Bijlage 2 Rapportage Groene Hart Rekenkamer – Zuidplas A25.002263

Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren Gemeente Zuidplas

aTite

Rapportage | 28 maart 2025

Partners in verbetering

1

Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren Gemeente Zuidplas

Rapportage Groene Hart Rekenkamer

BMC 28 maart 2025 Classificatie

:

Intern gebruik

Namen adviseurs

:

● ●

Kenmerknummer

:

PO045351-2630

Marsha de Vries Shannon Roest

Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Inhoudsopgave H1 | Aanleiding 1.1 Transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid 1.2 De planning- en controlcyclus 1.3 Leeswijzer H2 | Onderzoeksopzet 2.1 Doelstelling van het onderzoek 2.2 Hoofdvraag en deelvragen 2.3 Onderzoeksafbakening 2.4 Het duiden van bevindingen 2.4.1 Verschillende typen indicatoren 2.4.2 Normenkader 2.5 Onderzoeksmethoden 2.5.1 Bureauonderzoek: documentenanalyse 2.5.2 Veldwerk 2.5.3 Wederhoor H3 | Aard en kwaliteit van de indicatoren 3.1 De doelen in de begroting 3.2 Indicatoren in de begroting 3.3 Zicht op doelrealisatie H4 | Sturen op indicatoren 4.1 Verantwoording over de indicatoren 4.2 Gebruik van indicatoren per rol Bijlage 1 | Bestudeerde documenten Bijlage 2 | Respondenten Bijlage 3 | Vragenlijst raadsleden Bijlage 4 | Indicatoren begroting 2024

1 1 2 3 4 4 4 5 5 5 7 8 8 8 9 10 11 13 14 18 19 20 23 24 25 28

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

H1 | Aanleiding 1.1 Transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid Met ingang van het begrotingsjaar 2017 stelt het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) in artikel 25 dat gemeenten in hun programmaverantwoording inzicht moeten bieden in de mate waarin doelstellingen zijn gerealiseerd. Dit dient ten minste toegelicht te worden op basis van de bij ministeriële regeling vastgestelde uniforme beleidsindicatoren zoals vastgelegd in de Regeling beleidsindicatoren gemeenten.1 Voorbeelden van deze indicatoren zijn: ● Aantal winkeldiefstallen per 1.000 inwoners. ● Aantal vroegtijdig schoolverlaters zonder startkwalificatie (vsv’ers) als percentage van het aantal deelnemers aan het vo- en mbo-onderwijs. ● Aantal nieuw gebouwde woningen per 1.000 woningen. ● Aantal banen per 1.000 inwoners in de leeftijd 15-64 jaar.

Gemeenten lichten op basis van deze beleidsindicatoren de maatschappelijke effecten toe, zoals opgenomen in de programma’s van de gemeentelijke begrotingen en jaarverslagen.2 Deze set aan uniforme indicatoren is één van de maatregelen die is genomen op basis van het rapport ‘Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten’ van de commissie Depla en moet leiden tot meer transparantie, stuurbaarheid en vergelijkbaarheid aangaande de gestelde doelstellingen.3 Een ander voorbeeld is de basisset van financiële kengetallen die betrekking hebben op de balans en de begroting c.q. jaarrekening van een gemeente/provincie.4 Figuur 1

Indeling van de begroting en jaarstukken

De belangrijkste aanleiding voor het doorvoeren van verplichte indicatoren en kengetallen was de wens van de opdrachtgever, het VNG-bestuur, om de kaderstellende en controlerende rollen van de raad te versterken. Gemeenten mogen hun eigen programma-indeling kiezen, maar door een vaste indeling van de productenraming (taakvelden) moet het makkelijker worden om de prestaties van gemeenten onderling te vergelijken. Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten Regeling beleidsindicatoren gemeenten 3 Rapport vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten 4 Financiële kengetallen gemeenten en provincies

1 2

| 1 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

1.2 De planning- en controlcyclus De planning- en controlcyclus (P&C-cyclus) is voor de gemeente van cruciaal belang, omdat het enerzijds een belangrijk beleidsvormend en sturend instrument is (kaderstellend) en anderzijds dient om de raad in de gelegenheid te stellen inhoud te geven aan zijn controlerende en volksvertegenwoordigende functie. Figuur 2

Planning- en controlcyclus

De P&C-cyclus reguleert het contact tussen de raad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie. Op verschillende momenten en niveaus hebben het college van B&W en de organisatie sturing en besluitvorming nodig van de raad als democratisch orgaan. Op zijn beurt heeft de raad informatie nodig van het college van B&W en de organisatie om verantwoording af te nemen en bij te sturen. Inhoud en financiën moeten met elkaar verbonden zijn waardoor er steeds een duidelijk beeld is van doelen, indicatoren, resultaten en de financiële doorvertaling daarvan. Maar de complexiteit hiervan wordt steeds groter. Dit komt bijvoorbeeld doordat gemeenten er de afgelopen jaren in het kader van de decentralisaties in het sociaal domein meer taken bij hebben gekregen. Een andere oorzaak van de toegenomen complexiteit is gelegen in het verschuiven van taken en verantwoordelijkheden tussen publieke organisaties en private organisaties en het toenemende aantal verbonden partijen voor de uitvoering van taken. Dit vergroot tevens de urgentie van adequate, juiste en tijdige sturingsinformatie voor de raad, om weloverwogen beslissingen te nemen. De P&C-cyclus is gericht op vooruitkijken, monitoren en verantwoorden en borgt dat de hiervoor benodigde informatie en documenten in een efficiënt maar zorgvuldig proces tot stand komen.

Wettelijk zijn er eisen (Gemeentewet en besluit begroting en verantwoording) aan de P&C-documenten, zoals de begroting en jaarrekening. Door gebruik te maken van (aanvullende) indicatoren kan de raad (bij)sturen en controleren. Vandaar dat het zinvol is om te kijken of de juiste indicatoren zijn vastgesteld passend bij de maatschappelijke opgaven en doelstellingen van specifieke gemeenten en in hoeverre deze worden gebruikt door de raad, het college van B&W en de ambtelijke organisatie.

| 2 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

1.3 Leeswijzer De Groene Hart Rekenkamer (GHR) heeft BMC gevraagd om onderzoek te doen naar indicatoren in de begroting voor de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas. Dit rapport betreft de gemeente Zuidplas. In hoofdstuk 2 beschrijven we de aanpak van het onderzoek. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 ingegaan op de aard en kwaliteit van de indicatoren in de P&C-documenten. Het gebruik van de indicatoren in de praktijk door raad, college en ambtelijke organisatie komt aan de orde in hoofdstuk 4. Tot slot bevat dit rapport een aantal bijlagen met achtergrondinformatie.

| 3 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

H2 | Onderzoeksopzet 2.1 Doelstelling van het onderzoek Met dit onderzoek wil de GHR een beeld krijgen of de indicatoren uit de begroting van de gemeente Zuidplas inzicht bieden in de realisatie van de doelen die de gemeente wil behalen en in de activiteiten die de gemeente daarvoor uitvoert. Daarnaast maakt dit onderzoek inzichtelijk welke sturingsmogelijkheden deze indicatoren bieden voor de gemeenteraden.

2.2 Hoofdvraag en deelvragen De GHR heeft de volgende hoofdvraag geformuleerd: Bieden de indicatoren uit de begroting een bruikbaar inzicht in de doelen en activiteiten van de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas? Bruikbaarheid betekent niet alleen dat indicatoren correct zijn geformuleerd en ingevuld. Een bruikbare indicator moet ook juist, volledig en begrijpelijk zijn. In onderstaande tabel wordt uiteengezet wat onder juistheid, volledigheid en begrijpelijkheid van indicatoren moet worden verstaan. Tabel 1

Criteria

Juistheid

Is de informatie betrouwbaar? Zitten er geen onjuistheden of aannames in, die later gecorrigeerd moeten worden?

Volledigheid

Sluit de informatie aan op de informatiebehoefte van de gemeenteraad? Is deze van voldoende reikwijdte en van het juiste detailniveau? Is hier voldoende aandacht voor?

Begrijpelijkheid

Is de informatie toegankelijk, makkelijk leesbaar en begrijpelijk? Zijn cijfers van voldoende analyses en duiding voorzien?

De hiervoor genoemde hoofdvraag valt uiteen in een aantal deelvragen. Aard en kwaliteit van de indicatoren 1. Hoe zijn de doelen zoals opgenomen in de P&C-documenten te duiden? 2. Van welke indicatoren (wettelijk verplicht en aanvullend vanuit de couleur locale van de gemeenten) maken de gemeenten Bodegraven-Reeuwijk, Gouda, Waddinxveen en Zuidplas gebruik? 3. In hoeverre geven de indicatoren inzicht in de activiteiten en doelrealisatie van de gemeenten?5 a. In hoeverre zijn de indicatoren goed geformuleerd? b. In hoeverre zijn de indicatoren betrouwbaar? Deelvraag 3a en 3b betreffen de juistheid van de indicatoren, deelvraag 3c en 3e de volledigheid van de indicatoren en deelvraag 3d de begrijpelijkheid van de indicatoren.

5

| 4 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

c. In hoeverre zijn de indicatoren relevant? d. In hoeverre zijn de indicatoren begrijpelijk? e. In hoeverre zijn de indicatoren sturend voor de grootste opgaven van de gemeenten? Sturen op indicatoren 4. In hoeverre wordt er op een juiste en consequente manier verantwoording afgelegd over de indicatoren in de P&C-cyclus? 5. Op welke wijze maken de gemeenten (uitgesplitst naar de verschillende rollen) gebruik van indicatoren in de P&C-cyclus, in het bijzonder in de begroting, de tussentijdse rapportage(s) en de jaarstukken? a. In hoeverre krijgt de raad op basis van de indicatoren de juiste, tijdige en voldoende sturingsinformatie om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? b. In hoeverre gebruikt de raad deze sturingsmogelijkheden? Verbetermogelijkheden 6. In hoeverre en op welke wijze kan de bruikbaarheid van de indicatoren worden verbeterd? 7. In hoeverre en op welke wijze kan het gebruik van indicatoren worden versterkt? a. Op welke wijze kan het ambtelijk apparaat de huidige werkwijze rondom de indicatoren zodoende versterken zodat zij de raad optimaal ondersteunt? b. Hoe kan de gemeenteraad zelf het gebruik van indicatoren doorontwikkelen?

2.3 Onderzoeksafbakening In dit onderzoek brengen we in beeld hoe het is gesteld met de bruikbaarheid van de indicatoren in de P&C-producten, in het bijzonder in de begroting. Om ook in kaart te brengen op welke manier de gemeente Zuidplas de indicatoren gebruikt en om vervolgens te adviseren over hoe het gebruik van indicatoren kan worden versterkt, is het van belang een duidelijk beeld te hebben van enerzijds de wensen en behoeften van de raad (ten aanzien van hun kaderstellende en controlerende rol) en anderzijds de huidige toepassing van de indicatoren. Om deze redenen is dit een breed onderzoek naar het gebruik van en het sturen op de indicatoren, waarin naast het perspectief van de raad, ook het perspectief van het college van B&W en de ambtelijke organisatie inzichtelijk zijn gemaakt. Daarbij is de huidige raadsperiode (maart 2022-heden) als onderzoeksperiode genomen.

2.4 Het duiden van bevindingen 2.4.1 Verschillende typen indicatoren Nederlandse gemeenten zijn al geruime tijd bezig met het ontwikkelen en het gebruik van prestatie-indicatoren, dat wil zeggen, een meetlat om de kwantiteit of kwaliteit van hun handelen inzichtelijk te maken. Prestatie-indicatoren kunnen verschillend van aard zijn en verschillende fasen van het ‘productieproces’ binnen gemeenten betreffen.6

6

T. Budding, E. Ormel en M. Schoute, Grote variatie in gebruik van prestatie-indicatoren bij gemeenten, 2019

| 5 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Figuur 3

Indicatoren voor verschillende fasen van het productieproces

In onderstaande tabel zijn de verschillende typen indicatoren kort beschreven. Tabel 2

Typen indicatoren

Type indicator

Omschrijving

Input-indicatoren

Bij input-indicatoren gaat het om de meting (in hoeveelheid geld of fysieke inputs) van duurzame en niet-duurzame productiemiddelen die in het productieproces worden gebruikt.

Proces (throughput)-indicatoren

Procesindicatoren meten de activiteiten en/of de kenmerken daarvan, die door de betrokken organisatie worden uitgevoerd gedurende het productieproces.

Output-indicatoren

Output-indicatoren geven de uitkomsten van het productieproces weer in het aantal te behalen of gerealiseerde producten of diensten. De outputs onderscheiden zich van de throughputs door de directe consumptie door burgers. Een kenmerk van deze indicatoren ten opzichte van de outcome-indicatoren is dat de gemeente hier direct invloed op heeft, zoals het aantal paspoorten.

Outcome-indicatoren

Outcome-indicatoren geven het maatschappelijk effect weer van de geleverde output. Dit effect is het eindresultaat van het productieproces. Het gaat bij deze indicatoren om de uiteindelijke resultaten (en de kwaliteit) van de outputs. De invloed van de gemeente op de maatschappelijke effecten is indirect, namelijk via outputs.

Kengetallen

Niet door de gemeente beïnvloedbare gegevens.

Hoewel gemeenten steeds vaker aangeven te willen sturen op indicatoren die betrekking hebben op de maatschappelijke effecten die worden gerealiseerd, gebeurt dit in de praktijk nog maar in beperkte mate.

| 6 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

2.4.2 Normenkader Om de bevindingen van dit onderzoek te duiden, maken we gebruik van een normenkader. Dit normenkader ziet er als volgt uit. Onderzoeksvraag

Norm

Aard en kwaliteit van de indicatoren 1.

Hoe zijn de doelen zoals opgenomen in de P&C-documenten te duiden?

●

●

2.

3.

Van welke indicatoren (wettelijk verplicht en aanvullend vanuit de couleur locale van de gemeenten) maakt de gemeente Zuidplas gebruik?

●

In hoeverre geven de indicatoren inzicht in de activiteiten en doelrealisatie van de gemeenten? a. In hoeverre zijn de indicatoren goed geformuleerd? b. In hoeverre zijn de indicatoren betrouwbaar? c. In hoeverre zijn de indicatoren relevant? d. In hoeverre zijn de indicatoren begrijpelijk? e. In hoeverre zijn de indicatoren sturend voor de grootste opgaven van de gemeenten?

●

●

● ●

●

De doelen in de P&C-producten zijn gericht op het aantal te behalen of gerealiseerde producten/diensten (output) en/of maatschappelijke effecten (outcome). De doelen in de P&C-producten zijn concreet en meetbaar geformuleerd. De verplichte beleidsindicatoren vanuit het BBV worden gebruikt. Ambities en wensen van de raad ten aanzien van de indicatoren zijn duidelijk doorvertaald. Er is gebruikgemaakt van indicatoren die aansluiten op de wettelijk vastgestelde indicatoren (BBV). Er vindt periodiek een evaluatie plaats van de gebruikte indicatoren (in relatie tot de beleidsdoelstellingen). De set indicatoren geeft informatie over de mate van realisatie van de beleidsdoelstellingen binnen het beschikbare budget en de daarvoor ondernomen activiteiten. De indicatoren hebben een consistente relatie met maatschappelijke opgaven en (beleids)doelstellingen.

Sturen op indicatoren 4.

5.

In hoeverre wordt er op een juiste en consequente manier verantwoording afgelegd over de indicatoren in de P&C-cyclus?

●

Op welke wijze maken de gemeenten (uitgesplitst naar de verschillende rollen) gebruik van indicatoren in de P&C-cyclus, in het bijzonder in de begroting, de tussentijdse rapportage(s) en de jaarstukken? a. In hoeverre krijgt de raad op basis van de indicatoren de juiste, tijdige en voldoende sturingsinformatie om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? b. In hoeverre gebruikt de raad deze sturingsmogelijkheden?

●

●

● ●

●

● ●

| 7 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

De beleidsindicatoren zijn opgenomen in alle P&C-producten. Over deze beleidsindicatoren wordt in lijn met de gestelde beleidsdoelen gerapporteerd. De raad heeft een duidelijke richting geformuleerd hoe hij zijn kaderstellende en controlerende rol voor zich ziet en welke informatie daarvoor nodig is. De raad gebruikt de indicatoren actief in zijn kaderstellende en controlerende rol. De raad kan met de huidige indicatoren zijn controlerende en kaderstellende taak op een degelijke wijze uitvoeren. Raadsleden hebben voldoende toelichting en informatie gekregen om de betekenis van de indicatoren en de daarmee verkregen inzichten te kunnen doorgronden en gebruiken. De informatie wordt tijdig en volledig aangeleverd en bevat een meerjarenvergelijking. Er wordt met de raad overlegd wat de beleidsdoelstellingen zijn, met welke indicatoren hierop

●

gestuurd kan worden en op welke wijze hierop gemonitord dient te worden. De griffie, de raad, het college en de organisatie hebben afspraken gemaakt over het vaststellen en evalueren van de indicatoren.

Verbetermogelijkheden 6.

In hoeverre en op welke wijze kan de bruikbaarheid van de indicatoren worden verbeterd?

Hiervoor is geen norm geformuleerd. Het antwoord op deze vraag vloeit voort uit voorgaande vragen.

7.

In hoeverre en op welke wijze kan het gebruik van indicatoren worden versterkt? a. Op welke wijze kan het ambtelijk apparaat de huidige werkwijze rondom de indicatoren zodoende versterken zodat zij de raad optimaal ondersteunt? b. Hoe kan de gemeenteraad zelf het gebruik van indicatoren doorontwikkelen?

Idem.

2.5 Onderzoeksmethoden In dit onderzoek is een combinatie van onderzoeksmethoden gebruikt om de onderzoeksvragen te beantwoorden. Deze triangulatie-aanpak omvat de volgende onderzoeksmethoden: ● Bureauonderzoek ○ documentenanalyse ● Veldwerk ○ vragenlijst onder raadsleden ○ interviews met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen ○ werkateliers met raadsleden Onderstaand leggen we de verschillende onderzoeksmethoden nader uit.

2.5.1 Bureauonderzoek: documentenanalyse Om inzicht te krijgen in de (huidige toepassing van de) indicatoren, zijn relevante documenten bestudeerd, waaronder de P&C-producten (zoals de begroting, tussentijdse rapportages en jaarrekening) aangaande begrotingsjaren 2022 tot en met 2024, procesbeschrijvingen rondom de totstandkoming van P&C-producten, het accountantsverslag 2022 en 2023, et cetera. Een overzicht van de gebruikte documenten is opgenomen in bijlage 1.

2.5.2 Veldwerk Vragenlijst onder raadsleden Om zo veel mogelijk raadsleden in staat te stellen een bijdrage aan het onderzoek te leveren zonder dat dit een grote tijdsbelasting vormt, is er een korte online vragenlijst onder alle leden van de gemeenteraden uitgezet (zie bijlage 2).

| 8 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Onderwerpen die daarin aan de orde kwamen zijn: ● Waardering inrichting van de huidige informatievoorziening ● Toepassing van de indicatoren ● Oordeel over de toegepaste indicatoren ● Mogelijkheden en wensen ten aanzien van doorontwikkeling en verbetering Interviews met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen Informatie uit documenten gaat leven als deze in een gesprek door betrokkenen wordt toegelicht en wordt ingekleurd. Achtergronden worden dan duidelijk en de onderzoekers kunnen hun vragen stellen ter verheldering. Een overzicht van de respondenten is opgenomen in bijlage 3. Werkateliers met raadsleden Vervolgens is er een werkatelier met raadsleden georganiseerd. Het werkatelier was interactief en geeft inzicht in welke verbetermogelijkheden de raad ziet. Raadsleden zijn in de gelegenheid gesteld om hun ideeën en wensen kenbaar te maken ten aanzien van de sturingsmogelijkheden aan de hand van bestaande en/of nieuwe indicatoren.

2.5.3 Wederhoor Conform de werkwijze van de GHR is allereerst de ambtelijke organisatie de mogelijkheid geboden voor een technische reactie, dat wil zeggen, een controle op feitelijke onjuistheden. Nadat deze zijn gecorrigeerd is het college de mogelijkheid geboden om op het aangepaste rapport, inclusief aanbevelingen, een bestuurlijke reactie te geven.

| 9 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

H3 | Aard en kwaliteit van de indicatoren 1. Hoe zijn de doelen zoals opgenomen in de P&C-documenten te duiden? 2. Van welke indicatoren (wettelijk verplicht en aanvullend vanuit de couleur locale van de gemeenten) maakt de gemeente Gouda gebruik? 3. In hoeverre geven de indicatoren inzicht in de activiteiten en doelrealisatie van de gemeente? a. In hoeverre zijn de indicatoren goed geformuleerd? b. In hoeverre zijn de indicatoren betrouwbaar? c. In hoeverre zijn de indicatoren relevant? d. In hoeverre zijn de indicatoren begrijpelijk? e. In hoeverre zijn de indicatoren sturend voor de grootste opgaven van de gemeente? Samenvattend De verkiezingen van 2022 zijn in Zuidplas als kans aangegrepen om een nieuwe richting in te slaan door middel van een doelgericht coalitieakkoord en collegeprogramma. Dit is gedaan vanuit de nieuwe cyclus en vanuit de juiste politieke rollen en verantwoordelijkheden (opgavegericht sturen). Op basis van de 3W-systematiek zijn destijds doelen geformuleerd die, zo blijkt uit de interviews en de documenten, nog niet compleet zijn. De 3W-vragen zijn: Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten? Anders dan in de vorige programmabegrotingen, wordt er in de begroting van 2023-2026 gewerkt met de 'sporen- en programmastructuur' waarmee de gemeente aansluiting vindt op het coalitieprogramma op het niveau van de doelen.

Vanaf 2023 zien we ook dat de doelen concreter worden geformuleerd, bijvoorbeeld door het gebruik van streefwaarden. Aan het begin van de onderzoeksperiode (2022) valt op dat de, middels de DIN-systematiek, geformuleerde doelen en indicatoren hebben geleid tot een teveel aan indicatoren. DIN staat voor doelen-inspanningen-netwerk. In de begroting van 2022 waren dit er 100 (exclusief de door het BBV verplicht gestelde indicatoren). Dit illustreert het belang van een afgewogen selectie, zodat de relevantie behouden blijft en de indicatoren effectief bijdragen aan het monitoren van de voortgang richting de doelen. Daarnaast is zichtbaar dat in de begrotingen in de periode 2022-2024 afwisselend wordt gesproken over effectindicatoren en prestatie-indicatoren. Uit dit onderzoek is niet gebleken dat hier een weloverwogen beslissing onder ligt. Alhoewel er met het gebruik van deze methode en met de komst van het huidige coalitieprogramma een grote stap is gezet in het verder uitwerken van de visie, geeft de organisatie inmiddels terug dat het coalitieakkoord als basis te gedetailleerd is geweest. Daar waar er nu ook inspanningen zijn beschreven, biedt het akkoord een betere basis wanneer het enkel focust op het niveau van ambities.

| 10 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

3.1 De doelen in de begroting De begrotingen van de gemeente Zuidplas over de periode 2022-2024 starten alle drie met dezelfde financiële samenvatting. In ieder begrotingsdocument is een visualisatie opgenomen met de begroting van dat betreffende jaar in één overzicht. Daarin is een reeks aan algemeen geformuleerde doelen voor dat jaar ondergebracht. De doelstellingen zoals opgenomen in de begrotingen zijn, zoals hierboven geduid, ingegeven vanuit een politieke bril en op basis van de 3W-systematiek geformuleerd.7 Uit het gesprek met de raad blijkt dat de organisatie destijds in gesprek was gegaan met de gemeenteraad over de koers die de gemeente wilde varen. Daarna zijn de uiteindelijke indicatoren opgesteld door de ambtelijke organisatie. In de interviews wordt bevestigd dat deze doelstellingen niet compleet zijn, alle ‘on going’ zaken missen bijvoorbeeld, maar de doelen bevatten wel de zaken waar het college mee aan de slag wil. De begrotingen uit de onderzoeksperiode (2022-2024) zijn op hoofdlijnen gelijk opgebouwd en bestaan uit vijf programma’s met twee tot vijf producten per programma. In de begroting 2022-2025 is gewerkt met prestatie-indicatoren.8 De visuele weergave van de opbouw van de begroting is hieronder weergegeven (figuur 4). Figuur 4

Visualisatie opbouw begroting 2022

De 3W-vragen (Wat willen we bereiken? Wat gaan we daarvoor doen? Wat mag het kosten?) zijn vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording. In sommige gevallen wordt een vierde W-vraag toegevoegd: Wie zijn daarbij betrokken? 8 Gemeente Zuidplas Programmabegroting 2022-2025. 7

| 11 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Naast de algemene doelen zijn er in de begroting op het productniveau eveneens doelen geformuleerd. Doorgaans zijn deze kwalitatief en vrij algemeen van aard. Een voorbeeld is product 1.1 Bestuur, organisatie en participatie: Het optimaal ondersteunen van een transparant verbindend bestuur bij het streven naar een inclusieve en toekomstbestendige gemeente, waar inwoners, ondernemers, organisaties en werknemers betrokken en tevreden zijn. Ondanks dat het mist aan concreetheid, sluiten de doelen wel goed aan op de producten waar ze onder vallen. Nieuwe coalitieperiode Het coalitieakkoord voor de periode 2022-2026 is vertaald naar een concreet collegeprogramma en is geïntegreerd in de P&C-documenten.9 Het was de wens van zowel de organisatie als het college om een programma te ontwikkelen dat meer gericht is op specifieke doelen en de beoogde effecten met als doel om ruimte, flexibiliteit en wendbaarheid in te brengen in datgene wat de komende vier jaar op de organisatie af komt. Er is gewerkt aan een doelgericht programma, waarbij eerst de doelen zijn vastgesteld en vervolgens de inspanningen zijn beschreven die nodig zijn om deze doelen te realiseren. In het verleden werden inspanningen vaak ten onrechte als doelstellingen gezien.

De verkiezingen van maart 2022 zijn als kans aangegrepen om vanuit de nieuwe cyclus vanuit de juiste politieke rollen en verantwoordelijkheden (opgavegericht sturen) de gemeente Zuidplas nieuwe richting te geven door middel van een doelgericht coalitieakkoord en collegeprogramma. Anders dan in de vorige programmabegroting, wordt er in de begroting van 2023-2026 gewerkt met de 'sporen- en programmastructuur' waarmee de gemeente aansluiting vindt op het coalitieprogramma op het niveau van de doelen.10 11 Die koppeling is ook visueel gemaakt in de begroting. De structuur is nu als volgt: ambitie, doelstelling, effectindicator en inspanning. Alhoewel de doelen per product wederom kwalitatief en weinig concreet zijn geformuleerd, is het verschil in mate van concreetheid van de onderliggende doelen en indicatoren ten opzicht van de vorige begroting groot; er wordt gewerkt met streefwaarden (aantallen of percentages), er worden doelgroepen beschreven en er wordt verder gekeken dan enkel 2023 als boekjaar. Meer hierover in paragraaf 3.3.

In de gemeente Zuidplas heeft het collegeprogramma de steun van een deel van de oppositiepartijen, daarmee heeft het meer de vorm van een raadsprogramma gekregen. 10 Gemeente Zuidplas Programmabegroting 2023-2026. 11 De sporen- en programmastructuur is niet overeind gebleven toen bleek dat deze werkwijze financieel onhaalbaar was. Zuidplas heeft toen weer de programmastructuur gehanteerd. 9

| 12 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Figuur 5

Visualisatie opbouw begroting 2023

Voor de begroting van 2024 geldt dat dezelfde inrichting als voor 2023 is gehanteerd.12 De doelen (of doelstellingen zoals ze in de begroting zijn genoemd) zijn helder geformuleerd. Zelfstandig zijn ze goed leesbaar, concreet en lijken ze passend bij het product. Tezamen met de effectindicator(en) worden ze nog concreter. Een goed voorbeeld is programma 3 Maatschappelijk domein. Onder product 3.3 Cultuur is één van de doelstellingen als volgt geformuleerd: Medio 2026 is het aantal deelnemers aan culturele activiteiten gestabiliseerd met 70% op basis van het panelonderzoek cultuur. De tevredenheid over het culturele activiteitenaanbod is gestabiliseerd. Dit doel is SMART geformuleerd en is daarmee een voorbeeld van een goed te duiden doelstelling.13

3.2 Indicatoren in de begroting Voor de financiële, door het BBV verplicht gestelde indicatoren geldt dat Zuidplas deze verwerkt in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing.14 Deze paragrafen zijn gewijd aan de financiële thema’s van de begroting. Deze vijf indicatoren komen dus boven op de door de gemeente gekozen indicatoren in de programma’s. De door de gemeente gekozen indicatoren in de begroting 2024, zijn opgenomen in bijlage 4. In de meeste gevallen is er in de begroting 2024 per doelstelling, al dan niet naast de indicator, ook een inspanning geformuleerd.

Gemeente Zuidplas Programmabegroting 2024-2027. SMART staat voor Specifiek, Meetbaar, Acceptabel, Realistisch en Tijdgebonden. 14 Structurele exploitatieruimte, belastingcapaciteit, weerstandsvermogen, solvabiliteit en grondexploitatie. 12

13

| 13 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

3.3 Zicht op doelrealisatie Door middel van het specificeren van (product)doelstellingen naar indicatoren, kan een gemeentelijke organisatie grip krijgen op voortgang en sturen op haar eigen visie. Voor de gemeente Zuidplas geldt in algemene zin dat de organisatie groeit en dat daarmee de behoefte aan sturing ook is gegroeid. Sturing Zoals in paragraaf 3.1 benoemd is het coalitieprogramma aangegrepen als moment hierin verder te professionaliseren. Het college van Zuidplas heeft gebruikgemaakt van de Doelen-Inspanningen-Netwerk (DIN)-systematiek. Met deze werkwijze wordt, vanuit de algemene doelen, bepaald welke inspanningen nodig zijn om de doelstelling te realiseren. Alhoewel er met het gebruik van deze methode en met de komst van het huidige coalitieprogramma een grote stap is gezet in het verder uitwerken van de visie, geeft de organisatie inmiddels terug dat het coalitieakkoord te gedetailleerd is. Daar waar een dergelijk akkoord normaal gesproken op basis van de visie kaders (lees doelstellingen) meegeeft, geeft het huidige akkoord ook inspanningen mee. Op het moment dat er inspanningen worden geformuleerd, ontstaat er direct ook een verantwoordelijkheid bij degene in de organisatie die uitvoering geeft aan die inspanningen. Het vraagt van medewerkers dat zij ook actief bij het management gaan aangeven wanneer een geformuleerde inspanning onvoldoende werkt.

Tegelijkertijd geldt dat het behalen van een doel of de vraag of een inspanning hieraan bijdraagt, vaak subjectief is. Uit de interviews blijkt dan ook dat dit veel vraagt van de handelingsbekwaamheid van medewerkers en dat dit gesprek nu te weinig plaatsvindt. Uit de praktijk blijkt dat het gesprek over het wel of niet volstaan van een inspanning of doelstelling, nu vooral wordt gevoerd in de gemeenteraad. Formulering en begrijpelijkheid Daar waar in de begroting 2022 nog gesproken werd over prestatie-indicatoren, wordt in de begroting 2023 en verder gesproken over effectindicatoren. Uit dit onderzoek is niet gebleken dat hier een weloverwogen beslissing onder ligt, dat beeld wordt bevestigd door de gemeenteraad. Het resultaat is wel dat deze termen nu door elkaar worden gebruikt. In de basis geldt dat prestatie-indicatoren iets zeggen over de output; wat is er gepresteerd? Doorgaans liggen de prestatie-indicatoren in lijn met beleidsdoelstellingen. Een effectindicator daarentegen zegt iets over wat het resultaat van die prestatie is: wat is de impact van de presentatie op de samenleving of op de organisatie (outcome)? Deze verhouding is visueel gemaakt in figuur 6. De gemeenteraad geeft aan dat de indicatoren tot en met de begroting van 2024 met name over de in- en output gaan.

In de vragenlijst is de wens uitgesproken om de prestatie en het effect meer aan elkaar te verbinden om de integraliteit van inspanningen zichtbaar te maken.

| 14 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Figuur 6

Visualisatie output versus outcome

In de begroting van 2024 is een effectindicator opgenomen die, op basis van bovenstaande toelichting, eigenlijk een prestatie-indicator had moeten zijn. Het gaat hierbij om het aantal deelnemers van culturele activiteiten: Hierbij is de realisatie in 2019 (79%) afgezet tegen de begroting medio 2026 (groter of gelijk aan 70%). Uit deze toelichting op het verschil tussen de type indicatoren blijkt ook dat het werken met effectindicatoren veel meer van de organisatie vergt: enerzijds moeten de juiste prestatie-indicatoren ingebed zijn in de werkwijze van de gemeente en anderzijds moet goed in beeld worden gebracht welke factoren er, misschien wel buiten de invloedssferen van de gemeente om, eveneens van invloed zijn op de effecten. Maatschappelijk rendement gebiedspaspoorten Een voorbeeld waarin de gemeente Zuidplas succesvol is in het inzichtelijk maken van de effecten van projecten is rondom drie projecten in de ruimtelijke ordening (de zogenaamde gebiedspaspoorten): 1. Rondje Moerkapelle 2. Dorpshuis Op Moer 3. Voormalige schoollocatie Rehobothschool De drie voorgestelde investeringen leveren onderstaand maatschappelijk rendement op. Dat wil zeggen dat voor iedere geïnvesteerde euro er bijvoorbeeld in het Rondje Moerkapelle indirect 1,68 euro wordt terugverdiend in de maatschappij. Investering

Euro

Maatschappelijk rendement

Rondje Moerkapelle

230.000

1,68

Dorpshuis Op Moer

120.000

1,08

Voormalige schoollocatie Rehobothschool

700.000

2,87

| 15 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Relevantie Het borgen van de relevantie van indicatoren vereist dat ze nauw aansluiten op de gestelde doelen, meten wat ze moeten meten en dat het aantal indicatoren beheersbaar blijft. Te veel indicatoren kunnen het overzicht en de focus vertroebelen. Een voorbeeld hiervan is de begroting van 2022, waarin 100 prestatie-indicatoren zijn opgenomen; gemiddeld twintig per programma en acht per product. Dit illustreert het belang van een afgewogen selectie, zodat de relevantie behouden blijft en de indicatoren effectief bijdragen aan het monitoren van de voortgang richting de doelen. In de begrotingen zitten doelstellingen en indicatoren die heel passend zijn. Ook zijn er indicatoren gekozen die, met de kennis van vandaag, niet blijken te passen omdat ze te veel geformuleerd zijn als inspanning of te beperkt zijn als weergave van de werkelijkheid. De organisatie geeft ook aan dat dit een ‘work in progress’ is tussen college en gemeenteraad. Betrouwbaarheid De betrouwbaarheid van indicatoren hangt sterk af van hoe SMART ze zijn geformuleerd, wat zorgt voor duidelijkheid en eenduidigheid. Een goed voorbeeld is de werkwijze in de begroting van 2023 waarin wordt gewerkt met nulmetingen en doelen, waarbij resultaten vaak in percentages worden weergegeven, zoals een minimale bekendheid van 65% met mantelzorgondersteuning.

Daarnaast zijn de inspanningen en bijbehorende kosten vastgelegd om de gestelde doelen te bereiken. Toch zijn sommige indicatoren, afhankelijk van hoe abstract de doelstelling is, moeilijk SMART te maken. Opvallend is dat in de begroting 2023 bij enkele producten (bijvoorbeeld bij 3.2 Onderwijs, bij 4.2 Ruimtelijke ordening en vergunningverlening en bij 4.3 Economie) helemaal geen indicatoren zijn opgenomen. De bij de doelstelling horende inspanningen zijn daarentegen wel benoemd. De koppeling tussen doelen, indicatoren en inspanningen is een aandachtspunt. Omdat deze inspanningen wisselend concreet en algemeen zijn geformuleerd, is het voor de gemeenteraad minder makkelijk om zijn controlerende rol uit te voeren op basis van slechts de toegezegde inspanning. Uit de interviews met onder andere de raadsleden blijkt ook dat het voor sommige domeinen, zoals het Sociaal Domein, in de praktijk lastig is om doelen en indicatoren SMART te formuleren. Dit verklaart mogelijk de bevinding dat dus niet alle producten zijn voorzien van indicatoren. Daarnaast speelt op enkele indicatoren ook dat de juiste data niet tijdig voorhanden zijn of dat hetgeen inzichtelijk gemaakt moet worden moeilijk te meten blijkt te zijn. In sommige gevallen bestaat er ook een afhankelijkheid van derden, zoals de GGD die bijvoorbeeld de cijfers slechts eens per vier jaar beschikbaar stelt.

Hierin is de invloedssfeer van de gemeente dus beperkt.

| 16 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Enkele voorbeelden uit de begroting 2024 zijn: ● Voor de doelstelling die betrekking heeft op elektrisch laden is tussendoor geen informatie voorhanden m.b.t. de gekozen indicator waardoor je dus niet weet of je als gemeente op koers ligt. Dan kun je dus ook niet sturen. Frequent beschikbare informatie is een eis voor een goede indicator. ● Er is geen nulmeting bij woonaanbod en dan kun je dus ook niet in gesprek gaan met het college over wat het college heeft gedaan om het betreffende doel te realiseren. ● Servicenormen zijn in 2023 geïntroduceerd, maar deze zijn heel lastig te meten. Voor de begroting 2025 is aangegeven dat deze indicator afgevoerd gaat worden. De eigen dataregistratie van de gemeente Zuidplas is, zo blijkt uit interviews, steeds beter op orde. Met name in het sociaal domein is hierin nog wel een slag te maken. Zoals eerder ook geconcludeerd, wordt door de gemeente erkent dat veel thema’s binnen dit domein ook moeilijker te monitoren zijn, anders dan de meeste thema’s in het fysieke en het veiligheidsdomein waar het vaak om kwantitatieve/ harde indicatoren gaat. Daar waar mogelijk worden er combinaties van harde en zachte indicatoren gebruikt.

| 17 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

H4 | Sturen op indicatoren 4. In hoeverre wordt er op een juiste en consequente manier verantwoording afgelegd over de indicatoren in de P&C-cyclus? 5. Op welke wijze maakt de gemeente (uitgesplitst naar de verschillende rollen) gebruik van indicatoren in de P&C-cyclus, in het bijzonder in de begroting, de tussentijdse rapportage(s) en de jaarstukken? a. In hoeverre krijgt de raad op basis van de indicatoren de juiste, tijdige en voldoende sturingsinformatie om zijn kaderstellende en controlerende rol te vervullen? b. In hoeverre gebruikt de raad deze sturingsmogelijkheden? Samenvattend De gemeente gebruikt indicatoren niet alleen in P&C-documenten, maar ook in andere beleidsdocumenten, waarbij de integraliteit tussen deze verschillende documenten en de P&C-documenten nog verbeterd kan worden. In P&C-stukken worden indicatoren doorgaans beknopt geformuleerd, terwijl beleidsdocumenten ruimte bieden voor een bredere uitwerking, met de P&C-documenten als leidraad voor het geheel. Hoewel er binnen de organisatie steeds meer aandacht is voor het werken met indicatoren, is het belangrijk dat dit structureel wordt verankerd. De zomer- en najaarsnota 2023 laten zien dat een structuur is gekozen die aansluit bij de begroting, wat zorgt voor herkenbaarheid en consistentie in de opzet.

In de afgelopen periode is nagedacht over hoe het college en de ambtelijke organisatie effectief kunnen samenwerken op het gebied van doelen en indicatoren, wat een belangrijke pijler is geweest voor de ingezette ontwikkeling. Tegelijkertijd blijft het voor beleidsmakers een uitdaging om met indicatoren om te gaan, omdat resultaten soms lastig te vangen zijn in indicatoren of omdat relevante data moeilijk beschikbaar zijn om resultaten te duiden. Het gesprek met de raad over doelen en indicatoren vindt nog beperkt plaats, waarbij raadsleden aangeven dat de integraliteit tussen doelstellingen, indicatoren en bepaalde resultaten ontbreekt; het gesprek richt zich vaak slechts op de indicatoren zelf. Daarnaast wijst de praktijk uit dat raadsleden meer waarde hechten aan de zomernota dan aan de jaarrekening, terwijl juist de jaarrekening van cruciaal belang is voor de controlerende rol van de raad.

| 18 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

4.1 Verantwoording over de indicatoren Het gebruik van indicatoren in de gemeente Zuidplas beperkt zich niet tot de P&C-cyclus, ook op andere plekken en in andere typen rapportages komen de indicatoren terug. De interviews bevestigen het beeld uit het documentenonderzoek dat de integraliteit tussen de verschillende stukken waarin wordt gewerkt met indicatoren een kans is die nog niet helemaal wordt benut. Het is daarbij goed om te realiseren dat het gebruikelijk is dat de indicatoren in de P&C-stukken beknopt zijn geformuleerd, in de beleidsdocumenten is er ruimte voor een bredere uitwerking. In gesprekken over deze integraliteit is het thema verbonden partijen aangehaald als voorbeeld. P&C als leidraad De geïnterviewden geven aan dat het dagelijks werk nog niet volledig is afgestemd op de P&C-documenten, hoewel er al met jaarplannen wordt gewerkt, die nog verder ontwikkeld moeten worden. Medewerkers moeten volgens de respondenten bewuster nadenken over hun bijdrage aan de doelen en hierover in gesprek gaan. Daaraan wordt gewerkt door bijvoorbeeld de A3-werkwijze toe te passen om doelstellingen naar jaarplannen te vertalen waarin ook rekening wordt gehouden met de capaciteitsvraag. De geïnterviewden zien een grote kans op meer consistentie en eenduidigheid in de begroting.

Ondanks een format voor de uitlijning van doelen en indicatoren, zitten verschillende domeinen in verschillende ontwikkelingsfasen en soms worden inspanningen ten onrechte geformuleerd als effectindicatoren. Dit alles wordt gezien als een gezonde zoektocht die nog gaande is. Tussenrapportages Op basis van de zomer- en najaarsnota 2023 concluderen we dat gekozen is voor een structuur die aansluit bij de begroting. Dit helpt bij de herkenning en biedt consistentie in de opzet. Beide nota’s richten zich op de verantwoording, zowel wat betreft de doelstellingen (wat men wil bereiken) als de inspanningen (wat er concreet is gedaan). Deze verantwoording is voornamelijk kwalitatief, maar waar mogelijk wordt ook kwantitatief verantwoording afgelegd. Een voorbeeld hiervan is de verantwoording op basis van de quickscan die in het voorjaar van 2023 is uitgevoerd in het kader van product 1.1 (Bestuur, organisatie en participatie), waarbij dus wél kwantitatieve data worden gebruikt. Daarnaast wordt in beide nota's gereflecteerd op de voortgang door middel van de effectindicatoren. Dit biedt inzicht in de mate waarin de doelen worden behaald en helpt om de voortgang te evalueren en te sturen.

| 19 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

4.2 Gebruik van indicatoren per rol Gemeenteraad Waarde van de P&C-producten Raadsleden kennen meer gewicht toe aan de zomernota dan aan de jaarrekening, terwijl de jaarrekening voor de controlerende rol van de raad heel belangrijk is. De jaarstukken en zomernota worden besproken in dezelfde raadsvergadering. De griffier denkt nu met de raad na over wat de juiste manier is om de jaarstukken te behandelen, wellicht tijdens een aparte tafeltjesavond. Maar koppeling aan de zomernota kan wenselijk zijn. Controleren is makkelijker dan kaderstellen voor de raad. Met name het controleren van de inspanningen, het controleren van de bijdrage van inspanningen aan het doel is minder makkelijk. Het gesprek over kaderstellen is een uitdagend gesprek. Er was een discussie over menstruatiearmoede in de raad. Hier was geen aandacht voor in het armoedebeleid, dus waren er ook geen middelen beschikbaar. Vervolgens is de koppeling aan een bredere doelstelling een zoektocht. Deze discussie over koppeling aan doelstellingen moet gevoerd blijven worden. Er is een spanningsveld tussen de kaderstellende rol van de raad en de uitvoering door het college, waarbij ook partijpolitiek een rol speelt. Hoewel er een breed gedragen programma is, voelt de oppositie zich soms onvoldoende gehoord, ondanks hun steun voor het coalitieakkoord. Een motie van wantrouwen op 10 september 2024 haalde het echter niet.

Raadsleden denken dan ook verschillend over wat kaderstellen en wat controleren is. Het traject waar de gemeente in zit moet helpen om dit gesprek strakker te voeren. Van doelstellingen naar benodigde middelen (geld en capaciteit). De wethouder put hoop uit de wijze waarop er over de meest recente begroting is gesproken in de raad, dit was een heel volwassen debat. Raadswerkgroep De gemeente Zuidplas kende tot de zomer van 2022 een ‘werkgroep doorontwikkeling P&C’. In haar raadsvoorstel van juni 2022 adviseerde de werkgroep het volgende: ● Integreer de drie W-vragen in de programma’s. Zichtbaar is dat hier steeds meer structureel gebruik van wordt gemaakt. ● Vergroot de vindbaarheid van de relevante kaderstellende stukken door de toepassing van hyperlinks. Op basis van dit onderzoek concluderen we dat deze kans nog niet (optimaal) is benut. ● Zorg dat de stukken compact blijven, voorkom dubbele stukken en beperk de omvang van de tekst tot alleen het belangrijkste. Uit dit onderzoek is niet duidelijk geworden of de gemeenteraad van mening is dat dit is opgevolgd. ● Hanteer dezelfde volgorde en opbouw van de begroting in de bestuurlijke samenvatting. ● Organiseer voorafgaand aan de tafeltjesavonden een bijeenkomst waarbij de ambtelijke organisatie de raad helpt met het lezen van de stukken. Uit dit onderzoek is niet duidelijk geworden of dit advies is opgevolgd.

Tegelijkertijd is het de vraag of de oplossing niet moet zijn dat de stukken begrijpelijker worden zodat deze tussenstap niet (meer) nodig is. Na het uitbrengen van het advies is de werkgroep opgeheven.

| 20 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

In gesprek met het college Uit de interviews blijkt dat het gesprek met de raad over doelen en indicatoren nog te weinig plaatsvindt. Het begint met beleidsstukken waarin doelen en indicatoren al een plek moeten krijgen. Wanneer er bijvoorbeeld wordt gesproken over grip op verbonden partijen dan resulteert het gesprek met de raad erin dat de wethouder of directeur tweemaal per jaar een toelichting moet komen geven. Ook in die toelichting zouden de doelen het vertrekpunt moeten zijn, zo zegt de raad. Het gesprek over P&C documenten gaat nog te vaak over wat je wel of niet meer gaat doen (activiteiten) en gaat te weinig over de grote lijnen. Het vraagt nog wel de nodige gesprekken, doordenking en handreikingen, maar de wethouder is hoopvol over de rol van de raad hierin. Het mag gaan over de details in de raad, dat geeft niet want dat is ook hetgeen de inwoner bezighoudt, maar vervolgens moet je dat inbedden in de bredere context en koppelen aan je doelen (bijvoorbeeld een losse stoeptegel koppelen aan het onderhoudsniveau van de openbare ruimte). Uit gesprekken met de organisatie blijkt dat de gemeenteraad bijvoorbeeld tijdens tafeltjesavonden geregeld het gesprek aangaat over de actualiteit en betekenis van indicatoren, met name in het sociaal domein.

De raad zelf ziet dat anders en geeft aan op dergelijke momenten vooral over de inhoud van de doelen en indicatoren in gesprek te zijn. Zowel de organisatie als de gemeenteraad concludeert dat het gesprek hierover nog beter gevoerd kan worden. Met name over hoe de indicatoren bijdragen aan het realiseren van doelen. Naast tafeltjesavonden zijn er programmacommissies (maandelijks) en die worden vaak goed bezocht. Tijdens deze bijeenkomsten, zo geeft de raad aan, wordt het gesprek wel gevoerd over indicatoren in relatie tot verbonden partijen. Ambtelijke organisatie en college Bij de totstandkoming van de P&C-producten wordt gewerkt met programmaleiders die coördineren voor de andere schrijvers. Ook is er iemand voor de overall-coördinatie. Er wordt input opgehaald bij wethouders en de ambtelijke organisatie. Een laatste check vindt plaats door de concerncontroller, het afdelingshoofd financiën en de overall-coördinator. In de vorige periode is onder leiding van de gemeentesecretaris nagedacht over hoe je als organisatie en college goed kunt samenwerken. Dit is een van de belangrijke pijlers geweest. Als bestuur moet je richting geven zodat de organisatie aan de slag kan. De organisatieontwikkeling en bestuurlijk-ambtelijke samenwerking waren daarmee de aanleiding voor de ontwikkelingen in de P&C-cyclus. Zuidplas zit in eenzelfde zoektocht als andere gemeenten.

Als beleidsmaker kun je niet altijd alles vatten in indicatoren. De zoektocht is van alle tijden, maar daarmee nog altijd belangrijk om voort te zetten. Uit de interviews blijkt wel dat er kansen worden gezien in het standaard evalueren van bestaande indicatoren en het eventueel inpassen van nieuwe indicatoren bij ieder nieuw beleids- of visiestuk. Het gesprek hierover biedt alleen al kansen om bewust terug te blikken en vooruit te kijken. En om meer datagedreven te werken.

| 21 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

De visie van BMC op datagedreven werken Datagedreven werken is geen eenduidig begrip. Het gaat over de gegevens zelf, de procedures die erbij horen en om de veranderingen die data in de samenleving teweegbrengen. Nieuwe vraagstukken, nieuwe oplossingen. Wat wil je weten van inwoners, in welke omstandigheden of ontwikkelingen en hoe verzamel je die gegevens? Hoe wil je die gegevens gebruiken in de processen om beleid te maken of te evalueren en hoe bescherm je tegelijkertijd die gegevens tegen misbruik? Welke rol kun je - als overheid - nemen om de vrijheid van individu en samenleving niet te beknotten? Hoe stuur je daarbij niet alleen op feiten maar ook op beleving en gevoel? En: hoe kun je als gemeentelijke organisatie werken aan een fitte gemeentelijke organisatie met behulp van data? Tijdens bijeenkomsten zoals de tafeltjesavonden krijgt de ambtelijke organisatie veel vragen over zowel de verplichte als de eigen indicatoren. In het werkatelier hebben raadsleden aangegeven het als kans te zien om, voor deze bijeenkomsten, de meest recente data ter beschikking te hebben zodat het gesprek over de data en de achterliggende ontwikkelingen goed gevoerd kan worden. In de huidige situatie, zo geven zij aan, komt het geregeld voor dat de meest recente data worden nagestuurd. Daarnaast is het zinvol om expliciet stil te staan bij de door het BBV verplicht gestelde indicatoren.

Uit de interviews blijkt dat hier nog altijd veel onduidelijkheid over heerst. Geconstateerd is dat de verplichte indicatoren niet zijn gekoppeld aan doelstellingen, of dit bijdraagt aan de onduidelijkheid, wijst dit onderzoek niet uit.

| 22 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Bijlage 1 | Bestudeerde documenten 2022 ● ● ● ●

Gemeente Zuidplas jaarstukken 2022 Gemeente Zuidplas najaarsnota 2022 Gemeente Zuidplas programmabegroting 2022-2025 Gemeente Zuidplas zomernota 2022

2023 ● ● ● ●

Gemeente Zuidplas jaarstukken 2023 Gemeente Zuidplas najaarsnota 2023 Gemeente Zuidplas programmabegroting 2023-2026 Gemeente Zuidplas zomernota 2023

2024 ●

Gemeente Zuidplas programmabegroting 2024-2027

Overig ● Projectopdracht Doelgericht collegeprogramma 09062022 ● A23.001657 Projectplan P&C - Producten 2024 ● Getekend Rv Advies werkgroep dóórontwikkeling P&C ● Maatschappelijk rendement - gebiedspaspoort Zevenhuizen ● Maatschappelijk rendement bij het Gebiedspaspoort Moerkapelle ● Opdrachtformulering Projectopdracht - Opgavegericht (be)sturen Z21.003688

| 23 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Bijlage 2 | Respondenten ● ● ● ●

Clustermanager financien Concerncontroller Team P&C Portefeuillehouder financiën/verantwoordelijk wethouder

| 24 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Bijlage 3 | Vragenlijst raadsleden De vragen in deze vragenlijst zijn een eerste verkenning. In een interactief werkatelier met uw raad in het kader van het rekenkameronderzoek naar sturen op indicatoren wordt dieper met u het gesprek aangegaan, mede aan de hand van de antwoorden op de vragen in deze vragenlijst. Deze vragenlijst bevat de volgende onderdelen: ● Informatieverstrekking aan de gemeenteraad. ● Inhoudelijke toepassing van de indicatoren. Informatieverstrekking aan de gemeenteraad 1. Kunt u aangeven in hoeverre u op de hoogte bent van de indicatoren waarop wordt gerapporteerd in P&C-producten van uw gemeente? Ik ben goed op de hoogte en maak veel gebruik van de verstrekte informatie Ik ben op de hoogte, maar ik werk hier in beperkte mate mee Ik moet mij nog inwerken en weet nog te weinig van de indicatoren Weet niet/geen mening 2. Kunt u enkele voorbeelden noemen van indicatoren waarop wordt gerapporteerd in de P&C-producten? Ja, te weten: Nee 3. Wanneer maakt u in het bijzonder gebruik van de beleidsindicatoren (meerdere antwoorden mogelijk) Bij de voorbereiding van bijna alle commissie- en raadsvergaderingen Bij de bespreking van de gemeentebegroting Bij de bespreking van de jaarstukken Bij de bespreking van bestuursrapportages Op andere momenten Weet niet/geen mening 4.

In welke mate hecht u waarde aan de informatie gerelateerd aan de indicatoren? Veel waarde Geringe waarde Weinig waarde Weet niet/geen mening

| 25 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Inhoudelijke toepassing van de indicatoren 5. Hoe beoordeelt u de kwaliteit (compleetheid, juistheid, actualiteit, integraliteit e.d.) van de rapportages op basis van de indicatoren? De informatie stelt mij in staat duidelijke kaders te stellen en te sturen op beleidsdoelen De informatie geeft mij goed inzicht in het reilen en zeilen van mijn gemeente De informatie stelt mij in staat mijn achterban goed te informeren De informatie is onvoldoende Weet niet/geen mening 6. Is naar uw oordeel de kwaliteit van de verstrekte informatie middels de indicatoren de afgelopen jaren veranderd en zo ja, hoe? De kwaliteit is sterk verbeterd De kwaliteit is hetzelfde De kwaliteit is verslechterd Weet niet/geen mening Kunt u uw antwoord toelichten? 7. Zijn er bepaalde (beleids)indicatoren aan te wijzen die u mist in de informatie die u ontvangt via de P&C-cyclus? Zo ja, kunt u aangeven welke indicatoren en waarom? Ja, te weten: Nee 8. Zijn er algemene thema's aan te wijzen waar u in het bijzonder meer/aanvullende informatie over zou willen als het gaat om de informatieverstrekking middels de indicatoren? 9. Zijn er algemene thema's aan te wijzen waar u in het bijzonder op zou willen sturen door middel van indicatoren daar waar dit in de huidige situatie niet of onvoldoende mogelijk is? 10.

Heeft de gemeenteraad voldoende tijd om de informatie die via de P&C-cyclus wordt aangeboden, te behandelen? Ja Nee Weet niet/geen mening

| 26 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

11. Op een schaal van 1 (zeer ontevreden) tot 10 (zeer tevreden): In hoeverre bent u tevreden over de huidige inzet van de indicatoren? 12. Wat gaat er goed? 13. En wat kan volgens u beter? 14. Heeft u nog andere opmerkingen of suggesties over het onderwerp van deze vragenlijst? Dan kunt u deze hieronder kwijt.

| 27 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Bijlage 4 | Indicatoren begroting 2024 Wat willen we bereiken?

Indicatoren

Programma 1: Bestuur en organisatie De huidige gemeentelijke schriftelijke communicatie is 80% op B2-niveau en 20% op B1-niveau. Op de gemeentelijke website is de verhouding 61% op B2-niveau en 35% op B1-niveau. Gedurende het collegeprogramma 2022-2026 blijft dit communicatieniveau gehandhaafd.

●

1.

Vanaf 2023 wordt bij alle initiatieven, plannen en projecten van de gemeente het Kader Participatie toegepast, zodat dit een vast onderdeel is van het proces. Vanaf 2024 wordt bij alle initiatieven die niet vanuit de gemeente worden gestart, de initiatiefnemer gewezen op het gebruik van de handreiking participatie bij ruimtelijke initiatieven. De gemeente vereist van alle initiatiefnemers gebruik van deze handreiking en een participatieverslag.

Voor deze doelstelling(en) is geen indicator geformuleerd.

Uiterlijk 1-1-2025 voldoet Zuidplas volledig aan de Baseline Informatiebeveiliging Overheid (BIO). Vanaf medio mei 2023 start de bewustwordingscampagne binnen de organisatie. Het werken aan de bewustwording van informatieveiligheid is als continu proces in de organisatie geborgd vanaf medio mei 2023. De AVG kent 5 niveaus van volwassenheid. We gaan naar volwassenheidsniveau 3 (“Bepaald”) van de AVG per 1-1-2025 met elementen van niveau 4 (“Beheerst”) voor eind 2026.

●

2.

1.

2.

3.

4.

●

●

Communicatie B1-niveau (schriftelijk), realisatie 2022 20%, begroting 2026 20%. Communicatie B1-niveau (website), realisatie 2022 35%, begroting 2026 35%.

Baseline Informatiebeveiliging Overheid. Realisatie 2022 niet bekend. Begroting 2025 100%. Begroting 2026 100%. Volwassenheidsniveau van de AVG. Realisatie 2022 niveau 1. Begroting 2025 niveau 3. Begroting 2026 niveau 3.

Uiterlijk 1-1-2025 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid voor het opstellen en beheren van de lobby-agenda in de organisatie belegd en is er een eerste agenda opgesteld.

Voor deze doelstelling(en) is geen indicator geformuleerd.

We behouden de huidige kwaliteit van de dienstverlening binnen de dienstverleningskanalen waar direct klantcontact is naar de inwoners en ondernemers.

●

| 28 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

Servicenorm klantcontact. Realisatie 2022, niet bekend. Begroting 2024, niet bekend.

1.

2.

1.

2.

3. 4.

1.

2.

1.

2.

In de periode 2023-2026 blijkt uit bevolkingsonderzoek (veiligheidsmonitor) dat het veiligheidsgevoel bij inwoners in de gemeente niet lager wordt gewaardeerd dan met een 6,5. In de periode 2023-2026 blijkt uit de criminaliteitscijfers dat de objectieve veiligheid bevorderd is ten opzichte van de cijfers 2019. Hierbij opgemerkt dat de criminaliteitscijfers 2020 en 2021 een verminderd reëel beeld geven door aanwezigheid coronavirus.

●

In de periode 2023-2026 wordt de samenwerking met onze ketenpartners geïntensiveerd in de preventieve sfeer. In 2026 is er meer zicht op mensen met onbegrepen (verward) gedrag in een zo vroeg mogelijk stadium. Mensen met onbegrepen (verward) gedrag vallen niet tussen wal en schip. In de periode 2023-2026 wordt ten opzichte van 2022 de intergemeentelijke samenwerking vergroot door participatie in projectmatige (al dan niet gebiedsgerichte) aanpakken ondermijning, waaronder mensenhandel en illegale prostitutie (seksuele- en arbeidsuitbuiting).

Voor deze doelstelling(en) is geen indicator geformuleerd.

In de periode 2023-2026 blijven wij aansluiten bij de landelijke preventiecampagnes met betrekking tot cyberveiligheid. In de periode 2023-2026 maken wij inwoners en ondernemers voortdurend bewust van de risico’s van cybercriminaliteit en continueren wij preventieacties vanuit team Veiligheid hieromtrent, samen met onze ketenpartners.

Voor deze doelstelling(en) is geen indicator geformuleerd.

In de periode 2023-2026 krijgt minimaal 95% van de overtreders een bestuurlijke maatregel opgelegd als deze vatbaar zijn voor de bestuurlijke aanpak om zo het opwerpen van barrières tegen ondermijnende criminaliteit te vergroten en herhaling van crimineel ondermijnend gedrag te ontmoedigen. In de periode 2023-2026 wordt – naast incidentele (ad-hoc) controles – minimaal eens per drie maanden een integrale controle verricht in het kader van ‘awareness’, het tegengaan van overtredingen waarmee tevens ook de aanpak van ondermijnende criminaliteit vergroot wordt. We laten ons zien, krijgen zicht op wat er plaatsvindt,

●

| 29 | Rekenkameronderzoek Sturen op indicatoren

●

Veiligheidsgevoel bij inwoners. Realisatie 2022, 7. Begroting 2023, 7 ≤ cijfer ≥ landelijk gem. Begroting 2024, 6,5 ≤ cijfer ≥ landelijk gem. Begroting 2025, 6,5 ≤ cijfer ≥ landelijk gem. Begroting 2026, 6,5 ≤ cijfer ≥ landelijk gem. Objectieve veiligheid (totale misdrijven per 10.000 inwoners). Realisatie 2019, 112,3. Realisatie 2022, niet bekend. Begroting 2023 t/m 2026, < 112,3.

Overtreders die een bestuurlijke maatregel opgelegd krijgen. Realisatie 2021; niet bekend. Begroting 2023 en 2024. ≥ 95%

3.

belonen waar het kan en pakken door waar het moet. In de periode 2023-2026 wordt op projectmatige basis intergemeentelijke samenwerking versterkt bij de aanpak van ondermijnende criminaliteit, waar mogelijk gebiedsgericht. Daar onder ook bedoeld de aanpak van mensenhandel en uitbuiting.

Programma 2 Sociaal Domein 1.

2.

De effectiviteit van de in 2026 geleverde zorg is gelijk gebleven ten opzichte van 2021. Dit wordt gemeten aan de hand van de volgende indicatoren: ● Het percentage unieke cliënten met een maatwerkvoorziening vanuit de Wmo of Jeugdwet ten opzichte van het aantal inwoners is in 2026 gelijk gebleven ten opzichte van 2021. ● Het percentage indicaties vanuit de Wmo of Jeugdwet ten opzichte van het aantal inwoners in Zuidplas is in 2026 gelijk gebleven aan 2021. Minimaal 80% van de Wmo-cliënten (in 2021 79,5%) en 90% van de ouders/verzorgers van jeugdigen (in 2021 91,5%) ervaren de hulp als passend bij de hulpvraag in 2026. Gemeten door de volgende factoren: ● Ouders/opvoeders vinden dat hun kind (tot en met 18 jaar) goed wordt geholpen bij vragen of problemen. ● Ouders/opvoeders vinden dat de hulp die hun kind (tot en met 18 jaar) ontvangt past bij de hulpvraag. ● Respondenten uit het Wmocliëntervaringsonderzoek vinden de ondersteuning van goede kwaliteit. ● Respondenten uit het Wmocliëntervaringsonderzoek vinden dat de ondersteuning past bij de hulpvraag.