Bijlage 2 Beleidsregel aanwijzingsprocedure lpmi's 2023 A23.000806

15

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023

voorstel opgesteld waarin een voorstel is uitgeschreven voor het uit te brengen advies. De gemeenteraad dient bij het nemen van het raadsbesluit uitdrukkelijk op te nemen dat wordt ingestemd met het collegevoorstel en de motivering in dat voorstel. In het geval de gemeenteraad afwijkt van het collegevoorstel dient dit in het raadsbesluit tot vaststelling van het advies te worden gemotiveerd. De gemeenteraad dient zich in zijn rol als adviseur ervan te vergewissen dat de motivering in het collegevoorstel het raadsbesluit kan dragen. Alleen bij een gedegen gemotiveerd advies kan het Commissariaat zich daarop immers baseren bij het nemen van het besluit. In het geval dat de (inhoud van) het advies nadere vragen oproept, kan het Commissariaat de gemeenteraad verzoeken om een nadere toelichting op het uitgebrachte advies. Het Commissariaat geeft in dat geval concreet aan op welk punt het advies een nadere onderbouwing of toelichting behoeft. Als sprake is van een zorgvuldig tot stand gekomen en deugdelijk gemotiveerd advies, legt het Commissariaat het advies in beginsel ten grondslag aan het besluit op de aanvra(a)g(en).

Indien het Commissariaat een van het advies afwijkend besluit neemt, worden de redenen daarvoor in de motivering van het besluit vermeld (artikel 3:50 van de Algemene wet bestuursrecht) en wordt op grond van artikel 4:8 Awb eerst een zienswijze opgevraagd bij de gemeente. Een pbo-samenstelling kan aan verandering onderhevig zijn. Zoals eerder uiteen is gezet in de toelichting bij artikel 12 van deze beleidsregel, dient de aanvrager het Commissariaat direct op de hoogte te stellen van eventuele wijzigingen in de pbo-samenstelling. Daarenboven dient de gemeenteraad in het advies aan het Commissariaat, aan de hand van een overzicht van de pbo-leden, aan te geven welke pbo-samenstelling door de gemeenteraad is beoordeeld.

Artikel 15 (gezamenlijk advies gemeenteraden) Indien een aanvraag betrekking heeft op meerdere gemeenten, dienen de desbetreffende gemeenteraden gezamenlijk een advies uit te brengen. In tegenstelling tot wat de bewoording ‘gezamenlijk’ suggereert, betreft dit niet één advies, maar dienen de gemeenteraden wel degelijk afzonderlijk een advies uit te brengen. De gemeenteraad dient daarin de eigen situatie te beoordelen, met inachtneming van het feit dat de aanvraag betrekking heeft op meerdere gemeenten. Het is daarbij niet nodig dat de betrokken gemeenteraden in een gezamenlijke vergadering een advies uitbrengen over de aanwijzingsaanvragen. Het is ook niet nodig dat de adviezen op eenzelfde manier geformuleerd worden. Om de aanvraag voor meerdere gemeenten te kunnen verlenen, dienen de adviezen van de desbetreffende gemeenteraden wel eensluidend positief te zijn. In de situatie dat één gemeente positief adviseert en de andere gemeente negatief, dan wordt de aanvraag door het Commissariaat in beginsel gedeeltelijk toegewezen (voor de positief adviserende gemeente) en gedeeltelijk afgewezen (voor de negatief adviserende gemeente). Dit is in het belang van de continuïteit van het mediaaanbod.

De aangewezen lokale publieke media-instelling(en) dienen de samenstelling van het pbo in overeenstemming te brengen met het verzorgingsgebied waarvoor zij de aanwijzing uiteindelijk heeft verkregen. Het Commissariaat verricht bij een gedeeltelijke aanwijzing na één jaar een tussentijdse toets op de representativiteit van het pbo. Een gezamenlijk advies dient ook te worden uitgebracht bij een aanvraag tot gebiedsuitbreiding, aangezien een dergelijke aanvraag wordt aangemerkt als een aanvraag voor meerdere gemeenten.

Artikel 16 (bevordering samengaan lokale publieke media-instellingen) In artikel 2.63, tweede lid, van de wet is bepaald dat als sprake is van meerdere aanvragen die voldoen aan de eisen in artikel 2.61, tweede lid, van de wet, het college van burgemeester en wethouders het samengaan van deze instellingen bevordert, voor zover dat redelijkerwijs mogelijk is. Het college van burgemeester en wethouders komt vrijheid toe in de wijze waarop het invulling geeft aan deze inspanningsverplichting. In het advies dat de gemeenteraad uitbrengt aan het Commissariaat, dient de wijze waarop het college van burgemeester en wethouders invulling heeft gegeven aan deze inspanningsverplichting inzichtelijk te worden gemaakt. Dat kan bijvoorbeeld door het verslag of een samenvatting van de gesprekken die zijn gevoerd met aanvragers bij de stukken te voegen. Het is van belang om in het uiteindelijke raadsvoorstel op te nemen welke stappen zijn ondernomen ter bevordering van het samengaan van de aanvragers en tot welk resultaat dit heeft geleid.

Artikel 17 (voorkeursadvies gemeenteraad bij meerdere aanvragen) In het kader van een zorgvuldige voorbereiding bij het nemen van een besluit op meerdere aanvragen (artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht), verzoekt het Commissariaat de gemeenteraad in aanvulling op het advies over de eisen in artikel 2.61, tweede lid, van de wet om een voorkeur uit te spreken voor één van de aanvragers. Het Commissariaat geeft hiermee invulling aan de toetsing van relevante factoren zoals bedoeld in artikel 2.63 van de wet. De achterliggende gedachte van deze

16

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023

adviesvraag is dat de gemeenteraad als geen ander op de hoogte is van de in de gemeente levende maatschappelijke behoeften, alsmede inzicht heeft in de representativiteit van een instelling voor de belangrijkste in de betrokken gemeente voorkomende maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke stromingen. Bovendien is de gemeenteraad een democratisch gelegitimeerd orgaan, verkozen door de inwoners op wie het media-aanbod gericht moet zijn. Het zogeheten voorkeursadvies dient ook vanuit dit oogpunt te worden vormgegeven. In het tweede lid is de adviesvraag aan de gemeenteraad nader uitgewerkt. Onder a tot en met e zijn voorbeelden gegeven van criteria die de gemeenteraad bij het uitbrengen van een voorkeursadvies kan betrekken. De criteria, maar ook eventueel andere door de gemeenteraad gekozen criteria, houden verband met de in de gemeente levende maatschappelijke behoeften en de vraag of de desbetreffende instelling representatief is voor het vertegenwoordigen van de in de gemeente voorkomende stromingen, maar kunnen ook zien op een vergelijking tussen partijen op het gebied van governance of de mate van professionaliteit.

Aanknopingspunten voor het vaststellen van deze (objectief meetbare) criteria kunnen gevonden worden in hoofdstuk 6 van het ‘Vernieuwingsconvenant gemeenten-lokale omroepen’ en de publicatie Beleidsinstrumenten gemeentelijke bekostiging lokale media. In deze publicaties hebben de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en Stichting Nederlandse Lokale Publieke Omroepen (NLPO) een aantal indicatoren geformuleerd voor het verzorgen van lokaal toereikend media-aanbod. Ook (eventueel) bestaand mediabeleid binnen een gemeente kan als leidraad dienen bij het vaststellen van criteria. Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke criteria in het voorkeursadvies worden betrokken, maar de gemeenteraad mag bij het uitbrengen van een voorkeursadvies geen aspecten betrekken die zien op de programma-inhoud. Dit houdt verband met artikel 2.1, tweede lid, onder d, van de wet waarin is bepaald dat publieke mediadiensten media-aanbod verzorgen dat onafhankelijk is van overheidsinvloeden. Bij besluitvorming dient het Commissariaat zich ervan te vergewissen of bij het nemen van het besluit geen aspecten (uit het voorkeursadvies) zijn betrokken die raken aan de inhoud van het media-aanbod. Om in de aanwijzingsprocedure een gelijk speelveld te creëren tussen de aanvragers is in het derde lid bepaald dat de gemeenteraad de criteria waarop hij zijn voorkeursadvies baseert vooraf kenbaar maakt.

Op die manier is voor alle aanvragers duidelijk wat de gemeenteraad van belang acht voor het verzorgen van het lokale media-aanbod en kunnen zij daarop anticiperen in hun aanvraag. Het Commissariaat stuurt hiertoe veertien maanden voorafgaand aan een nieuwe aanwijzingsprocedure aan de gemeenteraad een brief inclusief retourformulier, waarin de criteria voor het uitbrengen van een voorkeursadvies kenbaar kunnen worden gemaakt. Van de gemeente wordt verlangd dat zij tijdig op zijn eigen website de indieningstermijn, de vastgestelde criteria voor het uitbrengen van een voorkeursadvies en de belangrijkste voorkomende stromingen in de gemeente publiceren. Indien de criteria eerst na de indieningstermijn kenbaar worden gemaakt, bijvoorbeeld in geval van voortijdige openstelling van de aanwijzingsprocedure, dan moet de gemeente waarborgen dat aanvragers hun aanvraag zo nodig nog nader kunnen onderbouwen. Daarnaast is in het derde lid bepaald dat de gemeenteraad in zijn rol als adviseur bij het opstellen van het voorkeursadvies uitsluitend deze criteria beoordeelt en geen criteria schrapt dan wel nieuwe criteria toevoegt, tenzij sprake is van zwaarwegende redenen. In dat geval motiveert de gemeenteraad in het advies waarom hij is afgeweken van de eerder vastgestelde en kenbaar gemaakte criteria en stelt hij de aanvragers in kennis van deze wijziging.

Aanvragers dienen door de gemeenteraad vervolgens in de gelegenheid te worden gesteld de aanvraag zo nodig nader te onderbouwen, bijvoorbeeld middels een schriftelijke of mondelinge presentatie aan de gemeenteraad. Het vierde lid betreft een opsomming van stukken die de gemeenteraad dient mee te sturen bij het uitbrengen van het voorkeursadvies, zodat het Commissariaat de onderbouwing van het voorkeursadvies kan beoordelen.

Artikel 18 (termijn uitbrengen (voorkeurs)advies door gemeenteraad) In artikel 6, tweede lid, van de regeling is bepaald dat de gemeenteraad binnen achttien weken na ontvangst van de aanvraag advies uitbrengt aan het Commissariaat. Deze termijn geldt ook voor het uitbrengen van het voorkeursadvies. Omdat in artikel 2.65, eerste lid, van de wet is bepaald dat een aanwijzing na vijf jaar van rechtswege vervalt, is het van belang dat voor afloop van die periode het Commissariaat een aanwijzingsbesluit heeft genomen. Om die reden is in het eerste lid bepaald dat de termijn voor het uitbrengen van advies met maximaal vier weken kan worden verlengd. De gemeenteraad dient daartoe tijdig een schriftelijk gemotiveerd verzoek aan het Commissariaat te doen. Bij dit verzoek om uitstel dient de gemeenteraad ook aan te geven wat het alternatieve tijdspad is waarbinnen het advies wordt uitgebracht. In het tweede lid is bepaald dat kan worden afgeweken van het eerste lid, als sprake is van bijzondere omstandigheden. Bijvoorbeeld in het geval dat de inspanningen ten behoeve van het bevorderen van samengaan van partijen meer tijd in beslag nemen, vanwege een recesperiode of een tussentijdse wisseling van de gemeenteraad waardoor het advies door de nieuwe raadsleden dient te worden

17

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023

uitgebracht. Dat betekent dat indien de gemeenteraad na verlenging van de adviestermijn met vier weken vanwege bijzondere omstandigheden niet in staat is om advies uit te brengen, deze termijn kan worden verlengd. Omdat een aanwijzing na ommekomst van vijf jaar van rechtswege vervalt, gaat het Commissariaat terughoudend om met deze mogelijkheid. De gemeenteraad dient ook hier een schriftelijk gemotiveerd verzoek aan het Commissariaat te richten. Het Commissariaat zal in afstemming met de gemeenteraad een nieuwe termijn vaststellen waarbinnen het advies wordt uitgebracht.

VII. BESLUITVORMING Artikel 19 (toetsing advies van de gemeenteraad) Het Commissariaat beoordeelt de aanvraag in samenhang met het advies van de gemeenteraad. Hierbij is van belang dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en deugdelijk is gemotiveerd. In de toelichting bij artikel 15 is reeds uiteengezet dat het Commissariaat, ten aanzien van de wettelijke toets volgend uit artikel 2.61 van de wet, op grond van de Algemene wet bestuursrecht zich ervan dient te vergewissen dat het advies zorgvuldig tot stand is gekomen en deugdelijk is gemotiveerd. Op grond van artikel 3:50 Algemene wet bestuursrecht gaat het Commissariaat niet lichtvaardig aan dit wettelijk advies voorbij. Ten aanzien van het voorkeursadvies beoordeelt het Commissariaat tevens of het advies op een zorgvuldige wijze tot stand is gekomen en voldoende is gemotiveerd. Daarbij is van belang dat de gemeenteraad voldoende inzichtelijk heeft gemaakt op basis van welke criteria en via welke weging de voorkeur is uitgegaan naar een van de aanvragende partijen.

Gelet op de wetsgeschiedenis bij artikel 2.61, derde lid van de wet, de jurisprudentie en de democratische legitimatie van de gemeenteraad, past het Commissariaat wel enige terughoudendheid bij de beantwoording van de vraag welke media-instelling de voorkeur dient de krijgen.2 Evenals bij zijn advisering over de representativiteit van het pbo van een lokale publieke media-instelling, hecht het Commissariaat grote waarde aan het voorkeursadvies van de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft immers goed zicht op de beantwoording van de vraag welke media-instelling naar verwachting de functie van lokale publieke mediainstelling in de desbetreffende gemeente het beste kan uitoefenen, om vervolgens daarvoor zijn voorkeur uit te spreken. Het Commissariaat toetst niet zelfstandig aan de criteria die door de gemeente(n) zijn vastgesteld, maar beziet of sprake is van een zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd advies. Als sprake is van een zorgvuldig en deugdelijk gemotiveerd advies, dan legt het Commissariaat het advies in beginsel ten grondslag aan het besluit. Indien het Commissariaat een van het advies afwijkend besluit neemt, worden de redenen daarvoor in de motivering van het besluit vermeld. In dat geval krijgt de gemeenteraad eerst nog de gelegenheid om een zienswijze in te dienen tegen het voornemen van het Commissariaat om bij besluitvorming van het advies af te wijken.

Indien het Commissariaat van mening is dat een uitgebracht advies niet voldoet aan de in het eerste lid genoemde voorwaarden, kan het Commissariaat de gemeenteraad verzoeken om een aanvullend advies.

Artikel 20 (zienswijze bij voornemen tot (gedeeltelijke) afwijzing) Indien het Commissariaat voornemens is om een aanvraag (gedeeltelijk) af te wijzen, wordt de desbetreffende aanvrager eerst in de gelegenheid gesteld om een zienswijze in te dienen, welke zal worden betrokken in de besluitvorming. Dit is bijvoorbeeld aan de orde indien de gemeenteraad negatief heeft geadviseerd ten aanzien van (één van de) eisen als bedoeld in artikel 2.61, tweede lid van de wet en het Commissariaat derhalve voornemens is de aanvraag af te wijzen. Indien sprake is van meerdere aanvragen is het vaste procedure dat het Commissariaat de aanvrager, waarvoor het voornemen tot (gedeeltelijke) afwijzing bestaat, in de gelegenheid stelt om binnen twee weken bij het Commissariaat een zienswijze in te dienen. Als de zienswijze niet binnen de gestelde termijn is ingediend en ook geen uitstel van de termijn is verzocht, wordt het besluit genomen zonder inachtneming van een zienswijze.

Artikel 21 (onverenigbare nevenfuncties) De onafhankelijkheid van het media-aanbod staat hoog in het vaandel. Dat betekent dat in een representatief pbo geen leden zitting hebben die een nevenfunctie uitoefenen die mogelijk de onafhankelijkheid van het media-aanbod kunnen beïnvloeden. Het is in beginsel de verantwoordelijkheid van een aanvragende media-instelling om na te gaan of eventuele nevenfuncties bij de leden

2

18

ABRvS 26 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1049; Rb. Noord Holland 13 maart 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:1796. Vgl.: ABRvS 15 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:650.

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023

aanwezig zijn en of deze al dan niet verenigbaar zijn met hun functie als pbo-lid bij een potentiële lokale publieke media-instelling. De aanvragende media-instelling moet in ieder geval alert zijn op nevenfuncties zoals bijvoorbeeld het lidmaatschap van de gemeenteraad van de betrokken gemeente, de functie van burgemeester of wethouder van de betrokken gemeente, een commissielidmaatschap (zoals bedoeld in hoofdstuk 5 van de Gemeentewet), de functie van behandelend ambtenaar bij het door de gemeenteraad uit te brengen advies en/of betrokkenheid bij een commerciële media-instelling of bij een productiebedrijf. Per geval dient te worden bekeken of sprake is van onverenigbaarheid. Dit hoeft niet in alle gevallen zo te zijn. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een bestuurscommissie voor Openbaar Onderwijs (commissie als bedoeld in hoofdstuk 5 van de Gemeentewet). Deze Commissie heeft in principe geen raakvlak met lokale media. Een lidmaatschap of betrekking bij een commerciële media-instelling hoeft niet per definitie invloed te hebben op de lokale publieke media-instelling. Om onverenigbaarheid te voorkomen en de onafhankelijkheid van het media-aanbod te bewaken, kunnen waarborgen worden opgenomen om de schijn van commerciële beïnvloeding te voorkomen.

Een (potentiële) lokale publieke media-instelling dient hier zorg voor te dragen en dit soort omstandigheden dienen te worden uitgevraagd, zodat gewaarborgd is dat het pbo onafhankelijk van commerciële en politieke invloeden kan functioneren. Het Commissariaat raadt aan het voorgaande ook te laten gelden voor de bestuursleden van de potentiële lokale publieke media-instelling. Indien gedurende de aanwijzingsprocedure blijkt dat mogelijk sprake is van een onverenigbare nevenfunctie in het pbo van een aanvragende media-instelling, kan het Commissariaat de aanvraag afwijzen. Afhankelijk van de status van de aanvraag wordt de desbetreffende media-instelling een termijn voor het indienen van een zienswijze geboden.

Artikel 22 (geen voorkeursadvies van de gemeenteraad) Zoals reeds volgt uit artikel 17 van deze beleidsregel vraagt het Commissariaat bij meerdere aanvragen aan de desbetreffende gemeenteraad om een voorkeursadvies uit te brengen voor één van de aanvragende media-instellingen. Indien de gemeenteraad besluit geen voorkeursadvies uit te brengen, maar op basis van het wettelijk advies (zie ook artikel 14 van deze beleidsregel) wel kan worden geconcludeerd dat de aanvragen voldoen aan de eisen die zijn genoemd in het tweede lid van artikel 2.61 van de wet, dan gaat het Commissariaat uit van de situatie dat alle aanvragende mediainstellingen evenredig in staat zijn om de functie van lokale publieke media-instelling in de desbetreffende gemeente uit te oefenen. In dat geval hanteert het Commissariaat, om willekeur te voorkomen, een loting door een notaris op basis waarvan één van de aanvragers zal worden aangewezen. In de toelichting van artikel 17 is reeds toegelicht dat het Commissariaat groot belang hecht aan een voorkeursadvies van de gemeenteraad. Het toepassen van aanwijzing door middel van loting ziet het Commissariaat derhalve als een ultimum remedium.

Artikel 23 (termijn besluitvorming) Het Commissariaat neemt in beginsel binnen vier weken na ontvangst van het advies van de gemeenteraad een besluit op de aanvraag. Van deze termijn kan worden afgeweken bijvoorbeeld indien sprake is van het opvragen van een zienswijze of indien het Commissariaat het voor zorgvuldige besluitvorming noodzakelijk acht om nadere informatie/toelichting op te vragen. Indien sprake is van een aanvraag voor meerdere gemeenten vindt de besluitvorming voor alle betrokken gemeenten in beginsel gelijktijdig plaats nadat alle adviezen van de betreffende gemeenteraden zijn ontvangen. Dit kan er tevens toe leiden dat een langere termijn wordt genomen dan de normaliter geldende vier weken. Het Commissariaat stelt de aanvragende partijen in dat geval in kennis van de nieuwe beslistermijn.

Artikel 24 (ingangsdatum besluiten) Het Commissariaat hanteert in beginsel de datum van het besluit als ingangsdatum van een nieuwe aanwijzingsperiode. Dit is aan de orde als de media-instelling die wordt aangewezen niet dezelfde partij is die in de voorafgaande aanwijzingsperiode is/was aangewezen als lokale publieke mediainstelling voor de betreffende gemeente(n). In geval van een hernieuwde aanwijzing, vangt de aanwijzingsperiode aan op de datum waarop de voorafgaande aanwijzingsperiode van rechtswege is geëindigd. Indien sprake is van aanwijzing van een nieuwe media-instelling als lokale publieke media-instelling, kan een overgangsperiode tussen de voorgaande aanwijzingsperiode en de nog aan te vangen aanwijzingsperiode worden bepaald. Hoewel in de wet is bepaald dat een aanwijzingsperiode na vijf jaar van rechtswege eindigt, ziet het Commissariaat in de praktijk dat voor de aangewezen lokale publieke media-instelling soms pas op een laat moment duidelijk wordt dat de media-instelling niet

19

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023

voor een opvolgende periode wordt aangewezen. Het per direct stoppen met het verzorgen van het lokale media-aanbod zonder te voorzien in een afbouwperiode kan onder omstandigheden onevenredig en niet haalbaar zijn. Tegelijkertijd heeft de nieuw aangewezen lokale publieke media-instelling tijd nodig om op te starten. Er moet een locatie worden gezocht, contracten worden gesloten, de programmering moet worden opgezet et cetera. Met het oog hierop kan het Commissariaat voorzien in een overgangsperiode, zodat de overgang van de huidige lokale publieke media-instelling op de nieuw aangewezen lokale publieke media-instelling in praktische zin goed kan verlopen. Van de gemeente en de media-instelling wordt verwacht dat zij hier onderling afspraken over maken en dat zij zich inspannen om deze overgangsperiode niet onredelijk lang te laten zijn. Het Commissariaat zal hierover in overleg treden met de media-instellingen en de desbetreffende gemeente(n). In beginsel gaat het Commissariaat uit van een maximale overgangsperiode van twee maanden.

VIII. SLOTBEPALING Artikel 25 (citeertitel en inwerkingtreding) Met de inwerkingtreding van de Beleidsregel aanwijzingsprocedure lokale publieke media-instellingen 2022, wordt de Beleidsregel lokaal publiek media-aanbod voor twee of meer gemeenten (2012) ingetrokken.

20

Staatscourant 2023 nr. 2833

1 februari 2023