PR25.234 Bijlage 1 Rapport Slagkracht en innovatie in Zeist

RAPPORT

Slagkracht en innovatie in Zeist In opdracht van de Rekenkamer Zeist

Roel Lauwerier, Anneke de Hamer, Carmen Hendriks en Sem Boersma

7 oktober 2025

Conclusies en aanbevelingen Conclusies Hoofdconclusie De volgende hoofdvraag staat in dit onderzoek centraal: Heeft de gemeente Zeist voldoende slagkracht om haar ambities te kunnen realiseren? De gemeente Zeist is een ambitieuze gemeente. In deze bestuursperiode, die nog ruim een half jaar duurt, is gewerkt aan het realiseren van de ambities uit het coalitieakkoord, die verwerkt zijn in het Uitvoeringsprogramma. Het realiseren van alle ambities en doelen vergt voldoende slagkracht. Slagkracht definiëren wij als “het vermogen om effectief en efficiënt te handelen bij het uitvoeren van beleid.” Het beeld van de slagkracht in de gemeente wisselt. Aan de ene kant zijn relatief weinig beperkingen te zien in slagkracht voor het uitvoeren van activiteiten. Bestuurlijk wordt met icoonprojecten geprioriteerd om de slagkracht zo efficiënt mogelijk in te zetten. Aan de andere kant zijn bij investeringen knelpunten te zien op het gebied van slagkracht. Hier blijven grote delen van de budgetten onbenut en worden deze doorgeschoven naar andere jaren. Een deel van de knelpunten die leiden tot een gebrek aan slagkracht van de investeringen zijn niet te beïnvloeden door de gemeente. Echter, het niet kunnen beïnvloeden van deze knelpunten betekent niet dat je er niet op kan anticiperen. Door knelpunten goed in beeld te brengen, kan de gemeente hierop voorsorteren.

Dit gebeurt nu te weinig, waardoor planningen te optimistisch zijn en niet worden behaald. Het niet goed kunnen anticiperen op beperkingen in slagkracht, waardoor optimistische planningen en begrotingen ontstaan, zorgt ervoor dat de raad nu nog onvoldoende kan sturen op slagkracht. De raad heeft beperkt zicht op de slagkracht in de gemeente. De raad wordt te beperkt in positie gebracht om hier tijdig op te kunnen sturen en zijn kaderstellende en controlerende rol in te vullen. Deels komt dit ook door keuzes in hoe de informatie aan de raad wordt ingericht, met beperkte reflectie op bijvoorbeeld de primitieve begroting en de ontwikkeling van de monitor van doelrealisatie. Slagkracht is nog te weinig een expliciet onderwerp tussen college en raad. Het college brengt de raad nu nog onvoldoende in positie om de kaderstellende en controlerende rol op slagkracht in te vullen. De raad is nu nog onvoldoende proactief in het agenderen van het onderwerp slagkracht. De druk op slagkracht onderstreept het belang van strategische sturing. Om goed strategisch te kunnen sturen is enerzijds een stuk prioritering benodigd – wat willen we nu en wat kan later – en anderzijds een stuk monitoring – lukt het om alles goed uit te voeren en waar moet eventueel worden bijgestuurd. Hoewel de gemeente zeker strategisch stuurt, is dit nog voor een deel impliciet en verweven in andere processen.

Goed strategisch kunnen sturen op slagkracht vraagt explicitering: expliciet de vraag op de bestuurlijke tafel over prioriteiten, en expliciet monitoren van realisatie en – hieruit volgend – slagkracht. Dit vraagt een ontwikkelslag in de organisatie waarbij het impliciete, expliciet wordt gemaakt.

2 / 48

Deelconclusies Hoe staat het met de slagkracht van de gemeente Zeist? De slagkracht van de gemeente wisselt en staat onder druk. Op elementen lukt het de gemeente goed om de doelen te realiseren, maar vooral als het gaat om investeringen is te zien dat de slagkracht van de gemeente onder druk staat. Ook in de exploitatie is de druk op slagkracht zichtbaar. De organisatie maakt zich sterk om doelen binnen de beschikbare tijd en capaciteit te realiseren, maar dit legt soms te veel druk op de organisatie. Dit komt met name door het gebrek aan herprioritering. Bestuurlijk wordt druk meegegeven om doelen te realiseren en worden prioriteiten gesteld, maar bestuurlijk vindt te beperkt het gesprek plaats over wat niet meer te doen. Hierdoor ontstaat een situatie waarbij alles wordt opgepakt, door harder te gaan lopen, wat leidt tot een (te) grote druk op de organisatie. Het lukt de gemeente om onderbestedingen en onderrealisatie inzichtelijk te maken, en waar nodig te verklaren. Met name bij investeringen heeft de gemeente te maken met onderbesteding. Er zit hierin niet één consistente verklaring. Zowel interne als externe factoren dragen hieraan bij. Het valt op dat de gewijzigde begroting sterk verschilt van de primitieve begroting, als wordt gekeken naar het verschil met de realisatie.

Waar er vanuit het perspectief van de primitieve begroting vooral overbesteding plaatsvindt, verandert dit naar onderbesteding als wordt gekeken vanuit de gewijzigde begroting. Dit is nog beperkt zichtbaar gemaakt voor de raad. De grote wissel tussen het beeld vanuit de primitieve en de gewijzigde begroting maakt dat de raad beperkter zijn budgetrecht kan invullen, aangezien de kaderstelling met name op de primitieve begroting plaatsvindt. Vanuit de primitieve begroting ontstaat het beeld dat middelen tekort zijn, terwijl later juist blijkt dat middelen over zijn. Waardoor over de besteding geen kaders kunnen worden gesteld. Het gebrek aan een goed beeld van de veranderingen ten opzichte van de primitieve begroting in de jaarstukken maakt het lastig voor de raad om vanuit het budgetrecht te controleren op bestedingen. De gemeente monitort weliswaar de doelrealisatie – met smileys – maar dit is nog niet altijd gestandaardiseerd in de organisatie. Een goede monitoring is hierdoor ook deels afhankelijk van korte lijnen – projectleiders die aan de bel trekken – en kennis en expertise van medewerkers. De kwaliteit van de monitoring kan sterker worden geborgd door dit proces verder te professionaliseren.

Is de informatie aan de raad over onderbesteding en onderrealisatie zodanig dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen? De informatievoorziening aan de gemeenteraad biedt weliswaar een basis voor de raad om zijn kaderstellende en controlerende rol in te kunnen vullen, maar vertoont tekortkomingen. Via de P&C-cyclus, voortgangsrapportages, dashboards en de Lange Termijn Agenda wordt informatie tijdig en duidelijk gedeeld. De raad kan zien waar onderbesteding en onderrealisatie zich voordoet. Echter, blijven de verklaringen voor vertragingen beknopt en op algemeen niveau zonder concrete oplossingsrichtingen of doorvertaling naar gevolgen voor doelrealisatie. De informatie wordt vooral op project- of incidentniveau gedeeld, waardoor structurele trends en risico's minder goed in beeld komen. Daarnaast bestaat er inconsistentie tussen de bestuursrapportages en de jaarstukken wat tijdige bijsturing door de raad bemoeilijkt. Voor de raad is het daardoor moeilijk om de elementen van slagkracht in beeld te krijgen en hoe deze zich over het jaar ontwikkelt. De raad benut zijn sturingsmogelijkheden onvoldoende proactief. Ondanks dat raadsleden de mogelijkheden zien om bestuursrapportages te gebruiken voor actieve bijsturing, ontbreekt het aan daadwerkelijke proactieve controle. De

3 / 48

raad stuurt veelal reactief op incidenten in plaats van te anticiperen op structurele ontwikkelingen, en stuurt er zelf ook niet op aan om slagkracht meer inzichtelijk te maken. De grote mate van vertrouwen onderling tussen raad, college en organisatie is een sterk punt maar kan er ook toe leiden dat er bij het vaststellen van nieuw beleid onvoldoende wordt doorgesproken over de beschikbare capaciteit in de ambtelijke organisatie en mogelijke risico’s die op dit gebied spelen. In hoeverre is de gemeente Zeist aan het innoveren om de slagkracht bij grote projecten en opgaven te vergroten? De gemeente Zeist past bij grote projecten en opgaven vernieuwende werkwijzen toe, maar de mate van innovatie verschilt per project. Er wordt zichtbaar geëxperimenteerd met afwijkende structuren, samenwerking over domeinen heen en juridische instrumenten zoals het voorkeursrecht. Wanneer we de innovaties plaatsen in het Three Horizons of Growth Model, zien we dat de meeste vernieuwingen zich situeren op Horizon 1 (optimaliseren van bestaande processen) en soms Horizon 2 (vernieuwen binnen bestaande structuren). Vooral in Vollenhove Vooruit wordt innovatief gewerkt met vernieuwende participatievormen en programmatische sturing die afwijken van reguliere processen.

Het Stationsgebied Driebergen-Zeist is met name innovatief in de samenwerking maar het bredere systeem van de organisatie en de samenwerking met inwoners blijft dichter bij de reguliere werkwijze. De innovatie richt zich met name op strategie en projectstructuren, maar wordt onvoldoende geborgd binnen de gemeentebrede werkwijze. Hierdoor blijft de impact van innovatie op de slagkracht van Zeist vooral lokaal en tijdelijk. De aanpak vergroot de handelingsruimte binnen specifieke projecten, maar leidt niet automatisch tot structurele verbetering van de slagkracht binnen de totale organisatie. Er is nog weinig sprake van systeemdoorbrekende vernieuwing (Horizon 3), zoals zichtbaar is in andere gemeenten die verder gaan in integraliteit en domeinoverstijgend werken. De mate van innovatie binnen Zeist is daarmee beperkt en voornamelijk gericht op programmatische vernieuwing binnen afgebakende projecten.

Aanbevelingen Aanbevelingen aan de raad Aanbeveling 1: Ga in gesprek over prioritering op de middellange en lange termijn, gebruik makend van de Lange Termijn Agenda. Het is van belang dat de raad meer aan de voorkant in gesprek gaat over slagkracht en prioritering van strategische opgaven. Hiervoor hoeven geen nieuwe instrumenten te worden ontwikkeld, maar kunnen bestaande instrumenten beter worden benut. Maak als raad daarom meer gebruik van de Lange Termijn Agenda (LTA) om te sturen op de slagkracht. Gebruik de LTA als inhoudelijke onderlegger om periodiek in de raad en met het college te spreken over de mate waarin het lukt om de strategische opgaven gerealiseerd te krijgen en welke bijsturing nodig is. Door de LTA op deze manier meer in te zetten, kunnen de andere instrumenten – denk aan de begroting, de bestuursrapportages en de jaarstukken – meer worden besproken in het licht van de LTA. Gebruik als raad de LTA ook bij besluitvorming. Door expliciet de vraag op tafel te leggen in welke mate de gemeente voldoende slagkracht heeft om besluiten uitgevoerd te krijgen, heeft de raad aan de voorkant meer een rol in het borgen dat de afgesproken doelen worden gerealiseerd.

Let daarbij als raad in de besluitvorming op de mate waarin voldoende mensen en middelen beschikbaar kunnen worden gesteld om projecten uit te voeren, en zo niet, welke andere doelen minder prioriteit krijgen. Dus als raad niet alleen sturen op wat prioriteit heeft, maar ook expliciet maken wat niet meer of minder wordt gedaan. Ga daarbij in gesprek over welke elementen, die belangrijk zijn voor de realisatie, niet beïnvloedbaar zijn door de gemeente en hoe hierop geanticipeerd gaat worden.

4 / 48

Aanbeveling 2: Organiseer – samen met het college – een moment in het jaar om te anticiperen op de toekomst. Om te kunnen anticiperen op de langlopende opgaven, is het van belang dat het gesprek tussen college en raad niet alleen is gericht op de huidige bestuursperiode maar ook op de langere termijn. Organiseer daarom als raad een moment in het jaar om samen met en met het college door te spreken over de toekomstige ontwikkelingen die impact hebben op Zeist en de strategische opgaven. Neem daarin expliciet mee wat de toekomstige ontwikkelingen op de korte termijn al vragen aan visievorming, planvorming en organisatie. Maak daarin gebruik van de LTA. Aanbevelingen aan het college Aanbeveling 3: Maak de vraag ‘wat doen we dan niet’ expliciet onderdeel van de bestuurlijke prioritering en breng de raad in positie om hier de kaderstellende rol in te nemen. Uit het onderzoek komt naar voren dat de bestuurlijke prioritering met name is gericht op ‘wat willen we realiseren’. Het vergroten van de prioriteit op een bepaald project of doel, vergt echter ook dat andere projecten of doelen minder prioriteit krijgen. Ook dit moet onderdeel zijn van de bestuurlijke prioritering. Leg daarom expliciet de vraag op tafel waar minder prioriteit aan wordt gegeven. Op dit moment wordt deze keuze nog vooral ambtelijk gemaakt, maar prioritering vergt een duidelijke bestuurlijke afweging.

Breng de raad daarbij ook in positie om de kaderstellende rol te pakken in de prioritering, gebruikmakend van de LTA. Aanbeveling 4: Informeer de raad eerder over afwijkingen in realisatie en financiën, en de ontwikkeling van de primitieve naar de gewijzigde begroting. Bied daarbij inzicht in verklaringen en oplossingsrichtingen voor afwijkingen in financiën en realisatie. Borg als college dat de raad op een realistische manier wordt geïnformeerd over geprognosticeerde, verwachte uitgaven en inkomsten en de wijze waarop deze zich door het jaar heen ontwikkelen. Breng de raad daarbij eerder in positie om op mogelijke afwijkingen in de realisatie bij te sturen. Daarbij is het van belang dat de raad niet alleen wordt geïnformeerd dát er afwijkingen zijn, maar ook meer beeld krijgt bij de verklaringen voor de afwijkingen en oplossingsrichtingen die het college voorstelt om toch tot de doelrealisatie te komen. Neem de raad daarbij expliciet mee in de ontwikkeling van de primitieve begroting naar de gewijzigde begroting gedurende het jaar. Randvoorwaarde voor het goed kunnen informeren van de raad over afwijkingen in de doelrealisatie, is een goede kwaliteit van de doelformulering. Indien doelen te vaag zijn geformuleerd, of geen duidelijke stip op de horizon bevatten, geven de smileys maar een beperkt beeld van de daadwerkelijke realisatie.

Aanbeveling 5: Professionaliseer de monitoring en sturing op realisatie verder om planningsoptimisme te voorkomen. De gemeente werkt aan het verder professionaliseren van de monitoring en sturing op realisatie. Daarbij wordt gewerkt aan het implementeren van resultaatgericht werken. Deze ontwikkeling moet worden voortgezet. Het is daarbij aan te bevelen om ook te kijken naar instrumenten die gebruikt kunnen worden in monitoring en sturing. Expliciteer bijvoorbeeld de ontwikkeling van de slagkracht binnen de P&C-cyclus. Door daarbij de focus te leggen op de LTA en de prioritering die raad en college daarbinnen hebben aangebracht, wordt het voeren van het strategisch gesprek in de raad en tussen raad en college beter gefaciliteerd en bevorderd. Ook kunnen instrumenten ingezet worden aan de voorkant voor projecten, om de planning van projecten vorm te geven. Door planning, monitoring en sturing verder te professionaliseren, is de gemeente minder afhankelijk van de ervaring van individuele medewerkers en korte lijnen. Dit verlaagt de kwetsbaarheid van de organisatie, de kwetsbaarheid van de realisatie, en daarmee de kwetsbaarheid van de slagkracht. Een goede anticipatie en planning voorkomt planningsoptimisme, en zorgt ervoor dat de begroting beter aansluit op de realiteit. Zo kunnen overbestedingen en onderbestedingen zoveel mogelijk worden voorkomen.

5 / 48

Aanbeveling 6: Veranker lessen uit innovatieve projecten in de lijn en blijf vernieuwen met behulp van best practices uit andere gemeenten. Lessen en best practices uit innovatieve projecten moeten waar mogelijk ook elders in de organisatie worden ingezet. Hiervoor is het van belang dat de verankering van lessen uit innovatieve projecten in de lijn is georganiseerd. Geef als organisatie verder richting aan deze verankering. Bijvoorbeeld door periodieke momenten te organiseren waarin innovatieprocessen worden gepresenteerd en leerervaringen worden gedeeld met de rest van de organisatie. In de zoektocht naar nieuwe innovaties om het innovatievermogen van de gemeente verder te vergroten en versterken, bieden best practices uit andere gemeenten inspiratie. In bijlage 1 zijn per component van slagkracht best practices opgenomen. Zoek waar inspiratie kan worden opgedaan voor innovaties om specifieke beleidsopgaven een impuls te geven. Blijf open staan voor en stimuleer vernieuwing. Weeg bijvoorbeeld in het kader van de LTA af of en, zo ja, in welke vorm en mate, innovaties ingezet kunnen worden om de realisatie van de LTA te versterken. In dat kader heeft de raad een belangrijke rol om richting te geven aan innovatie en deze breder te legitimeren.

Op deze manier wordt de stap gezet van projectmatige vernieuwing naar structurele versterking van de slagkracht bij grote, complexe opgaven en de realisatie van de strategische agenda.

6 / 48

Inhoudsopgave Conclusies en aanbevelingen Conclusies Hoofdconclusie Deelconclusies Aanbevelingen

2 2 2 3 4

Inhoudsopgave

7

Nota van bevindingen

9

1. Inleiding

10

1.1. Aanleiding 1.2. Leeswijzer 1.3. Vraagstelling 1.4. Normenkader en analysekader 1.5. Aanpak 1.6. Opbouw

2. Mate van Slagkracht 2.1. Wat is slagkracht? 2.2. Mate van slagkracht in cijfers: onderbesteding en onderrealisatie 2.2.1. Inhoudelijke onderrealisatie 2.2.2. Financiële onderbesteding 2.2.3. Mate van slagkracht 2.3. Verklaringen voor de mate van slagkracht 2.4. Monitoring en bijsturing 2.4.1. Hoe wordt gemonitord en bijgestuurd? 2.4.2. Analyse 2.5. Wat zegt dit over de componenten van slagkracht? 2.6. Toetsing aan het normenkader

3. Informatievoorziening aan de raad 3.1. Informatievoorziening 3.1.1. Wijze van informatievoorziening 3.1.2. Controleren en bijsturen 3.2. Analyse

10 10 10 11 12 13

15 15 16 16 17 23 24 27 27 28 29 30

32 32 32 33 34

7 / 48

3.3. Toetsing aan het normenkader

4. Innovatie in Zeist

37

39

4.1. Innovatie 4.1.1. Mate van innovatie 4.1.2. Betrokkenheid van de raad 4.2. Analyse 4.3. Hoe innovatief is Zeist?

39 39 39 40 41

Bijlage I – Best practices

43

Bijlage II – Bestudeerde documenten

45

Bijlage III – Overzicht geïnterviewde personen

46

Bijlage IV – Afwijkingen jaarrekening t.o.v. begroting 2020-2024

47

8 / 48

Nota van bevindingen

9 / 48

1. Inleiding 1.1. Aanleiding De slagkracht van gemeenten staat in algemene zin steeds meer onder druk. De complexiteit van opgaven neemt steeds meer toe. Deze opgaven vragen vaak een meer integrale aanpak, met betrokkenheid van meerdere domeinen. Opgaven kennen ook steeds meer een regionale insteek, wat de noodzaak voor intergemeentelijke samenwerking vergroot. Tevens staat de capaciteit van gemeenten onder druk. Er zijn tekorten binnen gemeenten en bij samenwerkingspartners, zowel in algemene zin als op specifieke, specialistische functies. Bovenstaande ontwikkelingen maken dat het steeds moeilijker wordt voor gemeenten om opgaven efficiënt en effectief aan te pakken. De ambities komen daarmee onder druk te staan. Ook in de gemeente Zeist wordt de druk op de slagkracht van de organisatie gezien. Zowel de gemeenteraad als de accountant hebben aandacht gevraagd voor de slagkracht. De accountant waarschuwt dat geformuleerde ambities regelmatig niet binnen de termijn worden gerealiseerd door personeelstekorten en krapte op de arbeidsmarkt. Heeft Zeist voldoende slagkracht om de door de raad vastgestelde doelen te halen? En zo niet, hoe kan de gemeente haar werkwijze aanpassen om wel succesvol te zijn? Dit heeft aanleiding gegeven voor de Rekenkamer Zeist om een onderzoek uit te laten voeren naar de slagkracht van de gemeente.

Daarbij heeft de rekenkamer ook aandacht voor innovatie in de gemeente binnen grote projecten en opgaven, waarmee de slagkracht kan worden versterkt.

1.2. Leeswijzer In het onderzoek staat het perspectief van de raad centraal. Hiervoor wordt de primitieve begroting, zoals vastgesteld door de raad in november, als startpunt genomen. Hiervoor is gekozen omdat de primitieve begroting het belangrijkste instrument is dat de raad tot haar beschikking heeft als het gaat om het vaststellen van te behalen doelen en het vaststellen van de budgetten die voor het behalen van de doelen beschikbaar worden gesteld. Bij de primitieve begroting stelt de raad kaders. Bij de latere documenten – begrotingswijzigingen en bestuursrapportages – stuurt de raad bij op de vastgestelde kaders.

1.3. Vraagstelling De volgende hoofdvraag staat centraal in dit onderzoek: Heeft de gemeente Zeist voldoende slagkracht om haar ambities te kunnen realiseren? Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn onderzoeksvragen geformuleerd. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen het in beeld brengen van de slagkracht van de gemeente en de informatievoorziening hieromtrent, en het in beeld brengen van het innovatievermogen van de gemeente. De slagkracht wordt normatief getoetst. Het innovatievermogen wordt exploratief in beeld gebracht, maar niet normatief getoetst.

10 / 48

Slagkracht definiëren wij als “het vermogen om effectief en efficiënt te handelen bij het uitvoeren van beleid, het oplossen van problemen en het bieden van diensten aan inwoners.” Effectief en efficiënt handelen vergt niet alleen een duidelijke richting voor wat er wordt beoogd en moet worden gerealiseerd, maar ook afdoende middelen, capaciteit en kennis om de uitvoering vervolgens vorm te geven. Dit alles vergt ook dat randvoorwaarden - zoals ICT, interne werkprocessen of samenwerkingen - zijn ingevuld. Deel 1 | Normatief Onderzoeksvraag 1: Hoe staat het met de slagkracht van de gemeente Zeist? 1. In hoeverre was er sprake van onderbesteding en onderrealisatie in de periode 2020 tot en met 2024 en wat was hiervan de oorzaak (met oog voor de verschillende componenten van slagkracht)? 2. Op welke wijze worden onderbestedingen en onderrealisaties door college en organisatie gemonitord en hoe wordt daar door college en organisatie op bijgestuurd? Onderzoeksvraag 2: Is de informatie aan de raad over onderbesteding en onderrealisatie zodanig dat de raad zijn kaderstellende en controlerende rol kan invullen? 1. Op welke momenten en op welke manieren wordt de raad geïnformeerd over de mate van onderbesteding en onderrealisatie en de oorzaken hiervan? 2.

Wordt deze informatie gebruikt om de uitvoering van het beleid te controleren en zo nodig te komen tot bijsturing? Deel 2 | Exploratief Onderzoeksvraag 3: In hoeverre is de gemeente Zeist aan het innoveren om de slagkracht bij grote projecten en opgaven te vergroten? 1. In hoeverre innoveert de gemeente Zeist op de hoofdcomponenten van slagkracht? 2. Op welke wijze wordt de raad betrokken bij innovaties gelet op zijn kaderstellende en controlerende rol? 3. Hoe kan het innovatievermogen van Zeist worden vergroot? Zijn er best practices in andere gemeenten waar Zeist van kan leren?

1.4. Normenkader en analysekader Op basis van de onderzoeksvragen is een normenkader opgesteld voor de beantwoording van de eerste twee onderzoeksvragen. Voor de beantwoording van de laatste onderzoeksvraag omtrent innovaties is een analysekader opgesteld. Dit kader is vastgesteld door de Rekenkamer. De volgende normen en analysevragen zijn geformuleerd.

11 / 48

Figuur 1: Normen- en analysekader

Tegen het einde elk hoofdstuk vindt de toetsing op de normen, dan wel de beantwoording van de onderzoeksvragen, plaats. De toetsing wordt hierbij onderbouwd aan de hand van de analyse. De analyse daarbij gaat breder dan alleen de onderzoeksvragen. Andere relevante bevindingen die zijn opgehaald, worden hierin meegenomen. De toetsing wordt aangegeven met een smiley: Aan de gestelde norm wordt grotendeels of geheel voldaan. Aan de gestelde norm is gedeeltelijk voldaan. Aan de gestelde norm wordt niet tot nauwelijks voldaan.

1.5. Aanpak Dit onderzoek is uitgevoerd in drie stappen: 1. In stap 1 zijn de relevante documenten bestudeerd om een eerste beeld te krijgen van de slagkracht van de gemeente Zeist. We hebben documenten onderzocht die inzicht bieden voor zowel het normatieve als exploratieve deel. Een overzicht van de bestudeerde documenten is opgenomen in bijlage 2. Dit leidde tot een eerste beantwoording van de onderzoeksvragen en diende als input voor de gespreksleidraden voor de interviews en de raadssessie (stap 2). 2. In stap 2 zijn in een interviewronde het college en medewerkers uit de ambtelijke organisatie geconsulteerd. Ook is er een raadssessie georganiseerd met een vertegenwoordiging vanuit de gemeenteraad. Deze gesprekken zijn van belang om het feitenbeeld - ontstaan uit het documentenonderzoek - te verifiëren en ook aan te vullen. Een volledig overzicht van de geïnterviewde personen is opgenomen in bijlage 3. In deze stap zijn ook gesprekken gevoerd met medewerkers die zijn betrokken bij de cases Vollenhove Vooruit en Stationsgebied Driebergen-Zeist.

12 / 48

In de casegesprekken zijn we ingegaan op de innovatie die wordt toegepast, wat daarin goed en minder goed werkt, en hoe de inzichten uit de innovatie mogelijk ook breder in de organisatie kunnen worden toegepast. 3. In stap 3 zijn de inzichten van het documentenonderzoek en de interviews geïntegreerd om te komen tot een rapport. De conceptversies zijn met de rekenkamer besproken en uiteindelijk verwerkt tot een eindrapport. Daarover heeft ambtelijk en bestuurlijk wederhoor plaatsgevonden. Om te illustreren hoe innovatie in Zeist nu al wordt toegepast om de slagkracht te versterken, hebben we in overleg met de gemeente twee cases geselecteerd: Vollenhove Vooruit en Stationsgebied Driebergen-Zuid. Case Vollenhove Vooruit In de buurtaanpak Vollenhove Vooruit trekt de gemeente sinds 2020 samen op met inwoners, ondernemers, corporaties, welzijns- en maatschappelijke organisaties om van Vollenhove een buurt te maken ‘waar iedereen plezierig woont en zich met elkaar en de buurt verbonden voelt’. Vollenhove Vooruit bestaat uit vier ambities ‘Diversiteit als kwaliteit’, ‘Open en groen’, ‘Een eigentijdse wijk’ en ‘Een vitale gemeenschap’. Deze zijn weer uitgesplitst in 16 subambities. Die worden uitgewerkt in dertien kansen met een looptijd tot 2035. Een deel van de aanpak is gefinancierd vanuit de Regiodeal Vitale Wijken.

Case Stationsgebied Driebergen-Zeist De gemeente Zeist trekt samen met de gemeente Utrechtse Heuvelrug op in het opstellen van een gebiedsvisie voor de omgeving rond het station Driebergen-Zeist. Er is een grote behoefte aan woningen, kantoorlocaties en werkruimtes die goed bereikbaar zijn via het openbaar vervoer en het stationsgebied biedt hier ruimte voor. De gebiedsvisie wordt de onderlegger voor de integrale gebiedsontwikkeling. De gemeenten zijn eigenaar van het proces, onder verantwoordelijkheid van de gemeenteraden. Bestuurlijke aansturing zal door de colleges plaatsvinden. Ook is er een projectorganisatie opgezet. Het project is onderdeel van het programma regiopoorten van U Ned waarin wordt gewerkt aan ‘het wiel met spaken’ om zo de mobiliteitsopgaven binnen de regio Utrecht een plek te geven.

1.6. Opbouw Het rapport bestaat uit de volgende hoofdstukken. Hoofdstuk 2. Mate van slagkracht. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de mate van slagkracht en de wijze waarop dit wordt gemonitord en wordt bijgestuurd. Dit hoofdstuk bestaat uit §2.1. Wat is slagkracht, §2.2. Mate van slagkracht in cijfers: onderbesteding en onderrealisatie, §2.3. Verklaringen voor de mate van slagkracht, §2.4. Monitoring en bijsturing, §2.5. Wat zegt dit over de componenten van slagkracht? en §2.6. Toetsing aan het normenkader. Hoofdstuk 3. Informatievoorziening aan de raad. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de wijze waarop de gemeenteraad geïnformeerd wordt en welke sturings- en controle-instrumenten de raad heeft. Dit hoofdstuk bestaat uit §3.1. Informatievoorziening, §3.2. Analyse en §3.3. Toetsing aan het normenkader. Hoofdstuk 4. Innovatie in Zeist. In dit hoofdstuk wordt gekeken naar de wijze waarop Zeist innoveert en hoe de raad hierbij wordt betrokken. Dit hoofdstuk bestaat uit §4.1. Innovatie, §4.2. Analyse en §4.3. Best practices.

13 / 48

Hoofdstuk 5. Conclusies en aanbevelingen. In dit hoofdstuk worden de conclusies en aanbevelingen uit dit hoofdstuk uiteengezet. Het hoofdstuk start met de hoofdconclusie en deelconclusies (§5.1), vervolgens worden de aanbevelingen uiteengezet (§5.2).

14 / 48

2. Mate van Slagkracht In dit hoofdstuk staan de volgende deelvragen centraal: 1. In hoeverre was er sprake van onderbesteding en onderrealisatie in de periode 2020 tot en met 2024 en wat was hiervan de oorzaak (met oog voor de verschillende componenten van slagkracht)? 2. Op welke wijze worden onderbestedingen en onderrealisaties door college en organisatie gemonitord en hoe wordt daar door college en organisatie op bijgestuurd? Daartoe beschrijven we in paragraaf §2.1. wat slagkracht is en hoe hiernaar gekeken wordt in dit onderzoek. In paragraaf §2.2. gaan we in op de mate van slagkracht in Zeist, aan de hand van onderbesteding en onderrealisatie. In paragraaf §2.3. gaan we in op verklaringen voor onderbesteding en onderrealisatie. In paragraaf §2.4. wordt de monitoring en bijsturing beschreven en geanalyseerd. In paragraaf §2.5. gaan we in op beperkingen van slagkracht in Zeist, aan de hand van de componenten van slagkracht. In §2.6. vindt de toetsing op de normen plaats.

2.1. Wat is slagkracht? Slagkracht wordt gedefinieerd als “het vermogen om effectief en efficiënt te handelen bij het uitvoeren van beleid”. Effectief en efficiënt handelen vergt niet alleen een duidelijke richting (strategie) voor wat er wordt beoogd en moet worden gerealiseerd, maar ook afdoende middelen, capaciteit en kennis (structuur) om de uitvoering vervolgens vorm te geven. Dit alles vergt ook dat randvoorwaarden (systeem) – zoals ICT, interne werkprocessen of samenwerkingen – zijn ingevuld. De drie hoofdcomponenten van slagkracht – strategie, structuur en systeem – zijn weergegeven in onderstaande figuur.

De rol van de raad zit hierbij zowel op het kaderstellende als het controlerende vlak. De raad geeft kaders mee die bestuurlijke richting en prioriteiten meegeven aan de organisatie, en controleert vervolgens of de realisatie efficiënt en effectief plaatsvindt. De raad kan daarbij waar nodig kaders stellen voor randvoorwaarden, middelen en capaciteit.

15 / 48

In algemene zin staat de slagkracht van gemeenten in toenemende mate onder druk. Dit leidt ertoe dat de realisatie van doelen en ambities achterblijft bij het ambitieniveau van de raad en het college. Dit zit onder andere in de druk op capaciteit. De beperkte beschikbaarheid van capaciteit maakt dat projecten en programma’s vertraging oplopen. Ook zijn er tekorten voor specialistische functies, zoals planeconomen. Door de toenemende complexiteit worden opgaven steeds meer in samenwerking en op regionale schaal opgepakt. Ook bij samenwerkingspartners zijn echter capaciteitstekorten te zien, waardoor vertragingen ontstaan in de realisatie. Dit beïnvloedt de slagkracht van de gemeente, maar ligt wel buiten haar invloedsfeer. De raad stelt de kaders waarbinnen doelen en ambities moeten worden gerealiseerd. Het college verantwoordt op haar beurt over de realisatie. Wanneer zichtbaar wordt dat de slagkracht onvoldoende is om de ambities en doelen te realiseren, dient dan ook het gesprek tussen college en raad plaats te vinden over hoe hiermee om te gaan.

Kunnen randvoorwaarden en systemen worden aangepast om slagkracht te vergroten – en wat is daarvoor nodig – of zal geprioriteerd moeten worden in de doelen en ambities? Hiervoor dient de raad tijdig informatie te ontvangen: zijn nieuwe doelen en ambities met de huidige mate van slagkracht te realiseren? Moet de raad bijsturen wanneer wordt geconstateerd dat de realisatie achter blijft bij de ambitie?

2.2. Mate van slagkracht in cijfers: onderbesteding en onderrealisatie Om de mate van slagkracht in beeld te brengen, wordt gekeken naar zowel onderrealisatie als onderbesteding. Onderrealisatie geeft weer in welke mate het de gemeente lukt om de doelen en ambities te behalen die zijn afgesproken. Onderrealisatie is daarmee meer inhoudelijk van aard. Onderbesteding geeft weer in welke mate ‘geld op de plank blijft liggen’, wat erop kan wijzen dat het niet lukt om alle afgesproken activiteiten uit te voeren. Onderbesteding is daarmee vooral financieel van aard. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens gekeken naar onderrealisatie en onderbesteding, en daarmee van de mate van slagkracht. Vervolgens wordt in beeld gebracht welke verklaringen ten grondslag liggen aan onderbesteding en onderrealisatie. Daarna worden de verklaringen gebruikt om een beeld te schetsen van de slagkracht, aan de hand van de hoofdcomponenten.

2.2.1. Inhoudelijke onderrealisatie In de bestuursrapportages en de jaarrekening wordt ingegaan op de realisatie van de projecten en activiteiten vanuit de begroting en het UVP. Per activiteit wordt middels een smiley aangegeven in welke mate de realisatie volgens planning verloopt. In de bestuursrapportage en jaarstukken wordt toegelicht waar een afwijking vandaan komt. Dat gebeurt voor de activiteiten die een oranje of een rode smiley hebben gekregen. Dit gebeurt sinds de eerste bestuursrapportage van 2022. Daarvoor werd de realisatie alleen in tekst toegelicht. De volgende symbolen worden gebruikt:

16 / 48

Figuur 2: symbolen, jaarrekening 2024.

Het volgende beeld is te zien ten aanzien van de realisatie. Er is gekeken naar 2023 en 2024, omdat voor deze jaarstukken dezelfde programma-indeling wordt gebruikt. In 2022 is een andere indeling gebruikt, waardoor deze cijfers niet met 2023 en 2024 te vergelijken zijn. Per programma is geïnventariseerd hoeveel voor de raad geplande activiteiten zijn uitgevoerd dat jaar. Vervolgens is per programma gekeken naar hoeveel activiteiten een oranje of rode smiley hebben gekregen, wat erop wijst dat de activiteit niet volgens planning verloopt of niet wordt gerealiseerd. Op basis van deze cijfers is per jaar berekend hoeveel procent van de activiteiten niet volgens planning wordt gerealiseerd (onderste regel).

Figuur 3: realisatie, 2022 t/m 2024

Te zien is dat in 2023 23% van alle activiteiten een oranje of rode smiley kregen bij de jaarrekening. Bijna een kwart van alle afgesproken activiteiten wordt dus niet volgens planning gerealiseerd of helemaal niet gerealiseerd. In 2024 is dit gedaald naar 15%, oftewel een op de zes activiteiten. Procentueel gezien zijn er meer activiteiten die binnen de planning worden gerealiseerd in 2024 dan in 2023. Het lukt de gemeente dan ook in 2024 beter om alle afgesproken activiteiten te realiseren.

2.2.2. Financiële onderbesteding De term onderbesteding verwijst naar het niet volledig uitnutten van beschikbare budgetten in de verschillende programma’s. Het niet volledig besteden van budgetten kan erop wijzen dat het niet gelukt is om projecten of programma’s af te ronden binnen de gestelde planningen. Al kan het niet volledig uitnutten ook betekenen dat een budget is verhoogd of dat projecten efficiënter zijn uitgevoerd dan gedacht. Een lagere besteding betekent dus niet automatisch dat de slagkracht niet voldoende is.

17 / 48

In deze paragraaf wordt de financiële onderbesteding uiteengezet. Hiervoor wordt eerst gekeken naar de globale onderbesteding in relatie tot de gewijzigde begroting (de belangrijkste financiële afwijkingen en het saldo per programma). Vervolgens wordt ingezoomd op de gerealiseerde baten en lasten. Ten opzichte van zowel de bijgestelde begroting als de primitieve begroting. Tot slot wordt ingezoomd op de investeringen. Belangrijkste financiële afwijkingen In de jaarrekening wordt ingegaan op de belangrijkste financiële afwijkingen ten opzichte van de gewijzigde begroting, zowel positief als negatief. Deze afwijkingen worden opgesomd, en vervolgens bij de programmarekening toegelicht. In de jaarrekening 2024 zijn de grootste financiële afwijkingen opgenomen. Een V (voordeel) betekent dat de afwijking positief is (meer baten of minder lasten). Een N (nadeel) betekent dat de afwijking negatief is (minder baten of meer lasten).

Figuur 4: tien grootste afwijkingen, jaarrekening 2024

De tabel laat zien dat er zowel voordelige afwijkingen zijn (ruim € 4.2 miljoen), als nadelige (ruim € 3.6 miljoen). De voordelige afwijkingen zijn hoger, wat kan wijzen op onderbestedingen, wanneer de afwijkingen resulteren door niet uitgevoerde activiteiten. Bij de programma’s worden de financiële afwijkingen inhoudelijk toegelicht. Hieruit komt naar voren dat afwijkingen vooral ontstaan door een combinatie van factoren. Zowel Rijksgelden die laat beschikbaar komen, minder cliënten dan begroot en verkeerde berekeningen, als niet volledige uitnutting van langer lopende programma’s en gebiedsontwikkelingen. Ook in de eerdere jaren (2020 t/m 2023) is te zien dat een afwijking op financieel gebied het resultaat is van een diversiteit aan factoren. Onderbesteding per programma Onderstaande tabel geeft de onderbestedingen per programma weer voor 2024:

18 / 48

Figuur 5: gerealiseerd resultaat, jaarrekening 2024

In bovenstaande tabel wordt het saldo (baten min lasten) uit de begroting vergeleken met de jaarrekening. Een N (nadeel) betekent daarbij dat het saldo in de begroting lager is dan in de jaarrekening. Een V (voordeel) betekent dat het saldo in de begroting hoger is dan in de jaarrekening. Een V betekent daarbij dat er geld is overgebleven, een N betekent dat er geld tekort is. In totaal is het resultaat – voor mutaties van reserves – ruim € 8.9 miljoen positief. Dat betekent dat er € 8.9 miljoen minder is besteed op de programma’s dan is begroot. Een afwijking van bijna 4% op de totale begroting van € 225 miljoen. Ter vergelijking: gemiddeld was in 2023 voor de grootteklasse van Zeist (60.000-80.000 inwoners) het resultaat € 3,3 miljoen positief op een begroting van € 261 miljoen.1 Een afwijking van 1,3%. De afwijking is in Zeist dus relatief hoog, zowel absoluut als procentueel gezien. De overheadkosten zijn ruim € 2.2 miljoen hoger. Zonder deze demping zou het positieve resultaat nog hoger zijn. Voor raadsleden kan hierdoor het beeld ontstaan dat niet alle taken zijn uitgevoerd of niet alle doelen zijn behaald, waardoor geld ‘op de plank blijft liggen’. Het saldo van baten en lasten op programmaniveau geeft echter geen beeld in de onderliggende oorzaken van dit positieve resultaat, en de mate waarin dit betekent dat doelen niet worden behaald.

Om hier een beeld van te krijgen, dient op een lager niveau gekeken te worden naar de budgetten en realisatie. Ook is het van belang dat apart wordt gekeken naar de exploitatie aan de ene kant, en investeringen aan de andere kant. In de volgende paragrafen wordt daarom achtereenvolgens ingegaan op onderbestedingen in de exploitatie en onderbestedingen op de investeringen. Exploitatie: Baten en lasten Een voordelig saldo in de jaarrekening kan erop duiden dat de lasten lager zijn uitgevallen dan begroot en/of de baten hoger zijn uitgevallen dan begroot. Lagere lasten kunnen een indicatie zijn van een beperking in slagkracht, bijvoorbeeld dat projecten niet zijn uitgevoerd of zijn uitgesteld. Hogere baten meestal niet. Deze ontstaan namelijk 1

Data vanuit Findo.

19 / 48

voornamelijk door hogere inkomsten uit bijvoorbeeld OZB of uitkeringen vanuit het Rijk. Daarom dient niet alleen naar het saldo te worden gekeken, maar ook en specifiek naar afzonderlijk de baten en de lasten. Baten Verschillen op het gebied van begrote en gerealiseerde baten komen vaak door extra inkomsten die de gemeente ontvangt vanuit het Rijk. Deze extra inkomsten worden bekend gemaakt in de zogenoemde circulaires. Vervolgens kan de gemeente deze circulaires gedurende het jaar met begrotingswijzigingen verwerken. Hierin ontstaat de complexiteit van timing: de decembercirculaire, die in ieder geval de laatste jaren een significant voordeel als resultaat heeft, komt te laat in het jaar om met een begrotingswijziging te kunnen verwerken in de lopende begroting. Deze circulaire zorgt daarom voor een positief resultaat op de jaarrekening. Zo is in de jaarrekening van 2024 het volgende opgenomen:

Ook kunnen middelen vanuit andere Rijksregelingen vrij laat beschikbaar worden gesteld. Een voorbeeld zijn CDOKEmiddelen waar loonkosten voor activiteiten op het gebied van klimaat- en energiebeleid op kunnen worden geboekt. Een deel van het positieve resultaat op de jaarrekening kan dan ook worden verklaard door hogere baten dan begroot. Zo laat het overzicht van baten in de jaarrekening 2024 het volgende zien:

Figuur 6: baten per programma, jaarrekening 2024

De baten voor 2024 vallen hiermee dus ruim € 6.3 miljoen hoger uit dan begroot, wat een groot deel van het rekeningresultaat kan verklaren. Dit zit met name op het gebied van algemene dekkingsmiddelen (een hogere algemene uitkering en meer inkomsten vanuit OZB), en het programma ‘doorpakken voor natuur en klimaat’ (CDOKEmiddelen en hogere leges uit begraven en cremeren). Wat opvalt, is dat meerdere jaren achtereen de OZB-inkomsten afwijken ten opzichte van de begroting. Hierop lijkt niet voldoende te worden geanticipeerd. Lasten Het andere deel van het voordelige rekeningresultaat kan dus verklaard worden door de lastenkant. Lagere gerealiseerde lasten dan begroot kan een verklaring zijn voor de voordelige resultaten in de jaarrekening.

20 / 48

Figuur 7: lasten per programma, jaarrekening 2024

In de jaarrekening 2024 is te zien dat de lasten ruim € 2.5 miljoen lager uitvallen dan begroot na begrotingswijzigingen. De grootste verschillen tussen jaarrekening en gewijzigde begroting zitten op de programma’s ‘volwaardig meedoen aan de samenleving’, ‘doorpakken voor natuur en klimaat’, ‘wonen op maat’, en ‘cultureel en sportief Zeist’. Ook zitten grote verschillen op overhead. Wat opvalt is het grote verschil tussen primitieve begroting en gewijzigde begroting. Als de gerealiseerde lasten naast de primitieve begroting worden gelegd, is voor bijna alle programma’s juist overbesteding te zien. Terwijl na wijziging juist onderbesteding is te zien. Kijkend naar de primitieve begroting vallen de lasten € 20 miljoen hoger uit. Kijkend naar de gewijzigde begroting vallen de lasten juist €2.5 miljoen lager uit. Dit kan het beeld van de raad over de mate waarin onderbesteding plaatsvind, vertekenen, aangezien in de jaarrekening wordt gekeken naar de gewijzigde begroting en niet de primitieve begroting. Om dit verder uiteen te zetten wordt gekeken naar de onderliggende taakvelden over de jaren 2020 t/m 2024. Er wordt gekeken naar de taakvelden, zodat cijfers door de jaren heen met elkaar kunnen worden vergeleken. Ongeacht wat binnen programma’s verandert en er tussen programma’s wordt verschoven.

In de begroting worden taakvelden toegeschreven aan verschillende programma’s, wat per jaar kan verschillen. In onderstaande grafiek wordt uiteengezet hoe de gerealiseerde lasten in 2024 afwijken van de begroting. 2 Hierin is onderscheid gemaakt tussen de primitieve en de gewijzigde begroting ten opzichte van de jaarrekening. Een negatief percentage betekent dat de gerealiseerde lasten lager uitvallen dan de begrote lasten (onderbesteding). Een positief percentage betekent dat de gerealiseerde lasten hoger uitvallen dan de begrote lasten (overbesteding).

2

De afwijkingen van gerealiseerde lasten t.o.v. begrote lasten voor 2020-2023 zijn in een tabel opgenomen in bijlage 4.

21 / 48

Figuur 8: afwijking van gerealiseerde lasten per taakveld in % ten opzichte van primitieve en gewijzigde begroting, 2024

Wanneer wordt gekeken naar de gewijzigde begroting (oranje staven), ontstaat het beeld dat op veel taakvelden onderbesteding plaatsvindt. In 2024, bijvoorbeeld, is onderbesteding na begrotingswijzigingen te zien op de taakvelden veiligheid, economie, sport, sociaal domein, volksgezondheid en volkshuisvesting. Het verschil is het grootst op het taakveld volkshuisvesting. Ook op de taakvelden economie en sport zijn relatief hoge afwijkingen te zien. Als de gerealiseerde lasten echter worden vergeleken met de primitieve begroting (blauwe staven) is juist overbesteding te zien op vrijwel alle taakvelden. Na de wijziging van de begroting ontstaat dus onderbesteding op vrijwel alle taakvelden. Wat verklaart dit verschil? De gewijzigde begroting verschilt sterk van de primitieve begroting. Waar er eerst € 20 miljoen meer wordt uitgegeven dan begroot, is na wijziging juist € 2.5 miljoen minder uitgegeven. Mogelijke verklaringen voor dit verschil zijn: Bij het wijzigen van de begroting is niet voldoende geanticipeerd op het uitstellen van activiteiten of investeringen, waardoor budgetten niet voldoende worden bijgesteld. Er zijn nieuwe activiteiten of projecten bijgekomen bij begrotingswijzigingen, die niet allemaal volledig kunnen worden uitgevoerd, waardoor de realisatie achterblijft bij de gewijzigde begroting.

Dit wijst erop dat het niet lukt om alle nieuwe activiteiten weg te zetten in de organisatie. Bij tussentijdse wijzigingen is in beeld bij de organisatie dat aanvullend budget nodig is, maar er is niet goed bepaald hoeveel extra budget nodig is. Hierdoor blijft aan het einde van het jaar budget over. Dit wijst erop dat het voorspellende vermogen van de gemeente beperkt is. Vanuit de gesprekken komen vooral de eerste en tweede hypothese naar voren als verklaringen voor onderbestedingen in Zeist. Gelet op de jaar-op-jaar onderbesteding is het wel de indruk dat ook de derde hypothese (beperkt voorspellend vermogen) opgaan voor Zeist. Zo is voor de OZB-inkomsten jaar-op-jaar te weinig begroot en is ook te zien dat bijvoorbeeld het aantal cliënten dat gebruik maakt van een regeling of het aantal aanvragen voor regelingen lager uitvallen dan verwacht.

22 / 48

Investeringsagenda Gelet op het feit dat er een relatief groot percentage onderbesteding is bij het taakveld volkshuisvesting, ruimtelijke ordening en stedelijke vernieuwing (20% lagere lasten dan begroot) is het waardevol om in te zoomen op investeringen. Veel grote investeringen en complexe ontwikkelingen landen in dit taakveld. In de jaarrekening wordt in een bijlage ingegaan op niet-afgeronde investeringen. Per investering wordt aangegeven welke budgetten voor investeringen zijn begroot, wat hierin is besteed en wat de resterende vrije ruimte is. In de jaarrekeningen wordt niet consequent apart ingegaan op de oorzaken van onderbestedingen bij investeringen. In de jaarrekeningen van 2020 en 2021 is per niet-afgeronde investering met een grote overschrijding of majeur openstaand saldo (bij een krediet van voor 2020/2021) kort uiteengezet waarom de investering niet volledig is gerealiseerd. Vanaf 2022 vindt alleen bij een grote overschrijding toelichting plaats, en niet bij een groot openstaand saldo. Onderbestedingen worden hierin dus niet apart toegelicht. In de periode 2020 tot en met 2024 is de volgende verhouding te zien tussen de totale begrote budgetten en de totale gerealiseerde bestedingen: Jaar

Gerealiseerde besteding t/m boekjaar

Afwijking in %

2020

Begroot budget t/m boekjaar (gewijzigd) € 25.678.000

€ 16.687.000

34,3%

2021 2022

€ 34.527.000 € 37.588.000

€ 9.370.000 € 13.586.000

72,9% 63,9%

2023 2024

€ 56.413.850 € 71.475.000

€ 19.048.217 € 41.788.000

66,2% 41,5%

Tabel 1: Afwijking begroting en realisatie, 2020 t/m 2024

Bovenstaande tabel geeft aan dat er een groot verschil zit tussen de begrote en de gerealiseerde uitgaven per jaar. Tussen 2020 en 2021 is dit hard gestegen. In 2024 is een daling te zien van de afwijking, van 66,2% in 2023 naar 41,5% in 2024. 2021 en 2022 zijn hierbij jaren die mogelijkerwijs door corona beïnvloed zijn wat betreft de realisatiekracht. Kijkend naar de toelichtingen in de jaarstukken – beschikbaar voor 2020 en 2021 – is te zien dat vertragingen primair ontstaan door langere voorbereidingsfases en procedures. Voor een aantal projecten wordt in de jaarrekening aangegeven dat de uitvoering of oplevering in een volgend jaar plaatsvindt, maar wordt hierbij verder geen toelichting verschaft.

2.2.3. Mate van slagkracht De onderbestedingen en onderrealisatie geven aanleiding om de slagkracht in de gemeente te analyseren. Oftewel: hoe slagkrachtig is de gemeente in de uitvoering van haar beleid? De gemeente Zeist heeft meerdere jaren achtereen een positief rekeningresultaat. Dit kan het beeld doen ontstaan bij raadsleden dat de gemeente minder uitgeeft dan begroot, en dat er daarmee minder wordt gerealiseerd dan gewenst. Dit is echter te kort door de bocht. Een groot deel van het positieve rekeningresultaat (ruim € 6 miljoen) is namelijk te verklaren door hogere baten dan begroot, zo blijkt uit de jaarrekening. Dit komt met name door budgetten die vanuit het Rijk beschikbaar komen, zoals specifieke uitkeringen (SPUKs). Dit zijn uitkeringen die de gemeente ontvangt, die alleen aan een specifiek doel of een specifieke activiteit kunnen worden uitgegeven en waarvan de uitgaven moeten worden verantwoord in de jaarrekening. Anders dan bijvoorbeeld de uitkering uit het Gemeentefonds, die vrij kan

23 / 48

worden besteed. Ook kunnen de hogere baten worden verklaard door hogere inkomsten uit OZB dan begroot en de decembercirculaire. De decembercirculaire komt te laat in het jaar om nog weg te kunnen zetten binnen het begrotingsjaar. Hierdoor blijft dit geld ‘op de plank liggen’. Het andere deel van het rekeningresultaat (ruim € 2 miljoen) is te verklaren door lagere uitgaven dan begroot. Dit is onderbesteding. Onderbesteding wijst (gedeeltelijk) op onderrealisatie. Wat betreft realisatie is te zien dat een deel van de afgesproken activiteiten niet wordt gerealiseerd (15% in 2024, zie figuur 3). Dit geeft weer dat de slagkracht niet voldoende is om alle activiteiten uit te voeren. Dit is met name te zien in de investeringen, waarbij in 2024 41,5% van de begrote budgetten niet zijn besteed. Vooral op investeringen is te zien dat de realisatie achterblijft bij de afgesproken doelen. De gemeente is dus niet voldoende slagkrachtig om alle afgesproken activiteiten en afgesproken investeringen uit te voeren. Een deel van de mate van slagkracht is te verklaren door externe factoren, waar de gemeente geen invloed op heeft. Een deel van de mate van slagkracht is te verklaren door interne factoren. In de volgende paragraaf wordt verder ingegaan op verklaringen voor de mate van slagkracht in de gemeente.

2.3. Verklaringen voor de mate van slagkracht Aan de mate van slagkracht ligt een combinatie van factoren ten grondslag, zo komt uit de documenten en gesprekken naar voren. Te weten: 1. Nieuwe activiteiten komen boven op de bestaande werkvoorraad. Het is te zien dat na een begrotingswijziging, het niet lukt om de uitgaven op peil te houden met de begroting. Wanneer bestedingen worden vergeleken met de primitieve begroting, is met name overbesteding te zien. Wanneer bestedingen worden vergeleken met de gewijzigde begroting, verandert dit naar onderbesteding. Dit wijst erop dat er bijvoorbeeld nieuwe activiteiten of doelen zijn bijgekomen – bijvoorbeeld door landelijke wetgeving of het beschikbaar komen van specifieke uitkeringen – die uiteindelijk niet kunnen worden gerealiseerd in het huidige begrotingsjaar. Dit kan worden verklaard doordat nieuwe activiteiten boven op de huidige werkvoorraad komen. En dus boven op de al krappe capaciteit binnen de gemeente. Dit wordt bevestigd in de gesprekken. Nieuwe activiteiten die gedurende het jaar worden gepland, vragen óf aanvullende capaciteit óf een herprioritering, waarbij andere activiteiten worden herpland. Als dat niet gebeurt, is te zien dat de activiteiten niet volledig kunnen worden gerealiseerd en ontstaat onderbesteding in combinatie met onderrealisatie. Het is aan de ambtelijke organisatie om hierin te prioriteren.

Herprioritering kan hierin complex zijn, wordt aangegeven in gesprekken, wanneer activiteiten gekoppeld zijn aan geld. Zoals de eerdergenoemde SPUKs vanuit het Rijk. De activiteit is hierin soms niet gepland, maar wanneer het niet wordt uitgevoerd kan er geen aanspraak worden gedaan op SPUKs. Dat vraagt een zorgvuldige afweging. 2. De gemeente heeft niet altijd de benodigde kennis en expertise in huis. Hoewel de gemeente te maken heeft met de krappe arbeidsmarkt, is voor betrokken ambtenaren de grootte van de formatie meestal geen significante factor in onderrealisatie. Wel is kennis en expertise volgens hen een verklarende factor. De gemeente heeft bijvoorbeeld te maken met beperkingen in formatie op specialismen, zoals planologen en experts omtrent de omgevingswet. Ook het verzuimpercentage neemt toe in 2024:

24 / 48

Figuur 9: verzuimpercentage, jaarrekening 2024

Hierdoor heeft de gemeente veel te maken met inhuur. Zo is het inhuurpercentage de laatste jaren gestegen:

Figuur 10: % externe inhuur, jaarrekening 2024

Ambtelijk wordt aangegeven dat het een bewuste keuze is om te werken met externe inhuur voor de uitvoering van het UVP, mede vanwege het feit dat voor het UVP incidentele middelen zijn vrijgemaakt. Het werken met externe inhuur is wel een risico. Wanneer veel wordt ingehuurd, wordt opgedane kennis en expertise beperkt verankerd in de organisatie, is onze analyse. In plaats daarvan ‘vervliegt’ de kennis en expertise nadat ingehuurde krachten de gemeente weer verlaten. Wisselende personen op functies kan voor vertraging zorgen, doordat bijvoorbeeld opnieuw relaties moeten worden opgebouwd of dat het tijd kost om mensen op vlieghoogte te brengen. Gesprekken bevestigen dat, vooral in de afgelopen jaren, dit een factor is waardoor onderrealisatie ontstaat. Met name door de coronaperiode is een ‘dip’ ontstaan in kennis en expertise. Nu wordt wel ervaren dat de gemeente in rustiger vaarwater is beland, waardoor de kennis en expertise weer kan worden versterkt in de organisatie. 3.

Planningsoptimisme.

25 / 48

Voor meerdere projecten duren voorbereidende procedures langer dan vooraf ingeschat. Dit is ook een verklaring voor onderbesteding op het gebied van investeringen. Dit wordt bevestigd in de gesprekken. In de gesprekken wordt aangegeven dat de gemeente beperkt gebruik maakt van bijvoorbeeld planningstools of portfoliomanagement om projecten te ordenen. Het is aan de projectmanager of programmamanager om – op basis van hun kennis en kunde – een planning te maken voor een project. Vooral bij investeringen is in de jaarstukken te zien dat de planning niet overeenkomt met de realiteit, bijvoorbeeld door langere en complexere voorbereidingsprocedures. De planning is hiermee te optimistisch. 4. Vertragingen ontstaan bij externe partners. De gemeente werkt veel samen met externe partners, zoals bij projecten in het sociaal domein of bij ruimtelijke ontwikkelingen. Te zien is dat ook bij externe partners vertraging kan ontstaan, wat doorwerkt bij de gemeente. Bijvoorbeeld wanneer externe partijen te weinig capaciteit, of kennis en expertise in huis hebben om de benodigde vaart te maken. Dat vertraagt uiteindelijk een project. Uit de jaarstukken komt voor dat met name tijdens corona vertragingen bij externe partners een significante rol speelden in de mate waarin planningen werden behaald en doelen konden worden bereikt.

Dit is een externe factor die geen verband houdt met de slagkracht van de gemeente, maar wel een verklaring is voor onderrealisatie. 5. Door de complexiteit van projecten, duren participatieprocessen langer. De complexiteit van projecten neemt toe. Met de invoering van de Omgevingswet dient de omgeving steeds vaker en steeds prominenter aan de voorkant te worden meegenomen in de uitvoering. Participatieprocessen hebben hierdoor een grotere invloed op de planning dan voorheen. Een verklaring voor onderrealisatie is een langere looptijd van participatieprocessen. Hierover komt uit de gesprekken naar voren dat de gemeente – zowel ambtelijke organisatie, college als raad – veel waarde hecht aan participatie en draagvlak voor projecten en programma’s. Dit kan leiden tot vertragingen of meerkosten, maar draagvlak en participatie wordt in de gesprekken meer op waarde geschat dan het behalen van de planning. Ambtelijk wordt wel ingeschat dat een goede participatieaanpak passend bij de buurt en opgave, en een goede stakeholderanalyse, ervoor zorgt dat de beoogde planning over het algemeen wel haalbaar is. Toch is de analyse dat de gemeente nog onvoldoende anticipeert op langere participatieprocessen aan de voorkant van een project. Kanttekening hierbij is dat vertragingen door participatieprocessen niet per se hoeven te leiden tot onderbesteding.

Projecten kunnen juist ook te maken krijgen met overschrijdingen door langere processen. 6. Procedures zorgen voor vertraging. Steeds meer projecten – met name in het ruimtelijk domein – krijgen te maken met juridische procedures. Ambtelijk wordt aangegeven dat bezwaar en beroep projecten voor langere tijd kunnen stilleggen. Dit kan ertoe leiden dat de projecten langer duren dan gepland, waardoor budgetten niet worden besteed. Met langere procedures – ook al weet de gemeente dat deze regelmatig voorkomen – wordt nog onvoldoende rekening gehouden in het plannen van projecten, waardoor vertraging ontstaat. Hierover wordt door projectleiders aangegeven dat een zorgvuldige stakeholderanalyse mogelijke bezwaren en beroepen mogelijk wel kan voorkomen. 7. Corona. Met name in 2020 en 2021 is in de stukken te zien dat corona weerslag heeft op de realisatiekracht. Uitvoering van plannen liep hierdoor bijvoorbeeld vertraging op. Activiteiten rondom sport en horeca gingen niet door. Ook de invoering van bijvoorbeeld de Omgevingswet is opgeschort. Ook zijn hierdoor participatieprocessen vertraagd en verlengd. Dit speelde met name in 2020 en 2021, maar had ook zijn weerslag in 2022. 8.

Beperkt voorspellend vermogen.

26 / 48

Op een aantal plekken in de jaarrekeningen is te zien dat begrote budgetten lager uitvallen dan begroot, doordat het aantal cliënten of het aantal vragen achterblijft. Zo is te zien dat voor een aantal subsidies fors minder aanvragen zijn dan aanvankelijk gedacht. Of dat er op het sociaal domein uiteindelijk minder cliënten zijn dan berekend. Tevens is meerjarig te zien dat de OZB-inkomsten hoger uitvallen dan begroot, in 2024 ruim €1.6 miljoen. Hierdoor worden budgetten niet volledig uitgenut of blijft geld over, terwijl dit geen effect heeft op de realisatie. Niet alle aspecten zijn goed te voorspellen, zoals in het sociaal domein. Toch is te zien – en geeft de accountant ook aan – dat beter kan worden gekeken naar trends en ontwikkelingen om benodigde budgetten te analyseren. Een betere analyse leidt daarbij tot meer voorspellend vermogen, waardoor onderuitputting kan worden voorkomen. 9. Door nieuwe wetgeving veranderen de doelen tussentijds. Zelfs wanneer de realisatie in eerste instantie op peil lag, kan dit ook door externe factoren weer veranderen. Nieuwe wetgeving uit Den Haag kan ervoor zorgen dat doelen tussentijds moeten worden aangepast of aangescherpt. In de gesprekken wordt aangegeven dat door nieuwe wetgeving budgetten niet meer toereikend zijn, of dat de realisatie uiteindelijk niet volgens planning wordt gehaald.

2.4. Monitoring en bijsturing 2.4.1. Hoe wordt gemonitord en bijgestuurd? Monitoring De gemeente Zeist heeft slagkracht niet zelf gedefinieerd. Slagkracht wordt dan ook niet expliciet gemonitord in de organisatie. Men heeft wel degelijk een gevoel bij de slagkracht van de organisatie, maar kan dit gevoel niet hard maken. Monitoring vindt dan ook niet plaats op het aspect slagkracht, maar op onderbesteding en onderrealisatie. Wat betreft onderrealisatie wordt dit gerapporteerd in de monitoring van de activiteiten per programma. Hierin wordt met behulp van smileys inzichtelijk gemaakt of de realisatie op koers loopt. Zo niet, dan wordt dat toegelicht. In de gemeente is men tevreden met de wijze waarop de smileys overzicht en inzicht geven, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Hierin valt wel op dat de smileys niet op eenzelfde manier worden gemotiveerd. Bij de ene activiteit worden afwijkingen uitgebreid toegelicht en verantwoord. Bij andere activiteiten wordt slechts benoemd dat de ‘uitvoering is doorgeschoven’, maar wordt hierbij geen onderliggende oorzaak benoemd. Dit maakt dat het lastig is om voor de gehele organisatie een concreet beeld te vormen van onderrealisatie en mogelijke oorzaken. De motivering voor de activiteiten wordt aangeleverd door de domeinen. Uit interviews komt naar voren dat elk domein de toelichting op de smileys op een andere manier aanpakt.

Bij het ene domein wordt de toelichting door aparte ambtenaren geschreven, voor andere domeinen worden de toelichtingen door een of twee ambtenaren geschreven. Hierin zit beperkte consistentie, wat wordt gereflecteerd in het detailniveau van de toelichtingen. Aanvullend is het voor het kunnen volgen van onderrealisatie van belang dat de activiteiten en doelen voldoende concreet zijn om te volgen. Immers, om onderrealisatie te kunnen bepalen, is het van belang dat het voldoende concreet is welke realisatie wordt nagestreefd. Hierover wordt ambtelijk in interviews aangegeven dat de concreetheid op punten kan worden verbeterd. Zeker in het specifieke doel wat wordt nagestreefd: wanneer is een doel voldoende bereikt en ‘kan de champagne open’? Dit wordt bemoeilijkt doordat sommige domeinen, zoals duurzaamheid, te maken hebben met steeds veranderende doelen door veranderingen in landelijke wetgeving. De afwijkingen in realisatie voor de investeringen worden apart toegelicht. Afwijkingen worden in 2020 en 2021 uitgebreid toegelicht in de paragraaf ‘investeringen’ van de jaarrekening. Een dergelijke toelichting wordt in 2022 en