AVG 240312 Zuidplas advies bestemmingsplan Middengebied - aangepaste versie openbaar Z24 000721

* VAN SANDICK ADVIES = G

NDBELEID | OMGEVINGSRECHT

Notitie

Vragen over bestemmingsplan Middengebied Zuidplaspolder I

Gemeenteraad Zuidplas

t.a.v. Mevrouw Engelsman, raadsgriffier gemeente Zuidplas

Van Sandick Advies drs. H. van Sandick

12 maart 2024, aangevulde versie

Inhoudsopgave 1. Vraagstelling 2. Gevolgen van de Omgevingswet voor het bestemmingsplan 3. Het ontwerp Chw-bestemmingsplan 3.1 Kostenverhaal

3.2 Sturing 3.3 Juridische kanttekeningen

4. Eerste deel hoofdvraag: status van de besluiten

ovanwu

4.1 Nota van uitgangspunten

10

4.2 Grondexploitatie

10

4.3 Go/no-go moment

11

4.4 Bestemmingsplan/omgevingsplan

11

5. Tweede deel hoofdvraag: mogelijkheden gemeenteraad go/no go moment

12

6. Deelvragen

12

6.1 Deelvraag 1: Hoe verhoudt het vaststellen van het bestemmingsplan zich in relatie tot het go-no go moment?

12

6.2 Deelvraag 2 Gevolgen voor inwoners en eigenaren bij no go-besluit?

13

6.3 Deelvraag 3: Hoe kunnen de (juridische) belangen van de betrokkenen in het gebied worden geborgd?

14

6.4 Deelvraag 4: Voorleggen aan raad en zienswijzes door inwoners?

14

6.5 Deelvraag 5: Bevoegdheidsverdeling en ruimte voor afwijking van nota van uitgangspunten bij bestemmingsplan? 6.6 Deelvraag 6: Rol provincie?

15

7. Conclusies en keuzemogelijkheden voor de gemeente

16

8. Vergroting van de sturingsmogelijkheden als gekozen wordt voor een bestemmingsplan

19

Bijlage 1: toelichting mogelijkheden bestemmingsplan verbrede reikwijdte

20

1. Vraagstelling

In de Motie - Advies inwinnen van de VVD, CU-SGP en het CDA zijn vragen opgeworpen over de gebiedsontwikkeling voor het Vijfde Dorp. In het Opzet uitvoering Motie Advies inwinnen zijn deze als volgt uitgewerkt: De hoofdvraag in de aangenomen motie luidt volgens het memo: Wat zijn de juridische statussen van een geopende grondexploitatie, een vastgestelde nota van uitgangspunten en een vastgesteld bestemmingsplan, en hoe verhouden deze besluiten zich tot het go-no go moment en welke mogelijkheden heeft de raad om hierop te acteren, gegeven dat het besluit m.b.t. het go-no go moment als laatste zal plaatsvinden? De deelvragen luiden volgens het memo: 1) Hoe verhoudt het vaststellen van het bestemmingsplan zich in relatie tot het go-no go moment? 2) Wat zijn de financi le, bestuurlijke en juridische gevolgen voor inwoners dan wel grondeigenaren, als op enig moment besloten wordt om niet door te gaan met Fase 1A, terwijl het bestemmingsplan al is vastgesteld? 3) Hoe kan er in dit gekozen proces de (juridische) belangen van de betrokkenen in het gebied worden geborgd? 4) Is het juridisch mogelijk om deelplannen, in welke vorm dan ook, voor te laten leggen aan de raad en is hetjuridisch mogelijk voor inwoners om hier opnieuw zienswijzen voor in te dienen (is amendement A025 uitvoerbaar)? 5) Wat is de (juridische) ruimte tot afwijking van een vastgestelde Nota van Uitgangspunten bij

behandeling van een bestemmingsplan en is dit onder de Omgevingswet een college of raadsbevoegdheid? 6) Welke status hebben de NvU, de geopende Grex, het bestemmingsplan bij de provincie en op welke wijze kan een provincie ingrijpen indien de voortgang niet snel genoeg gaat of het bestemmingsplan te globaal is?

Voor verduidelijking van enkele kwesties heb ik telefonisch overleg gevoerd met de ambtelijk projectleider, de heer Van Lente en met mevrouw Wouda- - Van Giessen van Sweco. 2. Gevolgen van de Omgevingswet voor het bestemmingsplan

Bij de beantwoording ga ik eerst in op het bestemmingsplan mede in relatie tot de op 1 januari 2024 in werking getreden Omgevingswet. Het ontwerp-bestemmingsplan is met toepassing van Afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht op 29 augustus 2023 ter visie gelegd. In artikel 4.6, lid 2 onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet staat dat als voor inwerkingtreding van de Omgevingswet een ambtshalve besluit op grond van de Wro een ontwerp ter inzage is gelegd het oude recht van

toepassing blijft als het besluit wordt voorbereid met afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (de uitgebreide zienswijzeprocedure). Verbrede reikwijdte Het ontwerp-bestemmingsplan Middengebied 1 is echter geen gewoon bestemmingsplan, maar een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte als bedoeld in artikel 7c van het Besluit uitvoering Crisis-

en herstelwet.! Dat levert de gemeente meer regelmogelijkheden op (zie bijlage 1). Planschade

Tevens is artikel 7w (planschade) van toepassing.? Dat betekent dat bij indirecte schade niet het bestemmingsplan, maar alleen een daaropvolgende omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit of een omgevingsplanactiviteit als schadeoorzaak wordt aangemerkt. Sociale koopwoningen

Voorts is artikel 7ad (sociale koopwoningen) van toepassing. Dat staat een hogere koopprijs voor sociale koopwoningen in het bestemmingsplan toe, namelijk ter hoogte van de NHG-grens. Kostenverhaal

Tot slot is artikel 7ah (kostenverhaal)* van toepassing. De Wro verplicht de gemeente de kosten van grondexploitatie om te slaan over alle bouwplannen in een gebied. De gemeente kan de kosten verhalen via een overeenkomst, maar als dat niet lukt moet de gemeente tegelijk met het bestemmingsplan een exploitatieplan vaststellen dat aangeeft welke kosten verhaald worden op welk bouwplan. De bouwer rekent vervolgens af bij de bouwvergunning. Artikel 7ah stelt dat als er nog kostenverhaal nodig voor voorziene bouwplannen, de raad geen exploitatieplan hoeft vast te stellen, maar regels over kostenverhaal moet opnemen in het bestemmingsplan. Op een aantal onderdelen wijkt de regeling in artikel 7ah af van de regels voor kostenverhaal in de Wro, maar die zijn niet relevant voor deze notitie Overgangsrecht experimenten In artikel 3.lid 2 van de Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet is bepaald dat als voor een daarin aangewezen gebied een ontwerp-bestemmingsplan verbrede reikwijdte in ontwerp ter inzage is gelegd voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet, de procedure kan worden afgemaakt tot 1 januari 2026.

Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet rusten experimenten op grond van artikel 2.4 van de Crisis- en herstelwet (zoals een bestemmingsplan verbrede reikwijdte) op de experimentbepaling in artikel 23.3 van de Omgevingswet zolang de tijdsduur van het experiment niet is verstreken. Dat ! Artikel 3.1 onder bw Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. 2 Artikel 3.4 onder y Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. 3 Artikel 3.10 onder aa Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. + Artikel 3.11 onder h Regeling uitvoering Crisis- en herstelwet. 4

volgt uit artikel 4.30 van de Invoeringswet Omgevingswet. Dat betekent dat de regels van artikel 7C blijven gelden. 3. Het ontwerp Chw-bestemmingsplan 3.1 Kostenverhaal

De gemeente is op grond van de Wro verplicht tot kostenverhaal. Als alle te bebouwen gronden in handen zijn van de gemeente of afgedekt met anterieure overeenkomsten of samenwerkingsovereenkomsten is aanvullend kostenverhaal niet nodig.

Wro

De hoofdregel in de Wro is dat een exploitatieplan wordt opgesteld voor het gehele in exploitatie te nemen gebied. Bij een globaal eindplan bevat het exploitatieplan gedetailleerde regels een gedetailleerde exploitatieopzet. Voor gebieden met een uit te werken bestemming kunnen de kostenverhaalsregels globaal zijn. Voor het kostenverhaal zijn echter twee afwijkingen op grond van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet mogelijk gemaakt. Beide zijn van toepassing verklaard op het ontwerp-bestemmingsplan Middengebied 1. Artikel 7ah Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet De gemeente mag in plaats van de regeling in de Wro of artikel 7c van het Besluit uitvoering Chw ook kiezen voor artikel 7ah van het Besluit uitvoering Chw. De regeling in artikel 7ah maakt het mogelijk dat er globale kostenverhaalsregels worden opgenomen in het bestemmingsplan. Ook hier geldt de eis dat het bestemmingsplan voor alle kostenverhaalsplichtige bouwplannen kostenverhaalsregels moet bevatten. Daarbij kan desgewenst het plangebied worden verdeeld in verschillende kostenverhaalsgebieden. Uit de wetgeschiedenis van de Wro blijkt dat de gemeente niet naar willekeur kostenverhaalsgebieden kan aanwijzen. Er moet sprake zijn van een planologisch-functionele samenhang.

Per kostenverhaalsgebied mogen de kostenverhaalsregels globaal zijn, met een maximum van de totaal verhaalbare kosten en maxima voor elke gronduitgiftecategorie.

Het ontwerp-bestemmingsplan Middengebied 1 bevat geen kostenverhaalsregels. De gemeente heeft dus niet voor toepassing van artikel 7ah Besluit uitvoering Chw gekozen. Ik merk daarbij op dat de gemeente er niet voor kan kiezen om alsnog kostenverhaalregels toe te voegen. Dat zou een ingrijpende aanpassing van het ontwerp-bestemmingsplan betekenen. volgens 5

vaste jurisprudentie moet bij een ingrijpende aanpassing het ontwerp opnieuw ter visie worden gelegd. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is het echter niet meer mogelijk een ontwerp-bestemmingsplan ter visie te leggen. De Omgevingswet kent de figuur bestemmingsplan niet meer. De weg van artikel 7ah is dus afgesneden. Artikel 7c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet De gemeente kan ook kiezen voor toepassing van artikel 7c Besluit uitvoering Chw. Het komt er op neer dat een exploitatieplan kan worden uitgesteld tot de eerste aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een kostenverhaalsplichtig bouwplan. De omvang van

het op dat moment vast te stellen exploitatieplan moet het gehele exploitatiegebied omvatten. Voorts dient het een gedetailleerd exploitatieplan te zijn. Er is geen ontwerp exploitatieplan ter inzage gelegd. De gemeente heeft dus voor toepassing van artikel 7c Besluit uitvoering Chw gekozen. Dat wordt bevestigd door de mij overgelegde concept aanpassing van de toelichting bij het bestemmingsplan. Er hoeft dus geen exploitatieplan tezamen met het bestemmingsplan te worden vastgesteld. Wel

moet het bestemmingsplan alle exploitatiegebieden bevatten. In artikel 33.4 van het ontwerp-bestemmingsplan staat dat op de verbeelding een exploitatiegebied is aangegeven. Ik trof dat echter niet aan op de verbeelding. De overige onderdelen van artikel 33.4 hebben geen juridische betekenis. Het exploitatieplan moet worden vastgesteld bij de verlening van een omgevingsvergunning voor het bouwen op grond van de Wabo. Die vergunning is onder de Omgevingswet opgevolgd door een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit (die niet altijd nodig is voor een kostenverhaalsplichtig bouwplan) en door de omgevingsvergunning voor de

omgevingsplanactiviteit bouwwerken . Het ligt voor de hand dat laatstgenoemde vergunning wordt aangemerkt als de vergunning waarbij het exploitatieplan moet worden vastgesteld. De wetgever spreekt zich daar niet over uit. Het exploitatieplan zal voor het gehele exploitatiegebied de kosten en opbrengsten in beeld moeten brengen. 3.2 Sturing

Ik laat buiten beschouwing dat veel percelen tezamen bouwrijp gemaakt moeten worden, zodat samenwerking noodzakelijk is en eigenaren in die gebieden niet zelfstandig kunnen opereren. Ik richt me op de juridische kant. * Wijziging en aanvulling Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (15 tranche), Staatsblad 2017, 275, p. 34. Artikel 7e, lid 11, onder c Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet. 7 Artikel 22.26 Bruidsschat (Invoeringsbesluit Omgevingswet). 6

Het ontwerp-bestemmingsplan is een globaal plan zonder uitwerkingsplichten. Het verschaft bijna directe bouwtitels. Artikel 16 Woongebied omvat het gebied waar de 8.000 woningen zijn geprojecteerd. De doeleindenomschrijving in lid 1 is heel generiek en omvat woningen en maatschappelijke voorzieningen, met alle bijbehorende voorzieningen zoals verkeerswegen, parkeren, groen water. Artikel 16 lid 2 bevat een verbod om zonder bestemmingsplanactiviteitvergunning (onder de Omgevingswet een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit) nieuwbouw te plegen. Een verzoek om een omgevingsvergunning voor nieuwbouw wordt verleend als de functie past: > binnen de doeleindenomschrijving in lid 1; binnen het maximum ontwikkelprogramma in artikel 30.3; binnen het beoordelingskader vergunningaanvraag in lid 3; binnen de algemene bouwregels in artikel 29. Meer toetsingsgronden zijn er niet. Als de toets positief uitvalt zullen burgemeester en wethouders de omgevingsvergunning moeten verlenen. Het kan daarom gekarakteriseerd worden als een globaal eindplan.

VN

De doeleindenomschrijving omvat geen beperking van het type woning of de woningcategorie. Het maximum ontwikkelprogramma is zeer ruim en geeft nauwelijks sturing. Binnen het gebied voor de eerste fase mogen 1500 woningen worden gebouwd. Het beoordelingskader vergunningaanvraag bevat een minimum en maximum voor het aantal woonlagen en de bouwhoogte. Voort zijn ten aanzien van woningbouw bepaald: > afstanden tot de zijdelingse perceelgrens (voor vrijsstaande woningen); woningdiepte; v woningdichtheid (dus niet voor maatschappelijke voorzieningen) gedifferentieerd voor centrumgebied en daarbuiten; De aanwezigheid van een adequate ontsluiting; Voldoen aan parkeernormen. Randvoorwaarden voor geluidhinder weg- en railverkeer De algemene bouwregels in artikel 29 bevatten een aantal bepalingen over waterveiligheid en duurzame energie plus stedenbouwkundige normen voor groen en water. Voorts bevatten ze voor vijf woningbouwcategorie n percentages die gerelateerd zijn aan het totale aantal woningen (8.000). Het plan bevat dus wel een verplichting om een bepaalde percentage aan verschillende woningbouwcategorie n te realiseren, maar geeft niet aan waar die mogen of moeten

VN

V yV

komen.

Er is geen bepaling opgenomen die verplicht om te voldoen aan het Masterplan of een andere stedenbouwkundig document, zoals een verkaveling.

Bij een fasering worden onderdelen uitgezet in de tijd. Het plan bevat geen fasering. In het plan zijn wel een aantal koppelingen aangebracht, om sturing te geven. Ik noem het koppelingen, omdat onderdelen volgtijdelijk met elkaar verbonden zijn, zonder dat bepaald is wanneer die gerealiseerd moeten worden. De omgevingsvergunning van de omgevingsplanactiviteit bouwen kan pas verleend worden als daaraan is voldaan.

Voor het woongebied geldt dat bouwvergunning verleend kan worden nadat de varkensboer is gestopt.

Voor specifiek woongebied 2 is er een koppeling met specifiek woongebied 1. Pas als daar 1500 woningen gerealiseerd of in aanbouw zijn mag de bouw in gebied 2 starten. Voorts zijn er koppelingen tussen het aantal gerealiseerde woningen en de aanleg van een drietal ontsluitingswegen. Het bovenstaande betekent dat na inwerkingtreding van het bestemmingsplan iedere particulier in woongebied l een omgevingsvergunning voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit bouwwerken kan aanvragen. Het plan bepaalt in artikel 30.3.1, onder 2, dat de regel geldt: wie het eerst komt, het eerst maalt.

Als de aanvrager op tijd is moet de gemeente de aanvraag toetsen aan de beoordelingskaders. Die zijn zo globaal dat een aanvraag die strijdig is met het Masterplan toch gehonoreerd moet worden. Zodra aan de koppelingen voor volgende woongebieden is voldaan, kunnen particuliere eigenaren ook daarvoor bouwaanvragen indienen. Dit systeem kan er toe leiden dat er bij particuliere eigenaren uitsluitend vrije sector-woningen worden gerealiseerd, die bovendien in strijd zijn met het Masterplan. Het bestemmingsplan leidt er toe dat de gronden van eigenaren in het woongebied een forse waardevermeerdering ondergaan. De keuze voor een globaal eindplan is opmerkelijk. Dat licht ik hieronder toe. Als een gemeente volledige zeggenschap heeft over alle gronden kan de gemeente kiezen voor een globaal, niet uit te werken bestemmingsplan. De gemeente heeft immers via grondeigendom of contracten alle touwtjes in handen. Als dat niet het geval is kiest een gemeente gewoonlijk een andere aanpak. Als een gemeente grotendeels zeggenschap heeft, er bovendien duidelijkheid is over de gewenste invulling en er bovendien voldoende zekerheid is over de financieel-economische uitvoerbaarheid, kan de gemeente kiezen voor een gedetailleerd bestemmingsplan en een exploitatieplan.

Als een gemeente niet de volledige zeggenschap heeft, maar er voldoende duidelijkheid is over de hoofdopzet en er voldoende zekerheid is over de financieel-economische uitvoerbaarheid, wordt een uit te werken bestemmingsplan vastgesteld.

Als een gemeente niet de volledige zeggenschap heeft, en er niet voldoende duidelijkheid is over de hoofdopzet of er onvoldoende zekerheid is over de financieel-economische uitvoerbaarheid wordt geen bestemmingsplan vastgesteld. De gemeente wenst immers dat eigenaren van bouwpercelen: > niet voortijdig gaan bouwen en zo de planning verstoren > niet een bouwplan realiseren dat niet volledig past in de gewenste stedenbouwkundige opzet en de gewenste verdeling van de woningbouwcategorie n. v onvoldoende bijdragen aan het kostenverhaal

4. Eerste deel hoofdvraag: status van de besluiten

Het eerste deel van de hoofdvraag luidt:

Wat zijn de juridische statussen van een geopende grondexploitatie, een vastgestelde nota van uitgangspunten en een vastgesteld bestemmingsplan, en hoe verhouden deze besluiten zich tot het go-no go moment? 4.1 Nota van uitgangspunten

Een nota van uitgangspunten is een buitenwettelijk beleidsdocument. Het heeft op zich geen juridische status. Het roept geen rechtsgevolgen in het leven, noch rechtstreeks noch langs de weg van juridische doorwerking in een gemeentelijk besluit. Er is wel sprake van enige beleidsmatige doorwerking. Bij het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan en bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit mag zonder meer worden afgeweken van de nota van uitgangspunten. Er is immers geen juridische doorwerking. Wel hoort de gemeenteraad of het College dat te motiveren. Er wordt dan immers afgeweken van eerder vastgesteld beleid. De nota van uitgangspunten bevat evenmin beleidsregels. Onder beleidsregel wordt verstaan: een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het

gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid

uitgeoefende, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid. De nota van uitgangspunten bevat geen regels over de afweging van belangen door de gemeenteraad, de vaststelling van feiten door de gemeenteraad of de uitleg van wettelijke voorschriften door de gemeenteraad. Een nota van uitgangspunten is vormvrij en kent geen voorgeschreven procedure. Wel was de Inspraakverordening Zuidplas 2010 van toepassing. Er is geen koppeling met een grondexploitatie of een go/no go moment. 4.2 Grondexploitatie

Een grondexploitatie geeft een boekhoudkundig overzicht van de inkomsten en uitgaven voor een gebiedsontwikkeling of bouwlocatie. Voor gemeentelijke grondexploitaties kunnen regels worden gesteld in de financi le verordening van de gemeente Zuidplas. De huidige verordening bevat geen relevante regels. Er zijn geen regels over een go/no go moment met betrekking tot doen van uitgaven. Zodra een grondexploitatie is geopend kan het college uitgaven doen die passen binnen de doelomschrijving en binnen het budget. 5 Artikel 1:3 lid 4 Algemene wet bestuursrecht. 9 Artikel 4:81 lid 1 Algemene wet bestuursrecht.

Er is geen juridische koppeling tussen een gemeentelijke grondexploitatie en een bestemmingsplan. De gemeenteraad mag een grondexploitatie openen ook al is er nog geen bestemmingsplan vastgesteld. De gemeenteraad kan op elk moment besluiten een grondexploitatie te sluiten. Er is geen juridische koppeling tussen een gemeentelijke grondexploitatie en een nota van uitgangspunten. 4.3 Go/no-go moment

Het go/no-g0-moment voor het maken van kosten heeft geen formele status. Formeel kan het College uitgaven doen voor een grondexploitatie, zodra die is geopend en budget ter beschikking is gesteld door de gemeenteraad. De gemeenteraad kan daaraan voorwaarden verbinden. Het is mogelijk financi le verplichtingen aan te gaan na het go/no go moment, maar dat zal wel enigermate afhankelijk zijn van het bestemmingsplan. Als dat nog niet in werking is getreden, kunnen er nog geen werkzaamheden worden uitgevoerd in het gebied ten behoeve van bouwen. Daar zal de gemeente bij het aangaan van verplichtingen rekening mee houden door middel van opschortende en ontbindende voorwaarden. Maar als het bestemmingsplan onherroepelijk wordt, zit de gemeente aan die verplichtingen vast. 4.4 Bestemmingsplan/omgevingsplan

Een onherroepelijk vastgesteld bestemmingsplan heeft een aantal juridische gevolgen. Een bestemmingsplan bevat regels die een ieder binden. Een ieder kan activiteiten, zoals bouwen, uitvoeren die zijn toegestaan op grond van het plan, behalve als daar nog een vergunning voor nodig is, of vooraf de activiteit gemeld moet worden. Ook de gemeente moet zich houden aan het bestemmingsplan. Een bestemmingsplan staat bestemmingen (in de nieuwe terminologie: functies) en gebruik toe. Er is geen plicht om een nieuwe bestemming te realiseren. Het bestemmingsplan kan geen bouwplicht bevatten.

Een bestemmingsplan is een grondslag voor de vestiging van een voorkeursrecht en, als het voldoende gedetailleerd is, voor onteigening. Bij vaststelling van een bestemmingsplan moet worden nagegaan of voor alle kostenverhaalsplichtige bouwplannen kostenverhaal verzekerd is. Zo nodig wordt een exploitatieplan vastgesteld (onder de Omgevingswet: kostenverhaalsregels). Al deze kenmerken en grondslagen gelden ook voor het omgevingsplan of een wijziging van het omgevingsplan. Er is geen juridische koppeling met een nota van uitgangspunten. Onder het kopje nota van uitgangspunten wordt opgemerkt: Bij het vaststellen van een wijziging van het omgevingsplan en bij het verlenen van een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit of een buitenplanse omgevingsplanactiviteit mag zonder meer worden afgeweken van de nota van 11

uitgangspunten. Er is immers geen juridische doorwerking. Wel hoort de gemeenteraad of het College dat te motiveren. Er wordt dan immers afgeweken van eerder vastgesteld beleid. Er is geen koppeling met de grondexploitatie. Bij een bestemmingsplan speelde de financieeleconomische uitvoerbaarheid een expliciete rol. Ter onderbouwing daarvan kon een grondexploitatie dienen, maar dat hoefde niet. In de Omgevingswet is de bepaling over financieeleconomische uitvoerbaarheid geschrapt. We moeten afwachten of nog steeds aannemelijk moet worden gemaakt dat een nieuwe bestemming financieel-economisch uitvoerbaar is. Er is geen koppeling met een go/no-g0o moment 5. Tweede deel hoofdvraag: mogelijkheden gemeenteraad go/no go moment Het tweede deel van de hoofdvraag luidt: Welke mogelijkheden heeft de raad om hierop te acteren, gegeven dat het besluit m.b.t. het go/no go-moment als laatste zal plaatsvinden? Voorafgaand aan het go/no go-moment mogen alleen kosten worden gemaakt voor de planuitwerking (plankosten) en de bestemmingsplanprocedure. Het go-n0-go moment heeft betrekking heeft op de overige kosten van de gemeente voor de ontwikkeling. Het antwoord op deze vraag komt aan de orde bij de deelvragen. 6.

Deelvragen 6.1 Deelvraag 1: Hoe verhoudt het vaststellen van het bestemmingsplan zich in relatie tot het go-no go moment? Het vaststellen van een bestemmingsplan is juridisch niet afhankelijk van het go/no go moment. Afgesproken is dat de raad het go/no go-besluit kan nemen.

s}

| n 6.2 Deelvraag 2 Gevolgen voor inwoners en eigenaren bij no go-besluit? Wat zijn de financi le, bestuurlijke en juridische gevolgen voor inwoners dan wel grondeigenaren, als op enig moment besloten wordt om niet door te gaan met Fase 1A, terwijl het bestemmingsplan al is vastgesteld? Juridisch/planologische gevolgen voor eigenaren Dat hangt af van de inhoud enjuridische vormgeving van het bestemmingsplan. Het bestemmingsplan Middengebied verschaft bouwtitels. Daarmee treedt direct een grote waardesprong op voor alle eigenaren in het woongebied. Eigenaren kunnen, na verlening van een omgevingsvergunning, mits hun plan voldoet aan de regels in het bestemmingsplan, gaan bouwrijp maken en bouwen (mits het fysiek mogelijk is om het perceel zelfstandig bouwrijp te maken en dat ontsloten is en kan worden aangesloten op de nutsvoorzieningen). Dat geldt nog niet direct voor eigenaren in specifieke vorm van woongebied 2. Die kunnen pas bouwen als 1500 woningen in specifiek woongebied 1 zijn gerealiseerd (artikel 16.3.1 lid onder a ten derde). Verder kunnen alleen de eerste 1500 woningen in het hele plangebied worden gerealiseerd, onafhankelijk van het go/no go-moment. Er is bepaald dat meer woningen alleen gebouwd kunnen worden na realisering van specifieke vorm van verkeer- ontsluiting 1 en 2. Het no go-besluit moment zal bouwactiviteiten niet kunnen tegenhouden.

Als het bestemmingsplan in werking treedt en zeker als het onherroepelijk wordt, verliest het go/no go-moment dus enigszins aan betekenis.

Het no go-besluit heeft dus directe gevolgen voor particuliere eigenaren die slechts kunnen ontwikkelen als aanpalende gronden van de betrokken overheden worden ontwikkeld. Die eigenaren kunnen dus feitelijk niet bouwen, hoewel het bestemmingsplan de bouw wel toestaat. Het no go-besluit heeft ook gevolgen voor particuliere eigenaren die niet een of meer van de eerste 1500 woningen bouwen. Door het no go-besluit zullen de specifieke vorm van verkeer ontsluiting 1 en 2 niet worden aangelegd, waardoor het bouwverbod in het bestemmingsplan blijft gelden. Financi le gevolgen voor eigenaren en de gemeente Eigenaren die een toegekende bouwbestemming niet kunnen realiseren, derven potenti le winst. Bovendien vallen de huidige activiteiten voortaan onder het overgangsrecht, waardoor verandering of uitbreiding lastig wordt. Eigenaren hebben geen recht op planschade als de toegekende bestemming niet gerealiseerd kan worden. In dit geval is immers niet het bestemmingsplan de schadeoorzaak maar het no go-besluit. 13

Dat besluit is geen grondslag voor planschade. De schadelijdende partij moet zich dan beroepen op nadeelcompensatie (schade tengevolge van een rechtmatig besluit van de overheid) of onrechtmatige daad. Er ontstaat wel recht op planschade als de gemeente na het no go besluit de bouwmogelijkheden in het bestemmingsplan schrapt of vermindert. Gevolgen voor omwonenden Een no go-besluit zal leiden tot veel onzekerheid over de toekomstige ontwikkeling van het gebied. Omdat het bestemmingsplan niet uitgewerkt hoeft te worden kunnen desondanks planschadeclaims worden ingediend. Ik verwijs hiervoor naar de planschaderisicoanalyse die is opgesteld.

6.3 Deelvraag 3: Hoe kunnen de (juridische) belangen van de betrokkenen in het gebied worden geborgd? Planschadeclaims kunnen direct na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan worden ingediend door omwonenden. Zie voor invloed op de procedure deelvraag 4. 6.4 Deelvraag 4: Voorleggen aan raad en zienswijzes door inwoners? Is het juridisch mogelijk om deelplannen, in welke vorm dan ook, voor te laten leggen aan de raad en is het juridisch mogelijk voor inwoners om hier opnieuw zienswijzen voor in te dienen (is amendement A025 uitvoerbaar)?

Dat hangt in de eerste plaats van de juridische status af. Het bestemmingsplan bevat geen grondslag voor deelplannen, onder welke benaming dan ook. Datzelfde geldt onder de Omgevingswet. Het kan dus niet gaan om deelplannen op grond van de Wro of de Omgevingswet. Deelplannen hebben geen dus geen juridische status en er is dus geen verplichting tot vaststelling door de raad of een zienswijzeprocedure op grond van de Wro of de Omgevingswet. Wel is de Inspraak- en participatieverordening 2024 van toepassing. Daaruit kan voortvloeien dat die plannen een zienswijzeprocedure doorlopen. Als een deelplan zonder status kaderstellend is kan de gemeenteraad de bevoegdheid tot vaststelling claimen.

Als de gemeente deelplannen een juridische status wil geven, kan dat: > door ze vast te stellen als wijziging van het omgevingsplan > Door ze vast te stellen als een programma in de zin van de Omgevingswet > door ze om te zetten in beleidsregels, behorend bij het bestemmingsplan. Wanneer een deelplan wordt omgezet in een wijziging van het omgevingsplan, wordt de raad bevoegd gezag. Tevens is dan een zienswijzeprocedure voorgeschreven, waarbij een ieder mag reageren. Wanneer een deelplan wordt vormgegeven als een programma in de zin van de Omgevingswet is het College bevoegd. Daarbij kan de raad de gelegenheid worden geboden om te reageren op ontwerp van het programma (wensen en bedenkingen). Beleidsregels worden vastgesteld door het bestuursorgaan dat een besluit neemt. Het meest voor de hand ligt dat de raad en het college afspreken welke juridische vorm de deelplannen krijgen en welke rol de raad speelt. 6.5 Deelvraag 5: Bevoegdheidsverdeling en ruimte voor afwijking van nota van uitgangspunten bij bestemmingsplan? Deelvraag 5: Wat is de (juridische) ruimte tot afwijking van een vastgestelde Nota van Uitgangspunten bij behandeling van een bestemmingsplan en is dit onder de Omgevingswet een college of raadsbevoegdheid?

De vaststelling van een bestemmingsplan is een raadsbevoegdheid. Onder de Omgevingswet is de raad bevoegd tot wijziging van het omgevingsplan, tenzij de raad wijziging van delen of aspecten

van het omgevingsplan heeft gedelegeerd aan het college. ? Zoals aangegeven in paragraaf 4.1 is de raad niet gebonden aan de nota van uitgangspunten. De raad hoort wel te motiveren waarom van dit eerder vastgestelde beleid wordt afgeweken. 6.6 Deelvraag 6: Rol provincie?

Deelvraag 6: Welke status hebben de NvU, de geopende Grex, het bestemmingsplan bij de provincie en op welke wijze kan een provincie ingrijpen indien de voortgang niet snel genoeg gaat of het bestemmingsplan te globaal is? Er is geen verschil in status van deze documenten voor de provincie in vergelijking met andere partijen. 9 Artikel 2.8 Omgevingswet.

Gedeputeerde Staten hebben geen zienswijze ingediend over het ontwerp bestemmingsplan, waaruit blijkt dat ze een reactieve aanwijzing overwegen. Die is dus niet meer mogelijk. Voor de realisatie van windturbines, hoogspanningsleidingen en verkeersprojecten hebben veel provincies onder de Wro inpassingsplannen vastgesteld, waarbij de gemeente buitenspel werd gezet. Vrijwel altijd werd deze oplossing gekozen na instemming van de betrokken gemeenten. Er zijn geen woningbouwlocaties via een inpassingsplan mogelijk gemaakt. De Omgevingswet maakt het mogelijk voor de provincie om te grijpen als een gemeente weigert een bepaald besluit te nemen. De Omgevingswet bevat een aantal instrumenten zoals het projectbesluit, waarmee de provincie de regie kan overnemen. Gelet de goede samenwerking van gemeente en provincie lijkt dat onwaarschijnlijk. Overigens biedt de Gemeentewet de provincie ook instrumenten bij taakverwaarlozing. 7. Conclusies en keuzemogelijkheden voor de gemeente Bestemmingsplan De sturing door het college na vaststelling van het bestemmingsplan is buitengewoon globaal. Eigenaren hoeven zich niets aan te trekken van het Masterplan of de verdeling in woningbouwcategorie n (zolang er nog keuze is). Zolang de zaken privaatrechtelijk geregeld kunnen worden is er niets aan de hand. Maar 15% van de eerste fase en 30% van het totale

woongebied is in handen van particuliere eigenaren waarmee nog niet gecontracteerd is. Mijns inziens is het noodzakelijk dat het College veel meer sturing houdt over die eigendommen.

Gemeenteraad

De gemeenteraad kan juridisch gezien uitsluitend nog financieel sturen na vaststelling van het bestemmingsplan. Er zijn immers geen planologische vervolgbesluiten nodig, waar de raad formeel bij betrokken is. Daarnaast kan de gemeente afspraken maken met het College over betrokkenheid bij de stedenbouwkundige invulling in bijvoorbeeld deelplannen. Wat betreft het globale karakter van een bestemmingsplan, merk ik nog op dat het al sinds de inwerkingtreding van de Wro in 1965 gebruikelijk is dat de gemeenteraad na vaststelling van een 16

globaal bestemmingsplan geen planologische sturingsmogelijkheden meer heeft. De bevoegdheid tot uitwerking van een globaal bestemmingsplan was aan het College toebedeeld.

Omwonenden

Na het onherroepelijk worden van het bestemmingsplan kunnen omwonenden planschade claimen, ongeacht de uitkomst van het go/no go moment. Participatie

Er zijn geen inspraak- en participatiemogelijkheden meer voor omwonenden en eigenaren na vaststelling van het bestemmingsplan. Ze worden met toepassing van de Inspraak- en participatieverordening betrokken bij het proces voor vrijblijvende deelplannen. Ze kunnen daartegen geen bezwaar of beroep indienen. Advies over het bestemmingsplan Gezien het gebrek aan sturing en de financi le gevolgen indien de gemeente de bouwmogelijkheden naderhand wil beperken, raad ik af het bestemmingsplan in deze vorm vast te stellen. Een ingrijpende aanpassing is niet meer mogelijk onder de Crisis- en herstelwet. Alternatieven voor het ontwerp-bestemmingsplan De gemeente kan afzien van een vaststelling van een bestemmingsplan en werken met > een programma op grond van de Omgevingswet voor de stedenbouwkundige inrichting van de verschillende fases;

> een programma of nota voor kosten die omgeslagen moeten worden over meerdere gebieden; > omgevingsvergunningen voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten voor het bouwrijp maken en de bouwplannen in de eerste fase. > Zodra er voldoende zekerheid is over de stedenbouwkundige invulling en fasering per deelgebied een wijziging van het omgevingsplan vaststellen, dat als kader dient voor verdere vergunningverlening. Daarbij dient wel de financi le samenhang geborgd te worden voor de deelgebiedsoverstijgende kosten. Nadeel van deze aanpak is dat er niet binnenplans verevend kan worden tussen alle onderdelen van de totale gebiedsontwikkeling.

Voor buitenplanse omgevingsplanactiviteiten die niet passen in stedenbouwkundig programma kan de gemeenteraad besluiten een bindend adviesrecht in te stellen. Het alternatief heeft als rechtsgevolg dat het voorkeursrecht vervalt. Er zijn bovendien meer procedures en mogelijk meer beroepen. Voordelen zijn de grote sturing door het College, een blijvende sturing door de gemeenteraad, en participatie en beroepsrecht voor eigenaren en omwonenden. Voor eigenaren in het woongebied is het financieel nadelig. Zij lopen de waardesprong tengevolge van het bestemmingsplan mis en moeten afwachten welke bouwplannen worden mogelijk gemaakt. Voor omwonenden die planschade lijden is het gevolg onduidelijk. Ze kunnen geen planschade meer claimen op grond van het bestemmingsplan, maar wel als er bouwplannen worden gerealiseerd.

8. Vergroting van de sturingsmogelijkheden als gekozen wordt voor een bestemmingsplan

In de sessie met de raad van 11 maart maakte het projectteam duidelijk dat er een aantal argumenten zijn om toch te kiezen voor vaststelling van een bestemmingsplan voor eind mei. Naar aanleiding van de zienswijzes heeft het projectteam inmiddels voorstellen gedaan voor versterking van de gemeentelijk sturingsmogelijkheden. Mede vanwege de grondposities van de publieke partijen en een aantal particuliere eigenaren met onrendabele posities is de kans op een zelfrealisatie die niet past in de gemeentelijke visie daardoor verkleind. Het voornaamste manco blijft echter dat er eigenaren blijven die op termijn kunnen ontwikkelen in strijd met de gemeentelijke stedenbouwkundige visie en de gewenste fasering. Ter versterking van de sturing op dat punt heb ik de volgende suggesties: 1. Voeg aan het bestemmingsplan een bepaling dat de bouwmogelijkheden voor woningen evenredig verdeeld worden over het woongebied. Het ontwerp bestemmingsplan staat nu toe dat een eigenaar een onevenredig bouwplan realiseert, bijvoorbeeld 5% van het programma op 1% van het gebied. Deze bepaling limiteert de bouwmogelijkheden per bouwaanvraag. 2. Regel in het bestemmingsplan dat de percentageverdeling van woningbouwcategorie n tot perceelsniveau doorwerkt (het is echter niet zeker of dat onder de Wro toelaatbaar is). Zie daarom ook suggestie 3.

Deze bepaling zorgt er voor dat de verdeling van de woningbouwcategorie n doorwerkt naar elke bouwaanvraag. 3. Stel het exploitatieplan vast zodra er voldoende contractuele zekerheid is bereikt met de GOM en andere ontwikkelaars met een cruciale grondpositie. In het exploitatieplan kan de gemeente de volgende zaken regelen, die het bestemmingsplan laat liggen: a. Een stedenbouwkundige invulling of verkaveling b. Een nadere verdeling van de woningbouwcategorie n c. Een kaart met of een percentageverdeling tussen uitgeefbaar en niet-uitgeefbaar gebied. d. Een fasering in tijd per deelgebied voor het bouwrijp maken, aanleg voorzieningen en het bouwen.

Bovendien geeft het exploitatieplan inzicht in de exploitatieopzet, zodat er houvast is voor particuliere eigenaren over de waarde van de grond. 4. Neem bij de bepalingen onder 1, 2 en 3 de mogelijkheid op om te kunnen afwijken bij omgevingsvergunning.

Bijlage 1: toelichting mogelijkheden bestemmingsplan verbrede reikwijdte Artikel 7c lid 1: ruimere reikwijdte regels In het bestemmingsplan mag een ruimer criterium gehanteerd worden dan een goede ruimtelijke ordening. Regels zijn toegestaan als die nodig zijn voor het bereiken en in stand houden van een veilige en gezonde fysieke leefomgeving en een goede omgevingskwaliteit, of het doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving ter vervulling van maatschappelijke functies. Deze doelstelling is zeer breed. De gemeente mag bijvoorbeeld regels over duurzaamheid en het aanbrengen van beplanting opnemen. Een tweede voordeel is dat discussies over de vraag of een voorschrift in het belang van een goede ruimtelijke ordening is gesteld niet meer relevant zijn. Anderzijds kunnen aanvullende regels leiden tot meer zienswijzes en beroepen. Ook kunnen omwonenden verzoeken om regels op te nemen over onderwerpen die niet onder ruimtelijke ordening vallen, maar wel de fysieke leefomgeving betreffen. Dergelijke verzoeken moeten inhoudelijk beoordeeld worden.

Artikel 7c lid 2: herzieningstermijn twintigjaar In dit lid is bepaald dat het bestemmingsplan pas na twintig jaar hoeft te worden herzien, dit in afwijking van de gebruikelijke herzieningstermijn van tien jaar als opgenomen in artikel 3.1 lid 2 Wro. Deze bepaling is niet facultatief, maar geldt van rechtswege. Dit betekent een langere tijdhorizon en daarmee ook dat de toets van de uitvoerbaarheid zich over die termijn uitstrekt. Artikel 7c lid 3: voorlopige bestemming Op grond van artikel 3.2 Wro kan een bestemmingsplan voor 5 jaar een voorlopige bestemming toekennen aan gronden. Dat mag nu 10 jaar worden. Artikel 7c lid 4: regels uit verordeningen Het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte mag regels over de fysieke leefomgeving bevatten, die nu op grond van art. 108 Gemeentewet gesteld worden. Het is dus al mogelijk regels uit verordeningen over te hevelen naar het bestemmingsplan. Artikel 7c lid 5: melding Een bestemmingsplan onder de Wro mag geen meldingenstelsel bevatten. Een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte wel. Artikel 7c lid 6: beleidsregels Lid 6 maakt het mogelijk regels op te nemen in de voorschriften, waarvan de uitleg afhankelijk is van door de gemeenteraad of burgemeester en wethouders op te stellen beleidsregels. Deze bevoegdheid is facultatief. Een voorbeeld is een beleidsregel over parkeren.

Artikel 7c lid 7: beleidsregels welstand door de gemeenteraad Artikel 7c lid 8: inperken planschade 20

Dit artikellid maakt het eenvoudiger bestaande onbenutte bouwmogelijkheden weg te bestemmen. Het ziet alleen op bestaande bouwmogelijkheden. Omdat het wegbestemmendrie jaar voor de herziening van het bestemmingsplan wordt aangekondigd, is het alleen bruikbaar bij herzieningen die pas na die termijn hoeven te worden vastgesteld. Artikel 7c lid 9 onder a 1 en b: eisen digitale standaarden Het is niet langer verplicht om digitale standaarden te gebruiken en om het beschikbaar te stellen aan de landelijke voorziening. Deze mogelijkheid wordt voor Nieuwkoop noodzakelijk als het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte onderdelen gaat bevatten, waarin de standaarden nog niet voorzien.

Artikel 7c lid 9 onder a 2 : eisen aan uitvoerbaarheid en betrekken milieukwaliteitseisen

De gemeente hoeft niet meer aan te tonen dat het waarschijnlijk is dat een nieuwe bestemming binnen tien jaar na vaststelling van het plan zal worden gerealiseerd. De gemeente hoeft niet aan te tonen dat de nieuwe bestemming op zich uitvoerbaar is. Een tweede onderdeel is dat gemeente niet meer verplicht is rekening te houden met de milieukwaliteitseisen, die krachtens hoofdstuk 5 van de Wet milieubeheer zijn vastgesteld. Artikel 7c lid 9 onder c en d: geluidhinder Het wordt mogelijk het besluit hogere waarde van de Wet geluidhinder te integreren in de herziening van het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Ook kan onderzoek worden uitgesteld.

Artikel 7c lid 10: eventueel uitstel exploitatieplan Bij de vaststelling van het bestemmingsplan mag de gemeenteraad besluiten dat wordt afgeweken van een verplichting om direct een exploitatieplan vast te stellen als bedoeld in artikel 6.12 lid 1 en 3 Wro. De verplichting schuift dan door naar de aanvraag van een omgevingsvergunning voor bouwen. Hierdoor ontstaat meer flexibiliteit. Bovendien wordt het College bevoegd tot vaststelling van het exploitatieplan. Artikel 7c lid 11: afwijkingen voor een exploitatieplan Als toepassing wordt gegeven aan lid 10 gelden enige afwijkingen van de Wro. Afdeling 3.4 van de Awb is niet van toepassing op de procedure. Er is dus geen zienswijzeprocedure verplicht. Ook kan de omgevingsvergunning voor het bouwen worden geweigerd als er een exploitatietekort is. In het bestemmingsplan moeten een of meer exploitatiegebieden worden aangewezen, zodat duidelijk is voor eigenaren over welk gebied de kosten en opbrengsten worden omgeslagen. Art. 7c lid 12: mogelijkheid maatwerkvoorschrift milieu voor inrichtingen Dit is de mogelijkheid om hogere of lagere gebiedsgericht geluidswaarden op te nemen dan art. 2.17 Activiteitenbesluit voorschrijft. Dat artikel van het activiteitenbesluit gaat over inrichtingen. Artikel 7c lid 13: delegatie aan burgemeester en wethouders. 21

De raad kan de bevoegdheid tot het wijzigingen van onderdelen van het bestemmingsplan delegeren aan burgemeester en wethouders. Artikel 7c lid 14: aanvullende verbodsbepalingen (faseringen en koppelingen) Dit lid maakt het mogelijk om in beginsel toegestane toegestane activiteiten afhankelijk te stellen vaan een binnenplanse omgevingsvergunning voor afwijking van het bestemmingsplan. Hiermee kan de gemeente bindende faseringen en koppelingen toevoegen aan het bestemmingsplan. Artikel 7c lid 15: indieningsvereisten verbreed naarfysieke leefomgeving Bij een aanvraag om vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan of een binnenplanse afwijking verstrekt de aanvrager ook gegevens over de gevolgen voor de fysieke leefomgeving. Deze bepaling sluit aan op die tot het stellen van ruimere regels zoals bedoeld in het eerste en vierde lid. De bepaling geldt van rechtswege voor het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Er is geen besluit van de gemeenteraad voor nodig. Artikel 7c lid 16: ruimere beoordelingsregels omgevingsvergunning Bij de beoordeling van een aanvraag om vergunning voor afwijking van het bestemmingsplan of een binnenplanse afwijking toetsen B&W aan het belang van de fysieke leefomgeving in plaats van het smallere begrip goede ruimtelijke ordening. Deze bepaling sluit aan op die tot het stellen van ruimere regels zoals bedoeld in het eerste en vierde lid.

De bepaling geldt van rechtswege voor het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Er is geen besluit van de gemeenteraad voor nodig.

22