zijn gekozen op basis van

deze samenwerkingsverbanden aansluiting gezocht en de

een aantal beschreven motivaties (bijvoorbeeld

provincie speelt een faciliterende rol. Daarnaast wordt ook

de mkb-maakindustrie in de regio is sterk en er

de samenwerking gezocht met bijvoorbeeld de Economic

wordt aangesloten bij bestaande structuren en

Board van Zuid-Holland, al is deze samenwerking volgens

speerpunten vanuit het beroepsonderwijs).

de gesprekspartners tot op heden beperkt. Volgens de gesprekspartners worden op bovenregionaal niveau door de

Hier komen ook zeven concrete projecten uit naar

regio nog weinig concrete resultaten geboekt.

voren waar men in de regio mee aan de slag gaat; (i) Techniek: Midden-Holland als het centrum

Natuurlijke vorming van ERE en MRE gebeurt lokaal of langs de lijnen van de daily urban systems

voor vakmanschap van de Randstad; (ii) Campus

De meeste natuurlijk gevormde maatschappelijke en

voor bodemdaling en bouwen in moeilijke

economische netwerken (dus niet geïnitieerd door het BRE of

bodemomstandigheden; (iv) Zorgtechnologie; (v)

ontstaan naar aanleiding van opgelegde bestuurlijke indelingen)

Arbeidsmigranten en hun bijdrage aan Midden-

zien we lokaal of interregionaal, langs de lijnen van de daily

Holland, (vi) Distributie en logistiek; en (vii)

urban systems . Een voorbeeld hiervan is de Stichting vrienden

Begeleiden van de transformatie in de retail.

14

van het Schoonhovens College. Aangezien het daily urban 15

system uitgestrekt is (zie ook hoofdstuk 5) en veel naar andere regio’s wordt gereisd, zorgt dit ook voor een minder verbonden ERE/MRE. ‘Natuurlijke’ vorming van ERE’s en MRE’s op de schaal van het BRE Midden-Holland gebeurt incidenteel.

14

15

13

In de afbeelding rechts worden de verplaatsingen van inwoners binnen het BRE Midden-Holland weergegeven. De gekleurde strepen staan voor de grootte van de verkeersstroom tussen gemeenten (hoe donkerder hoe groter de stroom). De zwarte stip staat voor de stroomgrootte binnen de gemeente (des te groter des te groter is de stroom). Het college werkt op lokaal niveau samen met bedrijven om stageplekken voor zijn studenten te organiseren. Het college merkte op dat het lastig was om stageplekken in de regio te organiseren, terwijl bedrijven op zoek waren naar nieuwe medewerkers. Uit deze behoefte is de samenwerking ontstaan: het college heeft vaste stageplekken tot zijn beschikking en het bedrijfsleven krijgt de kans, indien tevreden, om stagiair(e)s een vaste baan aan te bieden.

Gouda; (iii) Midden-Holland als praktijkcentrum

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

rondom specifieke onderwerpen waar mogelijkheden liggen, om zo de kracht van de regio te benutten (en te faciliteren). Het is voor economische of maatschappelijke partijen soms ook niet duidelijk wat precies onder de regio Midden-Holland wordt verstaan: er zijn veel verschillende regio’s, die ook nog regelmatig overlappen. Denk hierbij aan de arbeidsregio, de energieregio, de veiligheidsregio, et cetera. Het werkt voor partners verwarrend dat de regio’s waarin bestuurlijk wordt geacteerd niet altijd congruent zijn. Waar het BRE meer aansluiting wenst bij het ERE of MRE, wordt door gesprekspartners op deze onderdelen een trekkende rol vanuit het BRE verwacht.

Verklarende factoren Figuur 5

Mobiliteitsstromen

We zien een aantal verklarende factoren voor het al dan niet succesvolle samenspel binnen de drie ecosystemen. We onderscheiden bevorderende en (mogelijk) belemmerende

Verder is door gesprekspartner opgemerkt dat het succes van

factoren. Hieronder lichten we deze factoren verder toe.

het samenspel tussen de ecosystemen (nog) grotendeels valt of staat met specifieke personen en hun netwerk (boundary

Bevorderend: grote betrokkenheid vanuit partners

spanners). Er wordt op verschillende niveaus gesproken over

ERE- en MRE-partners (werkgevers, ondernemers,

boudary spanners, die nog vooral binnen het bestuurlijk

netwerkorganisaties in de zorg, stichtingen in het ruimtelijk

ecosysteem actief zijn. Verder komt uit de focusgroepen naar

domein) geven in gesprekken aan grote betrokkenheid te

voren dat partijen uit het ERE en MRE grote betrokkenheid

voelen bij de regio. Daarnaast willen deze partijen niet alleen

tonen met samenwerking in de regio. Tegelijkertijd lijkt er

meedenken, maar ook meedoen. Ze willen graag daar waar het

vanuit deze partijen weinig capaciteit beschikbaar te worden

logisch is een praktische bijdrage leveren aan de samenwerking

gesteld voor de invulling van de samenwerking.

op de schaal van Midden-Holland.

Wat het samenspel tussen de drie ecosystemen oplevert

We zien onder meer dat dit (al) gebeurt bij het programma Verkeer en Vervoer. Bij de realisatie van verschillende projecten, zoals bij N210 Algeracorridor, wordt actief samengewerkt met

Op onderdelen is er in Midden-Holland sprake van

stakeholders zoals andere overheden, vertegenwoordigers uit

effectief samenspel tussen de drie ecosystemen

het bedrijfsleven en maatschappelijke organisatie. Dit geldt ook

We constateren dat het BRE, MRE en ERE op de schaal

voor het programma Economie, Onderwijs, Arbeidsmarkt, en in

van Midden-Holland gezamenlijk op een aantal gebieden

mindere mate voor de programma’s Cultuur, Ruimte en Wonen

tot directe publieke waarde komen. Hiervan worden door

en Duurzaamheid.

gesprekspartners de activiteiten van Campus Gouda en het Werkgeversservicepunt als concrete voorbeelden genoemd. Ook

Belemmerend: netwerken en

op bovenregionaal niveau worden goede voorbeelden genoemd,

samenwerkingen zijn versplinterd

zoals de Promen-samenwerking en het Groene Hart.

Op bovenregionaal niveau zijn de gemeenten in MiddenHolland versplinterd: in de ene samenwerking zitten wel alle

14

Maar behalve het benoemen van een aantal vaak terugkerende

vijf de gemeenten, in de andere heeft maar een deel zitting.

voorbeelden, merken gesprekspartners ook op dat het

De gemeenten Gouda, Krimpenerwaard en Zuidplas zitten

samenspel tussen de drie ecosystemen in Midden-Holland aan

bijvoorbeeld in Promen, terwijl Zuidplas als enige gemeente

slagkracht mist. Dit komt volgens de betrokkenen voort uit het

van Midden-Holland niet in het samenwerkingsverband WSP

feit dat de schaal van Midden-Holland voor het ERE en MRE

zit. Dit is deels logisch omdat vraagstukken soms de gemeente-

niet gezien wordt als meest logische schaal om op te acteren.

of regiogrenzen overstijgen en Midden-Holland niet altijd

Daarom is het belangrijk om gerichte aansluiting te zoeken

‘het juiste schaalniveau’ heeft. Echter, hierdoor is het voor de

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

ERE- en MRE-partners soms verwarrend om te overzien hoe de regio opereert.

Volksvertegenwoordigers zien het belang van regionale samenwerking Uit de enquête onder volksvertegenwoordigers blijkt

De eerste stappen richting publieke waardencreatie op het

dat een ruime meerderheid van de Midden-Hollandse

niveau van Midden-Holland zijn gezet. Ook valt op dat het

volksvertegenwoordigers (79%) vindt dat de regio (inwoners

samenspel met economische en maatschappelijke partijen

en ondernemers) beter af is door de regionale samenwerking.

in beperkte mate structureel ingebed is. Hierdoor nemen

Volksvertegenwoordigers zeggen hierover dat de samenwerking

maatschappelijke en economische partijen vooral eigen

helpt om tot resultaten te komen, aangezien gemeenten

initiatief om (bovenregionaal) samen te werken. We zien dit

afzonderlijk te klein zijn om (alle) complexe taken die ze

voor de huidige samenwerkingsvorm ook niet als een probleem.

van het Rijk krijgen uit te voeren: ‘daardoor kunnen we ook niet zonder elkaar’. Vanuit de raden zien we een wens tot

2.3 Hoe verhouden draagvlak en publieke waardecreatie zich tot elkaar?

samenwerking, maar ook de wens om meer aandacht voor de randvoorwaarden hierbij (zoals communicatie). Regionale ambities sluiten volgens de volksvertegenwoordigers over het algemeen goed aan bij de ambities van de eigen gemeente (53%) (24% is het hier mee oneens). Volksvertegenwoordigers

We maken voor de beantwoording van deze vraag

zijn het minder eens over de mate waarin de ambities in de

gebruik van de inwonersenquête, de enquête die onder

regio worden gerealiseerd. 24% vindt dat dit niet gebeurt,

volksvertegenwoordigers is uitgezet, en de gesprekken.

tegenover 43% die zich hier positief over uitspreekt. Ook geeft slechts 17% aan dat de regio beter presteert dan buurregio’s.

Inwoners zijn beperkt betrokken bij ‘Midden-Holland’

Deze uitkomsten laten zien dat er geloof is in regionale

Inwoners van Midden-Holland voelen zich het sterkst

samenwerking, maar dat tegelijkertijd volgens de

verbonden met hun eigen stad of dorp (28%). Dat is meer dan

volksvertegenwoordigers meer resultaten op dit vlak geboekt

met de buurt of de wijk (20%) en de gemeente (19%). De regio

kunnen worden. Er lijkt echter zeker draagvlak te bestaan voor

wordt hierbij door 21% van de inwoners genoemd. Wanneer

regionale samenwerking.

er wordt doorgevraagd naar welk gebied inwoners als hun beschouwen, terwijl ruim een derde van de inwoners (38%)

Er wordt actief gewerkt aan verbinding tussen de gemeenteraden

regio Midden-Holland als zijn regio ziet. In de categorie ‘anders’

Het valt op dat de regio actief werkt aan afstemming tussen

noemt men veelal de regio Rotterdam/Rijnmond of het Groene

de griffiers(kring) en gemeenteraden. Zo is er (informeel)

Hart. De enquête onder inwoners laat verder zien dat vooral het

een regiogriffier en een klankbordgroep ingesteld, gericht

karakteristieke landschap van Midden-Holland en in mindere

op regionale zaken. De raden hebben vertegenwoordigers

mate de saamhorigheid en verbondenheid bijdragen aan de

in deze klankbordgroep zitten om de gemeente in de

identiteit van de regio.

regio te vertegenwoordigen. Andersom functioneren deze

regio beschouwen, dan blijkt 55% de provincie als zijn regio te

vertegenwoordigers als ambassadeurs van de regionale Ook in de gesprekken komt naar voren dat inwoners op

samenwerking in de eigen raden (zij worden ook wel als

afstand staan van de regio Midden-Holland. De regio

de ‘believers’ getypeerd). Met de klankbordgroep wordt

lijkt daarmee meer een bestuurlijk vehikel te zijn. Volgens

gewaarborgd dat alle raden gelijk geïnformeerd worden en

gesprekspartners is dat op dit moment ook geen probleem. Bij

processen voor de samenwerking opgelijnd zijn. Daarnaast

verdere samenwerking kan het wenselijk zijn of worden om een

wordt een aantal maal per jaar een uitgebreide nieuwsbrief

gedeeld verhaal van Midden-Holland ook richting inwoners te

voor raads- en commissieleden van gemeenteraden in

communiceren, bijvoorbeeld om legitimiteit voor (intensievere)

Midden-Holland opgesteld ter illustratie van het werk van de

regionale inrichting te borgen. Verder is opvallend dat in de

netwerksamenwerking. Deze klankbordgroep zorgt voor een

gesprekken de identiteit van inwoners en de bestuurscultuur

grotere betrokkenheid van de lokale raden bij de regio en begrip

in de regio minder ter sprake komt als zijnde van invloed op

voor het belang van regionale samenwerkt. Dit is belangrijk om

de samenwerking, dan in andere BRE-regio’s, hetgeen mogelijk

legitimiteit en draagvlak voor de regio Midden-Holland/ het

juist iets zegt over de identiteit van de inwoners in de regio (‘doe

BRE/ regionale samenwerking te borgen.

maar gewoon’). 15

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Betrokkenen geven in de gesprekken aan dat er vanuit de

Ten slotte valt óók op dat de mening van de gesprekspartners

raden in het algemeen in groeiende mate steun lijkt te zijn

over ‘waar het heen moet’ met de regionale samenwerking

voor regionale samenwerking. In de gesprekken wordt verder

verschilt. Daarbij zijn geen grote tegenstellingen aangetroffen:

meer aandacht gevraagd voor het delen van successen en het

alle gesprekspartners zijn van mening dat de regio door moet

stimuleren van eigenaarschap voor de regio in de raden – ook

gaan met de samenwerking en dat men met de goede dingen

vanuit de bestuurders. Het is belangrijk om hierbij constant de

bezig is. Er wordt wel anders gedacht over de wijze waarop de

motivering voor samenwerking (het waarom) te benadrukken.

samenwerking voortgezet moet worden. Dit vraagt verdere uitwerking, waarop we verdiepend ingaan bij de beschrijving

Bestuurlijk en ambtelijk is er veel draagvlak voor de samenwerking Uit de diverse gesprekken blijkt dat bestuurders en ambtenaren overwegend positief zijn over de samenwerking op de schaal van Midden-Holland. Na een periode van herindelingsperikelen en personele wisselingen is er rust en ruimte ontstaan, om samen te bouwen aan resultaten. Volgens gesprekspartners is er sprake van een gelijkwaardige samenwerking, waar het belang van alle partijen mee gediend is. Dit blijft echter wel aandacht en afstemming vragen – ook op bestuurlijk niveau. Door kleine resultaten te boeken groeit het onderling vertrouwen. Hieraan draagt de schaal van de regio bij: door het relatief kleine aantal gemeente leren counterparts bij gemeenten elkaar in MiddenHolland makkelijker kennen.

Krimpenerwaard

16

van het handelingsperspectief, in hoofdstuk 4.

Schoonhoven

HOOFDSTUK 3

Conclusie Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het realiseren van publieke waarde en welke factoren spelen hierin een rol?

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

De hoofdvraag van het onderzoek in BRE Midden-Holland

een breed aantal onderwerpen en het maken van plannen

luidt: Hoe succesvol is het BRE Midden-Holland in het

– in plaats van te kiezen voor een kleiner aantal gerichte

realiseren van publieke waarde, welke factoren spelen hierin

projecten).

een rol en hoe kan de samenwerking worden verbeterd? In dit hoofdstuk wordt het eerste deel van deze vraag beantwoord, de

In het onderzoek komt een aantal specifieke opgaven naar voren

aanbevelingen volgen in hoofdstuk 4.

als zijnde belangrijk om op regionale schaal op in te (blijven) zetten en tot directe publieke waardecreatie te komen.

Het algemene beeld

y

Het organiseren van gezonde groei van de regio. De groei van het aantal huishoudens ligt flink boven het

De regio Midden-Holland kenmerkt zich door de ligging, in

landelijk gemiddelde, waarbij ook de groene druk hoog is.

de tuin van de Randstad, te midden van Amsterdam, Utrecht,

Waar veel gemeenten juist een tegenovergestelde beweging

Den Haag en Rotterdam. Ondanks de stedelijke omgeving,

zien, vraagt dit in Midden-Holland om een gezamenlijke

is de regio zelf een gebied van geografische uitersten: met

ontwikkeling en coördinatie van de woningvoorraad.

uitgestrekte weilanden en polders, maar ook stedelijke gebieden

Hierbij is het belangrijk om aandacht te houden voor

met bijkomende voorzieningen. De regio kent veel natuur- en

voldoende ontsluiting van de regio ten opzichte van

recreatiemogelijkheden. Verder geldt voor de regio dat ze te

(stedelijke) voorzieningen en werklocaties. De regio biedt

maken heeft met bodemdaling door de veengrond, wat zowel

het juiste schaalniveau voor zowel afstemming over de

uitdagingen (verzakking) als kansen biedt. Het gebied heeft een

strategische positionering en lobby vanuit de regio als voor

uitgebreide gemeenschappelijke cultuur én historie, waarin al

meer uitvoeringsgerichte onderdelen hiervan (wegens

voor lange tijd (zeker vijftig jaar) wordt samengewerkt tussen de

benodigde specialistische kennis). Hiervoor zijn in de

betreffende kernen/gemeenten. De regio kent dan ook een grote

regio reeds veel zeer concrete projecten beschreven.

gemeenschapszin, waarbij veel maatschappelijke activiteiten ontplooid worden en bedrijven zeer lokaal geworteld zijn.

y

Behoud van het landschap en de omgang met bodemdaling. De regio Midden-Holland staat voor

Wanneer we kijken naar het niveau van brede welvaart in de

een uniek en waardevol landschap. Het behouden van

regio, dan valt op dat Midden-Holland over vrijwel de gehele

deze kwaliteit, zowel in de steden als in de landelijke

linie hoger scoort dan het landelijk gemiddelde. De regio

gebieden, vraagt om een gezamenlijke aanpak. Daarbij

staat er goed voor, zowel economisch als op het gebied van de

is ook bodemdaling (als gevolg van veenafbraak en

arbeidsmarkt, de tevredenheid met de vrije tijd, en de scores qua

zetting) een belangrijke opgave van waaruit Midden-

milieu, gezondheid en veiligheid.

Holland in bovenregionaal verband een belangrijke rol kan spelen. Op het gebied van bodemdaling kan

Wanneer we vervolgens verder inzoomen op de publieke

de regio volgens ons juist een trekkersrol (blijven)

waardecreatie in Midden-Holland, blijkt uit onze analyse dat

vervullen in een bovenregionaal vraagstuk.

het BRE op de schaal van Midden-Holland over het algemeen succesvol is in het realiseren van indirecte publieke waarde.

y

Aansluiting tussen het sociaal domein en tussen

Er wordt naar tevredenheid samengewerkt door gemeenten,

onderwijs en de arbeidsmarkt. De regio werkt samen

waarbij met name strategische afstemming in de regio op een

binnen het sociaal domein en weet op deze wijze

aantal geselecteerde thema’s goed lukt. Verder blijkt ook dat de

efficiëntiewinsten te boeken. Midden-Holland heeft ten

regio wanneer nodig aansluiting zoekt (of lobbyt) bij andere,

slotte een specifieke bedrijvensector, met veel mkb-spelers,

grotere samenwerkingsverbanden.

maakindustrie, en waarin veel vraag is naar praktisch opgeleiden. Door als regio in te zetten op dit onderwerp kan

Het lukt het BRE, op de schaal van Midden-Holland, minder goed om de regionale plannen in directe publieke waardecreatie voor inwoners om te zetten. De realisatiekracht blijft achter. Hiervoor zien we oorzaken in de uitvoeringscapaciteit (of eigenlijk het gebrek hieraan) en in de manier waarop de netwerksamenwerking georganiseerd is (met een focus op

18

gezamenlijk effectiever beleid gevormd en gevoerd worden.

Het BRE Midden-Holland | Eindrapport

Verklarende factoren

opgave bijvoorbeeld meer gestreefd naar aansluiting bij het ERE/MRE (bijvoorbeeld bij de tafel Economie,

Het samenspel in Midden-Holland leidt tot publieke waarde

onderwijs en arbeidsmarkt) of juist meer naar afstemming

voor de regio. De publieke waardencreatie op de schaal van

ten behoeve van lobby in bovenregionale verbanden

Midden-Holland vindt plaats vanuit de netwerksamenwerking

(bijvoorbeeld bij de tafel Ruimte en wonen). Op deze

Midden-Holland en binnen de bredere context van binnen- en

manier blijft het goed mogelijk om de samenwerking

bovenregionale samenwerking.

daar in te zetten waar deze het meest nodig is.

De netwerksamenwerking in Midden-Holland is daarbij

y

Stapsgewijze doorontwikkeling van samenwerking in

het dominante schaalniveau waarop (van overheidswege) op

de regio. Na een eerdere periode van grote veranderingen

de schaal van Midden-Holland publieke waarde wordt gecre-

en herindelingen is er nu een meer gebalanceerde periode

ëerd. Daarmee is dit ook de centrale pijler in onze analyse.

ontstaan van samenwerking. We zien dat de gemeenten

De gemeenten werken binnen deze netwerksamenwerking in

de samenwerking stapje voor stapje aanscherpen. In de

bestuurlijke tafels samen aan opgaven. Dit zorgt voor goede

regio moeten zaken zich eerst bewijzen, voordat hier

afstemming op beleid tussen gemeenten en op coördinatie van

meer op ingezet wordt: dit geldt ook voor de regionale

een aantal regionale opgaven. De samenwerking in Midden-

samenwerking. Op deze manier groeit de samenwerking

Holland is hiermee de afgelopen jaren gegroeid en helder

(en het vertrouwen hierin) organisch en gestaag. Dit

gekaderd. Op dit schaalniveau worden opgaven opgepakt die

zorgt voor een stevige basis van de samenwerking,

belangrijk zijn voor ‘de regio’ en is er afstemming over de uitvoe-

waar alle partijen samen achter kunnen staan.

ring als strategische afstemming. Uit onze analyse blijkt verder dat de bestuurlijke samenwerking binnen dit kader leidend is – de

y

Een voor allen en allen voor een. De gemeenten in

verbindingen met het economisch en maatschappelijk ecosysteem

Midden-Holland worden omgeven door grotere steden,

zijn nog beperkt maar worden hierdoor wel positief beïnvloed.

regio’s en samenwerkingsverbanden (denk bijvoorbeeld

16

aan de Metropoolregio Den Haag of de Economic Board Belangrijke bevorderende factoren voor de samenwerking in

Zuid-Holland). Om gehoord te blijven worden en zowel het

de context van Midden-Holland zijn:

regionaal als gemeentelijk belang naar voren te brengen, helpt het de gemeenten in de regio om samen te werken.

y

Gelijke gerichtheid van bestuurders. We zien

Dit geldt als een extra motivatie voor de samenwerking.

dat de sfeer tussen bestuurders in de regio goed is en dat zij over een zekere gelijke gerichtheid beschikken

Daarnaast zien we de volgende belemmerende factoren voor

inzake regionale opgaven. Ondanks de verschillende

de samenwerking in Midden-Holland:

uitgangsposities en kenmerken van de gemeenten zien zij het belang van regionale samenwerking –

y

Het is voor ERE- en MRE-partners niet duidelijk wat

hetgeen zorgt voor een positief discours en vruchtbare

zij aan de regio Midden-Holland ‘hebben’. De regionale

voedingsbodem voor de samenwerking. Hierbij helpt het

samenwerking in Midden-Holland is vooral een bestuurlijk

dat het BRE een overzichtelijk aantal gemeenten kent

construct waarbinnen strategische afstemming plaatsvindt.

en dat er korte lijnen tussen de bestuurders bestaan.

Hiermee is de regio echter volgens velen van buiten het BRE ‘in zichzelf gekeerd’. Uit gesprekken blijkt dat het voor

y

De samenwerking is flexibel en is zo goed aan te

MRE- en ERE-partners daardoor vaak onduidelijk is waar

sluiten op de inhoudelijke behoefte van opgaven.

de regio voor staat.17 Doordat gemeenten daarnaast in

Doordat de bestuurlijke tafels elk rondom inhoudelijke

allerlei andere verbanden en wisselende samenstellingen

opgaven zijn gebouwd en betrokkenen zicht hebben op

optrekken18, verliezen deze partijen het regionale overzicht.

deze opgaven lukt het goed om de wijze van samenwerking

Dit werkt belemmerend wanneer opgaven vragen om

hier op aan te sluiten. Zo wordt afhankelijk van de

samenwerking met het ERE en MRE (bijvoorbeeld wanneer het de arbeidsmarkt of het sociaal domein betreft. Dit

16

19

Daarnaast wordt natuurlijk ook op andere niveaus publieke waarde gecreëerd voor de regio Midden-Holland. Dit alles in ‘multischaligheid’, waarbij bestuurslagen en samenwerkingen op verschillende niveaus (lokaal, regionaal en bovenregionaal) met elkaar verweven zijn - en waarbij publieke waarde de uitkomst is van de (interactie tussen) processen op elk van die niveaus. Dan gaat het bijvoorbeeld om samenwerkingen met individuele gemeenten of in bovenregionale samenwerkingsverbanden.