RV25.062 Bijlage - Nota Samenwerking 2025 (met wijziging geel gearceerd, n.a.v. Ronde Tafel, pagina 4)

Dit biedt een zekere mate van continuïteit en bescherming voor het personeel. Daarnaast heeft een openbaar lichaam een bestuurlijke structuur die bestaat uit een Algemeen Bestuur (AB) en een Dagelijks Bestuur (DB). Deze bestuursstructuur is essentieel voor de besluitvorming en uitvoering van taken die aan het lichaam zijn gedelegeerd. De leden van het bestuur worden vaak aangewezen uit de gemeentelijke besturen, waarbij raadsleden, collegeleden en burgemeesters zitting kunnen nemen in het bestuur, mits de gemeenteraden zelf een Gemeenschappelijke Regeling (GR) aangaan. Delegeren en Mandateren Een van de belangrijkste mogelijkheden die een openbaar lichaam biedt, is de delegatie van bevoegdheden door deelnemende gemeenten. Gemeenten kunnen zowel raadstaken als collegetaken delegeren aan een openbaar lichaam. Delegeren heeft tot gevolg dat het openbaar lichaam zelfstandig beslissingen kan nemen, zonder dat de gemeente deze besluiten hoeft te ratificeren, in tegenstelling tot mandaatverlening. Mandaat is een lichtere vorm van overdracht waarbij de mandaatgever uiteindelijk verantwoordelijk blijft voor de besluitvorming, zelfs als een ander de uitvoering uitvoert. Bij mandaatverlening is de regeling geregeld in artikel 10:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

Dit artikel onderscheidt twee belangrijke bepalingen: Lid 1: Indien de gemandateerde niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van de mandaatgever, is instemming van de gemandateerde nodig om de mandaatverlening rechtsgeldig te maken. Lid 2: Deze instemming is niet vereist als de bevoegdheid tot mandatering bij wettelijk voorschrift is geregeld. De praktische implicatie van deze regeling is dat een gemeente bij mandaatverlening altijd het recht heeft om een besluit opnieuw te nemen als zij het niet eens is met de uitvoering door het gemandateerde lichaam. Bij delegatie echter, is dit recht niet aanwezig, aangezien het openbaar lichaam volledig verantwoordelijk is voor het genomen besluit. Voor- en Nadelen van een Openbaar Lichaam

20

De keuze om een openbaar lichaam in te stellen is niet altijd zonder gevolgen. De rechtspersoonlijkheid biedt weliswaar voordelen in termen van zelfstandigheid en juridische flexibiliteit, maar kan ook als een relatief zware bestuursstructuur worden ervaren, vooral wanneer de samenwerking zich richt op uitvoerende taken. Dit kan als een nadeel worden gezien, aangezien de oprichting en het beheer van een openbaar lichaam kosten en administratieve lasten met zich meebrengen. Toch is het vanwege de rechtspersoonlijkheid vaak noodzakelijk om deze vorm van samenwerking te kiezen, bijvoorbeeld voor de uitvoering van gezamenlijke beleids- en uitvoeringsopdrachten. In de praktijk wordt de constructie van het openbaar lichaam vaak gebruikt voor regionale samenwerking, bijvoorbeeld op het gebied van jeugdzorg, veiligheid, of milieu- en infrastructuurbeheer. Het is daarnaast een keuze voor het uitvoeren van politiek gevoelige taken, waarbij de decentralisatie van bevoegdheden via een openbaar lichaam zorgt voor een onafhankelijke en minder politieke uitvoering van beleid. Ook voor complexe uitvoerende taken kan een openbaar lichaam noodzakelijk zijn om de benodigde juridische en administratieve kaders te bieden. Bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie is een relatief lichtere samenwerkingsvorm onder de Wgr.

Het belangrijkste kenmerk van deze samenwerkingsvorm is de introductie van een enkelvoudig bestuur in plaats van het traditionele geledingenbestuur. Dit vereenvoudigt de bestuurlijke structuur, vermindert bestuurlijke drukte en maakt de aansturing van de organisatie efficiënter. Dit biedt gemeenten de mogelijkheid om bestuurlijke complexiteit te vermijden en tegelijkertijd de noodzakelijke uitvoerende taken te centraliseren zonder te vervallen in een privaatrechtelijke structuur. De privaatrechtelijke samenwerking wordt immers vaak als suboptimaal beschouwd op het gebied van sturing en verantwoording. Afbakening van de Bedrijfsvoeringsorganisatie De bedrijfsvoeringsorganisatie kan uitsluitend worden ingesteld binnen het kader van collegeregelingen, waarbij alleen de colleges van burgemeester en wethouders (of in het geval van waterschappen, gedeputeerde staten of het dagelijks bestuur van het waterschap) deelnemen. Hierdoor is de samenwerking van een bedrijfsvoeringsorganisatie beperkt tot uitvoerende en bedrijfsvoerende taken die vallen onder de wettelijke verantwoordelijkheden van het betreffende college. De bedrijfsvoeringsorganisatie is dus bedoeld als een uitvoeringsstructuur en is niet bedoeld voor beleidsontwikkeling.

In tegenstelling tot een openbaar lichaam, waarbij sprake kan zijn van delegatie van bevoegdheden, blijft bij een bedrijfsvoeringsorganisatie de verantwoordelijkheid voor de taken volledig liggen bij de deelnemende colleges van burgemeester en wethouders. De organisatie voert werkzaamheden uit namens de colleges, maar neemt zelf geen zelfstandige besluiten die rechtsgevolgen hebben. Een bedrijfsvoeringsorganisatie is niet geschikt voor organisaties die een ruime beleidsvrijheid hebben. De organisatie moet functioneel worden ingericht als een intergemeentelijke uitvoeringsdienst die zich richt op de uitvoering van taken die anders per gemeente afzonderlijk zouden worden verricht. Het doel is de concentratie van uitvoerende taken op regionaal niveau, als tegenhanger van deconcentratie, zonder dat daarbij beleidsruimte of autonomie in de uitvoering verloren gaat. Functionele Rol en Beperkingen De bedrijfsvoeringsorganisatie is in de eerste plaats bedoeld als een concentratie van uitvoerende taken, die zorgt voor schaalvoordelen en efficiëntie. Het beheer en de uitvoering van de taken blijft onder de directe verantwoordelijkheid van de deelnemende colleges. Er is dan ook geen sprake van delegatie, maar van mandaat of ondermandaat. Het college blijft formeel besluitvormingsbevoegd en draagt via mandaat alleen de feitelijke uitvoering van de taak over.

De colleges moeten dus altijd toezicht kunnen houden op de wijze van uitvoering en behouden de mogelijkheid om in te grijpen of zelf besluiten te nemen. In de praktijk betekent dit dat de deelnemende colleges eindverantwoordelijk zijn voor het handelen van de organisatie, zowel bestuurlijk als juridisch. De afbakening van de rol van de bedrijfsvoeringsorganisatie voorkomt dat deze te veel beleidsvrijheid krijgt, en garandeert dat de organisatiestructuur enkel gericht is op de uitvoering en bedrijfsvoering.

21

Deze structuur kan met name nuttig zijn in situaties waarin gemeenten samen willen werken op uitvoerend niveau, maar waar beleidsbeslissingen blijven liggen bij de individuele gemeenten of het gezamenlijke college. Dit voorkomt de noodzaak voor privaatrechtelijke samenwerking die, gezien de complexiteit van verantwoording en sturing, vaak als minder efficiënt en transparant wordt ervaren. Gemeenschappelijk orgaan Het gemeenschappelijk orgaan is een lichtere vorm van samenwerking onder de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr), gekarakteriseerd door een beperkte rechtspersoonlijkheid. In tegenstelling tot zwaardere samenwerkingsvormen, zoals het openbaar lichaam, heeft het gemeenschappelijk orgaan geen volledige zelfstandigheid. Het personeel is altijd in dienst van een of meer van de deelnemende gemeenten, wat betekent dat de organisatorische autonomie in dit opzicht beperkt is. Bestuurlijke Structuur en Bevoegdheden Een belangrijk kenmerk van het gemeenschappelijk orgaan is de aanwezigheid van alleen een Dagelijks Bestuur (DB). Deze eenvoudige bestuursstructuur betekent dat er een sterkere sturing vanuit de deelnemende gemeenten vereist is dan bij meer zelfstandige vormen van samenwerking. De deelnemende gemeenten hebben de verantwoordelijkheid om strategische beslissingen te nemen en toezicht te houden op de uitvoering van de werkzaamheden.

Het gemeenschappelijk orgaan heeft echter een beperkte set aan bevoegdheden. Zo kunnen aan het orgaan geen regelgevende bevoegdheden worden gedelegeerd. Dit houdt in dat het gemeenschappelijk orgaan geen bevoegdheid heeft om bijvoorbeeld algemeen verbindende voorschriften op te stellen of belastingen te heffen. Wel kunnen gemeenten beschikkingsbevoegdheden overdragen, wat betekent dat het orgaan in staat is om individuele beslissingen te nemen op basis van de door de gemeenten gedelegeerde bevoegdheden, maar deze bevoegdheden zijn strikt afgebakend. Toepassing en Praktische Relevantie De gemeenschappelijke regeling (GR) op basis van een gemeenschappelijk orgaan wordt vaak toegepast voor enkelvoudige samenwerking of afstemming op specifieke beleidsgebieden. Het doel is doorgaans coördinatie en samenwerking, zonder dat er sprake is van een diepgaande gedelegeerde autonomie. Voorbeelden van beleidsterreinen waar een gemeenschappelijk orgaan effectief kan functioneren, zijn bijvoorbeeld welzijn of huisvesting. Ondanks de voordelen van eenvoud en beperkte juridische structuur, komt de vorm van het gemeenschappelijk orgaan in de praktijk relatief minder vaak voor, vooral omdat het meer omvangrijke en zelfstandige samenwerkingsvormen zoals het openbaar lichaam vaak praktischer zijn voor meer complexe intergemeentelijke taken.

Centrumregeling De centrumgemeente is een samenwerkingsvorm binnen de Wgr waarbij geen nieuw orgaan wordt ingesteld, zoals bij een openbaar lichaam, bedrijfsvoeringsorganisatie of gemeenschappelijk orgaan. In plaats daarvan wordt één gemeente aangewezen die bestuursbevoegdheden uitoefent namens de andere deelnemende gemeenten. De uitvoering van deze bevoegdheden kan zowel door bestuursorganen als door ambtenaren van de centrumgemeente gebeuren. Een centrumregeling betreft het mandateren van bestuursbevoegdheden van het ene gemeentebestuur aan het gemeentebestuur van een andere gemeente. Dit betekent dat de centrumgemeente bevoegdheden uitvoert namens de andere gemeenten, zonder dat er sprake is van delegatie. Er is dus geen verzelfstandiging van de samenwerking, en de centrumgemeente heeft geen eigen rechtspersoonlijkheid. Enkelvoudige versus Meervoudige Centrumgemeente Er zijn twee varianten van de centrumgemeente-constructie: Bij de enkelvoudige constructie worden alle bevoegdheden bij de centrumgemeente geconcentreerd, wat vaak voorkomt wanneer een grotere gemeente samenwerkt met kleinere omliggende gemeenten. Bij de meervoudige constructie worden de beleidsterreinen verdeeld over de deelnemende gemeenten, waarbij elke gemeente de uitvoering van een specifiek beleidsterrein verzorgt. Deze variant komt vaak voor bij gemeenten van vergelijkbare omvang.

22

Mandatering van Bevoegdheden Een belangrijk verschil tussen de centrumgemeente en andere samenwerkingsvormen is dat bij de centrumgemeente uitsluitend sprake is van mandatering van bevoegdheden, niet van delegatie. Dit betekent dat de centrumgemeente de bevoegdheden uitvoert namens de andere deelnemende gemeenten, maar deze bevoegdheden blijven formeel bij de betreffende gemeenten. Omdat bij de centrumgemeente-constructie geen nieuw rechtspersoonlijk orgaan wordt opgericht en geen delegatie van bevoegdheden plaatsvindt, stelt de Wgr minder strenge eisen aan deze samenwerkingsvorm. Er is geen sprake van verzelfstandiging of eigen rechtspersoonlijkheid, wat de administratieve lasten verlaagt. Dit maakt de centrumgemeente een geschikte keuze voor lichte vormen van samenwerking, waarbij de uitvoering van bevoegdheden centraal staat zonder de noodzaak van een zelfstandige organisatie. Regeling zonder meer De ‘regeling zonder meer’ is een lichte vorm van samenwerking tussen gemeenten. Deze samenwerkingsvorm biedt gemeenten de mogelijkheid om gezamenlijk een belang te behartigen zonder dat er een zelfstandige bestuurlijke structuur of rechtspersoonlijkheid nodig is. Het is een flexibele en informele samenwerking, vaak vastgelegd in bestuursafspraken, intentieverklaringen, of convenanten. Bij een regeling zonder meer kunnen gemeenten geen taken of bevoegdheden delegeren of mandateren.

Dit betekent dat er geen formele overdracht van bevoegdheden of verantwoordelijkheden plaatsvindt. De regeling richt zich op afstemming en samenwerking zonder dat er juridisch afdwingbare verplichtingen zijn. Indien in de overeenkomst wordt verwezen naar artikel 1 Wgr, wordt duidelijk dat het om een publiekrechtelijke regeling gaat. Dit legt de juridische basis vast en voorkomt dat de afspraken als een privaatrechtelijke overeenkomst worden beschouwd. Het expliciete gebruik van dit artikel is essentieel voor het vaststellen van de publiekrechtelijke status van de samenwerking. Wordt artikel 1 Wgr niet vermeld, kan dit leiden tot onzekerheid over de status van de afspraken, wat juridische complicaties met zich mee kan brengen. Geschillen over de publiek- of privaatrechtelijke aard kunnen worden voorgelegd aan de provincie en, indien nodig, aan de bestuursrechter.

23